Sentencia C-616 de 2002

C-616-02 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-616/02 SANCION ADMINISTRATIVA-Naturaleza, características y requisitos IUS PUNIENDI DEL ESTADO-Género SANCION ADMINISTRATIVA-Sujeción al debido proceso/PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL-Aplicación a formas de actividad sancionadora estatal SANCION ADMINISTRATIVA-Garantías constitucionales POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA Y POTESTAD PUNITIVA PENAL-Distinción La potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la potestad punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, además de cumplirse una función preventiva, se protege "el orden social colectivo, y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente", mientras que con la potestad administrativa sancionatoria se busca garantizar la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales. La Corte ha resaltado que la potestad sancionadora de la administración es un medio necesario para alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones. DEBIDO PROCESO EN SANCION ADMINISTRATIVA-Alcance no es igual al ámbito penal La Corte también ha resaltado que, en materia sancionatoria administrativa, las garantías del debido proceso no tienen el mismo alcance que en el ámbito penal. Por ello, reiteró que "La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías –quedando a salvo su núcleo esencial– en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido". SANCION ADMINISTRATIVA EN DEBER TRIBUTARIO-Imposición por incumplimiento es actividad administrativa y no jurisdiccional DEBER TRIBUTARIO-Regulación legislativa/DEBER TRIBUTARIO-Determinación legislativa de condiciones para cumplimiento ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Finalidad DEBER TRIBUTARIO-Función recaudadora DECOMISO DEFINITIVO DE BIENES DE ADMINISTRADOS-Facultad de la administración DECOMISO DE BIENES-Cierre de establecimiento DECOMISO PERMANENTE DE BIENES-Lineamientos jurisprudenciales SANCION ADMINISTRATIVA POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Aceptación excepcional RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA SANCIONADORA-Proscripción RESPONSABILIDAD SIN CULPA EN MATERIA TRIBUTARIA-Desproporción y vulneración de principios Resulta desproporcionado y violatorio de los principios de equidad y justicia tributarios la consagración de una responsabilidad sin culpa en este campo, por lo cual considera que en este ámbito opera el principio de nulla poena sine culpa como elemento integrante del debido proceso que regula la función punitiva del Estado". LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Límites LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Amplitud El legislador dispone de un margen de configuración de las sanciones administrativas, que es amplio habida cuenta de la gran diversidad de sectores de la administración y de las necesidades y particularidades en cada uno de ellos. En atención a la naturaleza y a la gravedad de la sanción que ha analizado en cada caso y a las condiciones para su imposición, la Corte ha admitido diferentes grados de garantía del derecho al debido proceso en lo que respecta a las condiciones de imputación. Así, esta Corporación ha puesto de presente que en el ámbito tributario, cuando la sanción es monetaria, el legislador puede, entre otras, (i) presumir que la persona sancionada es culpable por la comisión de la infracción por la que se le investiga y reglamentar las condiciones en las que se podrá presentar prueba en contrario; (ii) prescribir que el requisito para la imposición de la sanción tributaria consiste en que la administración de impuestos cumpla con la carga probatoria inicial de demostrar que la conducta del investigado causó un daño, sin que sea necesario demostrar la culpa; (iii) presumir que el comportamiento del que cometió un error en su declaración tributaria que luego pretende corregir, fue negligente. DEBIDO PROCESO EN SANCION ADMINISTRATIVA-Grados diferentes de garantías en cuanto condiciones de imputación/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION MONETARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Grados diferentes de garantías del debido proceso REGIMEN SANCIONADOR ADMINISTRATIVO-Referencia al derecho comparado SANCION ADMINISTRATIVA-Tipificación de infracciones SANCION ADMINISTRATIVA-Principio de culpabilidad y proporcionalidad SANCION ADMINISTRATIVA-Carga de la prueba de hechos generadores INFRACCION ADMINISTRATIVA-Alternativas de configuración legislativa en tipo de elemento subjetivo requerido y distribución de carga probatoria/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Variantes en el derecho comparado SANCION ADMINISTRATIVA-Imposición ipso jure/CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Sanción DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-No conlleva ipso jure clausura de establecimiento/DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Exigencias para sanción de clausura La sanción de decomiso por violación al régimen aduanero no conlleva la imposición ipso iure de la de clausura de establecimiento. Respecto de la sanción de clausura se exige (i) que la sanción de cierre tenga como condición la imposición del decomiso pero que sea autónoma en la medida en que obedece a conductas específicas establecidas en la norma acusada; (ii) que exista la posibilidad de demostrar que los bienes aprehendidos no se encuentran en una situación contraria a las normas aduaneras; y (iii) que el investigado pueda probar que ha actuado de buena fe y ha observado sus deberes legales, lo cual abre la posibilidad para disculpar o justificar su actuación. DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Condiciones para imposición de sanción de cierre de establecimiento NORMA LEGAL-Interpretaciones diversas SANCION POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Carácter excepcional y requisitos La imposición de sanciones por responsabilidad objetiva es de carácter excepcional en el régimen constitucional colombiano y se encuentra por ello sujeta a estrictos requisito. En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina llama 'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras). DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanción de cierre de establecimiento no constituye modalidad de responsabilidad objetiva DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanción de clausura de establecimiento no es consecuencia automática/DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanción de clausura de establecimiento no se impone a título de responsabilidad objetiva/DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Sanción de clausura de establecimiento requiere decisión autónoma respecto de la que decide el decomiso DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO-Procedimiento aplicable para imposición de sanción de clausura de establecimiento DECOMISO DE BIENES EN REGIMEN ADUANERO