Sentencia C-614 de 2009

C-614-09 Sentencia C-614/09 Sentencia C-614/09 CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Prohibición de celebración para ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados. De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos. CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-No puede suscribirse para ejecutar una relación laboral/CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-No puede suscribirse para desempeñar funciones de carácter permanente de la administración PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por configurarse un cargo de inconstitucionalidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia respecto de disposición que existe en el ordenamiento jurídico y que se encuentra produciendo efectos jurídicos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Función orientada a ejercer control de validez de la ley/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia excepcional de su ejercicio sobre la eficacia social de la ley Si bien es cierto la acción de inconstitucionalidad está dispuesta únicamente para ejercer el control de validez de la ley, en tanto otros medios de defensa judicial como la acción de tutela o las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, tienen a su cargo el control de constitucionalidad de la eficacia o de la aplicación subjetiva y práctica de la ley, como instrumentos procesales diseñados por el legislador para ese efecto, como también a través de los organismos de control que tienen la responsabilidad jurídica de velar por el cumplimiento de la ley por parte de los funcionarios públicos; también lo es que, de acuerdo con el artículo 241 de la Carta, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, por lo que en aquellos casos en los que existe una clara brecha entre el texto legal y su aplicación práctica, esta Corporación puede ejercer un control integral de la disposición, en cuanto a su validez y a su eficacia social, por lo que resulta lógico sostener que el control de constitucionalidad no sólo puede recaer sobre el texto normativo general y abstracto sino también sobre su eficacia respecto de las autoridades obligadas a acatarla o también sobre su aplicación práctica por las Corporaciones que señalan líneas generales, constantes y uniformes de interpretación de la ley. Así pues, en aquellos casos en los que hay una evidente y clara distinción entre el texto legal objeto de control y su aplicación generalizada, uniforme y constante, procede el control de constitucionalidad sobre la eficacia de la ley. CONTRATACION PUBLICA DE PRESTACION DE SERVICIOS-Conminación a entes de control para estudios integrales y completos sobre aplicación abusiva de figura constitucional/CONTRATACION PUBLICA DE PRESTACION DE SERVICIOS-Exhorto a entes de control por práctica ilegal de norma constitucional A pesar de la prohibición de vincular mediante contratos de prestación de servicios a personas que desempeñan funciones permanentes en la administración pública, en la actualidad se ha implantado como práctica usual en las relaciones laborales con el Estado la reducción de las plantas de personal de las entidades públicas, el aumento de contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones permanentes de la administración y de lo que ahora es un concepto acuñado y públicamente reconocido: la suscripción de “nóminas paralelas” o designación de una gran cantidad de personas que trabajan durante largos períodos en las entidades públicas en forma directa o mediante las cooperativas de trabajadores, empresas de servicios temporales o los denominados out soursing, por lo que la realidad fáctica se muestra en un contexto distinto al que la norma acusada describe, pues se ubica en una posición irregular y abiertamente contraria a la Constitución, desviación práctica que desborda el control de constitucionalidad abstracto y su corrección corresponde a los jueces contencioso administrativos, o, excepcionalmente, al juez constitucional por vía de la acción de tutela; práctica ilegal que evidencia una manifiesta inconstitucionalidad que la Corte Constitucional no puede pasar inadvertida, pues afecta un tema estructural en la Carta de 1991, cual es el de la carrera administrativa como instrumento esencial para que el mérito sea la única regla de acceso y permanencia en la función pública, por lo que se insta a los órganos de control a cumplir el deber jurídico constitucional de exigir la aplicación de la regla prevista en la norma acusada y, en caso de incumplimiento, imponer las sanciones que la ley ha dispuesto para el efecto, y se conmina a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio de la Protección Social a que adelanten estudios completos e integrales de la actual situación de la contratación pública de prestación de servicios, en aras de impedir la aplicación abusiva de figuras constitucionalmente válidas. DERECHO AL TRABAJO-Triple naturaleza constitucional, valor, principio y derecho fundamental/DERECHO AL TRABAJO-Protección en todas sus modalidades En diversas oportunidades la Corte Constitucional ha manifestado que el trabajo goza de amplia protección en la Constitución, pues define su naturaleza jurídica a partir de una triple dimensión: como valor fundante del Estado Social de Derecho, como principio rector del ordenamiento jurídico que informa la estructura Social del Estado y que, al mismo tiempo, limita la libertad de configuración normativa del legislador, y como un derecho y un deber social que goza, de una parte, de un núcleo de protección subjetiva e inmediata que le otorga carácter de fundamental y, de otra, de contenidos de desarrollo progresivo como derecho económico y social. La protección constitucional del trabajo, que involucra el ejercicio de la actividad productiva tanto del empresario como la del trabajador o del servidor público, no está circunscrita exclusivamente al derecho a acceder a un empleo o de exigirle al Estado el mínimo de condiciones materiales que se requieren para proveer su subsistencia en condiciones dignas, sino que, por el contrario, es más amplia e incluye, entre otras, la facultad subjetiva para trabajar en condiciones dignas, para ejercer una labor conforme a los principios mínimos que rigen las relaciones laborales y a obtener la contraprestación acorde con la cantidad y calidad de la labor desempeñada. CONTRATO LABORAL-Definición/CONTRATO LABORAL-Elementos El contrato laboral está definido como aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración. El contrato de trabajo tiene tres elementos que lo identifican: i) la prestación de servicios u oficios de manera personal, ii) la subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y, iii) la contraprestación a los dos anteriores que