Sentencia C-613 de 2013

C-613-13 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-613/13 PENSION FAMILIAR EN REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN LEY 1580 DE 2012, BENEFICIARIOS Y MONTO-No vulneración del derecho a la igualdad La Sala declara la exequibilidad de los literales k) y m) del artículo 151C de la ley 100, introducidos por la ley 1580 de 2012, por cuanto en términos generales encontró que los cargos formulados por el demandante son infundados: en primer lugar, los grupos que identifica el actor no son comparables, toda vez que en todos los casos existe un criterio importante de diferenciación: (i) la condición de vulnerabilidad socioeconómica a la luz de la distribución del subsidio implícito en la pensión familiar en el RPM, (ii) el sistema de financiación de la pensión familiar en el RPM y en el RAIS, y (iii) la mayor cantidad de subsidio estatal necesaria para financiar la pensión familiar ene RPM versus la pensión individual de vejez. En segundo lugar, si en gracia de discusión se admitiera que los colectivos a los que se refiere la demanda son comparables, en todo caso las medidas bajo estudio están justificadas, pues (a) persiguen finalidades importantes a la luz de la Carta: distribuir de forma equitativa los subsidios estatales implícitos en la pensión familiar en el RPM –dando prioridad a los cotizantes en mayor condición de vulnerabilidad socioeconómica-, y extender progresivamente la cobertura del sistema, pero procurando sus sostenibilidad financiera; y (b) se valen de medios idóneos para el efecto: por una parte, utilizar el Sisben para elegir a los beneficiarios y seleccionar a quienes, según ese sistema, están en mayor nivel de vulnerabilidad, y por otra, limitar el monto de la mesada para evitar un amento no previsible de los recursos necesarios para financiar el subsidio estatal implícito. La Corte resalta la importancia de este tipo de decisiones dirigidas a la ampliación de la cobertura del sistema de pensiones con equidad; sin embargo, recuerda que no es una labor acabada y que, a la luz del principio de progresividad y no regresión y las exigencias del derecho a la seguridad social, se debe seguir trabajando en brindar protección a los adultos mayores cuyo mínimo vital se encuentre en riesgo, tal como se expresó en la reciente sentencia C-258 de 2013. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD­Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Definición La jurisprudencia constitucional ha definido el Estado Social de Derecho como una forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y protección. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Contenido y alcance El artículo 13 de la Constitución reconoce el principio de igualdad, el cual se manifiesta en varias dimensiones: (i) la igualdad ante la ley, comprendida como el deber estatal de imparcialidad en la aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la prohibición de discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del Estado y los particulares no deban, prima facie, prodigar tratos desiguales a partir de criterios definidos como ‘sospechosos’ y referidos a razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica; y (iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad material, comprendido como el deber de ejercer acciones concretas destinadas a beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a través de cambios políticos a prestaciones concretas. A este mandato se integra la cláusula constitucional de promoción de la igualdad, que impone al Estado el deber de proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, al igual que sancionar los abusos que contra ellas se cometan. DERECHO A LA IGUALDAD-Justificación de trato diferente/DERECHO A LA IGUALDAD DEL DISCAPACITADO-Justificación de trato diferente La jurisprudencia constitucional ha señalado que un tratamiento diferenciado será posible solamente cuando se observen los siguientes parámetros: (i) los hechos o grupos comparados sean distintos o no se hallen en situaciones comparables, o (ii) pese a la existencia de importantes similitudes entre los grupos o situaciones objeto de comparación, la decisión de tratarlos de manera diferente esté fundada en razones constitucionales. JUICIO DE IGUALDAD-Método de análisis constitucional Para examinar si una medida legislativa o administrativa contiene un tratamiento diferenciado que se aviene a los anteriores criterios, la Corte ha venido acudiendo a la realización de juicios de igualdad. Éstos constituyen un método de análisis que permite determinar si el tratamiento diferente que un precepto dispensa a dos o más supuestos de hecho o grupos, tiene una justificación que se ajuste a los principios y valores constitucionales. En particular, los juicios de igualdad se centran en el estudio de la naturaleza de la medida y las razones que el legislador tuvo para optar por ella, el objetivo perseguido por la misma, y la relación entre la medida y el objetivo buscado. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad En términos generales, esta Corporación ha identificado tres niveles de escrutinio: En primer lugar se encuentra el nivel leve –regla general-, aplicable por ejemplo a medidas de naturaleza económica, tributaria o de política internacional, a asuntos que implican una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, o a casos en los que del contexto normativo de la disposición demandada no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho o principio que se alega lesionado. En estos casos, en atención al amplio margen de configuración del que goza el Legislador, el juez debe verificar únicamente si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos, y si el medio escogido es idóneo para alcanzar el fin propuesto. En segundo lugar se halla el nivel intermedio, aplicable a medidas que implican la restricción de un derecho constitucional no fundamental, casos en los que existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia, o acciones afirmativas, entre otros casos. Para superar este nivel de escrutinio, el fin perseguido por la medida debe ser constitucionalmente importante y el medio elegido debe ser efectivamente conducente a alcanzar el fin. Por último está el nivel estricto, aplicable a casos en los que está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en el inciso 1º del artículo 13 superior, casos en los que la medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas, casos en los que la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional fundamental, o casos en los que la medida que se examina crea un privilegio. Cuando el juez aplica este nivel de escrutinio, debe examinar si el fin perseguido es o no imperioso desde la perspectiva constitucional, y si el medio escogido es necesario, es decir, no puede ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo en términos de principios y derechos constitucionales. SEGURIDAD SOCIAL-Concepto SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos internacionales DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Finalidad Esta Corporación ha señalado que el derecho a la seguridad social tiene como finalidad la cobertura de ciertas contingencias como la incapacidad laboral, la muerte o la vejez mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determine la Ley. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-principios y reglas a las cuales debe sujetarse En el caso colombiano, pese a que de conformidad con el artículo 48 en concordancia con el artículo 365 superiores, el Legislador goza de libertad de configuración en materia de seguridad social, el texto superior también impone unos criterios mínimos a los que debe sujetarse la regulación legal y reglamentaria; muchos de ellos son reflejo de las exigencias internacionales. En primer término, el artículo 48 de la Carta indica que la seguridad social es un servicio público obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado. Esto significa que este último adquiere una posición de garante de la adecuada prestación del servicio, y que es su debe dirigir, vigilar y coordinador a quienes intervienen en la prestación del mismo. La misma disposición constitucional señala que la prestación del servicio de seguridad social debe orientarse por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Según el principio de universalidad, el Estado debe garantizar las prestaciones de la seguridad social a todas las personas, sin ninguna discriminación, y en todas las etapas de la vida. Por su parte, el principio de eficiencia requiere la mejor utilización social y económica de los recursos humanos, administrativos, técnicos y financieros disponibles, para que los beneficios a que da derecho la seguridad social, sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente. Finalmente, la solidaridad hace referencia a la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades. Este principio tiene dos dimensiones: de un lado, como bien lo expresa el artículo 2 de la ley 100 de 1993, alude a que el Estado tiene la obligación de garantizar que los recursos de la seguridad social se dirijan con prelación hacia los grupos de población más pobres y vulnerables; de otro, exige que cada cual contribuya a la financiación del sistema de conformidad con sus capacidades económicas, de modo que quienes más tienen deben hacer un esfuerzo mayor. En este orden de ideas, la solidaridad se encuentra ligada a la realización del principio de igualdad en su dimensión material. El inciso tercero del artículo 48 de la Carta también obliga al Estado, con la participación de los particulares, a extender de forman progresiva la cobertura de la seguridad social. La cobertura, ha precisado este Tribunal, se refiere tanto a la ampliación de la afiliación a los subsistemas –con énfasis en los grupos más vulnerables-, como al aumento del tipo de riesgos cubiertos y de prestaciones otorgadas. A su turno, el inciso quinto ibídem prohíbe destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella, lo que ha sido interpretado por esta Corporación como una destinación específica de los recursos de la seguridad social. En materia específicamente de pensiones, el inciso sexto del artículo en comento ordena al Legislador definir medios para mantener el poder adquisitivo de las pensiones. Por su parte, el acto legislativo 01 de 2005 –que adicionó el artículo 48 de la Constitución- dispone las siguientes obligaciones del Estado, entre otras, las cuales constituyen un parámetro al que debe sujetarse toda regulación: (i) asegurar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, (ii) respetar los derechos adquiridos con arreglo a la ley, (iii) garantizar el pago de la deuda pensional a cargo del Estado, (iv) abstenerse de dejar de pagar, congelar o reducir el valor de las mesadas de las pensiones reconocidas conforme a Derecho, (v) abstenerse de reconocer pensiones que tengan en cuenta factores distintos a aquellos sobre los que cada persona haya efectuado sus cotizaciones, (vi) garantizar que las pensiones sean de al menos un SMLMV, y (vii) a partir del 31 de julio de 2010, no pagar pensiones con mesadas superiores a 25 SMLMV con cargo a recursos de naturaleza pública. DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Contenido y alcance La seguridad social es un derecho fundamental y un servicio público cuya obligatoria prestación debe asegurar el Estado. A grandes rasgos, este derecho exige la existencia de sistemas de seguridad social que brinden protección frente a (i) la falta de ingresos debida a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; (ii) gastos excesivos de atención de salud; (iii) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares dependientes. Tal sistema, además de estar disponible, debe caracterizarse por prever prestaciones de importe suficiente para asegurar a los beneficiarios una vida digna, ofrecer cobertura universal –pero con énfasis en los grupos más desfavorecidos o marginados-, contar con reglas proporcionales y trasparentes de acceso y permanencia, contemplar costos asequibles, así como escenarios de participación y de difusión de información, y ser accesible físicamente. El Legislador tiene libertad para diseñar mecanismos orientados a la realización del derecho a la seguridad social, siempre y cuando se sujete a los anteriores parámetros, y asegure efectivamente como mínimo los contenidos básicos de aquél. SEGURIDAD SOCIAL-Dificultades que enfrenta el sistema A pesar de los beneficios de la formalización de un sistema de seguridad social en pensiones, después de 20 años de funcionamiento empezaron a verse las dificultades del mismo, tal y como estaba concebido. Los estudios han señalado que fueron varias las causas de la necesidad de un replanteamiento. Así, si bien la implementación del RPM trajo beneficios a una parte de la población y creó las bases para el desarrollo del sistema pensional, después de veinte años de funcionamiento el esquema comenzó a mostrar señales de insostenibilidad financiera, baja cobertura e inequidad, originadas principalmente en cinco factores: (i) la tasa de cotización no se incrementó gradualmente como se había previsto desde el principio; (ii) el Estado incumplió su parte de la cotización; (iii) los excesivos beneficios, relativos a los aportes; (iv) la existencia de una amplia gama de regímenes especiales y de cajas administradoras; y (v) el cambio demográfico, que implicó menores aportes (cada vez menos jóvenes) y mayores gastos (la gente vivía más años). Todos estos elementos propinaron una estocada certera a la sanidad financiera del sistema, fenómeno que se hizo evidente cuando la gente empezó a llegar a la edad de pensión. El sub-sistema encargado de administrar las pensiones de los trabajadores privados se