Y CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO-Sanciones distintas/DEBIDO PROCESO EN CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Observancia de garantías CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Requisitos a observar La Administración de Impuestos deberá observar ciertos requisitos para preservar la especificidad y la autonomía de la segunda sanción así como para garantizar el derecho de defensa: (i) que en la formulación del requerimiento especial aduanero se señale, que además de la sanción de decomiso, la administración pretende imponer la sanción de clausura de establecimiento; (ii) que exista la posibilidad de que se soliciten y decreten pruebas respecto de la sanción de clausura, independientemente de las que se soliciten y decreten respecto de los cargos por la comisión de alguna de las infracciones; (iii) que la administración resuelva en consideraciones separadas y con base en motivaciones independientes lo relativo a la imposición de cada una de las dos sanciones, sin perjuicio de que, cuando sea del caso, las dos sean impuestas en un mismo acto administrativo; y (iv) que el recurso de reconsideración pueda ser interpuesto exclusivamente contra la sanción de clausura y no contra la de decomiso, si así lo considera apropiado el sancionado. Para la imposición de la sanción de clausura, la DIAN o quien haga sus veces, debe demostrar que el investigado es responsable de la comisión de alguna de las infracciones previstas en el régimen aduanero respecto de la permanencia de bienes en el territorio nacional aduanero o, al menos, que su comportamiento no fue diligente en la medida en que no adoptó las precauciones y el cuidado que le corresponde, de acuerdo con las normas respecto de las actividades que realiza. CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Facultad de imposición CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Término de sanción y principio de proporcionalidad CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Criterios para graduación del término INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargo específico CLAUSURA DE ESTABLECIMIENTO EN REGIMEN ADUANERO-Medios de prueba para demostrar condición de tercero tenedor de buena fe LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Resulta mayor que en materia penal/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Aumento de carga del investigado El margen de configuración del legislador en materia de sanciones administrativas es mayor que en materia penal, habida cuenta de la gran variedad de sanciones administrativas así como de los campos de la actividad social donde éstas son aplicadas y de las circunstancias en las cuales son impuestas por las autoridades administrativas competentes. Si bien, por regla general, la responsabilidad en este ámbito ha de ser a título de imputación subjetiva y la carga probatoria de todos los elementos subjetivos pertinentes ha de recaer en el Estado, el legislador puede aminorar la carga de éste y aumentar la carga del investigado siempre que ésta sea razonable y no restrinja excesivamente los medios de prueba a su disposición. SANCION ADMINISTRATIVA-Prueba de la buena fe no exigible por un solo medio probatorio Referencia: expediente D-3860 Norma Acusada: Artículo 41 de la Ley 633 de 2000 Demandantes: Álvaro Edgar Hernández Conde Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil dos (2002) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Álvaro Edgar Hernández Conde demandó el artículo 41 de la Ley 633 del 29 de diciembre de 2000 "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial". Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, así: LEY 633 DE 2000 (29 de diciembre) "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial" Artículo 41. Sanción de clausura. Adiciónase el artículo 657 del Estatuto Tributario con el siguiente literal c): "c) Cuando las materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercancías recibidas en consignación o en depósito, sean aprehendidas por violación al régimen aduanero vigente. En este evento la sanción se hará efectiva una vez quede en firme en la vía gubernativa el acto administrativo de decomiso. En este evento la sanción de clausura será de treinta (30) días calendario y se impondrán sellos oficiales que contengan la leyenda CERRADO POR EVASION Y CONTRABANDO. Esta sanción se aplicará en el mismo acto administrativo de decomiso y se hará efectiva dentro de los dos (2) días siguientes al agotamiento de la vía gubernativa. Esta sanción no será aplicable al tercero tenedor de buena fe, siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el lleno de los requisitos legales". III. LA DEMANDA El demandante sostiene que el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 vulnera los artículos 13 y 29 de la Constitución Política. El artículo 29 de la Carta resulta violado por la norma acusada debido a que la sanción allí contemplada es aplicable por responsabilidad objetiva. En efecto, "el hecho que se ordene el decomiso de una mercancía aprehendida en un establecimiento de comercio genera ipso jure la aplicación de sanción de clausura del establecimiento de comercio sin indicar la conducta que debe desplegar el infractor"[1]. Además, "En cuanto al procedimiento que indica el literal adicionado con el artículo 41 de la Ley 633, no es un procedimiento propiamente establecido para la aplicación de la sanción, como lo indiqué anteriormente el proceso de definición de la situación jurídica de la mercancía aprehendida no culmina con sanción, culmina con el decomiso o entrega de la mercancía, por lo cual el literal c) del actual artículo 657 del Estatuto tributario no tiene un procedimiento propio para la aplicación de la sanción allí establecida"[2]. El derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta también se vería vulnerado por la norma acusada pues "no deja la posibilidad que [sic] el fallador se pueda mover entre un tope mínimo y uno máximo, como se puede apreciar, igual sanción se debe aplicar al que le decomisen una insignificancia, en cuanto al costo de la mercancía, que aquel al que le decomisen una millonada en mercancía. Debido a la redacción de la norma no le es permitido al fallador una dosificación coherente con el daño causado. En el derecho aduanero actual se tipifica como delito al contrabando solo cuando el valor de la mercancía aprehendida supera el tope de 100 salarios mínimos legales vigentes, quiere decir, que el decomiso de mercancía valorada hasta en 99 salarios mínimos da lugar a contravención administrativa de contrabando"[3]. Por último, el demandante afirma la norma acusada "[…] va en contra de la Ley 191 de 1995, ley de fronteras, en su artículo 17, la cual faculta a los comerciantes de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo a introducir, exclusivamente para el consumo dentro de dichas unidades, bien originarios de los países colindantes, por lo que