se denomina salario. RELACION LABORAL CON EL ESTADO-Formas/RELACION LABORAL CON EL ESTADO-Prevalencia del criterio material sobre el formal/RELACION LABORAL-Configuración La relación laboral con el Estado puede surgir de una relación legal y reglamentaria o de un contrato de trabajo, sin importar el nombre que las partes le den porque prevalece el criterio material respecto del criterio formal del contrato. Así, independientemente del nombre que las partes asignen o denominen al contrato, lo realmente relevante es el contenido de la relación de trabajo, y en consecuencia existirá una relación laboral cuando: i) se presten servicios personales, ii) se pacte una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre el trabajador y, iii) se acuerde una contraprestación económica por el servicio u oficio prestado RELACION LABORAL ORDINARIA CON EL ESTADO-Disposiciones por las que se rige/RELACION LABORAL ORDINARIA CON EL ESTADO-Reglas constituyen imperativos y condicionan discrecionalidad para la vinculación, permanencia y retiro del servicio La vinculación laboral con el Estado, que normalmente surge de una relación legal y reglamentaria, además de las reglas generales de protección a los derechos de los trabajadores, también la Constitución le estableció reglas particulares mínimas que buscan conciliar la salvaguarda de los derechos laborales de los servidores públicos y la defensa de los intereses generales. Dentro de ese catálogo de disposiciones especiales que rigen las relaciones laborales de los servidores públicos, se encuentran, entre otras, las siguientes: i) el ingreso y ascenso a los cargos públicos se logra, por regla general, por concurso público en el que se miden los méritos y calidades de los aspirantes; ii) la permanencia y el retiro de la función pública en los cargos de carrera está regida por el principio de estabilidad en el empleo porque su desvinculación podrá efectuarse por calificación no satisfactoria en el desempeño del mismo, por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución y la ley; iii) el desempeño de funciones públicas se hará, por regla general, mediante el empleo público que debe aparecer en las respectivas plantas de personal de las entidades públicas; iv) el cargo público remunerado debe tener tres requisitos: funciones detalladas en la ley y el reglamento, consagración en la planta de personal y partida presupuestal que prevea sus emolumentos; v) por el ejercicio del cargo o de las funciones públicas, existe responsabilidad especial que será regulada por la ley; y, vi) para el ingreso y ejercicio de los cargos públicos existen requisitos, calidades y condiciones previstas en la ley que limitan el derecho de acceso al empleo público. Este conjunto de reglas constitucionales previstas para el empleo público constituyen imperativos que no sólo limitan la libertad de configuración legislativa en la regulación de las condiciones de trabajo de los servidores públicos y de los particulares que prestan funciones en la administración, sino también restringen la discrecionalidad de las autoridades administrativas para la vinculación, permanencia y retiro del servicio. Este conjunto de reglas constitucionales previstas para el empleo público constituyen imperativos que no sólo limitan la libertad de configuración legislativa en la regulación de las condiciones de trabajo de los servidores públicos y de los particulares que prestan funciones en la administración, sino también restringen la discrecionalidad de las autoridades administrativas para la vinculación, permanencia y retiro del servicio. CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Concepto/CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Finalidad/CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Características El contrato de prestación de servicios es un contrato estatal que celebran las entidades para desarrollar actividades relacionadas con su administración o funcionamiento, y sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-No genera relaciones laborales RELACION CONTRACTUAL CON EL ESTADO-Configuración La relación contractual está regida por la Ley 80 de 1993 y se configura cuando: i) se acuerde la prestación de servicios relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad pública, ii) no se pacte subordinación porque el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, iii) se acuerde un valor por honorarios prestados y, iv) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados. CONTRATO LABORAL Y CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-No son comparables El Constituyente no estableció el mismo trato jurídico para la relación laboral y para la vinculación contractual por prestación de servicios con el Estado, pues mientras que la primera tiene amplia protección superior, la segunda no sólo no tiene ninguna referencia constitucional porque corresponde a una de las múltiples formas del contrato estatal, sino que no puede ser asimilada a la relación laboral ya que tiene alcance y finalidades distintas. VINCULACION LABORAL CON EL ESTADO-Protección constitucional RELACION LABORAL ORDINARIA Y VINCULACION CONTRACTUAL CON EL ESTADO-Diferencias PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE FORMALIDADES EN RELACIONES LABORALES-Aplicación En razón de las diferencias en las modalidades de los contratos de prestación de servicios y el laboral, la jurisprudencia nacional ha sido enfática en sostener que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 de la Carta, debe aplicarse el principio de primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tanto en las relaciones entre particulares como en las que celebra el Estado PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMA-Jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de su aplicación PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMA-Jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de su aplicación y la eficacia del contrato realidad PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMA-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia respecto de su aplicación e interpretación del contrato realidad en contratos civiles RELACION LABORAL Y CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Criterios que delimitan y definen los conceptos y sus elementos La jurisprudencia colombiana permite establecer algunos criterios que definen el concepto de función permanente como elemento, que sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios. Son estos: i) Criterio funcional, esto es, si la función contratada está referida a las que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución, será de aquellas que debe ejecutarse mediante vínculo