constituía con aportes de los empleadores, empleados y del gobierno (es decir, de impuestos generales). Las contribuciones iniciales debían representar 6% del salario (1.5% pagado por el afiliado, 3% por el empleador y 1.5% por el Estado/contribuyente) y, según cálculos actuariales hechos en ese momento, deberían aumentar 3 puntos cada 5 años hasta alcanzar 22% en 1993. A raíz del incumplimiento de los pagos que correspondían al Estado, las contribuciones se establecieron inicialmente en 4.5% y sólo se incrementaron a 6.5% en 1985 (2/3 a cargo del empleador, 1/3 a cargo del empleado). La creciente diferencia entre la tasa efectiva y la programada llevó a que se marcara, desde un inicio, la insostenibilidad del régimen administrado por el ISS y a que, con el tiempo, el pasivo pensional (que, además, no se conocía) se hiciera cada vez mayor. Adicionalmente, el aporte de los trabajadores públicos era muy bajo. Aunque variaba entre diferentes cajas, el Estado financiaba la mayor parte de la contribución. LEY 100 DE 1993-Objetivos En particular, con la ley 100 se buscó: (i) fortalecer la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, (ii) aumentar su cobertura, especialmente frente a los más vulnerables, (iii) mejorar la eficiencia en el manejo de los recursos, y (iv) adecuar la edad de retiro a las nuevas condiciones demográficas y de esperanza de vida del país, entre otros. REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA PENSIONAL-Significado y alcance El régimen solidario de prima media con prestación definida, cuya característica esencial consiste en la realización aportes para la obtención de una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes, previamente definidas en la ley, a favor de sus afiliados o beneficiarios, independientemente del monto de las cotizaciones acumuladas, siempre que se cumplan con los requisitos legales, tales como: edad, número de semanas cotizadas y períodos de fidelidad. En todo caso, ante el incumplimiento de los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar una prestación indemnizatoria (también llamada: indemnización sustitutiva).En este régimen, los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados, así como, los gastos de administración y la constitución de reservas para asegurar el pago de futuros acreedores pensionales. REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA PENSIONAL-Calculo actuarial SISTEMA PENSIONAL-Alteración de variables que componen el cálculo actuarial PENSIONES LEGALES-Subsidios implícitos/SISTEMA PENSIONAL-Subsidios implícitos REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD EN MATERIA PENSIONAL-Significado y alcance El legislador creó, reguló y desarrolló el denominado régimen de ahorro individual con solidaridad. En esencia, se trata de un régimen cuya administración se otorgó a los particulares a través de la creación de Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y/o Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (A.F.P.), debidamente autorizadas por la Superintendencia Bancaria. En este régimen, los afiliados acumulan en una cuenta individual las cotizaciones obligatorias y voluntarias, los bonos pensionales y los subsidios del Estado - si a ellos hubiere lugar -, en aras de garantizar el acceso a una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes, a favor de sus afiliados o beneficiarios, cuando el monto acumulado de capital y sus correspondientes rendimientos, permitan proceder a su reconocimiento, teniendo en cuenta la edad a la cual decida retirarse el afiliado, la modalidad de la pensión, así como de las semanas cotizadas y la rentabilidad de los ahorros acumulados. En todo caso, ante el incumplimiento de los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar la devolución de sus aportes o saldos. Las cotizaciones de los afiliados y sus rendimientos constituyen una cuenta individual de naturaleza privada, que es administrada por la entidad que designe o escoja libremente el trabajador, en desarrollo de un mercado de libre competencia. Desde esta perspectiva, los afiliados pueden seleccionar y trasladarse libremente entre entidades administradoras y optar por la aseguradora con quien contratar las rentas y pensiones. Es pertinente destacar que del monto total de las cotizaciones, un porcentaje se capitaliza en las cuentas individuales y el resto se destina al pago de primas de seguros de invalidez y muerte, así como a cubrir los costos de administración del fondo. Adicionalmente, en aras de garantizar la rentabilidad de este régimen, el conjunto de cuentas individuales constituye un “fondo de pensiones” como patrimonio autónomo e independiente del de las sociedades administradoras Sobre dicho fondo, las entidades administradoras garantizan una rentabilidad mínima, la cual se distribuye entre las cuentas individuales, a prorrata de las sumas acumuladas en cada una de ellas y de la permanencia de las mismas durante el respectivo período (Ley 100 de 1993, artículo 101). A pesar de la diversidad en el manejo de los recursos y de las características particulares y disímiles de cada régimen, al igual que sucede en el régimen solidario de prima media con prestación definida, en el régimen de ahorro individual con solidaridad, el Estado asume el papel de garante, en desarrollo del artículo 48 del Texto Superior. En esos términos, la ley dispone que el Estado tiene la obligación de asegurar el monto de los ahorros y el pago de las pensiones por intermedio del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (FOGAFÍN). REGIMEN DUAL DE PENSIONES LEGALES-No desconocimiento de la igualdad No puede haber desconocimiento del derecho a la igualdad pues la Ley 100 de 1993 contiene una regulación diferente para cada uno de los regímenes pensionales, apoyada en el principio de la libre elección que permite a los afiliados escoger el subsistema que más se ajuste a sus necesidades, de tal suerte que el futuro pensionado se somete por su propia voluntad a un conjunto de reglas diferentes para uno y otro régimen, y simplemente se hará acreedor a los beneficios y consecuencias que reporte su opción. ASIGNACION PRIORITARIA DEL GASTO SOCIAL A PERSONAS EN SITUACION DE MAYOR VULNERABILIDAD SOCIOECONOMICA-Jurisprudencia constitucional PENSION FAMILIAR EN REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN LEY 1580 DE 2012-Origen y contenido normativo PENSION FAMILIAR-Beneficio a parejas dentro del régimen de prima media con prestación definida no resulta equiparable a parejas en régimen de ahorro individual con solidaridad SISBEN-Objeto SISBEN-Importancia constitucional Referencia: expedientes D-9405 y 9411 Demanda de inconstitucionalidad contra los literales k), m) y l) del artículo 151C de la ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 3 de la ley 1580 de 2012 “Por la cual se crea la pensión familiar”. Magistrado Sustanciador: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes: 