en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo se da con peligro y preocupación la aplicación de la norma demandada ya que es normal que en los pequeños comercios como tiendas, bodegas, graneros, abastos se darán como consecuencia [sic] la clausura del establecimiento de comercio por treinta (30) días, lo que significaría acabar con algunos pequeños comercios, desempleo y demás consecuencias desastrosas"[4]. IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PUBICAS Intervención de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Esta Dirección intervino mediante apoderada para solicitar a la Corte que se declare la exequibilidad de la norma acusada. Indica la apoderada, Amparo Merizalde de Martínez, que "El presente debate jurídico es una materia sobre la cual la Honorable Corte Constitucional ya se pronunció (Sentencias C-093 de 1994[5] y C-1717 de 2000[6]) determinando que las consideraciones hechas por esa Corporación guardan íntima relación material con la norma demandada encontrándolas ajustadas a la Constitución Política y por ende no atentatoria de ningún principio fundamental, por el contrario, indicó, que corresponde a la labor de control fiscal que le compete al Estado"[7]. Señala que la norma acusada determina la clase de bienes cuya aprehensión puede dar lugar a la clausura de establecimiento, el término durante el cual éste será sellado, el acto que impone la sanción, las excepciones a la aplicación de la norma y los lugares que pueden ser objeto de clausura. Afirma que el encabezado del artículo 657 del Estatuto Tributario hace uso de un verbo facultativo –"La Administración de Impuestos podrá imponer [...]" (negrillas fuera de texto) –, lo cual pone de presente que el término utilizado por el legislador "[...] denota la facultad discrecional de la autoridad competente para imponer o no la sanción en aquellos casos en que se cumplan los presupuestos fácticos de la misma, por cuanto al tenedor o tercero de buena fe de las mercancías que acredite la procedencia de la misma, con factura que cumpla los requisitos legales, no se le podrá aplicar la sanción de cierre del establecimiento"[8]. Afirma que la apreciación del demandante en el sentido de que la norma acusada no contempla una adecuada tipificación de la sanción allí descrita, carece de sustento. En efecto, "No se comparte, la manifestación del actor, al señalar que la norma acusada viola igualmente el artículo 29 de la Carta Magna, porque no permite la dosificación de la sanción de acuerdo al daño causado, y porque no permite circunstancias de atenuación o agravación punitiva, por cuanto, la aplicación de la sanción de cierre o clausura del establecimiento es una sanción jurídica, administrativa, que se somete al escarnio público, y no pecunaria, que como tal, no admite dosificación, y en cuanto al término este esta [sic] plenamente establecido en la disposición impugnada"[9]. Sostiene que la imposición de los sellos oficiales obedece a una situación en la que se presentan circunstancias de evasión y contrabando. Así, "Lo anterior permite concluir que solo puede aplicarse la sanción de clausura cuando se configuren los presupuestos fácticos contemplados en el artículo 319 de la Ley 599 de julio 14 de 2000, es decir, que solo operaría en aquellos casos en que además de configurarse alguna de las causales de decomiso previstas en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, con sus respectivas modificaciones, tales causales se adecuen también a las señaladas en el mencionado tipo penal. Cabe destacar por lo tanto, que no todas las causales de decomiso previstas en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 con sus modificaciones se encuadran en las conductas que configuran el delito de contrabando y en consecuencia, la sanción de clausura solo resultaría aplicable para aquellas que sí se adecuan al tipo penal"[10]. V. INTERVENCIÓN CIUDADANA 1. Intervención del ciudadano Mauricio Plazas Vega en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) El ciudadano Mauricio Plazas Vega intervino a nombre de este Instituto para solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada salvo de su parte final. Como primera medida, afirma que "Frente a la inmensa riqueza del idioma de Castilla, parece inexplicable que se redacten normas legales de la pobreza idiomática del artículo demandado, pues es inconcebible que el parlamento colombiano, atropelle no solamente elementales normas de sintaxis, sino además la técnica jurídica"[11]. Más adelante anota: "El artículo 41 de la Ley 633 de 2000 adicionó al citado artículo del estatuto el literal c), que fija como sanción para el caso de contrabando, clausura por 30 días, lo cual por lo menos en principio, plantea la duda de cuántos son en definitiva los días de clausura en el caso del hecho sancionable contemplado en dicho literal c), si de 3, 10 ó 30 días, porque el nuevo literal se integró al artículo 657, antes de los incisos 2° y 4° del mismo. En tales circunstancias, considera el Instituto que, pese a la antitécnica y confusa redacción del artículo, la sanción de 3 ó 10 días, según el caso, es aplicable a los hechos sancionables inicialmente previstos en la norma, pero para el hecho contemplado en el literal c), la sanción será de 30 días"[12]. Respecto del primero de los cargos (inexistencia en el artículo acusado de un procedimiento propio para su aplicación), el ciudadano interviniente señala que el procedimiento para la aplicación de la sanción descrita en la norma acusada, es la contenida en la Sección II –artículos 507 a 521– del Decreto 2685 de 1999 o Estatuto Aduanero. "En dicha sección –agrega– se señala la obligación por parte de la Administración de expedir un requerimiento especial aduanero, la oportunidad para formularlo, su notificación y el período probatorio"[13]. Sobre el segundo de los cargos, el representante del ICDT afirma: "No encuentra el Instituto que el artículo 29 de la Carta, ni ningún otro de los preceptos de la misma obligue al legislador, como sostiene el demandante, a dosificar la sanción de clausura del establecimiento de acuerdo con el daño causado, ni a seguir la atenuación punitiva. Empero, si la sentencia llegare a declarar la constitucionalidad del artículo cuestionado, tal como conceptúa el Instituto, sería prudente que la Honorable Corte Constitucional se pronunciara en el sentido de precisar si los 30 días de clausura constituyen o no el máximo de la sanción, de manera que si el daño causado no fuera de mayor magnitud, la sanción fuera inferior a 30 días"[14]. Por último, el interviniente encuentra que si bien ello no se indica en la demanda, la expresión final del artículo acusado según la cual el tercero tenedor de buena fe no será sancionado, "siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el lleno de los requisitos legales" vulnera los artículos 29 y 83 de la Constitución por dos razones diferentes. Primero, porque presume la mala fe de la persona a la que se le adelante el proceso sancionatorio descrito en la norma acusada. Segundo, porque sólo permite la factura como medio probatorio y excluye todas las demás pruebas posibles. 