Sentencia C-614 de 2002

C-614-02 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-614/02 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Vicios de procedimiento CONSTITUCION POLITICA-Reforma por el Congreso/ACTO LEGISLATIVO-Normas de sujeción de trámite CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Carácter rogado y por vicios de procedimiento CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance por vicios de forma/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Cargo de inconstitucionalidad por vicios de forma El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-No revisión integral de oficio CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Sujeción a cargos formulados DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Cargo débilmente sustanciado PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones en segunda vuelta de textos aprobados en primera PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-En segundo periodo debate versa únicamente sobre iniciativas presentadas en el primero PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-No introducción de temas nuevos en segundo periodo PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Reforma a iniciativas presentadas en el primer periodo PROYECTO DE LEY-Debates/PROYECTO DE LEY-Modificaciones, adiciones y supresiones en segundo debate/PROYECTO DE LEY-Modificaciones deben observar principios La jurisprudencia constitucional ha precisado que las modificaciones que se surtan en un proyecto en el curso de los debates parlamentarios, deben respetar los principios de consecutividad y de identidad relativa. Esto es, en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes, y las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance de las modificaciones en segunda vuelta DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Demostración de configuración de cargo de inconstitucionalidad PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Publicación de texto aprobado en primer periodo PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones en segunda vuelta que afectan estructura de un artículo PRINCIPIO DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY-Modificaciones en segunda vuelta PROYECTO DE LEY-Cambio de contenido normativo en debate legislativo PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Admisibilidad de modificaciones sobre iniciativas previamente discutidas y aprobadas PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Diferencias que texto definitivo presenta respecto del proyecto original PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Improbación en segunda vuelta de artículos aprobados en primera vuelta PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Adición que tiene conexidad con el contenido del proyecto original PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Texto adicionado al proyecto original en primera vuelta no constituye uno nuevo o carente de conexidad PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones que no constituyen una iniciativa nueva o un cambio sustancial inadmisible Referencia: expediente D-3877 Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001. Actora: Gloria Inés Ramírez Ríos Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil dos (2002) I. ANTECEDENTES La ciudadana Gloria Inés Ramírez Ríos, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial de los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001. La Corte mediante auto de febrero cuatro de 2002, proferido por el Despacho del Magistrado Sustanciador, admitió la demanda y ordenó comunicarla al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Interior, al Director del Departamento de Planeación Nacional y al Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT). Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, y rendido el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS El texto de las disposiciones demandadas, tal como fue publicado en el Diario Oficial No. 44.506 del 1 de agosto de 2001, es el que se destaca en negrilla a continuación: ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001 (julio 30) por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Incluir un nuevo parágrafo al artículo 347 de la Constitución Política así: Parágrafo transitorio. Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos generales, diferentes de los destinados al pago de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales, al Sistema General de Participaciones y a otras transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada uno de ellos, más el uno punto cinco por ciento (1.5%). La restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados con las facultades de los Estados de Excepción. Artículo 2°. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley. Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena. Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura. Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones de éstas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios: a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad; b) Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa. No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas. Los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios se distribuirán por sectores que defina la ley. El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores. Parágrafo transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo. Artículo 3°. El artículo 357 de la Constitución Política quedará así: Articulo 357. El monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue el carácter permanente. Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud. Parágrafo transitorio 1°. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos. En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero de 2002. Parágrafo transitorio 2°. Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del Sistema General de Participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%. Si durante el período de transición el crecimiento real de la economía (producto interno bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4%, el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones de que trata el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008. Parágrafo transitorio 3°. Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La Ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo. En todo caso, después del período de transición, el Congreso, cada cinco años y a iniciativa propia a través de ley, podrá incrementar el porcentaje. Igualmente durante la vigencia del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, el Congreso de la República, podrá revisar por iniciativa propia cada cinco años, la base de liquidación de éste. Artículo 4°. El presente acto legislativo rige a partir del 1 de enero del año 2002. III. ASUNTOS PREVIOS 1. Disposiciones acusadas y pretensión La demandante expresa que su pretensión es la de que se declare la inconstitucionalidad de las proposiciones jurídicas subrayadas en la norma transcrita y contenidas en el “acto legislativo 012 de 2001” (sic) y como consecuencia, dada la incidencia que tienen en todo el texto normativo, se declare la nulidad completa del acto legislativo. Observa la Corte que en realidad la demandante se refiere al Acto Legislativo No. 1 de 2001, que es la norma que transcribe en la demanda, y que en ella destaca en negrilla, que no subraya, los apartes que considera se aprobaron con desconocimiento del tramite que rige el proceso de reforma constitucional. Sin embargo, cuando la demandante formula los cargos, ocurre que respecto de algunos de los apartes destacados en negrilla no hace argumentación ninguna, distinta de la general de no corresponder al texto aprobado en primera vuelta, y, por el contrario, presenta consideraciones de inconstitucionalidad sobre aspectos que no destaca como acusados en las normas demandadas. En aplicación del principio pro actione, la Corte tomará, en cada caso, el extremo conforme al cual sea posible articular la demanda y proferir un fallo de merito, esto es, a partir de la formulación general del cargo, la Corte se pronunciará, en primer lugar, sobre todos aquellos aspectos destacados con negrilla a pesar de que no sean objeto de argumentación especial por la actora y, en segundo lugar, también se pronunciará sobre aquellos apartes que no obstante no haber sido destacados en negrilla como acusados, fueron objeto, en el texto de la demanda, de señalamiento específico orientado a establecer su inconstitucionalidad. 2. Normas constitucionales que se consideran infringidas Considera la accionante que con las disposiciones demandadas se vulneraron los artículos 1°, 13, 53, 287, 347, 356 y 357 de la Constitución Política. Adicionalmente, al presentar los cargos de inconstitucionalidad señala como infringidas distintas normas de la Ley 5ª de 1991, orgánica del reglamento del Congreso. 3. Metodología. En atención a la diversidad de los asuntos planteados, la Corte, por razones prácticas, se referirá por separado a las consideraciones generales de la demanda y de las intervenciones, por un lado, y, por otro, al análisis de cada uno de los apartes normativos acusados en particular. IV. FUNDAMENTOS GENERALES DE LA DEMANDA Y DE LAS INTERVENCIONES. 4.1. Fundamentos generales de la demanda. 4.1.1. En el acápite III de la demanda, la actora, después de presentar la pretensión que ya se ha reseñado, transcribe in extenso, sin emplear comillas y sin citar la fuente, la Sentencia C-222 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo)[1], en la parte en la que dicha providencia relaciona el trámite que deben surtir las reformas a la Carta por la vía del acto legislativo. A renglón seguido, después de repasar, con base en citas expresas de la Sentencia C-222 de 1997, las normas de la Ley 5ª de 1992 que resultan aplicables al trámite de los actos legislativos, la demanda señala que de acuerdo con el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, en la segunda vuelta del trámite de reforma constitucional sólo podrán debatirse iniciativas aprobadas en la primera. Concluye, entonces, que los apartes acusados, en la medida en que fueron incluidos en la segunda vuelta, sin que hubiesen sido aprobados en la primera, se apartaron del trámite que de conformidad con la Constitución y la Ley debe darse a los proyectos de acto legislativo. Cita a ese respecto la Sentencia C-222 de 1997, conforme a la cual los actos legislativos deben recibir ocho debates completos e integrales y solamente los textos publicados oficialmente en el intermedio de los dos periodos ordinarios en que se debate la reforma pueden ser de nuevo debatidos y votados en los cuatro debates de la segunda vuelta. Luego de reseñar de manera general todos aquellos aspectos en los que lo definitivamente aprobado por el Congreso como Acto Legislativo No. 1 de 2001, es diferente de lo aprobado en primera vuelta, señala, para algunos de los apartes acusados, que las modificaciones tienen carácter esencial y no tendrían cabida, por consiguiente, dentro de los cambios que el reglamento del Congreso, en armonía con el artículo 375 de la Carta, permite, esto es, aquellos cambios o modificaciones de contenido entre las disposiciones aprobadas en cada periodo de reforma, que “ no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma”. Al hacer a relación de las modificaciones, la demandante se refiere, en algunos casos, al momento en el que las mismas fueron introducidas, particularmente a las que resultaron aprobadas, durante la primera vuelta, en el segundo debate en el Senado de la República, en la sesión del 15 de noviembre de 2000 y que no estarían presentes en la iniciativa original. 