1. ANTECEDENTES Los ciudadanos Julián Arturo Polo Echeverri y Bonifacio Navarrete Velandia, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandaron los literales k) y l), y k) y m), respectivamente, del artículo 151C de la ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 3 de la ley 1580 de 2012 “Por la cual se crea la pensión familiar”. Mediante auto del 7 de diciembre de 2012, las demandas fueron inadmitidas –la del ciudadano Julián Arturo Polo Echeverri sólo parcialmente- por falta de especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos. Los ciudadanos corrigieron oportunamente sus demandas, y mediante autos del 4 y 21 de febrero de 2013, respectivamente, la del ciudadano Julián Arturo Polo Echeverri fue admitida y la del ciudadano Bonifacio Navarrete Velandia rechazada. En vista de la admisión de la demanda del expediente D-9405, el Magistrado sustanciador ordenó comunicar el inicio del proceso al Congreso de la República, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio del Trabajo y a Colpensiones. También invitó a las siguientes instituciones para que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico que el presente asunto propone: universidades del Rosario, Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Pontificia Bolivariana sede Montería, del Sinú – Seccional Montería y de Medellín, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Fundación FESCOL, la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (Centro Regional en Colombia), Asofondos, el Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social -Sindess- y Fedesarrollo. Finalmente, se ordenó fijar la demanda en lista para que los ciudadanos pudiesen defender o impugnar el precepto acusado, y se dio traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. 1.1. NORMA DEMANDADA El texto del precepto acusado es el siguiente; se subrayan los apartes acusados: “Artículo 151 C. Pensión Familiar en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Quienes cumplan los requisitos para adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el sistema de prima media con prestación definida, podrán optar por la pensión familiar, cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes obtengan la edad mínima de jubilación y la suma del número de semanas de cotización supere el mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez. (…) k) Solo podrán ser beneficiarios de la Pensión Familiar, en el Régimen de Prima Media, aquellas personas que se encuentren clasificadas en el SISBEN en los niveles 1, 2 y/o en cualquier otro sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional. (…) m) En el Régimen de Prima Media el valor de la pensión familiar no podrá exceder de un salario mínimo legal mensual vigente.” 1.2. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Julián Arturo Polo Echeverri considera que los literales k) y m) desconocen el artículo 13 de la Constitución, por las siguientes razones: 1.2.1. Asegura que el literal k) excluye sin justificación de la pensión familiar en el régimen de prima media –en adelante RPM-, a los esposos o compañeros permanentes clasificados en la encuesta Sisben en los niveles 3 y superiores. Explica que el Sisben es un mecanismo para mejorar la distribución de los bienes escasos del Estado, especialmente los subsidios. Afirma que la pensión familiar no es una subvención del Estado, pues, como indica el artículo 1° de la ley 1580, es un derecho producto de los aportes realizados por la pareja. Por tanto, en tanto la pensión familiar es un derecho y no un subsidio, sostiene que no hay razón para utilizar la clasificación en el Sisben para la selección de sus beneficiarios, y mucho menos para excluir a quienes no están categorizados en los niveles 1 y 2, del acceso a ese derecho. Agrega que esta exclusión es discriminatoria frente a los afiliados al régimen de ahorro individual con solidaridad –en adelante RAIS-, a quienes el artículo 2 de la ley 1580 no les exige estar clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisben para reclamar a la pensión familiar. Indica que si tanto en el RPM como en el de RAIS, el reconocimiento de la pensión familiar está sujeto a la acreditación de requisitos de edad y cotizaciones al sistema, no hay razón para la diferenciación. 1.2.2. En relación con el literal m), sostiene que el límite cuantitativo que impone a la pensión familiar en el RPM –un salario mínimo mensual legal vigente (SMLMV)- implica una discriminación frente a los beneficiarios de la pensión de vejez al amparo de la ley 100, pues a estos últimos la pensión se les calcula conforme a su ingreso base de liquidación. Explica que estos dos grupos –quienes reclaman la pensión de vejez y quienes reclaman la pensión familiar en el RPM- se encuentran en la misma situación, ya que (i) las semanas de cotización que deben acreditar son las mismas, y (ii) en ambos casos se exige el mismo requisito de edad. En resumen, asevera que las reglas de sostenibilidad financiera son iguales. Señala que dada la igualdad de los grupos y el hecho de que la pensión familiar no es un subsidio sino un derecho fruto del ahorro forzoso realizado durante la vida de trabajo, el tope que establece la disposición y la consecuente inaplicación de la regla de cálculo conforme al ingreso base de liquidación, constituyen un trato diferenciado injustificado. Por último, indica que el precepto desprecia las cotizaciones efectuadas por encima del salario mínimo y las deja sin valor económico. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Colegio de Abogados del Trabajo y la Seguridad Social de Colombia Juan Manuel Charria Segura, Gobernador del Colegio de Abogados del Trabajo y la Seguridad Social de Colombia, solicita que se declare la inexequibilidad del literal k) y la exequibilidad del literal m), con apoyo en los siguientes argumentos: 1.3.1.1. Explica que no existe justificación para el tratamiento diferenciado que dispensa el literal k), es decir, exigir que los beneficiarios de la pensión familiar en el RPM, a diferencia de los del RAIS, estén clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisben. En su concepto, “(…) se logra concluir que la única razón que podría haber tenido el legislador, fue la de que este tipo de prestación económica, se encuentra dirigida únicamente a personas de escasos recursos, pero cuando este argumento se confronta con la inexistencia del requisito para el régimen de ahorro individual y si a esto se suma, la imposibilidad de que la pensión pueda superar el mínimo legal, la norma acusada resulta necesariamente violatoria de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política”[1]. También argumenta que si bien es cierto las personas clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben son personas vulnerables, “(…) no puede afirmarse tajantemente que las personas clasificadas en los niveles superiores, sean personas que no deban considerarse como de especial protección por parte del Estado. En criterio de este ciudadano, no es posible generar esta restricción únicamente en el régimen de prima media, ya que no se logra ubicar el objeto material de la discriminación que se presenta para establecer su validez”[2]. El interviniente concluye: “(…) es claro que si bien el destino de la pensión familiar es el de proteger a un grupo de personas de especial protección por parte del Estado, no es posible dejar por fuera del mismo, a aquellas que están clasificadas en niveles 3 o superior del Sisben, por que (sic) dicha discriminación resulta chocante y contraria a los postulados de la Constitución Política de Colombia, en especial los Artículos 13 y 48 constitucional, razón por la cual la norma debe ser retirada del ordenamiento.”