2. Intervención del ciudadano Carlos Alfredo Ramírez Guerrero El ciudadano Carlos Alfredo Ramírez Guerrero, miembro del Consejo Directivo del ICDT presentó escrito en el cual se aparta de la posición adoptada por este Instituto. Sostiene que debe establecerse una diferencia entre las normas tributarias, cuyo soporte constitucional se encuentra en el numeral 11 del artículo 150 de la Carta, y las "normas generales o 'leyes marco' de las que trata el Ordinal c) del Numeral 19 del artículo 150 superior, [las cuales] señalan los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para: 'Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas' (Destaco)"[15]. Cita un aparte de la Sentencia C-510 de 1992, proferida por la Corte Constitucional[16], y concluye: "De tal nítida división de trabajo o distribución de competencias, deduzco que mediante ley cuya materia principal sean los impuestos de que se ocupa el Estatuto Tributario Nacional, no es posible entonces, sin violar los textos de la Constitución sobre asignación de atribuciones que señalé al comienzo, reformar o adicionar leyes marco de aduana o los decretos enmarcados en ellas. Así como tampoco es posible modificar normas sobre impuestos mediante ley marco de adunas o decreto que la desarrolle. Como el artículo 41 acusado adiciona el literal c) al artículo 657 del Estatuto de los Impuestos Nacionales para señalar una pena que es consecuencia de infringir el régimen de aduanas, la conclusión a que llegué es que viola el Artículo 158 de la Constitución Política, por mezclar o confundir materia cuya regulación corresponde a la ley marco de aduanas con materia de la ley de impuestos, inconstitucionalidad causa para que sea declarado inexequible"[17]. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION En concepto del Procurador, "[...] el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa para consagrar las disposiciones que rigen los procesos y mientras no ignore ni contraríe las garantías previstas por la Carta Política, puede legislar libremente sobre las formas de cada juicio"[18]. Asegura que lo anterior no implica que no se pueda declarar "[...] la inexequibilidad de una norma que fije un procedimiento que resulta desproporcionado, irrazonable o injusto"[19]. Hechas estas anotaciones, procede el Procurador al análisis de constitucionalidad de la norma acusada. Sostiene que ésta describe en los términos que a continuación se citan, la conducta que se pretende sancionar: "Violación al régimen aduanero vigente, esto es, que la autoridad aduanera después del respectivo proceso administrativo, concluye que el contribuyente actuó incurriendo en alguna de las causales del artículo 502 del Decreto 2658 de 1999 y/o en la conducta tipificada en el artículo 319 del Código Penal, de forma tal que mediante un acto administrativo impone la sanción de multa y/o el decomiso de las mercancías que durante el proceso fueron aprehendidas preventivamente"[20]. Afirma que el artículo acusado indica también la sanción a imponer (clausura de establecimiento), el término de la misma (30 días calendario) y el acto administrativo que la impone (el mismo en el que se ordene el decomiso de las materias primas, los activo o bienes aprehendidos por violación del régimen aduanero vigente). Sostiene que el Decreto 2658 de 1999 se encarga de reglamentar lo relativo a la aplicación de este procedimiento. Agrega que "[...] es procedente señalar que el contribuyente goza de las garantías procesales para hacer efectivo su derecho de defensa y contradicción ante la administración, dentro del término que para el efecto establecen las normas que guían el proceso por incumplimiento de las obligaciones aduaneras"[21]. Señala que el mismo argumento permite afirmar que el cargo según el cual la norma sería inconstitucional por no fijar causales de agravación y atenuación para el cierre de establecimiento, tampoco está llamado a prosperar. En efecto, "[...] la sanción de cierre de establecimiento por evasión y contrabando es el resultado de un proceso en el que la autoridad administrativa tuvo como criterios para establecer la responsabilidad del contribuyente, su intencionalidad, la gravedad de la conducta y su consecuencia dañosa frente a la obligación sustancial, circunstancias éstas que arrojaron la responsabilidad subjetiva y un grado importante de culpabilidad del infractor aduanero"[22]. Sostiene que "Igualmente, en cuanto al supuesto desconocimiento del artículo 17 de la Ley 191 de 1995 por parte del artículo 41 demandado, el Ministerio Público considera que tal transgresión no se evidencia, si se tiene en cuenta que el legislador le ha dado a los comerciantes de las zonas de frontera un tratamiento aduanero especial, y en ese orden es claro que si las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo están facultadas por la ley para introducir bienes provenientes de países colindantes para ser consumidos dentro de dichas unidades, no habría lugar a la iniciación de proceso aduanero alguno, y por ende tampoco a la imposición de sanciones como el decomiso de las mercancías y/o el cierre del establecimiento de comercio donde se encuentren dichas mercancías al momento de su aprehensión"[23]. Señala que no existe claridad respecto del lugar en el que se ubica el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 en el texto del artículo 657 del estatuto Tributario y que ello conduce a interpretaciones erróneas de esta última norma, tal como le aconteció al demandante. Para tal efecto, sugiere que el artículo 657 mencionado tiene, luego de la adición realizada por el artículo 41 acusado, la siguiente estructura: Artículo 657. Sanción de clausura del establecimiento. La Administración de Impuestos podrá imponer la sanción de clausura o cierre del establecimiento de comercio, oficina, consultorio, y en general, el sitio donde se ejerza la actividad, profesión u oficio, en los siguientes casos: a) Cuando no se expida factura o documento equivalente estando obligado a ello, o se expida sin los requisitos establecidos en los literales b), c), d), e), f), g) del artículo 617 del Estatuto Tributario, o se reincida en la expedición sin el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 652 del mismo estatuto. En estos eventos, cuando se trate de entes que prestan servicios públicos, o cuando a juicio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no exista un perjuicio grave, la entidad podrá abstenerse de decretar la clausura, aplicando la sanción prevista en el artículo 652 del Estatuto Tributario (artículo 74 Ley 488/98). b) Cuando se establezca que el contribuyente lleva doble contabilidad, doble facturación o que una factura o documento equivalente, expedido por el contribuyente no se encuentra registrado en la contabilidad (art. 42 Ley 49/90). La sanción a que se refiere el