4.2. Intervención del Ministerio del Interior. De acuerdo con el interviniente, quien se apoya en citas de la Sentencia C-222 de 1997, la segunda vuelta de los Actos Legislativos no constituye una simple repetición retórica de lo aprobado en primera vuelta, sino que se trata de una nueva oportunidad para controvertir el contenido de lo inicialmente aprobado a través del ejercicio del debate parlamentario. Agrega que no obstante que las modificaciones o cambios realizados en la segunda vuelta no pueden desconocer la esencia de lo aprobado en primera vuelta, es posible que como fruto del debate parlamentario se presenten modificaciones en los textos. Expresa, que de sostenerse lo contrario, se desnaturalizaría la actividad legislativa, haciendo inocuo el proceso de reforma constitucional. Por tal motivo, considera que la existencia de un trámite en dos períodos consecutivos de reforma constitucional, garantiza que éste se realice con la debida reflexión en torno al asunto objeto de debate, dando mayores garantías a los administrados en la protección y defensa de sus derechos. A partir de lo anterior, el representante del Ministerio del Interior concluye que si bien los dos textos normativos no son idénticos, los cambios que presenta el articulado corresponden a variaciones constitucionalmente admisibles. Así, señala que: “...En efecto, la ley 5° de 1992 en el artículo 226, atrás transcrito, prevé la posibilidad de que en la segunda vuelta se introduzcan cambios en el contenido de lo aprobado en la primera vuelta, bajo la condición de que no se trate de iniciativas negadas en la primera ni de modificaciones que afecten la esencia de lo inicialmente aprobado sobre la institución política que se reforma...”. 4.3. Intervención del Departamento Nacional de Planeación. A juicio del interviniente, el objetivo de la reforma, presentado desde el principio del trámite legislativo, fue el de sanear las finanzas públicas y profundizar la descentralización, mediante “... un mecanismo constitucional, que permita un horizonte estable de recursos para la financiación de los servicios sociales a cargo de las entidades territoriales...”. Sostiene que a ese propósito atienden las normas del Acto Legislativo 1 de 2001 y que las reformas que se introdujeron a la iniciativa durante su trámite en el Congreso se inscriben dentro de esa unidad temática. El interviniente señala que respecto de la demanda caben tres tipos de consideración distintos: 3.7.1. Los apartes demandados no conforman una proposición jurídica completa. Las palabras demandadas no tienen por si solas sentido propio y no constituyen una unidad normativa escindible del resto del texto, el cual sin ellas pierde su sentido. En consecuencia la Corte debería inhibirse de fallar por cuanto la demanda fue inadecuadamente presentada. 4.3.2. La demanda es improcedente porque, no obstante que, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 241 de la Constitución, la inconstitucionalidad de los Actos Legislativos solo puede demandarse por vicios de procedimiento en su formación, los cargos presentados, pese a su apariencia externa, según la cual recaen sobre vicios de forma, realmente tratan aspectos de fondo. Así, para fundamentar los cargos, la demandante manifiesta que el Acto Legislativo se aprobó con violación de “... derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, sin tener en cuenta el crecimiento demográfico del país hasta el 2008 y la necesidad de nuevos cupos en instituciones escolares y sanitarias además de la necesidad de nuevos empleados para atender a esta población’...”. La consideración de lo planteado por la demandante implicaría un pronunciamiento de fondo sobre el contenido del Acto Legislativo, que no cabe conforme a la Constitución. 3.7.2. Al analizar los cargos específicos, de manera general puede observarse que las modificaciones introducidas en la segunda vuelta no alteran sustancialmente las disposiciones aprobadas en la primera, y que en tal sentido, dichos cambios se enmarcan dentro de la competencia del Congreso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 375 de la Constitución, en concordancia con el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992. 4.4. Intervención de la ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez. Sostiene la interviniente que las disposiciones acusadas deben ser declaradas exequibles, por cuanto el procedimiento de formación del Acto Legislativo No. 1 de 2001 se ajustó a la Constitución. Después de hacer un examen de las principales modificaciones que en su concepto se realizaron en la segunda vuelta, concluye que las mismas no comportan cambios esenciales sobre lo aprobado en primera vuelta, en la medida en que los cambios en algunas fórmulas o la precisión de algunos términos, a los que se refiere con algún detalle, no constituyen modificaciones sustanciales de la institución jurídica objeto de reforma constitucional. 3.8.. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La ciudadana Ana Luisa Fernanda Tovar Pulecio, obrando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opone a la demanda con base en las siguientes consideraciones: 4.5.1. La demanda relaciona entre las disposiciones constitucionales que habrían sido infringidas por el Acto Legislativo acusado, los artículos 1°, 13, 53, 287, 347, 356 y 357 de la Constitución Política. Tales artículos de la Carta son ajenos al procedimiento de reforma, y por consiguiente, en atención a lo previsto en los artículos 241 y 379 de la Constitución, respecto de ellos el fallo debe ser inhibitorio. Sostiene la interviniente que toda reforma constitucional, responde a situaciones no previstas o que no pudieron preverse en el momento de creación del texto constitucional original, o a cambios sociales, políticos o económicos, que motiven la pérdida de la capacidad funcional de la disposición existente. Agrega que tanto los textos constitucionales originales como aquellos producto de reformas, tienen la misma jerarquía constitucional, por lo tanto, no es dado asumir posiciones prevalentes de unos artículos sobre los otros, ni de las modificaciones o adiciones frente a los textos originales. Así, siendo el propósito de un Acto Legislativo la reforma, precisamente, de la Constitución Política, “...no puede exponerse que algunas de las disposiciones introducidas en el ordenamiento constitucional vulneren otras de igual jerarquía, amén de aquellas que regulan el trámite mismo de las reformas constitucionales...”. 4.5.2. En desarrollo del principio democrático que rige el trámite de los proyectos de ley y de reformas a la Constitución, la propia Constitución ha previsto que en el curso de los debates en comisiones y en plenarias es posible que el texto sometido a la consideración de las cámaras reciba modificaciones, adiciones, supresiones o reformulaciones. El proceso de formación de la voluntad del legislador o del constituyente derivado, es expresión de ese principio democrático y ello implica que necesariamente ha de acudirse “ ... a un proceso en el cual se escuche la diversidad de opiniones (pluralismo), se permita la participación de personan naturales o jurídicas que tengan interés o de alguna manera se puedan ver afectadas con el nuevo ordenamiento (participación), se apruebe por la mayoría parlamentaria (habiendo permitido la participación de las minorías), y se tramite respetando el principio de publicidad.” Como resultado de la dinámica que anima los debates parlamentarios, no puede pretenderse que exista una plena identidad entre lo aprobado en las distintas etapas del tramite de un proyecto, y, para el caso, de los actos legislativos, en primera y en segunda vueltas. La Constitución, en su artículo 375 señala que en la segunda vuelta pueden debatirse aquellas iniciativas que hayan sido presentadas en la primera. Así, de manera expresa dispone que la segunda vuelta corresponde a un verdadero debate, que puede dar lugar a modificaciones de distinta naturaleza, siempre y cuando, como lo dispone, en armonía con la Constitución, el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, no se altere la esencia de lo aprobado inicialmente. De este modo, en segunda vuelta pueden producirse modificaciones en el proyecto, siempre que se respete el principio de unidad de materia, el cual, como ha sido sostenido por la Corte, “... no puede llevar a desconocer el principio democrático, la capacidad de configuración del legislador y la dinámica del debate parlamentario, cuya esencia, precisamente, está en que la discusión de los asuntos, la intervención ciudadana en el debate público y el examen de las iniciativas, de cómo resultado modificaciones, supresiones, adiciones o reformulaciones.” [2] El análisis de las distintas disposiciones acusadas muestra que las modificaciones o cambios efectuados en el segundo periodo de reforma constitucional, no alteran la esencia de lo aprobado en primer vuelta y que, en esa medida, no vulneran la Constitución. 4.5.3. Es improcedente la pretensión de la actora conforme a la cual, la eventual inconstitucionalidad de las expresiones acusadas por vicios de procedimiento, tendría como consecuencia la inexequibilidad de la totalidad del Acto Legislativo, por cuanto el mismo tiene un contenido complejo dentro del cual es posible diferenciar, distintas materias que no obstante la relación de conexidad que guardan entre sí, tienen sentido propio, de manera tal que “... ante la diversidad temática presente en el Acto Legislativo y frente a las disposiciones que la demandante tacha de inconstitucionales, no se configura una incidencia en todo el Acto Legislativo.” 3.9. Concepto de la Procuraduría General de la Nación. De acuerdo con el Procurador General de la Nación, en aplicación de la Constitución y de la Ley 5° de 1992, es posible introducir modificaciones al texto de un proyecto de acto legislativo aprobado en primera vuelta siempre y cuando las mismas sean de la esencia del referido texto. Así, sostiene que si el Congreso estuviese limitado estrictamente al contenido literal de lo aprobado en la primera vuelta, “... ¿qué sentido tendría consagrar en la Carta Política dos períodos o vueltas para tramitar las reformas constitucionales?, pues de considerarse que la restricción opera en estos términos, es decir que no puede el correspondiente acto ser modificado, el trámite del acto legislativo se reduciría simplemente a la repetición o duplicidad del proceso de aprobación del mismo, limitando de este modo la posibilidad de que en la segunda vuelta se debata con amplitud lo aprobado en la primera legislatura, efectuando cuando sea del caso las modificaciones necesarias que redundarán en el mejor entendimiento de la reforma que se pretende establecer...”. Igualmente, se perdería el objetivo constitucional de la publicación en el diario oficial del texto aprobado en primera vuelta, cuyo objeto es el conocimiento de los miembros del Congreso y de la sociedad de la reforma proyectada, para facilitar y promocionar su debate público. Sostiene el Ministerio Público que la anterior postura, en principio, podría calificarse de contraria a la posición adoptada por la Corte en las sentencias C-222 de 1997 y C-543 de 1998, y de conformidad con la cual lo que no aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar ésta no tienen cabida en el segundo período ordinario de sesiones, ni puede ya introducirse. Sin embargo, para la vista Fiscal, el anterior precedente no resulta aplicable en este caso y es necesario precisar su alcance ya que las modificaciones efectuadas en el segundo período hacen parte de la esencia de lo aprobado en primera vuelta y no puede resultar inconstitucionales aquellos cambios introducidos en la segunda vuelta que correspondan a materias que “... han sido objeto de amplio debate en el Congreso de la República durante el trámite del Acto Legislativo y hacen, por ende, parte de su esencia.” 