Sentencia C-612 de 2013

C-612-13 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-612/13 IMPEDIMENTOS DE REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Exequibilidad condicionada de la expresión “o sancionados disciplinariamente”, contenida en el literal e) del artículo 79 de la ley 1579 de 2012 En el caso concreto de la inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012, la Corte encuentra que atendiendo a la importancia y trascendencia de la función a cargo de los Registradores de Instrumentos Públicos, esencial para la garantía y transparencia en el manejo del derecho a la propiedad inmueble y de la estabilidad de los negocios y actos jurídicos, en principio, resulta razonable constitucionalmente, que el legislador prohíba acceder a dicho cargo, a los abogados que hayan sido sancionados disciplinariamente, por cuanto persigue fines importantes, a través de un medio idóneo. Sin embargo, la medida resulta desproporcionada desde la perspectiva constitucional, toda vez que la norma no distingue entre los distintos tipos de falta ni sanción disciplinaria que se haya impuesto, de manera que la inhabilidad se extiende tanto a los abogados que hayan sido sancionados con exclusión o suspensión en el ejercicio profesional, multa o censura por faltas en el Código Disciplinario de los Abogados (Ley 1123 de 2006). Habida cuenta que la medida legislativa es válida constitucionalmente desde el punto de vista de su finalidad e idoneidad y atendiendo al principio de preservación de la ley, la Corte consideró que era viable declarar la exequibilidad de la expresión “sancionados disciplinariamente”, que hace parte del literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012, pero condicionada a que se entienda que esa inhabilidad no cubre sanciones de multa o censura por faltas no graves impuestas de manera autónoma a los abogados, de acuerdo con la Ley 1123 de 2006. REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Impedimentos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación REGIMEN DE INHABILIDADES PARA EJERCER CARGOS PUBLICOS-Libertad de configuración legislativa REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA EJERCER FUNCIONES PUBLICAS-Límites a la libertad de configuración legislativa FUNCION PUBLICA-Definición/ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Cumplimiento de reglas/CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Acceso en condiciones generales de igualdad a funciones públicas INGRESO A CARGOS DE CARRERA Y ASCENSO-Contenido y alcance REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional CONFIGURACION NORMATIVA DE INHABILIDADES-Reserva de ley CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS-Sujeción a parámetros establecidos de manera explícita por la misma Constitución, así como a criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la medida REGIMEN DE INHABILIDADES DE FUNCIONARIOS JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional INHABILIDADES-Tipos Teniendo en cuenta que las inhabilidades pueden tener diverso origen y perseguir distintos objetivos, pueden identificarse dos tipologías: i) según su procedencia jurídica y ii) la finalidad que persiguen. Dentro del primer grupo se encuentran las inhabilidades relacionadas con la comisión de conductas reprochables que impiden al sancionado ejercer determinada actividad. En el segundo se ubican las prohibiciones de tipo legal que surgen de hechos objetivamente verificables que impiden a determinadas personas ejercer actividades específicas por la oposición que pueda presentarse entre sus intereses y los comprometidos en el ejercicio de dichas actividades. Sobre las diferencias entre estos dos grupos la jurisprudencia ha precisado: (i) “En uno de los grupos están las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado, la cual se desenvuelve en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad política... el Estado ejerce una potestad disciplinaria sobre sus propios servidores con el fin de asegurar la moralidad y eficiencia de la función pública. También puede el Estado imponer sanciones en ejercicio del poder de policía o de la intervención y control de las profesiones, con el fin de prevenir riesgos sociales’.(…) (ii) El segundo grupo contiene las inhabilidades relacionadas con la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de sanciones. Su finalidad es la protección de preceptos como la lealtad empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, el interés general o el sigilo profesional, entre otros fundamentos.