presente artículo, se aplicará clausurando por tres (3) días el sitio o sede respectiva, del contribuyente, responsable o agente retenedor, mediante la imposición de sellos oficiales que contendrán la leyenda 'cerrado por evasión' (art. 75 Ley 488/98). Cuando el lugar clausurado fuere adicionalmente casa de habitación, se permitirá el acceso de las personas que lo habitan, pero en él no podrán efectuarse operaciones mercantiles o el desarrollo de la actividad, profesión u oficio, por el tiempo que dure la sanción y en todo caso, se impondrán los sellos correspondientes. Una vez aplicada la sanción de clausura, en caso de incurrir nuevamente en cualquiera de los hechos sancionables con esta medida, la sanción a aplicar será la clausura por diez (10) días calendario y una multa equivalente a la establecida en la forma prevista en el artículo 655 (art. 47 ley 223/95). La sanción a que se refiere el presente artículo, se impondrá mediante resolución, previo traslado de cargos a la persona o entidad infractora, quien tendrá un término de diez (10) días para responder. La sanción se hará efectiva dentro de los diez (10) días siguientes al agotamiento de la vía gubernativa. Para dar aplicación a lo dispuesto en el presente artículo, las autoridades de policía deberán prestar su colaboración, cuando los funcionarios competentes de la administración de impuestos así lo requieran. c) Cuando las materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercancías recibidas en consignación o en depósito, sean aprehendidas por violación al régimen aduanero vigente. En este evento la sanción se hará efectiva una vez quede en firme en la vía gubernativa el acto administrativo de decomiso. En este evento la sanción de clausura será de treinta (30) días calendario y se impondrán sellos oficiales que contengan la leyenda CERRADO POR EVASION Y CONTRABANDO. Esta sanción se aplicará en el mismo acto administrativo de decomiso y se hará efectiva dentro de los dos (2) días siguientes al agotamiento de la vía gubernativa. Esta sanción no será aplicable al tercero tenedor de buena fe, siempre y cuando lo pueda comprobar con la factura con el lleno de los requisitos legales. Por último, solicita el Procurador que la Corte Constitucional "exhorte al Congreso de la República, a fin de que se unifique el régimen aduanero de forma tal que las normas vigentes sobre el tema, conformen un solo texto que facilite su consulta y aplicación"[24]. VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Carta, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada en el presente proceso. 2. Problemas jurídicos El actor considera que el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, que adicionó un tercer literal al artículo 657 del E.T., vulnera los artículos 29 y 13 de la Constitución porque, de un lado, establece la sanción de clausura de establecimiento fundada en la responsabilidad objetiva e impuesta, además, sin ningún procedimiento, y porque, de otro lado, no contempla causales de agravación y atenuación punitiva ni permite la graduación de la sanción de acuerdo con el perjuicio ocasionado. Señala también que la norma acusada es contraria a la Ley 191 de 1995, sobre zonas de frontera. Varios de los intervinientes y el Procurador rechazan el primero de los argumentos expresados por el actor, pues consideran que sí hay un procedimiento correspondiente a la sanción contenida en la norma acusada. También se oponen al segundo de los argumentos, pues estiman que es competencia del Legislador establecer causales de atenuación y agravación punitiva y condiciones para la imposición de las sanciones. El representante del ICDT solicita a la Corte que condicione el término de la sanción en el sentido de que treinta días es un límite máximo. La Corte pasa a responder las siguientes preguntas: 1) ¿Establece la norma acusada una forma de responsabilidad objetiva impuesta sin procedimiento alguno y, en caso afirmativo, es por ello contraria al debido proceso y al derecho de defensa?; 2) La sanción contemplada en la norma desconoce el derecho a la igualdad por no aceptar graduaciones en razón al daño resultante y atendiendo a causales de atenuación y agravación?; 3) ¿Viola el derecho de defensa la prescripción final de la norma según la cual los terceros sólo podrán demostrar su buena fe "con la factura con el lleno de los requisitos legales" en la medida en que excluye la posibilidad de invocar otras pruebas para el efecto? 3. Consideraciones Con el propósito de dar respuesta a estos interrogantes, la Corte habrá de estudiar previamente tres temas que le permiten delimitar el contexto de los mismos: los alcances de la norma acusada, el marco jurídico dentro del cual se inscribe y la jurisprudencia proferida por esta Corporación en materia de sanciones administrativas. Luego la Corte procederá al análisis de los cargos formulados y a la resolución de los problemas jurídicos planteados. 3.1. Interpretación de la norma acusada 3.1.1. La Corte Constitucional encuentra que, tal como lo señalan el Procurador y algunos de los intervinientes, los alcances de la norma acusada deben ser precisados. Para tal propósito, esta Corporación analizará (i) el contenido del artículo 41 de la Ley 633 de 2000 a la luz de las reglas fijadas por el artículo 657 del Estatuto Tributario y (ii) el hecho material que, en concreto, genera la sanción de cierre de establecimiento, de acuerdo con lo prescrito por el literal c. del artículo 657 del Estatuto Tributario (E.T.). 3.1.2. Para empezar la Corte resalta que la norma demandada desarrolla deberes y principios establecidos en la Constitución. En efecto, el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 faculta a la DIAN para sancionar a quienes pongan en el mercado bienes cuya permanencia en el territorio nacional aduanero sea contraria a las normas. Se busca así dotar a la administración de impuestos de herramientas adecuadas para la lucha contra el contrabando. En segundo lugar, la Corte constata que la norma acusada fue agregada a otra que permitía la imposición de la sanción de cierre de establecimiento en el ámbito aduanero. De tal manera que el artículo 657 del Estatuto Tributario faculta a la administración de impuestos para imponer dicha sanción en los siguientes tres casos: a. cuando no se expida factura o documento equivalente estándo obligado a ello o se expida sin los requisitos establecidos en algunos literales del artículo 617 de dicho Estatuto, o se reincida en la expedición sin el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 652 del mismo Estatuto; b. cuando se establezca que el contribuyente lleva doble contabilidad, doble facturación o que una factura o documento equivalente, expedido por el contribuyente, no se encuentra resgistrado en la contabilidad; c. cuando se presente la situación descrita en la norma acusada en el presente proceso. Los incisos siguientes al literal b. de la norma regulan la imposición de la sanción cuando se