[3] 1.3.1.2. De otro lado, asegura que el literal m) sí se ajusta al texto superior, ya que no es cierto que para el sistema, desde el punto de vista de la sostenibilidad financiera, sea igual conceder una pensión por el esfuerzo de una sola persona o por el esfuerzo de dos. En su criterio, el RPM está diseñado para que los afiliados accedan a las pensiones de manera individual, razón por la cual la pensión familiar, como excepción, sólo debe estar dirigida a un grupo de personas de especial protección del Estado, “(…) grupo de personas que se encontrarían delimitadas (sic) por aquellas a quienes un salario mínimo resulta de relevancia para su economía”[4]. En este orden de ideas, asegura que el tratamiento diferenciado que se dispensa respecto de los beneficiarios individuales de la pensión de vejez en el RPM se encuentra justificado. Explica que el tratamiento diferenciado frente a los beneficiarios de la pensión familiar en el RAIS también tiene sustento, toda vez que en dicho régimen la liquidación de la pensión parte del capital acumulado por la pareja “(…) sobre el cual se hará una proyección que permitirá establecer el monto de la pensión y será la aplicación de un cálculo proyectado el que permita señalar la mesada”[5]. Agrega que también debe tenerse en cuenta que “(…) si el capital acumulado en la cuenta individual de un solo afiliado al régimen de ahorro individual, le permiten (sic) acceder a una pensión de por lo menos el salario mínimo, ya estaría descartada la posibilidad de acceder a una pensión familiar, razón por la cual la distinción o limitante creada en el régimen de prima media, sobre en el régimen de ahorro individual, ya que en este, la pensión familiar máxima será siempre inferior a dos salarios mínimos y su pago estará exclusivamente financiado con capital acumulado”[6]. Por último, recuerda que la pensión familiar es voluntaria y que sus posibles beneficiarios tienen la alternativa de la indemnización sustitutiva. 1.3.2. Academia Colombiana de Jurisprudencia Por intermedio de Miguel Alberto Pérez García, solicita que se declaren inexequibles los literales demandados, por las siguientes razones: 1.3.2.1. Explica que el espíritu del proyecto que dio lugar a la ley 1580 fue permitir el acceso a la pensión de vejez a los cónyuges o compañeros permanentes en general. Por tanto, asegura que si el derecho a la pensión familiar solamente se reconoce a las parejas clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben o cualquier sistema equivalente que se diseñe, se va en contravía de la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la igualdad; cita en respaldo la sentencia C-1287 de 2001. 1.3.2.2. De otro lado, sostiene que “[s]i la ley 100 de 1993 estableció el Ingreso Base de Liquidación (IBL) como un promedio de los salarios durante un periodo determinado de tiempo, no es posible que se establezca por parte del legislador un monto máximo en el valor de la pensión familiar a pagar de un (1) salario SMLMV, ya que esta pensión sigue los mismos preceptos consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política”[7] en los cuales se establece que ninguna pensión podrá ser inferior a uno (1), ni superior a veinticinco (25) SMLMV”. Además, indica que según el artículo 48 superior, el IBL debe ser “el reintegro de los dineros aportados por el pensionado durante su vida laboral”[8], por ello considera “ilógico” que se establezcan límites al IBL de la pensión familiar. 1.3.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Solicita a la Corte que emita una decisión inhibitoria o, en subsidio, que declare exequibles los literales acusados, con fundamento en las siguientes razones: 1.3.3.1. Afirma que “(…) la acusación va en contravía directa de la suficiente argumentación requerida frente a una eventual ausencia de proporcionalidad, razonabilidad y arbitrariedad de la norma acusada” –el interviniente no desarrolla este argumento-. 1.3.3.2. Por otra parte, señala que la diferenciación que establecen los preceptos demandados cumple con las exigencias del principio de proporcionalidad. En sentir del Ministerio, la medida (i) es necesaria, ya que “(…) surge como consecuencia de las exigencias constitucionales sobre las cuales se inspira el modelo adoptado por el Sistema de Seguridad Social Integral”[9], como la ampliación de la cobertura de forma progresiva; (ii) es idónea, toda vez que efectivamente contribuye a la ampliación de la cobertura en relación con las personas de más bajos recursos y que por la informalidad del mercado laboral, no llegan a tener la densidad de cotización necesaria para tener derecho a una pensión de vejez; y (iii) es proporcionada, puesto que focaliza el gasto social en los más pobres y se dirige a proteger a sectores vulnerables. Sobre este último aspecto agrega: “[l]a medida devendría en una condición injusta si fuese el marco general para satisfacer el derecho a la pensión. Pero es necesario tener presente el contexto normativo pensional para concluir que las condiciones trazadas para la adquisición de la pensión familiar buscan maximizar las posibilidades del goce de este derecho sin que se (sic) las medidas conviertan en sí mismo en una desventaja desigual frente a las oportunidades de igualdad del resto de personas excluidas en la norma”[10]. Aduce que la limitación de la pensión a un salario mínimo “(…) hace parte de la proporción que debe guardar la medida en relación con los sujetos excluidos del contenido normativo”[11]; “(…) en otras términos, busca garantizar que la discriminación inversa no genere el efecto contrario, al punto de consagrar unas condiciones más beneficiosas para los que logran la pensión familiar que los que adquieren pensión de jubilación de forma individual”[12]. 