laboral; ii) Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública; iii) Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual, o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vinculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral; iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública; pero si la gestión contratada equivale al giro normal de los negocios de una empresa debe corresponder a una relación laboral y no puramente contractual; v) Criterio de la continuidad: si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, esto es, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral. Referencia: expediente D-7615 Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 2º (parcial) del Decreto Ley 2400 de 1968, tal y como fue modificado por el artículo 1º (parcial) del Decreto Ley 3074 de 1968. Actor: Maria Fernanda Orozco Tous Magistrado Ponente: Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., dos (2) de septiembre de dos mil nueve (2009) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad la ciudadana María Fernanda Orozco Tous demandó el inciso 4º del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968, tal y como fue modificado por el artículo 1º (parcial) del Decreto Ley 3074 de 1968. Después de haber inadmitido la demanda por falta de certeza y suficiencia de los cargos y de que la demandante hubiera corregido los defectos encontrados, mediante auto del 23 de febrero de 2008, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, ordenó fijarla en lista por término de 10 días, comunicarla a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y del Interior y de Justicia, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y a la Comisión Nacional del Servicio Civil, e invitar a participar en el debate a la Central Unitaria de Trabajadores, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Sindicato Nacional de Servidores Públicos del Estado Colombiano (SINTRAESTATALES). Finalmente, ordenó darle traslado al Procurador General de la Nación para que rinda su concepto de rigor. 1.1. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968, tal y como fue modificado por el artículo 1º del Decreto Ley 3074 de 1968. Se subrayan y resaltan los apartes acusados: “DECRETO 3074 DE 1968 (diciembre 17) Diario Oficial No 32.686, del 16 de enero de 1969 Por el cual se modifica y adiciona el Decreto número 2400 de 1968 EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967, DECRETA: ARTICULO 1o. Modifícase y adiciónase el Decreto número 2400 de 1968, en los siguientes términos: El artículo 2o. quedará así: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes. Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. 1.2. LA DEMANDA Según criterio de la demandante, el texto normativo acusado viola los artículos 2º, 25 y 53 de la Constitución, en resumen, por lo siguiente: Violación del artículo 2º superior: Como la disposición acusada prohíbe la celebración de contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones permanentes porque deben crearse los empleos correspondientes, a juicio de la demanda, el legislador limita las formas de acceso al trabajo en las entidades del Estado y, de esa manera, impone “un obstáculo para que se pueda laborar para una entidad pública, frente al desarrollo normal de sus funciones”. Violación del artículo 25 de la Constitución: La prohibición de celebración de contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones permanentes del Estado desconoce el artículo 25 superior, por dos razones: La primera, porque “frente a la necesidad de ciertas funciones que eventualmente pueden ser temporales y en el desarrollo de esas funciones o actividades se convierten en permanentes, no se atiendan oportunamente el desarrollo de funciones públicas por parte de las entidades, a la espera de agotar, entre otras, las etapas anteriormente detalladas”. La segunda, porque la vinculación mediante contrato de servicios es más expedita en tanto que no requiere el agotamiento de etapas formales como las exigidas para el nombramiento de vacantes de la administración pública. Violación del artículo 53 de la Carta: A juicio de la demandante, la norma impugnada viola el artículo 53 de la Constitución, “al ser la propia ley, la que está estableciendo limites para que no se celebren contratos de prestación de servicios como forma de desarrollar funciones públicas permanentes, en el entendido que se establece una restricción a la suscripción de contratos de prestación de servicios, como forma legal de laborar para las entidades públicas” 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Ministerio de la Protección Social Dentro de la oportunidad legal prevista, la apoderada del Ministerio de la Protección Social intervino en el presente asunto para solicitar que la Corte declare la exequibilidad de la disposición acusada, con fundamento en las razones que se resumen así: Una lectura sistemática de los artículos 2º, 25 y 122 de la Constitución permite concluir que la especial protección al trabajo que corresponde al Estado no puede contradecir el interés general y los principios de eficiencia y eficacia que rigen la función administrativa. Entonces, si como lo advirtió la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, la vigencia del contrato de prestación de servicios es de naturaleza temporal y únicamente puede contratarse cuando las actividades no puedan realizarse con personal de planta, es natural que, en aras de hacer prevalecer el interés general, el Estado contrate las funciones de carácter permanente únicamente cuando se hubieren creado los cargos correspondientes y se hubieren previsto los emolumentos necesarios para cubrir dicha obligación. Luego, la norma acusada lejos de contradecir el artículo 2º superior, desarrolla los fines esenciales del Estado. La disposición acusada desarrolla lo dispuesto en los artículos 25, 122 y 125 de la Constitución, en tanto que sólo habrá empleo público con carácter remunerado cuando se cumplen tres condiciones: i) se hubiere creado en la planta de personal de la entidad, ii) tenga funciones asignadas en la ley o el reglamento y, iii) cuando sus emolumentos están contemplados en la planta de personal correspondiente. En este aspecto, citó apartes del concepto número 951 emitido el 7 de febrero de 2007 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el cual respondía al interrogante de si era posible suprimir empleos en la administración para contratar el desarrollo de las funciones a cargo de los empleados con personas naturales y jurídicas, en el sentido de indicar que “los contratos de prestación de servicios están diseñados exclusivamente como instrumento especial de colaboración para el cumplimiento de actividades transitorias, de carácter técnico o científico, relacionadas con la administración y, por ende no están previstos para ejercer mediante ellos funciones ordinarias de naturaleza pública ni para sustituir la planta de personal”. En la misma línea, el interviniente dijo que la disposición normativa impugnada tampoco vulnera el artículo 53 superior, como quiera que esa disposición no es aplicable al caso porque regula relaciones laborales, esto es, aquellas que derivan de un contrato de trabajo y no se refiere a los vínculos que surgen de la contratación pública del Estado, como es el caso de los contratos de prestación de servicios. 