(...) Lo que busca la norma en este caso es evitar, entre otros efectos, el uso de la potestad nominadora a favor de los allegados, y la preservación de principios como la igualdad, la transparencia o la moralidad, lo cual está muy distante de entender la señalada prohibición como una sanción impuesta por la Constitución a los familiares del servidor público.”. RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD COMO LIMITES A LA CONFIGURACION LEGISLATIVA DE INHABILIDADES-Jurisprudencia constitucional Del recuento normativo constitucional y la jurisprudencia que lo desarrolla, sobre los límites del legislador al consagrar el régimen de inhabilidades se puede concluir que: i) Las inhabilidades pueden encontrase señaladas en la Constitución o en la ley y en éste último evento, existe libertad de configuración legislativa; ii) la consagración legal de inhabilidades puede conllevar a la restricción, entre otros derechos, de acceso al ejercicio de cargos y funciones públicas; iii) Esta libertad de configuración normativa no es absoluta por cuanto está supeditada a la forma como la Constitución ha establecido ciertas inhabilidades y a criterios de razonabilidad y proporcionalidad a efectos de no afectar sin justificación el núcleo esencial del derecho de acceder a cargos públicos hasta anularlo; iv) de lo anterior se desprende que son incompatibles con la Constitución las causales de inhabilidad irrazonables y desproporcionadas a los fines constitucionales pretendidos; y v) las inhabilidades derivadas de cualquier tipo de sanción disciplinaria, resultan desproporcionadas en cuanto incorporan como hecho inhabilitante haber sido sancionado aún con medidas menores por faltas leves y de poca trascendencia y lesividad. REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Condiciones de acceso y desempeño/REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Inhabilidades INHABILIDADES E IMPEDIMENTOS-Diferencia Las inhabilidades difieren de los impedimentos en cuanto estos restringen la posibilidad de ejercer funciones administrativas coetáneamente con aquellas inicialmente asignadas. En palabras de la Corte, ellas son “…una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado Referencia: expediente D-9454 Demanda de inconstitucionalidad contra el literal e), (parcial), del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012, “Por la cual se expide el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Alejandro Patiño Vargas Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes: I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política el ciudadano Alejandro Patiño Vargas demandó la inexequibilidad de la expresión “o sancionados disciplinariamente” contenida en el literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos y se dictan otras disposiciones”, por considerar que vulnera el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución y el derecho al acceso y desempeño de cargos y funciones públicas previsto en el artículo 40 numeral 7 ídem. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial No. 48570 del 1º de Octubre de 2012, y se subraya el aparte del literal e) acusado: “LEY 1579 DE 2012 (Octubre 1°) Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 79. Impedimentos. No podrán ser Registradores de Instrumentos Públicos, quienes se encuentren en las siguientes circunstancias: a) Quienes se hallen en interdicción judicial; b) Los ciegos y quienes padezcan cualquier afección física o mental que comprometa la capacidad necesaria para el debido desempeño del cargo; c) Quienes se encuentren bajo medida de aseguramiento, aunque no sea privativa de la libertad, o quienes hayan sido llamados a juicio por infracción penal, mientras se define su responsabilidad por providencia en firme; d) Quienes hayan sido condenados a pena de prisión, aunque esta sea domiciliaria; e) Quienes se encuentren o hayan sido suspendidos en el ejercicio de la profesión de abogado o excluidos del ejercicio de la misma o sancionados disciplinariamente; f) Quienes como funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público, y por falta disciplinaria, hayan sido destituidos o suspendidos por falta grave o gravísima, cualesquiera que hayan sido las faltas o las sanciones; g) Quienes hayan sido destituidos de cualquier cargo público por faltas gravísimas, dolosas o realizadas con culpa gravísima o suspendidos en el ejercicio del cargo por falta grave, dolosa o gravísima culposa; h) Las demás previstas en la ley”. 1.2. DEMANDA En criterio del ciudadano Alejandro Patiño Vargas, la expresión “o sancionados disciplinariamente” contenida en el literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012 es inconstitucional por quebrantar los artículos 13 y artículo 40 numeral 7 de la Constitución Política por las siguientes razones: 1.2.1 La norma acusada vulnera el derecho a la igualdad, “en la medida en que para un conjunto de sujetos desiguales establece una consecuencia igualitaria que a la luz de los cánones constitucionales resulta injusta y desproporcionada.” 