1.3.3.3. Recuerda que el Legislador tiene libertad de configuración en materia de seguridad social y que entre los criterios constitucionales que debe tener en cuenta para su ejercicio, se encuentra la viabilidad financiera del sistema. Explica que la pensión familiar atiende a ese criterio por la siguiente razón: “(…) para el cálculo del equilibrio deben tenerse en cuenta variables tales como tiempos, aportes, y rentabilidades, dado que todo esto influye en la conformación del capital necesario para la financiación de los beneficios pensionales y, por tanto, para el equilibrio del Sistema. Lo anterior indica que tomando factores e ingresos de liquidación o cotización de ambas partes ponderado por el número de semanas, podría indicar que el capital que se requiere para financiar una pensión así calculada, no se compadece con lo que se obtendrá ante la suma de tiempos o aportes realizados, por ejemplo, simultáneamente al final de la vida laboral, o con una cantidad de combinaciones que desvían el cálculo de equilibrio realizado para la cobertura de los individuos en el Sistema General de Pensiones. (…) En el anterior cuadro se observa, el incremento del subsidio cuando se incentiva la concentración de los aportes hacia el final de la vida laboral. En las dos primeras columnas puede verse el caso de un afiliado al Sistema General de Pensiones que cotiza con fidelidad uniforme durante toda su vida laboral, es decir entre los 20 y 62 años, con lo cual el subsidio es de 45% con garantía de pensión mínima y del 12% sin ella. Si el mismo afiliado cotiza solamente al final de su vida laboral sus aportes generan rendimientos sólo durante 1300 semanas, por lo cual los subsidios pasan a ser del 65% con garantía de pensión mínima y de 44% sin ella. En el caso de la pensión familiar, donde el incentivo es claramente el de completar cotizaciones al final de la vida laboral para lograr el beneficio pensional, es decir donde la gran mayoría de los rendimientos sólo ocurre en las últimas 700 semanas, el nivel del subsidio alcanza el 88% con garantía de pensión mínima y 80% sin ella. El fondo común del Régimen de Prima Media está diseñado para que las personas aporten al Sistema a lo largo de su carrera salarial, de manera que están desincentivando la cotización a edades medias y tempranas, que impactan la financiación como un todo. Pero además de incentivar la mejor fidelidad al Sistema, multiplica el nivel de subsidios tal como se explicó, lo cual incentiva a los individuos a maximizarlos, generando un esquema de menor fidelidad y mayores subsidios, el cual resulta insostenible. En consecuencia, si el Gobierno entra a subsidiar las pensiones de 1SMLMV y a una población de SISBEN 1 y 2, resulta más oneroso de por sí y con un contenido altamente subsidiado, subsidiar por encima de este valor y en niveles superiores a grupos poblacionales diferentes a los establecidos por la norma, atenta contra la Sostenibilidad del Sistema”[13]. 1.3.3.4. Alega que no existe un derecho constitucional a recibir una pensión por encima del salario mínimo, y que dicha posibilidad en el RAIS se deriva de la estructura financiera del mismo. 1.3.3.5. Para terminar, asegura que los afiliados al RPM, de un lado, y los afiliados al RAIS, de otro lado, no son grupos comparables. Recuerda que cada régimen es autónomo e independiente, y que los requisitos para acceder a una pensión en cada uno son diferentes: en el primero depende de requisitos de edad y tiempo, mientras en el segundo la pensión se reconoce en función del capital acumulado. 1.3.4. Universidad Libre, facultad de Derecho de Bogotá Los profesores Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Diana Jiménez Aguirre e Ignacio Perdomo Gómez sostienen que los literales acusados son inconstitucionales. Sus argumentos se resumen a continuación: 1.3.4.1. Los docentes intervinientes consideran que los preceptos demandados promueven desigualdades de hecho, generan obstáculos en el plano económico y social para las personas que escogen el RPM, y desincentivan la afiliación a dicho régimen. 1.3.4.2. También afirman que la pensión familiar es un derecho autónomo y no un subsidio estatal, razón por la cual no es admisible que se exija como condición para acceder a ella el pertenecer a los niveles 1 y 2 del Sisben. Sustentan su afirmación de que la pensión familiar es un derecho autónomo en que la ley 1580 de 2012 exige estar afiliado al RPM o al RAIS, contar con ciertas semanas de cotización o capitales susceptibles de acumularse, y tener una edad mínima, es decir, los mismos requisitos para acceder a una pensión de vejez, lo que significa –en su sentir- que la pensión familiar no fue concebida como un beneficio económico periódico ni como un subsidio. Agregan que el Sisben es un sistema de identificación de los beneficiarios de “beneficios estatales”, los cuales no hacen parte del sistema de pensiones. Al respecto, explican que mientras la entrega de beneficios estatales responde a una lógica asistencialista, el reconocimiento de pensiones, en tanto resultado del esfuerzo de los afiliados al sistema, responde a una lógica retributiva. Por tanto, aseveran que en tanto el Estado colombiano no financia la pensión familiar, es irrazonable que se condicione su reconocimiento a la clasificación en el Sisben. 1.3.4.3. También sostienen que las condiciones y criterios para clasificar a los ciudadanos en uno u otro nivel del Sisben no han sido homogéneos, lo que significa que el reconocimiento de la pensión familiar queda sujeto a las variaciones que introduzca el DNP en los criterios de evaluación, lo que hace que el derecho quede sometido a factores externos que distorsionan el sistema pensional. 1.3.4.4. Por último, argumentan que el literal l) del artículo 151C de la ley 100 también se opone a la Constitución, ya que establece una exigencia desproporcionada para los adultos mayores, teniendo en cuenta que este grupo poblacional es el que menor cultura de afiliación y permanencia en el sistema tiene, y en vista de que antes de 1991 no era obligatoria la afiliación al seguro social. Por tanto, consideran que el literal l) contiene una medida regresiva. 1.3.5. Ministerio del Trabajo Manifiesta que se opone a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 1.3.5.1. Explica que los literales demandados desarrollan el principio de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, el cual está relacionado con el principio de progresividad de la seguridad social. Lo anterior por cuanto en el RPM, una vez se agotan los recursos del fondo común, el pago de las pensiones debe ser asumido por el Estado con recursos del Presupuesto General de la Nación, lo que significa que dada la limitación de los dineros, éstos deben destinarse a los más necesitados. 1.3.5.2. De otro lado, recuerda que los dos regímenes de pensiones contemplados en la ley 100 se financian de forma diferente, lo que justifica el tratamiento diferenciado que disponen los literales acusados. 