1.3.2. Departamento Administrativo de la Función Pública Dentro del término de fijación en lista, intervino en este asunto el apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública para solicitarle a la Corte que desestime los cargos de la demanda y declare la exequibilidad de la expresión normativa acusada. Las razones en las que apoya su conclusión son, en resumen, las siguientes: Después de recordar las diferencias entre la vinculación laboral y el contrato de prestación de servicios que la jurisprudencia constitucional ha señalado, concluyó que es equivocado sostener que “al condicionarse el ejercicio de funciones permanentes a la existencia de empleos en la respectiva planta de personal de la entidad que lo requiere, se esté impidiendo laborar en entidades públicas, pues dicha actividad contractual no se enmarca dentro de las relaciones de trabajo con el Estado”. La norma parcialmente acusada constituye una manifestación de los postulados de garantía de los derechos laborales de los servidores públicos consagrados en los artículos 2º, 25 y 53 de la Constitución, como quiera que condiciona el ejercicio de las actividades permanentes de la administración pública a la existencia de empleos públicos y, de esa forma, evita que se generen relaciones laborales atípicas o vínculos laborales “disfrazados de contratos de prestación de servicios”, los cuales no gozan de la protección respecto de la estabilidad laboral, la seguridad social, la capacitación y las prestaciones sociales que tienen los servidores vinculados mediante contrato laboral. Luego, la existencia de empleos en la planta de personal permite la materialización de los principios laborales mínimos consagrados en la Carta. El retiro de la norma acusada del ordenamiento que pretende la demandante generaría una desigualdad de trato jurídico contrario al artículo 13 de la Constitución, puesto que permitiría que dos personas que ejercen las mismas funciones permanentes de la entidad tengan condiciones de trabajo distintas sólo por el hecho de que una de ellas tiene relación laboral y la otra suscribió contrato de prestación de servicios. En tal virtud, la declaratoria de inexequibilidad de la disposición impugnada “implicaría un retroceso en la materia que se aleja del Estado Social de Derecho” 1.3.3. Academia Colombiana de Jurisprudencia Por encargo del Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, dentro del término de fijación en lista, intervino en el presente asunto el académico Edgar Alfredo Garzón Saboya, para solicitar que la Corte declare la exequibilidad de las disposiciones normativas acusadas. Las razones en que se apoya son, en resumen, las siguientes: Como punto de partida, el interviniente sostiene que, de la lectura de los artículos 53, 123 y 124 de la Constitución, se deduce que “si el mismo constituyente estableció unas determinadas vías de acceso a la función pública, las autoridades administrativas no podrían crear nuevas formas de vinculación amparadas en formas jurídicas consagradas para fines diferentes”. Posteriormente, procede a estudiar la naturaleza del contrato estatal de prestación de servicios, en los términos prescritos en el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y en la sentencias C-154 de 1997 y C-094 de 2003 de la Corte Constitucional. Con base en esos elementos de juicio, el académico deduce que el contrato de prestación de servicios únicamente puede suscribirse cuando las actividades a desempeñar no pueden ser cumplidas con los servidores públicos que laboran en la entidad o en caso de que se requieran conocimientos especializados con los que no cuenta la planta de personal. De otra parte, el interviniente manifestó que la norma acusada lejos de vulnerar el principio a la igualdad lo hace efectivo, en tanto que “no pueden predicarse condiciones desiguales en situaciones de hecho diversas entre sujetos que han prestado servicios en forma distinta a la administración pública, pues unos lo han hecho mediante una relación contractual y otros a través de una relación laboral ya sea de origen contractual, legal o reglamentaria”. Finalmente, según criterio de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la disposición acusada no viola el artículo 53 superior porque esa norma no puede ser aplicable al caso, como quiera que regula los principios y garantías que rigen las relaciones laborales y no los contratos estatales, como es el caso del texto normativo acusado. 1.3.4. Central Unitaria de Trabajadores de Colombia En forma oportuna, el señor Tarsicio Mora Godoy, Presidente de la C.U.T., intervino en este proceso para solicitar que esta Corporación declare exequibles los textos normativos acusados, por las razones que se resumen así: Con fundamento en lo preceptuado en los artículos 25, 113, 122, 123 y 125 de la Constitución y en la noción de función pública desde el punto de vista restringido (alude al conjunto de principios y reglas que regulan la relación laboral entre el Estado y su empleado), concluye que “de permitirse que las funciones de carácter permanente sean ejercidas por contratistas en la modalidad de contrato de prestación de servicios, es obvio que, la función pública se desnaturalizaría por completo, vulnerando los mandatos constitucionales antes transcritos”. La prohibición contenida en la norma impugnada busca, en primer lugar, racionalizar la función pública, en cuanto asegura que el ingreso, permanencia y ascenso en los cargos públicos se fundamente en el mérito y calidades de los aspirantes y, en segundo lugar, garantizar la aplicación del derecho a la igualdad entre todas las personas que prestan sus servicios en entidades públicas, puesto que no puede permitirse que “al mismo tiempo personal de planta y contratistas realicen idénticas labores en igualdad de condiciones pero con tratamientos laborales distintos, en desmedro, por supuesto, de los contratistas”. La restricción de asignar funciones públicas permanentes a personas vinculadas por contratos de prestación de servicios impide desnaturalizar el derecho al trabajo y hace efectivos los principios y garantías consagrados en el artículo 53 superior, en especial, los relativos a la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, a la estabilidad laboral y a la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos en las normas laborales. 