presenten las circunstancias descritas en los dos primeros literales, puesto que el literal c. especifica no sólo la descripción de la infracción sino también la determinación de la sanción, la referencia al procedimiento que se ha de seguir así como la enunciación de la prueba que puede aportar el tercero tenedor de buena fe. En tercer lugar la Corte constata que el lenguaje empleado en el literal c. respecto de la sanción puede prestarse a confusiones. Como es bien sabido, existen tres momentos diferentes respecto de las sanciones: el de su creación, el de su imposición y el de su ejecución. En el literal c. demandado se emplean expresiones distintas para aludir a estos tres momentos. Así cuando se dice que la sanción “se hará efectiva” se está haciendo referencia al tercer momento, v. gr., el de la ejecución. Cuando se dice que la sanción “se aplicará” o “será aplicable” se está haciendo referencia al segundo momento, v.gr, el de la imposición de la misma mediante un acto administrativo. En cambio, cuando se dice en la norma que “se impondrán sellos oficiales”, se está aludiendo al tercer momento, es decir, al de la ejecución de la sanción de clausura que se materializa mediante el sellamiento. 3.1.3. Respecto del contenido de la conducta sancionada, se tiene que el literal c. del artículo 657 del E.T. prescribe que la Administración de Impuestos podrá imponer la sanción de clausura o cierre de establecimiento de comercio, oficina, consultorio, y en general, el sitio donde se ejerza la actividad, profesión u oficio "[c]uando las materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercancías recibidas en consignación o en depósito, sean aprehendidas por violación al régimen aduanero vigente. En ese evento la sanción se hará efectiva una vez quede en firme en la vía gubernativa el acto administrativo de decomiso". Así pues, una condición para que la sanción de clausura de establecimiento sea impuesta, es el decomiso de materias primas, activos o bienes por violación al régimen aduanero vigente. No basta con la aprehensión de los mismos, como lo indica la frase inicial del literal c. del artículo 657 del E.T.[25]. Por lo tanto, el decomiso no es la sanción que prescribe la norma acusada sino un requisito de imposición de la misma. La sanción es el cierre de establecimiento en el que tales materias primas, activos o bienes sean aprehendidos. 3.1.4. Por último, la Corte constata que la sanción descrita en la norma acusada no será imponible al tercero tenedor de buena fe y que los recursos de la vía gubernativa proporcionan la oportunidad procesal administrativa para que él demuestre esta condición, es decir, que no incurrió en violación alguna del régimen aduanero y que no actuó de mala fe. 3.2. El marco normativo dentro del cual se inscribe la norma acusada 3.2.1. Recapitular el marco normativo en el que se encuentra el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado facilita la comprensión de su alcance y de las condiciones para su imposición. Para tal propósito, se hará referencia a las normas que determinan y delimitan el ámbito del artículo acusado, pues éstas serán objeto de posterior estudio en este fallo. 3.2.2. Según se indicó, el literal c. del artículo 657 del E.T. prescribe que el decomiso de materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercancías recibidas en consignación o en depósito, puede dar lugar a la clausura de establecimiento en el que éstos sean aprehendidos. Se señaló también que el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 enuncia las "Causales de aprehensión y decomiso de mercancías"[26]. 3.2.3. La conducta administrativa descrita en el artículo 41 de la Ley 633 de 2000, guarda relación con los artículos 319 a 321 del Código Penal vigente (Ley 599 de 2000) en los que se tipifican penalmente el contrabando[27], el favorecimiento de contrabando[28] y la defraudación a las rentas de aduana[29]. Sin embargo, la Corte observa que si bien el tipo penal y el administrativo coinciden en algunos puntos éste es más amplio que aquél. En efecto, el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999 contempla 31 causales de decomiso mientras que los tipos penales se limitan a prescribir las sanciones imponibles respecto de las conductas más perjudiciales para la sociedad. 3.2.4. El artículo 20 de la Ley 383 de 1997, por su parte, estableció que "Toda determinación referente a la aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición de las mercancías, será responsabilidad de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o de la entidad que haga sus veces". El problema relativo a la naturaleza de esta competencia atribuida a la DIAN será analizado más adelante. 3.2.5. Antes de efectuar el juicio de constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 633 de 2000 se requiere también identificar las normas que regulan el procedimiento de decomiso y de clausura de establecimiento. Se mostró ya que el cierre de establecimiento contemplado en la norma acusada, es una sanción que exige como condición el decomiso de bienes por violación al régimen aduanero vigente. La norma acusada dice, además, que el cierre de establecimiento se impondrá en el mismo acto administrativo. Así pues, el procedimiento para el cierre de establecimiento es, según lo dispuesto en el literal c. del artículo 657 del E.T., el correspondiente a la sanción concurrente, es decir, a la de decomiso. Este procedimiento se encuentra consagrado en el Decreto 2685 de 1999 "por el cual se modifica la Legislación Aduanera". 3.3. La jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de sanciones administrativas 3.3.1. La Corte Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre la naturaleza, las características y los requisitos de la facultad de la administración para imponer sanciones. 3.3.2. En uno de los primeros fallos en los que abordó el tema, esta Corporación reiteró la jurisprudencia de la Corte Suprema en la que se había puesto de presente que el ius punendi del Estado es un género que cubre varias especies entre las que se cuentan el derecho penal y el derecho administrativo sancionador[30]. En razón a su condición de actividad punitiva del Estado, la imposición de sanciones administrativas se encuentra sujeta al artículo 29 de la Constitución que consagra el derecho al debido proceso. De esta manera "los principios del derecho penal –como forma paradigmática de control de la potestad punitiva– se aplican, con ciertos matices, a toda las formas de actividad sancionadora del Estado[31]"[32]. El debido proceso, por su parte "comporta una serie de garantías como la publicidad y celeridad del procedimiento, el derecho de defensa y contradicción, el principio de legalidad del ilícito y de la pena, la garantía del juez competente, etc., que sólo tienen sentido referidas a la actividad sancionadora del Estado. Es decir son garantías aplicables al proceso de imposición de sanciones"[33]. 