1.3.5.3. Asegura que el límite del valor de la pensión familiar en el RPM tiene justificación en los principios de equidad y sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, “(…) dado que los recursos para el pago de las pensiones en la Prima Media son limitados y deben ser distribuidos a la población más vulnerable, que son precisamente los beneficiarios de dichas pensiones”[14]. Agrega que si bien es cierto no siempre debe existir una relación de proporcionalidad entre las cotizaciones y el beneficio obtenido, “(…) esta relación sí debe guardar un factor de proporcionalidad que respete el principio de equidad. Es decir que el beneficio o la pensión no puede romper un mínimo factor de equilibrio”[15]. Por último, aduce que “(…) al amparo del principio de igualdad no se puede comprometer la sostenibilidad financiera del sistema y poner en riesgo su conservación” [16]. 1.3.5.4. Finalmente, indica que la pensión familiar respeta los postulados de la seguridad social y no quebranta el principio de Estado Social de Derecho, pues permite a uno de los segmentos de la población en condición de vulnerabilidad, acceder a una pensión. 1.3.6. Departamento Nacional de Planeación (DNP) Defiende la constitucionalidad de los literales demandados, con apoyo en los siguientes argumentos: 1.3.6.1. Comienza por explicar que la ley 1580 busca brindar una oportunidad a aquellas personas de bajos ingresos que no logran contar con una pensión en la vejez, en condiciones de sostenibilidad financiera de acuerdo con los actos legislativos 01 de 2005 y 03 de 2011. Asegura que esas personas pertenecen principalmente a los niveles 1 y 2 del Sisben, y por ello la ley privilegió a ese grupo. Por lo anterior, considera que no existe violación del principio de igualdad. 1.3.6.2. Por otra parte, afirma que “(…) la inclusión de otros grupos de personas con mayores ingresos implicaría un costo fiscal que compromete la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo, teniendo en cuenta que la inclusión le podría costar al Estado cerca de 20 puntos del PIB en los próximos 50 años. Así mismo incluir a las personas de mayores ingresos podría promover el arbitraje contra el sistema general de pensiones”[17] –esta última afirmación no se desarrolla-. 1.3.7. Intervenciones extemporáneas 1.3.7.1. Por intermedio de la Decana de la facultad de Ciencias Jurídicas, la Universidad del Sinú solicita a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo, pues estima que los argumentos que sustentan la demanda están descontextualizados y no son claros ni suficientes; en particular, asevera que no es posible comparar la pensión familiar en el RPM y en el RAIS, ya que cada régimen tiene características diferentes. De forma subsidiara, solicita (i) que se declare exequible el literal k) “(…) en el sentido que se le garantice a los grupos poblacionales que se encuentren clasificados en los niveles de SISBEN 3 hacia adelante [ser] beneficiarios de la pensión familiar en el régimen de prima media”[18]; y (ii) que se declare inexequible el literal m) por violación del artículo 48 superior, puesto que prevé la renuncia a condiciones más favorables de IBL. 1.3.7.2. Asofondos sostiene que la demanda es inepta, ya que alude a grupos y prestaciones que no son comparables, y se basa en razones de conveniencia. De forma subsidiara, argumenta que los literales demandados se ajustan a la Carta, ya que los requisitos que previó el Legislador para la pensión familiar en el RPM responden a la naturaleza y diseño organizacional de ese régimen, el cual tiene una configuración diferente al RAIS. Agrega que los requisitos previstos en los preceptos acusados son razonables desde el punto de vista de la sostenibilidad financiera del régimen. 1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Solicita que se declaren inexequibles los literales demandados, por las siguientes razones: 1.4.1. Explica que en el proyecto de ley inicial la pensión familiar en el RPM estaba dirigida a todas las personas que cumplieran los requisitos para reclamar la indemnización sustitutiva, y no tenía límite en cuanto a su valor. En otras palabras, afirma que la intención inicial era garantizar a muchos adultos mayores un ingreso en su vejez que les permitiera una vida digna, cuando el monto acumulado por cada uno de los cónyuges o compañeros resultara insuficiente para acceder a una pensión de forma individual. 1.4.2. A continuación, sostiene que el trato diferenciado que dispensa el literal k) no tiene justificación, pues la pensión familiar no constituye una gratuidad de la Nación, sino que es el reintegro del ahorro forzoso y constante de los cónyuges o compañeros. Además, recuerda que la sostenibilidad fiscal no puede ser un argumento para afectar o limitar los derechos fundamentales. 1.4.3. Sobre el literal m), asegura que la pensión familiar es una modalidad de pensión de vejez y, por tanto, no hay razón que justifique la no aplicación del artículo 21 de la ley 100 –regla de IBL para la pensión de vejez en el RPM-. Agrega que la limitación del valor de la pensión familiar tampoco tiene fundamento si se tiene en cuenta que su finalidad es garantizar la subsistencia del trabajador y su familia en condiciones dignas cuando por motivos de vejez le sea imposible trabajar. 2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas hacen parte de una ley de la República. 2.2. EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA 2.2.1. Algunos intervinientes solicita a la Corporación emitir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda. En su criterio, el demandante (i) no formula una argumentación clara, (ii) no explica las razones por las cuales los grupos a los que alude se encuentran en la misma situación y son comparables, (iii) no justifica su alegato de falta de razonabilidad de la diferenciación y (iv) presenta argumentos de conveniencia. Pasa la Sala a examinar la aptitud de la demanda: 2.2.2. El artículo 2° del decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[19]. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos, desarrollados en el texto del artículo 2 ibídem y por la Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo. 2.2.3. En la sentencia C-1052 de 2001[20], la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor tienen que ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa. El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada. La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones censuradas. Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. 