1.3.5. Intervención ciudadana Actuando en calidad de ciudadanos colombianos, los señores Edilberto Escobar, Fair Güell Soto, Arturo Acuña, Juan David Murcia Higgins, Cedvin Iván de La Cruz, Carolina Agreda, Rubén Darío Osorio, Washington Megdaniel, Elio Bravo Orellano, Carlos Iván Cortez, Lilian Castaño Pérez, Benito Herrera y Tanfit Ramos, intervinieron dentro del término de fijación en lista para expresar razones en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada. En síntesis, manifestaron: El desconocimiento frecuente e inaplicación de la norma acusada por parte del Estado ha generado prácticas contrarias a la Constitución, tales como la “pauperización y envilecimiento del contrato de trabajo”, las que denominan “cooperativización de las relaciones laborales”, según la cual en las relaciones de trabajo ya no aparecen trabajadores sino contribuyentes a cooperativas, y “tercerización de la prestación de servicios que ofrecen sus entidades públicas”, consistente en la autorización para el funcionamiento de entidades únicamente con juntas directivas y operadores externos que suministren los servicios a nombre de empresas del Estado. De igual manera, los ciudadanos intervinientes denuncian situaciones irregulares como la celebración de contratos de prestación de servicios para adelantar funciones propias de la entidad pública por 11 meses, con enganche automático, con el fin de no pagar prestaciones sociales. Así, infieren que las prácticas que la norma acusada pretende evitar “ha llevado a un deterioro de la capacidad adquisitiva de los trabajadores colombianos, disminuyendo el salario por la profesión u oficio, disminuyendo la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social Integral, alterando la base de cotización de los riesgos profesionales, suprimiendo el reconocimiento de prestaciones sociales… como un mecanismo efectivo de reducir costos en contra del mínimo vital y móvil de los trabajadores”. La sentencia C-094 de 2003 de la Corte Constitucional fue clara en señalar que el contrato estatal de prestación de servicios únicamente puede ser utilizado para la ejecución de labores temporales, que no puedan desarrollarse por empleados de planta de la entidad pública o que requieran de conocimientos especializados, pues en caso de que se necesite adelantar funciones propias y permanentes de la entidad debe darse cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 122 de la Constitución. Sin embargo, afirman los intervinientes, lo dispuesto en esa sentencia no se ha cumplido por los empleadores públicos, de ahí que sea indispensable que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada y se establezcan “claramente las limitaciones con que cuenta el Estado Colombiano, para no continuar burlando la función pública en Colombia y deteriorando cada día más las condiciones de trabajo, de todos aquellos que laboran para entidades públicas, ya sea a través de cooperativas o de contrato de prestación de servicios”. 1.3.6. Intervenciones extemporáneas Vencido el término de fijación en lista, presentaron escritos en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Escuela Superior de Administración Pública (folios 94 a 99), el representante legal del Sindicato Nacional de Servidores Públicos del Estado Colombiano “SINTRAESTATALES” (folios 101 a 103) y los representantes de la Asociación Nacional de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, la Seguridad Social y Servicios Complementarios de Colombia “ANTHOC” (folios 116 a 125). El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Escuela Superior de Administración Pública encuentra que la norma acusada tiene pleno sustento en los artículos 25 y 53 de la Constitución y de los Convenios de la OIT, en tanto que la celebración de contratos de prestación de servicios para desarrollar labores permanentes no sólo se derivan graves inconvenientes (como la disminución de la cotización en salud y pensiones, el desconocimiento de los derechos de los trabajadores a la libre asociación, la inestabilidad laboral y la imposibilidad del descanso remunerado), sino que se afecta el “trabajo digno” de las personas. En consecuencia, solicita que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada. Por su parte, el representante legal del Sindicato Nacional de Servidores Públicos del Estado Colombiano “SINTRAESTATALES” concluyó que la norma acusada lejos de vulnerar los artículos 2º, 25 y 53 de la Constitución, los desarrolla porque “la administración está en el deber constitucional y legal de crearlos [los cargos] con todas las garantías prestacionales, salariales y del derecho de asociación sindical, de las que adolece el contrato de prestación de servicios. Esta clase de contratación es restringida para labores transitorias y no inherentes al cargo”. Por consiguiente, solicitó declarar la exequibilidad de la disposición objeto de estudio. Finalmente, los representantes de la Asociación Nacional de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, la Seguridad Social y Servicios Complementarios de Colombia “ANTHOC” se dirigieron a la Corte para expresar razones en defensa de la constitucionalidad del texto normativo impugnado. Sin embargo, solicita que esta Corporación tenga en cuenta que el Estado Colombiano ha fomentado prácticas contrarias a la norma acusada y se han convertido en la costumbre generalizada en las entidades públicas, pues celebran contratos de prestación de servicios por 11 meses, para desempeñar funciones propias de la entidad y acuerdan honorarios que no sólo deterioran la capacidad adquisitiva de los trabajadores, sino también generan enorme inestabilidad en el empleo. Por esa razón, solicitan que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada y establezca “claramente las limitaciones y prohibiciones con que cuenta el Estado, para no continuar burlando la función pública en Colombia y deteriorando cada día más las condiciones de los trabajadores”. 