4. CONSIDERACIONES GENERALES DE LA CORTE 1. Competencia y examen sobre la caducidad de la acción Conforme al artículo 241 ordinal 1º de la Carta, esta Corporación es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad del Acto Legislativo No. 01 de 2001, puesto que se trata de una demanda ciudadana en contra de un acto reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento. De acuerdo con el numeral 3º del artículo 242, las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado a partir de la publicación del acto respectivo. El Acto Legislativo No. 01 de 2001 fue publicado el 1 de agosto de 2001 y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 19 de diciembre de 2001, según sello de radicación de la Secretaría de la Corte Constitucional. La demanda ciudadana fue entonces presentada en término, por lo cual procede el examen de la misma. 2. La reforma de la Constitución por el Congreso y el examen de los vicios de procedimiento alegados por los demandantes Considera del caso la Corte señalar, por un lado, que conforme a reiterada jurisprudencia de la Corporación, cuando la Constitución Política sea reformada por el Congreso, el trámite correspondiente no sólo debe sujetarse a lo previsto en el artículo 375 superior, sino que, además, debe ceñirse a las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, o reglamento del Congreso, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la vía del Acto Legislativo.[3] Por otra parte, la Corte ha precisado que el control de constitucionalidad de los actos legislativos se limita al examen de los cargos por vicios de procedimiento planteados en la demanda. Sobre este particular, la Corte en Sentencia C-543 de 1998 expresó que “... como el control constitucional de los actos legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”, tesis que fue recientemente reiterada en la Sentencia C-487 de 2002. Quiere esto decir, que no basta con que se demande un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc. El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto. Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior. [4] 3. La consideración general de los cargos de la demanda De manera general la demanda señala que los textos del Acto Legislativo demandado que se aprobaron en la versión definitiva del mismo y que no habían sido aprobados en primer debate deben ser declarados inexequibles por cuanto los mismos no habrían recibido los ocho debates exigidos por la Constitución, no habrían sido publicados al concluir la primera vuelta y significan alteraciones esenciales a lo aprobado en el primer periodo legislativo. De esta manera formulado, el anterior cargo sería insuficiente para provocar la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas, por cuanto el artículo 375 de la Constitución no impide que durante la segunda vuelta se introduzcan modificaciones a los textos aprobados en primera. Por el contrario, la norma constitucional expresamente señala que en el segundo período deberá adelantarse un debate sobre lo aprobado en el primero, y tal debate, al tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta implica la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente aprobado. Del artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según la cual, en el segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en el primero. Nótese que la norma se refiere, en primer lugar, a “iniciativas”, que es un concepto mucho más amplio que el de “textos”, en la medida en que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate. Quiere ello decir que en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, si es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias. La norma del artículo 375, sin embargo, no agota la regulación constitucional de la materia, por cuanto para establecer el alcance de las facultades que tiene el Congreso en los debates legislativos es necesario acudir a los correspondientes artículos de la Constitución y al reglamento del Congreso. De acuerdo con el artículo 157 de la Constitución, el trámite ordinario de los proyectos de ley, que es parcialmente aplicable a los proyectos de acto legislativo, implica cuatro debates, dos en cada Cámara. A su vez, el artículo 160 de la Carta dispone que durante el segundo debate, cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. El alcance de esta norma, conjuntamente con el del artículo 161, ha sido fijado por la jurisprudencia constitucional, que ha precisado que las modificaciones que se surtan en un proyecto en el curso de los debates parlamentarios, deben respetar los principios de consecutividad y de identidad relativa. Esto es, en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes, y las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo. Estos principios han sido consagrados de manera expresa para el trámite de los actos legislativos en el artículo 226 del reglamento del Congreso, conforme al cual resultan admisibles las modificaciones que se hagan en la segunda vuelta, siempre que versen sobre iniciativas presentadas en la primera vuelta y no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente. Por consiguiente, no basta con señalar que el texto de un acto legislativo es diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta para que se configure un cargo de inconstitucionalidad, sino que es necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo. Lo mismo puede decirse del requisito de la publicación, puesto que si bien es cierto que se publica, no ya una iniciativa, sino un texto, el del proyecto aprobado en el primer periodo, tal exigencia constitucional es un requisito de publicidad y de certeza que no limita la capacidad del Congreso para debatir, a partir de ese texto, las iniciativas discutidas y aprobadas en el primer periodo, y para, como fruto de ese debate, hacer las modificaciones adiciones o supresiones, en los términos previstos en la Constitución. Ahora bien, si se mantiene esa relación de conexidad, en la medida en que la iniciativa sobre la cual se producen las modificaciones ha sido debatida desde el principio, no obstante las variaciones de contenido que haya podido tener a lo largo del trámite legislativo, no puede decirse que si hay textos que no hayan hecho el tránsito por los ocho debates resulta vulnerado el principio de consecutividad. Contrariamente a lo sostenido por la demandante, del artículo 375 de la Carta no se desprende que en la segunda vuelta no pueda haber una modificación en los textos aprobados en la primera. Tal disposición establece que el debate en segunda vuelta debe versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en la primera, y que el proyecto aprobado al terminar el primer período debe ser publicado por el Gobierno. La Corte, en la Sentencia C-222 de 1997 citada por la demandante, expresó que el debate en segunda vuelta solo puede realizarse a partir de los textos aprobados y publicados luego del primer debate, después de sufrir los cuatro debates de rigor, porque no es posible que el mismo se desarrolle sobre propuestas nuevas no consideradas en la primera vuelta. Pero de ello no se desprende, ni lo dice así la Sentencia, que no pueda haber modificación en los textos. Así, como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc. Eso impone que para el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo. No puede perderse de vista, por otra parte, el hecho de que todo cambio en un texto impone el deber de realizar un análisis de su relevancia desde el punto de vista sustancial. Adicionalmente a las modificaciones meramente formales, también resulta constitucionalmente admisible que el texto de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo largo de todo el debate legislativo. Y, respecto de los proyectos de Acto Legislativo, ese es el alcance de la posibilidad de debatir nuevamente, en segunda vuelta, las iniciativas presentadas en la primera. Como resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado. Y por tales debe entenderse aquellos cambios en las disposiciones aprobadas, en tal medida significativos, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta. Pero cuando esas modificaciones obran sobre iniciativas previamente discutidas y aprobadas son constitucionalmente admisibles, como expresión del principio democrático y de la necesaria y deseable dinámica del debate parlamentario, que permite que las decisiones respondan a la ilustración de juicio que se va acumulando a lo largo del proceso, a la participación creciente de la colectividad, de manera que esas mayores ilustración y participación se traduzcan en el perfeccionamiento de las iniciativas, modificando, adicionando o suprimiendo los textos que se han ido elaborando, en orden a lograr, como resultado final, una norma que resulte satisfactoria, fruto de un proceso democrático amplio, participativo y reflexivo. Por las anteriores consideraciones el análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones normativas acusadas estará orientado a establecer si las diferencias que el texto definitivo presenta respecto del proyecto original, responden a la introducción de temas nuevos no considerados en el primer periodo o implican modificaciones que afectan el contenido esencial de lo aprobado inicialmente, o si, por el contrario, son alteraciones que obran sobre iniciativas previamente aprobadas, sin alterarlas de manera esencial. Para el efecto procede la Corte al examen individualizado de las disposiciones acusadas. V. FUNDAMENTOS ESPECIFICOS DE LA DEMANDA Y DE LAS INTERVENCIONES. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. Para hacer una análisis de los cargos específicos contenidos en la demanda, la Corte ha efectuado en cada caso un cuadro que permite la comparación de las disposiciones aprobadas en cada período y que fueron acusadas por la accionante, señalando los fundamentos de la demanda y de las intervenciones. 1. Artículo 1° Artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2001 Texto inicialmente presentado a consideración del Congreso. Publicado en la Gaceta del Congreso No. 434 de 30 de Octubre de 2000 Texto aprobado en Primer Periodo. Publicado en el Diario Oficial 44.334 de 20 de febrero de 2001. Texto aprobado en Segundo Periodo y definitivo del Acto legislativo 01 de 2001. Publicado en la Gaceta del Congreso XX y en el Diario Oficial 44.506 de 1° de agosto de 2001, respectivamente. Artículo 7° El artículo 347 de la Constitución Política quedará así: Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente. El monto de las apropiaciones autorizadas en la ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, no podrán variar de un año a otro, en un porcentaje superior al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatros (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. El gobierno, en el proyecto de Ley Anual de Presupuesto, propondrá las reformas legales que, a su juicio, sean necesarias en materia de gasto público, dentro de los límites constitucionales, junto con un estimativo del efecto fiscal de cada una. La restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados con las facultades de los Estados de Excepción. Parágrafo transitorio. Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, el monto total de las apropiaciones autorizadas por la Ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación proyectada para cada uno de ellos, mas el uno punto cinco por ciento (1.5%). La restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados con las facultades de los Estados de Excepción. Artículo 1°. El artículo 347 de la Constitución Política quedará así: Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente. El monto de las apropiaciones autorizadas en la ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, no podrán variar de un año a otro, en un porcentaje superior al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatros (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. La restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender los gastos decretados con las facultades de los Estados de Excepción. Parágrafo transitorio. Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, el monto total de las apropiaciones autorizadas por la Ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación proyectada para cada uno de ellos, mas el uno punto cinco por ciento (1.5%). La restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados con las facultades de los Estados de Excepción. Artículo 1°. Incluir un nuevo parágrafo al artículo 347 de la Constitución Política así: Parágrafo transitorio. Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la Ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales, al Sistema General de participaciones y a otras transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada uno de ellos, mas el uno punto cinco por ciento (1.5%). La restricción al monto de las apropiaciones, no se aplicará a las necesarias para atender gastos decretados con las facultades de los Estados de Excepción. 1.1. Fundamentos de la demanda. La accionante destacó en negrilla, como acusado, en el artículo 1 del Acto Legislativo No. 1 de 2001, el primer inciso del parágrafo transitorio del artículo 347 de la Constitución, con el cargo genérico de no corresponder a lo aprobado en primera vuelta. 1.1.1. Para sustentar su cargo la accionante, en primer lugar, después de transcribir el texto del artículo 347 de la Constitución vigente con anterioridad a la reforma, expresa que “[e]n el texto aprobado en primera vuelta se aprobó que el incremento de las apropiaciones regiría hasta el año 2006, (gaceta del congreso 466 del miércoles 22 de noviembre de 2000, texto aprobado en sesión plenaria del día 15 de noviembre de 2000) en el definitivo se aumenta el margen hasta el 2008. (publicado en el diario oficial No. 44506 del miércoles 1 de agosto de 2001 y aprobado el 30 de julio de 2001) en un margen de dos años que es bastante significativo en proporción a lo que se deja de percibir en los entes territoriales para salud y educación al modificarse tal como se aprueba en el proyecto definitivo, violándose derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, sin tener en cuenta el crecimiento demográfico del país hasta el 2008 y la necesidad de nuevos cupos en instituciones escolares y sanitarias además de la necesidad de nuevos empleados para atender a esta población.”. 1.1.2. En segundo lugar la accionante expresa que en el artículo aprobado en segunda vuelta no se incluyó el siguiente texto, aprobado en la sesión plenaria del 15 de noviembre de 2000: “El monto de las apropiaciones autorizadas en la ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, no podrán variar de un año a otro, en un porcentaje superior al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución”. 3.7. Intervención del Ministerio del Interior. El Ministerio del Interior sostiene que en este artículo se encuentran dos cambios; el primero consistente en la supresión de los cuatro incisos iniciales, quedando exclusivamente el parágrafo transitorio que se añade al artículo 347 de la Constitución. Al respecto, señala el interviniente que los dos primeros incisos corresponden al texto constitucional original y por lo tanto no implican reforma alguna y que el contenido de los incisos tercero y cuarto, está reflejado en el parágrafo aprobado. El otro cambio se encuentra en la extensión hasta el 2008 de las restricciones al incremento de las apropiaciones para gastos de funcionamiento, “...el cual no altera la esencia de la institución que se reforma, pues se enmarca dentro del programa de ajuste fiscal objeto del Acto Legislativo. No se ve que se altere la esencia de lo aprobado en la primera vuelta, ya que no se varía la naturaleza ni el objetivo de las restricciones, sólo se toca una parte operativa del ajuste, cual es su extensión....”. 3.7.1. Intervención del Departamento de Planeación Nacional. Sostiene el interviniente que la ampliación hasta el 2008 de las restricciones al incremento de las apropiaciones para gastos de funcionamiento, no altera de manera alguna la propuesta aprobada en primera vuelta, ya que de acuerdo con la exposición de motivos, la reforma pretende lograr la estabilidad de las finanzas públicas mediante la adopción de medidas sostenibles en el mediano y largo plazo. 3.7.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Sostiene el interviniente que dada la competencia de la Corte para evaluar la exequibilidad de la reforma exclusivamente por vicios de forma, deben desestimarse los fundamentos de la demanda, consistentes en la vulneración de los derechos fundamentales o en la inconveniencia de las nuevas disposiciones. Por otra parte, afirma que del cotejo de las normas se observa su identidad de materia, ya que apuntan a restringir el crecimiento indefinido del total de las apropiaciones, y en seguida, manifiesta que las modificaciones del parágrafo transitorio apuntan a flexibilizar el sistema, pues eliminan las disposiciones permanentes aprobadas en primera vuelta, y a cambio aumentan en dos años el periodo de transición. Por último, expresa que: “...a diferencia de lo manifestado por la Actora, con el texto aprobado en segunda vuelta se tiene una mayor garantía precisamente para que los gastos en salud y educación no se vean sometidos al límite impuesto constitucionalmente. En el caso de educación, a través de dos vías, en el pago de nómina de los maestros que va inmerso en el rubro de servicios personales y en aquellas transferencias que la Nación realiza a las entidades territoriales a través del Sistema General de Participaciones”. 