2.2.4. En esta oportunidad, la Sala considera que la demanda reúnen los elementos necesarios para suscitar un debate constitucional. En primer lugar, la redacción de la demanda permite entender las razones por las cuales el demandante considera que los literales demandados desconocen el principio de igualdad. En segundo lugar, el actor precisa los grupos que deben ser comparados a efectos de determinar si los literales introducen diferenciaciones injustificadas; estos son: (i) las parejas de cónyuges o compañeros permanentes afiliadas al RPM clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben y las parejas no clasificadas en dichos niveles, (ii) las parejas afiliadas al RPM y las afiliadas al RAIS, y (iii) las parejas afiliadas al RPM y las demás personas vinculadas al mismo régimen. En tercer lugar, el actor explica con mediano detalle las razones por las cuales, en su sentir, tales grupos se encuentran en igualdad de condiciones y deben recibir el mismo tratamiento en materia de acceso a la pensión familiar y cálculo de la respectiva mesada. Por último, la argumentación es suficientemente persuasiva para generar una duda de orden constitucional que amerita un pronunciamiento de fondo. 2.3. PROBLEMAS JURÍDICOS 2.3.1. El demandante considera que los literales k) y m) del artículo 151C de la ley 100 –adicionado por el artículo 3 de la ley 1580 de 2012- desconocen el principio de igualdad. En relación con el literal k), el demandante formula dos cargos: en primer lugar, argumenta que excluye sin justificación de los beneficiarios de la pensión familiar en el RPM, a las parejas de cónyuges o compañeros permanentes que no están clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisben. Explica que el Sisben en un mecanismo para la selección de los beneficiarios de los programas asistenciales del Estado y que en este caso, en tanto la pensión familiar no es un subsidio sino un derecho derivado del cumplimiento de requisitos de edad y tiempo de cotización, no hay razón para utilizar ese instrumento de selección. En otras palabras, considera que el literal k) provee un tratamiento diferenciado injustificado desde el punto de vista del acceso a la pensión familiar en el RPM, a las parejas clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben y a las parejas categorizadas en niveles superiores o que ni siquiera están registradas en el sistema. A juicio del actor, todos los afiliados al régimen, sin importar su nivel de Sisben, deben tener derecho a la pensión familiar. En segundo lugar, el actor sostiene que el literal k) también contiene un tratamiento diferenciado injustificado entre las parejas afiliadas al RPM y las afiliadas al RAIS, puesto que solamente a las primeras se les exige estar clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben. En sentir del actor, si la pensión familiar es un derecho que se adquiere en ambos regímenes por cumplir unos requisitos de edad y semanas de cotización o nivel de ahorro, no hay razón para esa distinción. En el caso del literal m), que establece un límite cuantitativo de 1 SMLMV para la pensión familiar en el RPM, asegura que también contiene una distinción injustificada respecto de los individuos a quienes se reconoce una pensión de vejez en el mismo régimen. Explica que mientras los beneficiarios de la pensión familiar en el RPM solamente pueden reclamar una mesada de 1 SMLMV, los titulares de la pensión de vejez prevista en el mismo régimen tienen derecho a una mesada de mayor valor de conformidad con su ingreso base de liquidación. Considera que estos dos grupos se hallan en la misma situación, pues para reclamar tanto la pensión familiar como la pensión de vejez, se requieren las mismas semanas de cotización y la misma edad. En consecuencia, afirma que no hay lugar a la diferenciación en perjuicio de los beneficiarios de la pensión familiar. 2.3.2. Un grupo de intervinientes y el Procurador apoyan la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: En términos generales, manifiestan que los preceptos censurados generan desventajas para los afiliados al RPM y desincentiva la afiliación al mismo. Respecto del literal k), consideran que es inconstitucional, por cuanto: (i) en tanto la pensión familiar es un derecho y no una dádiva, no hay razón para que en el RPM se favorezca solamente a la población más pobre; (ii) si bien es cierto las familias clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben, debido a su situación de vulnerabilidad desde el punto de vista socioeconómico, merecen especial protección del Estado, no hay razón para concluir que personas clasificadas en niveles superiores del Sisben no requieren también especial protección; (iii) la clasificación del Sisben depende de las variaciones que introduzca el DNP en la encuesta y evaluación, lo que hace que el derecho a la pensión familiar quede sometido a factores externos que lo distorsionan; y (iv) el espíritu del proyecto de ley que dio lugar a la ley 1580 era que todas las parejas pudieran acceder a la pensión familiar. Sobre el literal m), aseguran que (i) se opone a la prohibición de pensiones menores a un SMLMV establecida en el artículo 48 superior; y (ii) no tiene justificación, teniendo en cuenta que la pensión es el reintegro de los dineros aportados por el cotizante durante su vida laboral. 2.3.3. Por el contrario, otros intervinientes solicitan que los literales acusados se declaren ajustados a la Constitución. En primer lugar, alegan que el trato diferenciado que dispensan los literales cumple con las exigencias del principio de proporcionalidad, pues (i) constituye una medida necesaria para ampliar la cobertura del sistema de seguridad social; (ii) se vale de un medio idóneo para el logro de esa finalidad, especialmente para extender la cobertura a los sectores más pobres; y (iii) es proporcionado en estricto sentido, toda vez que, de un lado, focaliza el gasto social en los más necesitados y por tanto representa una medida de protección de un grupo vulnerable y, de otro, busca garantizar que la discriminación adversa no termine por conceder a los beneficiarios de la pensión familiar condiciones más favorables a aquellas previstas para el resto de pensionados. Por otra parte, aducen que el límite del valor de la pensión familiar en el RPM y su focalización en familias clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben, son medidas también justificadas desde el punto de vista de las características del régimen y su estructura financiera, por las siguientes razones: explican que el RPM está diseñado para asegurar pensiones individuales, de modo que reconocer pensiones familiares altera su equilibrio económico. Recuerdan que en este régimen, el Estado financia gran parte del valor de las pensiones, pues usualmente las cotizaciones no alcanzan para financiar su costo real, a lo que se suma que debido a cambios demográficos, la expectativa de vida ha aumentado y el número de afiliados –y en consecuencia de aportes- ha disminuido. Afirman que el subsidio estatal aumenta en el caso de la pensión familiar –el Ministerio de Hacienda habla de un nivel de subsidio del 88% con garantía de pensión mínima y de 80% sin ella- por el incentivo que se genera para cotizar solamente al final de la vida laboral, lo que explica que se haya decidido focalizar esos recursos públicos en los sectores más pobres, estos son los clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisben. Por último, señalan que en el RAIS existe un límite cuantitativo...