1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, intervino dentro de la oportunidad legal prevista, con el fin de solicitar que la Corte se inhiba para pronunciarse de fondo sobre la norma acusada. A esta conclusión llegó, en síntesis, por lo siguiente: Después de transcribir in extenso apartes de la sentencia C-1052 de 2001, en la que la Corte Constitucional indica los requisitos que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y, en especial, las condiciones que requiere el cargo de inconstitucionalidad, el Ministerio Público afirma que la demandante “incurrió en algunos yerros en cuanto a la naturaleza jurídica de la acción pública de inconstitucionalidad, así como en lo atinente a su alcance y límites, al identificar partes procesales y ubicar como demandado al Presidente de la República, el Ministro de Hacienda, el Ministro de la Protección Social y el Ministro del Interior y Justicia, características de las demandas que resultan exógenas a un proceso de control abstracto de constitucionalidad en donde lo que se enjuicia es la norma inferior (de rango legal) o reforma constitucional frente a las posibles infracciones a la Constitución”. Manifestó que, en todo caso, la accionante subsana los defectos “cuando en las mismas pretensiones de la demanda ajusta su demanda a las finalidades de la acción pública de inconstitucionalidad, como es la expulsión de la norma”. Sin embargo, el Procurador considera que los cargos de inconstitucionalidad no cumplen los requisitos de certeza y suficiencia. En cuanto al primero, manifestó que la premisa fundamento de sus pretensiones (que la prohibición de la contratación mediante prestación de servicios obstaculiza el ingreso a la función pública) no es verdadera, porque confunde la contratación laboral con la civil y comercial y dota al contrato de prestación de servicios de las mismas características del contrato laboral. Y, en relación con la insuficiencia del cargo, manifestó que éste está soportado “en un argumento circular en el que el cuestionamiento de la norma se formula mediante una afirmación con la que inicialmente fundamenta el cuestionamiento, de suerte que el inciso impugnado efectivamente condiciona la forma de acceso a los empleos permanentes en el sector público y por tanto limita el acceso al trabajo”. Por último, la Vista Fiscal afirmó que la demandante no logró “cristalizar ningún cargo de inconstitucionalidad”, en tanto que omitió el análisis del artículo 125 de la Constitución, el cual establece los principios orientadores para el acceso, permanencia y ascenso en los empleos en los órganos y entidades del Estado. Entonces, como los cargos de inconstitucionalidad deben generar al menos una duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada y, eso no logró hacerse en esta oportunidad, la Corte debe declararse inhibida para proferir sentencia de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. 2. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 2.1. COMPETENCIA DE LA CORTE Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del inciso 4º del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968, tal y como fue modificado por el artículo 1º (parcial) del Decreto Ley 3074 de 1968, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una expresión normativa contenida en un decreto con fuerza de ley. 2.2. PRIMERA CUESTIÓN PREVIA: SOLICITUD DE INHIBICIÓN POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación sostiene que la Corte no debe conocer de fondo el asunto de la referencia por ineptitud sustantiva de la demanda, como quiera que los cargos de inconstitucionalidad no cumplen los requisitos de certeza y suficiencia, que la jurisprudencia constitucional ha señalado como necesarios para proferir decisión de mérito. Por tratarse, entonces, de un planteamiento que constituye el punto de partida del análisis del control de constitucionalidad por vía de acción, puesto que, por regla general, la Corte solamente puede estudiar la validez general de la ley cuando existe una demanda ciudadana dirigida a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que la ampara, lo primero que debe definir la Corte es si la demanda cumple con los requerimientos mínimos para promover el juicio de inconstitucionalidad. Para el Ministerio Público, no es cierto que la disposición impugnada obstaculice o limite el acceso a la función pública, pues la norma se limita a establecer las diferencias sustanciales que se derivan de la naturaleza de los contratos laboral y de prestación de servicios. De igual manera, no es suficiente sostener que la norma acusada viola el derecho al trabajo porque la demanda omitió valorar de lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución, según el cual el acceso a la función pública debe provenir, por regla general, del concurso de méritos. En tal virtud, la demanda no generó un debate de inconstitucionalidad y, por consiguiente, la Corte debe inhibirse para pronunciarse de fondo en el asunto sub iúdice. Después de evaluar la demanda y su corrección, la Sala encuentra que la solicitud de inhibición no está llamada a prosperar por las siguientes razones: 2.2.1. Tal y como lo ha explicado esta Corporación en reiteradas oportunidades[1], el examen de certeza del cargo está dirigido a averiguar si las razones por las que el demandante considera que la norma acusada es contraria a la Constitución surgen de la valoración directa de las disposiciones objeto de comparación, esto es, de si la hermenéutica de las normas confrontadas deriva de aquellas y no de la interpretación arbitraria o subjetiva del actor. De esa forma, el cargo de inconstitucionalidad no es cierto, por ejemplo, cuando la demanda recae sobre una proposición normativa irreal e inexistente[2], o cuando la lectura de la norma es simplemente deducida por el demandante[3]. Nótese que el requisito de certeza del cargo se refiere a la realidad en la interpretación de las normas a comparar y no a la validez de los argumentos. Es obvio que la correcta estructuración de los argumentos de inconstitucionalidad no supone aceptar o compartir la lectura de las normas que efectúa el demandante, pues admitir esa tesis supondría hacer coincidir el estudio de fondo de la cuestión con el examen de aptitud sustancial de la demanda y, de esa forma, sólo podría avocarse el conocimiento de un asunto únicamente cuando se decide declarar la inexequibilidad de la norma acusada. En otras palabras, la evaluación de la certeza del cargo exige valorar la veracidad de la regla normativa que plantea el demandante, más no la validez o grado de exactitud de los argumentos. De ahí que, sea usual que un planteamiento derivado de la norma constitucional o legal no resulte ser la interpretación más adecuada de la misma, pues ese asunto debe definirse en la sentencia y no en el análisis de aptitud del cargo de inconstitucionalidad. Ahora bien, independientemente de si es correcta o no la conclusión a la que llega la demandante en torno a la supuesta inconstitucionalidad de la norma acusada, realmente es posible sostener, como lo hace la demanda, que la prohibición de la contratación por prestación de servicios para ejercer funciones permanentes de la administración, constituye una limitación de acceso a la función pública y, en consecuencia, constituye una restricción del derecho de acceso al trabajo en la administración pública, lo cual genera dudas sobre la posible violación de los artículos 25 y 53 de la Constitución, tal y como lo afirma la demanda. Luego, además de que el ataque formulado es claro también es cierto, porque de la lectura de la norma acusada puede extraerse la interpretación expuesta por la demandante y, como se vio, el requisito de certeza del cargo no está referido a la validez de la interpretación sino a la posibilidad de que dicha lectura derive de la norma estudiada. 