3.3.3. Sin embargo, la potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la potestad punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, además de cumplirse una función preventiva, se protege "el orden social colectivo, y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente", mientras que con la potestad administrativa sancionatoria se busca garantizar la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales[34]. La Corte ha resaltado que la potestad sancionadora de la administración es un medio necesario para alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de sus funciones. En efecto, "[l]a fracción de poder estatal radicada en cabeza de la administración, se manifiesta a través de una gama de competencias o potestades específicas (de mando, ejecutiva o de gestión, reglamentaria, jurisdiccional y sancionadora), que le permiten a aquella cumplir con las finalidades que le son propias"[35]. Por ello, "se ha expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines[36], pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos[37] y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas[38]."[39] 3.3.4. La Corte también ha resaltado que, en materia sancionatoria administrativa, las garantías del debido proceso no tienen el mismo alcance que en el ámbito penal. Por ello, reiteró que "La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías –quedando a salvo su núcleo esencial– en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido"[40]. 3.3.5. Esta Corporación considera que "la imposición por la Administración de sanciones por el incumplimiento de deberes tributarios es una actividad típicamente administrativa y no jurisdiccional"[41]. Ello obedece a que "el legislador en ejercicio de la potestad constitucional de imponer la colaboración de los coasociados con la administración tributaria, se encuentra indiscutiblemente autorizado para regular deberes tributarios materiales y formales que constriñen la esfera jurídica de los derechos individuales, de tal forma que resulta legítimo que el legislador regule la manera como se debe cumplir una determinada obligación tributaria"[42]. Corresponde así al legislador determinar las condiciones para el cumplimiento por los ciudadanos del deber de contribuir al financiamiento del Estado. Puede también el legislador "consagrar las sanciones para quienes incumplan esos deberes tributarios, que tienen claro sustento constitucional (CP art. 95 ord. 9º) pues es 'lógico que el ordenamiento dote a las autoridades de instrumentos que permitan hacer exigible a los particulares esa obligación constitucional, de cuyo cumplimiento depende la eficacia misma del Estado social de derecho'[43]"[44]. De esta manera, "en materia tributaria la actividad sancionatoria de la Administración persigue lograr unos fines constitucionales específicos: a la Administración Pública compete recaudar los tributos destinados a la financiación de los gastos públicos con los cuales se logra en gran medida cumplir los fines del Estado, cometido en el cual debe observar no sólo los principios generales que gobiernan el recto ejercicio de la función pública, es de decir los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad a que se refiere el artículo 209 de la Carta, sino también y especialmente los de equidad, eficiencia y progresividad del sistema tributario que menciona el canon 363 constitucional. De todos estos principios, los de celeridad y efectividad de la función pública y el de eficiencia del sistema tributario obligan al legislador a diseñar mecanismos adecuados de recaudación de los tributos, de tal manera que las cargas tributarias se impongan verdaderamente a los contribuyentes con el peso de la potestad soberana. […]. Establecido por el legislador el deber de tributar y radicada la función recaudadora en manos de la Administración, la posibilidad de sancionar de manera directa a los renuentes es el instrumento adecuado para lograr la efectividad y eficiencia del sistema tributario"[45]. 3.3.6. Uno de los instrumentos de los cuales dispone la administración de impuestos para lograr la efectividad de las normas tributarias, particularmente en materia de aduanas, es la de decomisar de manera permanente los bienes que se encuentren en el territorio aduanero nacional en violación al régimen que reglamenta esta materia. Este tema ha sido analizado por la Corte en fallos adoptados con salvamentos de voto de sus magistrados. El siguiente resumen acerca de la jurisprudencia proferida por esta Corporación respecto de la constitucionalidad de la facultad de la administración de decomisar de manera definitiva los bienes de los administrados permite mostrar que la Corte ha aceptado la constitucionalidad de la condición para la imposición de la sanción establecida en la norma acusada, v.gr. el cierre de establecimiento donde fueron aprehendidos los bienes. 3.3.7. En la Sentencia C-194 de 1998, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 20 de la Ley 383 de 1997 según el cual es responsabilidad de la DIAN adoptar las decisiones referentes a la aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición de las mercancías por violación al régimen aduanero. Si bien dicho artículo hacía parte de la legislación penal en materia de evasión y contrabando, éste fue demandado con el cargo de que el decomiso definitivo era una facultad reservada a las instancias jurisdiccionales y no a las administrativas. En esa oportunidad, la Corte declaró que: "El decomiso aduanero constituye una herramienta de aplicación inmediata, de carácter efectivo en la lucha contra la evasión y el contrabando, con el fin de evitar que se lesione gravemente la economía nacional, así como la competencia leal, lo cual garantiza la prevalencia de los bienes colectivos y supraindividuales"[46]. En ese mismo fallo se indicó que "el ámbito de competencias de las mencionadas autoridades, es decir, de la administrativa de un lado, y la judicial del otro, en relación con las faltas cometidas, para la aplicación de las respectivas sanciones, es totalmente diferente, sin perjuicio de que el funcionario administrativo pueda remitir las diligencias procesales al funcionario judicial competente, a fin de determinar la responsabilidad penal del comerciante inculpado, que en el evento de su exoneración, puede ejercer las acciones encaminadas a la reparación directa por los perjuicios que haya sufrido, consagradas en las normas vigentes"[47]. 