3.7.3. Concepto de la Procuraduría General de la Nación. En concepto del Procurador General de la Nación, las modificaciones que el proyecto de reforma del artículo 347 recibió en el segundo período de reforma constitucional, se concretan en que se suprimió la limitación permanente inicialmente propuesta por el gobierno para los gastos de funcionamiento del Gobierno central y se amplio en dos años la restricción temporal que también había sido inicialmente prevista, referida, en la versión final, a los gastos generales. A juicio del Procurador, estas modificaciones son consustanciales al asunto propuesto, debatido y aprobado durante la primera vuelta, es decir, se ajustan al objetivo de limitar o frenar los gastos realizados por el gobierno central atándolos al crecimiento de la tasa de inflación. 3.7.4. Consideraciones de la Corte. La acusación del artículo 1º del Acto Legislativo demandado se orienta, en primer lugar, a cuestionar la ampliación en dos años, durante el segundo período del trámite del Acto Legislativo, del término que se había aprobado inicialmente para la limitación al incremento en las partidas autorizadas en la ley anual de presupuesto para gastos generales. A este respecto debe tenerse en cuenta que conforme a lo que resultó aprobado en primera vuelta, se modificaba el artículo 347 de la Constitución para disponer, por un lado, que de manera permanente, hacia el futuro, la variación en el monto de las apropiaciones autorizadas en la ley de presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al pago de pensiones, no podría ser superior, de un año a otro, al promedio de la variación porcentual que hubiesen tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores. Por otra parte, se establecía una especie de régimen de transición, para que durante los años comprendidos entre el 2002 y el 2006, tal variación estuviese vinculada a la tasa de inflación proyectada para cada uno de esos años, más el 1.5%. En el texto aprobado en el segundo periodo se eliminó la reforma que imponía un límite permanente para la variación en las partidas apropiadas para funcionamiento, y la iniciativa se fundió en el parágrafo que establecía el régimen de transición y que finalmente quedó como única norma sobre la materia. Debe destacarse que, desde el punto de vista formal, el aparte normativo acusado, tiene su origen en dos iniciativas que habían sido consideradas desde el primer debate, en el primer periodo legislativo. Tales iniciativas eran, por una parte, la de establecer un límite permanente al crecimiento de los gastos de funcionamiento, y, por otra, la de diseñar para los años 202 a 206 un régimen de transición en la materia. En la segunda vuelta, en la Comisión Primera de la Cámara se decidió suprimir este artículo, por considerar que establecía rigideces inconvenientes al crecimiento de los gastos de personal o de ciertas transferencias. La plenaria de la Cámara también excluyó este artículo del proyecto aprobado en la sesión de junio de 2001. Como quiera que el Senado de la República tanto en Comisión como en Plenaria había mantenido en lo sustancial el artículo tal como venía aprobado de la primera vuelta, el asunto debió someterse al trámite de conciliación, como producto del cual finalmente se optó por la adición del parágrafo impugnado. En la reforma aprobada se optó por establecer una restricción limitada a un número fijo de años y se optó por ampliar en dos años lo que inicialmente tenía el carácter de un período de transición. La norma finalmente aprobada tiene un alcance restrictivo frente a la que en principio se había aprobado y claramente se encuadra dentro de las materias que fueron objeto de discusión, como quiera que el objeto era obtener un equilibrio en las finanzas, lo que implica una dimensión de largo plazo, de carácter estructural y otra de corto plazo, coyuntural, que es a la que de manera prevalente atiende la reforma finalmente aprobada. La no inclusión en el proyecto final del contenido del inciso destacado por la actora es irrelevante, porque bien puede el Congreso en segunda vuelta improbar total o parcialmente los artículos aprobados en la primera, y porque, además, el sentido de la reforma a la que el mismo proveía, quedó finalmente recogido, aunque con alcance más restringido, en el parágrafo. Por otra parte, observa la Corte, que si bien, como se señala en la demanda, la extensión en dos años del período inicialmente previsto en el parágrafo acusado puede ser significativa desde la perspectiva de las finanzas públicas, debe tenerse en cuenta, por un lado, que como se ha señalado, tal extensión tiene como contrapartida la eliminación de la restricción permanente que inicialmente se había aprobado, y, por otro, ello corresponde a una decisión del órgano constituyente, como producto del debate de una iniciativa que había sido presentada desde el principio, y cuya versión final es la síntesis de las distintas alternativas que se discutieron a lo largo del tramite del proyecto. Tal modificación, por consiguiente, no obstante su significación en términos de las finanzas públicas, no corresponde ni a una iniciativa nueva, no presentada en el prime...