2.2.2. El hecho de que la demanda no haya interpretado en forma sistemática los artículos 2º, 25, 53 y 125 de la Constitución no desvirtúa la suficiencia del cargo, porque la ponderación y la armonización de los derechos e intereses superiores en tensión corresponde al análisis de fondo y no al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la demanda. De hecho, en torno al planteamiento de la demanda se generó un debate dirigido a desvirtuar la interpretación realizada por la actora, pues, salvo el Ministerio Público, los intervinientes en este asunto, consideraron que la Corte debía entrar a conocer de fondo el asunto y, con base en la interpretación de toda la Constitución, debía declarar la exequibilidad de la disposición normativa acusada. 2.2.3. La construcción de las reglas jurisprudenciales sobre los requisitos materiales que debe cumplir la demanda en el control abstracto de constitucionalidad no busca exigir condiciones rigorosas sobre la acción pública de inconstitucionalidad, ni establecer cargas desproporcionadas sobre los ciudadanos, pues simplemente pretende exigir una “carga argumentativa mínima”[4] sobre la cual pueda edificarse el debate constitucional sustantivo. Por esa razón, la Corte Constitucional[5] ha dicho que, en caso de duda sobre la aptitud de la demanda, debe evitarse el fallo inhibitorio y prevalecer el principio pro actione que reconoce el carácter público de la acción de inconstitucionalidad y hace efectivos los derechos de participación ciudadana, previstos en los artículos 40 y 241 de la Constitución. En conclusión, la demanda sí plantea como cargo de inconstitucionalidad la violación de los artículos 2º, 25 y 53 de la Carta, porque sus planteamientos son claros, precisos, suficientes, específicos y pertinentes. 2.3. SEGUNDA CUESTIÓN PREVIA: VIGENCIA DE LA NORMA ACUSADA Dado que existe una gran dispersión de normas jurídicas aplicables al empleo público y a su forma de ingreso y teniendo en cuenta el largo tiempo que ha transcurrido desde la expedición de la norma acusada, a la Sala le surge de la duda de si la disposición objeto de estudio se encuentra derogada, puesto que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación[6], la Corte sólo procede a estudiar una demanda si la norma acusada ésta está produciendo efectos jurídicos. Procede la Sala de conformidad: El artículo 55 de la Ley 909 de 2004[7], dispone: “RÉGIMEN DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL. Las normas de administración de personal contempladas en la presente ley y en los Decretos 2400 y 3074 de 1968 y demás normas que los modifiquen, reglamenten, sustituyan o adicionen, se aplicarán a los empleados que presten sus servicios en las entidades a que se refiere el artículo 3 de la presente ley[8]”. Eso muestra que el artículo 2º (parcial) del Decreto Ley 2400 de 1968, no sólo es una norma que no ha sido derogada ni expresa ni tácitamente, sino que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 909 de 2004, debe aplicarse los empleados del Estado que prestan sus servicios las entidades a que se refiere el artículo 3 de esa ley. Luego, la Sala entra a estudiar el problema jurídico planteado en la demanda. 2.4. PROBLEMA JURÍDICO Determinada la aptitud de la demanda, ahora corresponde a la Sala resolver la impugnación formulada contra la expresión “Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”, contenida en el inciso 4º del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968. La demanda considera que la prohibición legal para celebrar contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones de carácter permanente en la administración pública constituye una barrera de acceso al trabajo en el Estado, pues mientras la vinculación por contrato puede realizarse en forma expedita y oportuna, la creación de empleos requiere cumplir una serie de requisitos engorrosos, demorados e ineficientes. Por el contrario, todos los intervinientes coincidieron en afirmar que la norma acusada contiene una importante garantía de protección a los derechos laborales de los servidores públicos, porque evita que se desnaturalicen las relaciones laborales y garantiza la efectividad de los derechos de estabilidad laboral, acceso al empleo público mediante el mérito y a los beneficios mínimos laborales consagrados en la Constitución. Incluso, para algunos intervinientes, el retiro de la norma del ordenamiento jurídico produciría una grave afectación no sólo al principio de igualdad porque dos trabajadores que desempeñarían iguales funciones permanentes en la administración tendrían distintas reglas legales que permitirían una desigualdad salarial y prestacional sin justificación, sino también a los beneficios laborales propios del Estado Social de Derecho. Con base en lo expuesto, el problema jurídico que debe resolver la Sala en esta oportunidad está circunscrito a determinar si ¿la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente, contemplada en el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, es contraria a los artículos 2º, 25 y 53 de la Constitución? Para resolver el debate planteado, la Sala estudiará brevemente tres temas: El primero, dirigido a desentrañar la correcta interpretación de las normas constitucionales que regulan la protección de las distintas modalidades del trabajo lícito, el segundo, la especial protección que la Constitución otorga a la relación laboral entre el Estado y los servidores públicos. Y, el tercero, cómo debe entenderse el concepto de ejercicio de funciones permanentes de la administración desde la perspectiva del principio de prevalencia de la realidad frente a las formas consagrado en el artículo 53 de la Carta. Con fundamento en ello, finalmente, la Sala resolverá la pregunta formulada en el caso concreto. 