3.3.8. En la Sentencia C-674 de 1999, la Corte sostuvo que la facultad de la administración de imponer la sanción de decomiso, en ciertas circunstancias, era contraria a la Carta Política. En este fallo, se declaró la inexequibilidad del artículo 77 de la Ley 488 de 1998 que confería a la DIAN la facultad de aprehender y eventualmente decomisar las mercancías de quien fuera sorprendido sin contar con la correspondiente factura o con un documento equivalente. Esta Corporación se cuestionó "si el castigo por el incumplimiento de ese deber fiscal [conservar la factura de compra] puede ser el decomiso del bien decretado por una autoridad administrativa como la DIAN. Para la Corte, la respuesta a la anterior pregunta es claramente negativa, pues el texto del artículo 34 de la Constitución es inequívoco: la ley puede prever la extinción de dominio sobre bienes adquiridos en una forma que configure enriquecimiento ilícito, se haga en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social"[48]. Más adelante sostuvo que según "[...] reiterada jurisprudencia de esta Corporación al respecto[49], la extinción de dominio sólo puede ser declarada por una autoridad judicial. Esto significa que existe una reserva judicial para la declaración de extinción de dominio, por lo cual no puede la ley atribuir a una autoridad administrativa la facultad de privar de un bien a una persona, como consecuencia del incumplimiento de un determinado deber legal, pues eso equivale a una extinción de dominio decretada por una autoridad administrativa"[50]. Para justificar este punto, señaló que "[....] el decomiso definitivo de un bien y la extinción de dominio son figuras conceptualmente diversas. Así, la extinción de dominio es una sanción patrimonial, que no tiene obligatoriamente connotaciones penales, aunque pueda imponerse como consecuencia de actividades ilícitas, mientras que el decomiso es un instituto típicamente penal, por medio del cual se priva al autor de un hecho punible de los bienes que se utilizaron para cometer un ilícito, o del producto del mismo"[51]. No obstante, en esta misma sentencia la Corte sostuvo que "[...] si ese decomiso permanente, derivado del incumplimiento de una obligación legal, es considerado una sanción puramente administrativa, entonces es válido que pueda ser decretado por una autoridad administrativa. Pero si tal sanción tiene indudables connotaciones penales, entonces inevitablemente sólo podrá ser impuesto por un funcionario que reúna las garantías de independencia y autonomía de los funcionarios judiciales"[52]. 3.3.9. La afirmación final de la Sentencia C-674 de 1999 fue reiterada por la Sentencia C-329 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), por la cual se declaró la exequibilidad de una norma en la que se faculta al Ministerio de Comunicaciones y a las autoridades militares para decomisar las redes de telecomunicaciones que operen sin autorización previa[53]. En ese fallo la Corte sostuvo que "El decomiso no requiere necesariamente de una sentencia judicial, e incluso puede ser decretado por una autoridad administrativa, como lo admitió la Corte en la sentencia C-194/98[54]. Por consiguiente, el decomiso administrativo es diferente de la extinción del dominio y es el resultado de una sanción típicamente administrativa que no requiere, por consiguiente, de la intervención judicial"[55]. Más adelante agregó que "[...] es posible el decomiso permanente como sanción administrativa, originada en el incumplimiento de una obligación legal; pero cuando la sanción tenga connotaciones penales 'entonces inevitablemente sólo puede ser impuesto por un funcionario que reúna las garantías de independencia y autonomía de los funcionarios judiciales'."[56] 3.3.10. Los antecedentes referidos permiten extraer las siguientes conclusiones: i) El decomiso permanente puede ser, según el régimen aplicado, una sanción de carácter administrativo permitida por el ordenamiento constitucional colombiano; ii) Las normas vigentes conceden a la DIAN la facultad de imponer esta sanción por violación del régimen aduanero; iii) El procedimiento administrativo que se adelante para el efecto es independiente del proceso penal al que eventualmente pueda haber lugar; iv) El decomiso de un bien a una persona no supone necesariamente que éste haya cometido algún delito. 3.3.11. Sintetizada la jurisprudencia, que contiene los criterios proferidos por esta Corporación en materia de sanciones administrativas, una de las cuales es el decomiso permanente, la Corte pasa a juzgar la norma acusada. 3.4. Análisis constitucional de la norma acusada 3.4.0. El actor afirma que el literal c. del artículo 657 del E.T., adicionado por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 acusado, vulnera el artículo 29 de la Constitución porque conlleva ipso iure a la clausura de establecimiento y porque carece de un procedimiento propio para la imposición de dicha sanción. Sostiene que la norma acusada viola también el artículo 13 de la Carta porque no contiene causales de agravación y atenuación punitiva y su redacción no contempla la graduación de la pena según el daño causado. El representante del ICDT, por su parte, sostiene que la norma se ajusta a la Carta, salvo la expresión según la cual la sanción establecida no se impondrá al tenedor que demuestre su buena fe "con la factura con el lleno de los requisitos legales", que tacha de inconstitucional porque excluye la posibilidad de invocar otras pruebas para el efecto. En consecuencia, procede la Corte al estudio de dichos cargos. 3.4.1. La diferente naturaleza jurídica de las sanciones de decomiso y de clausura de establecimiento y sus efectos jurídicos. Carácter excepcional de la responsabilidad objetiva en materia de sanciones administrativas 3.4.1.1. El actor considera que la norma acusada es contraria a la Constitución porque dispone que, ocurrido el hecho descrito, la sanción de clausura de establecimiento se impondrá ipso iure, es decir, porque prevé una sanción fundada en la responsabilidad objetiva. Así pues, resulta pertinente para la Corte (i) recordar su jurisprudencia en materia de sanciones administrativas fundadas en la responsabilidad objetiva con el fin de precisar las condiciones bajo las cuales este tipo de sanciones, de manera excepcional según las especificidades de cada caso, se ajusta a la Constitución; y (ii) determinar si el decomiso de bienes en un establecimiento por violación al régimen aduanero conlleva, sin reparar en la existencia o ausencia de culpabilidad, a la necesaria imposición de la sanción de clausura del mismo contenida en el literal c. del artículo 657 del E.T., adicionada por el artículo 41 de la Ley 633 de 2000. 3.4.1.2. La jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de sanciones administrativas ha aceptado sólo de manera excepcional, atendiendo a las especificidades de cada caso, la constitucionalidad de la responsabilidad objetiva. En principio, esta Corporación ha afirmado que "conforme al principio de dignidad humana y de culpabilidad acogidos por la Carta (CP arts. 1º y 29), está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva en materia sancionadora"[57]. No obstante, "ha declarado la constitucionalidad de ciertas formas de responsabilidad objetiva en ciertos campos del derecho administrativo, como es el régimen de cambios, en donde la Corporación ha considerado que dados los intereses en juego 'se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e incluso la imputabilidad' […] Sin embargo, la posi...