2.5. PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL A LAS DISTINTAS MODALIDADES DEL TRABAJO. Como lo ha manifestado la Corte Constitucional en diversas oportunidades[9], el trabajo goza de amplia protección en la Constitución, pues define su naturaleza jurídica a partir de una triple dimensión. Así, la lectura del preámbulo y del artículo 1º superior muestra que el trabajo es valor fundante del Estado Social de Derecho, porque es concebido como una directriz que debe orientar tanto las políticas públicas de pleno empleo como las medidas legislativas para impulsar las condiciones dignas y justas en el ejercicio de la profesión u oficio. En segundo lugar, el trabajo es un principio rector del ordenamiento jurídico que informa la estructura Social de nuestro Estado y que, al mismo tiempo, limita la libertad de configuración normativa del legislador porque impone un conjunto de reglas mínimas laborales que deben ser respetadas por la ley en todas las circunstancias (artículo 53 superior). Y, en tercer lugar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta, el trabajo es un derecho y un deber social que goza, de una parte, de un núcleo de protección subjetiva e inmediata que le otorga carácter de fundamental y, de otra, de contenidos de desarrollo progresivo como derecho económico y social. La simple descripción de la naturaleza del trabajo en la Constitución evidencia que el marco de protección Estatal no solamente se agota en la defensa de los derechos de los trabajadores dependientes sino también en la efectividad de su ejercicio independiente. En efecto, si se entiende el trabajo como un instrumento para obtener los recursos necesarios para lograr una vida digna y como un mecanismo de realización personal y profesional, es lógico concluir que son objeto de garantía superior tanto el empleo como todas las modalidades de trabajo lícito. De hecho, la propia Carta de 1991 protege la empresa (artículo 333) como herramienta de trabajo base del desarrollo económico, con función social; salvaguarda los derechos de los trabajadores vinculados a la empresa con un mínimo de derechos irrenunciables e intransferibles (artículos 53 y 54) y establece un mínimo de condiciones laborales para los trabajadores al servicio del Estado (artículos 122 a 125). Así las cosas, la protección constitucional del trabajo, que involucra el ejercicio de la actividad productiva tanto del empresario como la del trabajador o del servidor público, no está circunscrita exclusivamente al derecho a acceder a un empleo o de exigirle al Estado el mínimo de condiciones materiales que se requieren para proveer su subsistencia en condiciones dignas, sino que, por el contrario, es más amplia e incluye, entre otras, la facultad subjetiva para trabajar en condiciones dignas, para ejercer una labor conforme a los principios mínimos que rigen las relaciones laborales y a obtener la contraprestación acorde con la cantidad y calidad de la labor desempeñada. Eso muestra, entonces, que las distintas modalidades de trabajo y la forma de hacer efectivo su valor, el principio y el derecho-deber, corresponde principalmente al legislador, quien goza de un importante margen de libertad de configuración dentro de los parámetros constitucionales establecidos en beneficio de los derechos y las condiciones laborales mínimas y, también, desde el punto de vista subjetivo, a partir del respeto del núcleo esencial que lo identifica. Dicho de otra manera, dada la textura abierta del trabajo y su especial naturaleza, el legislador tiene amplia potestad de configuración normativa del mismo, pero ese grado de amplitud dependerá de si se trata de hacer efectivas las políticas públicas de empleo o de concretar la protección del derecho subjetivo al trabajo. De esta manera, si el legislador busca definir reglas dirigidas a materializar el desarrollo progresivo de mejores condiciones laborales, de acceso al pleno empleo y del trabajo como instrumento para garantizar un orden político, económico y social justo, su margen de valoración es más amplia porque goza de mayor libertad de configuración, mientras que si la ley pretende regular las particularidades de la relación de trabajo y las condiciones individuales en las que se desenvuelve la relación de empleador y trabajador, el margen de libertad se reduce porque se limita al cumplimiento de requisitos constitucionales mínimos obligatorios y exigibles por vía judicial. En conclusión, la protección de las distintas modalidades del trabajo que la Constitución consagra muestra que el legislador tiene dos campos distintos de regulación. De un lado, es claro que la ley no está obligada a regular formas precisas o únicas de acceso al empleo, puesto que, desde el punto de vista de las fuentes de trabajo, el legislador tiene un amplio margen de libertad de configuración normativa Y, de otro lado, desde el punto de vista de protección del derecho subjetivo al trabajo, la ley está limitada por las reglas previstas directamente en la Constitución porque existen garantías mínimas de especial protección a la relación laboral. En consecuencia, para analizar la validez constitucional de la expresión normativa que restringe el acceso al trabajo permanente con el Estado únicamente a la vinculación laboral porque prohíbe la celebración de contratos de prestación de servicios cuando se trata de desempeñar funciones de carácter permanente, es necesario averiguar si existen límites constitucionales que protegen de manera preferente la vinculación laboral con la administración respecto del trabajo que surge de la celebración de un contrato de prestación de servicios. 2.6. PROTECCION CONSTITUCIONAL A LOS DIVERSOS TIPOS DE RELACIÓN LABORAL 2.6.1. Protección constitucional general al empleo Sin duda, la modalidad del trabajo con mayor protección constitucional es la derivada de la relación laboral, tanto con los particulares como con el Estado. Esa mayor intervención del Constituyente produce no sólo menor libertad de configuración normativa para el legislador porque existen barreras superiores que imponen condiciones laborales mínimas, sino también genera el deber de intervención directa e inmediata de las autoridades públicas en el contrato para evitar los abusos de poder y garantizar la efectividad de la dignidad y la justicia en el mismo. En efecto, el artículo 25 superior constituye la cláusula general de protección del derecho de acceso, permanencia y estabilidad del empleo de los trabajadores; el artículo 26 constitucional regula, entre otros temas, la libertad de escogencia de la profesión u oficio productivo; el artículo 39 de la Carta autoriza expresamente a los trabajadores y a los empleadores a constituir sindicatos y asociaciones para defender sus intereses; el artículo 40, numeral 7º, de la Constitución establece como un derecho ciudadano el de acceder a los cargos públicos; los artículos 48 y 49 de la Carta establecen los derechos a la seguridad social en pensiones y en salud, entre otros, de los trabajadores dependientes e independientes; el artículo 53 superior regula los principios mínimos fundamentales de la relación laboral; el artículo 54 de la Carta establece la obligación del Estado de propiciar la ubicación laboral a las personas en edad de trabajar y de garantizar a las personas discapacitadas el derecho al trabajo acorde con sus condiciones de salud, los artículos 55 y 56 consagran los derechos a la negociación colectiva y...