1.2.2 Es desproporcionado que los abogados o aquellas personas a quienes se les impuso o impongan sanciones disciplinarias de menor entidad - ya sea una censura o una multa - , queden incursos en el mismo impedimento de quienes por la gravedad de las conductas realizadas han sido sancionados, o lleguen a serlo, con suspensión o exclusión del ejercicio de la profesión. 1.2.3 Las sanciones disciplinarias que se pueden imponer a los abogados según el artículo 40 de la Ley 1123 de 2007 corresponden a conductas disímiles según el juicio que resulte de la aplicación de criterios de dosificación que permiten distinguir, en cuanto a la infracción cometida, un grado de mayor o menor lesividad. 1.2.4 El actor considera que la norma no distingue de forma razonable entre aquellos sujetos sancionados por faltas gravísimas y graves, de aquellos que lo son o lo fueron por faltas leves. En palabras del demandante: “En efecto, dentro de la estructura de la normatividad disciplinaria existen conductas gravísimas, graves y leves que por su grado de lesividad a su vez generan sanciones mayores o menores para los sujetos disciplinables, siendo así que, por ejemplo, la suspensión y exclusión del ejercicio de la profesión de abogado opera para quienes cometan faltas de carácter grave y no para quienes están incursos en faltas leves que dan lugar a la censura o a la multa, tal y como se desprende en términos generales de lo señalado por el artículo 13 de la ley 1123 de 2007, que en cuanto a los criterios para la graduación de la sanción señala que aquella (…) deberá responder a los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad”. 1.2.5 La Sentencia C-373 de 2002 dejó sentado que no es constitucionalmente justificado dar un trato igual a personas disímiles, en cuanto a las inhabilidades para concursar por el cargo de notario. 1.2.6 Por último señala que la norma demandada no circunscribe el impedimento para ser Registrador de Instrumentos Públicos a los abogados sancionados con exclusión, suspensión, multa o censura por faltas contempladas en el Código Disciplinario del Abogado, sino que se extiende a los abogados sancionados por cualquier falta disciplinaria, independientemente de su lesividad, tal como sucede con las consagradas en el Código Disciplinario Único. 1.3 INTERVENCIONES 1.3.1 Superintendencia de Notariado y Registro Dentro del término concedido, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro intervino en el proceso y solicitó a la Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD de la disposición atacada, por las siguientes razones: 1.3.1.1 Los cargos presentados contra la norma acusada no reportan la claridad, la especificidad ni la pertinencia necesaria para prosperar ya que la norma establece un impedimento coherente con el interés general, conforme al cual, por la libertad del legislador, y con el fin de que prime un factor objetivo en desarrollo del principio constitucional de mérito, respecto de la provisión de cargos públicos, se pretende que las personas más idóneas sean las que funjan como Registradores de Instrumentos Públicos ante la responsabilidad que supone el ejercicio profesional de su cargo. 1.3.1.2 El aparte demandado no presenta ninguna vulneración directa al artículo 13 de la Carta Política, y mucho menos al numeral 7° del artículo 40 del mismo texto constitucional. Refiere que no puede alegarse que la sanción aplicada genere una condición que convierta en disímiles a los posibles sujetos del impedimento para ejercer el cargo, toda vez que estas personas son abogados, y precisamente las sanciones disciplinarias corresponden todas a faltas contra esta profesión, con lo que el impedimento alude a que no puedan ser nombrados como Registradores, abogados que hayan sido sancionados disciplinariamente, sin importar la lesividad de la falta, pues lo que se busca es mayor idoneidad frente a quien aspira ocupar el cargo. 1.3.1.3 La sentencia C-373 de 2002 no consagra un caso idéntico al asunto de que trata esta demanda pues en ella se hace un análisis atinente a los notarios, a quienes la misma Corte ha definido como particulares que cumplen una función pública “lo cual dista de ser idéntico al caso de Registradores de Instrumentos Públicos, quienes son funcionarios públicos y están sometidos a unos presupuestos totalmente diferentes de los que puedan llegar a ser aplicables a los notarios.” Precisa que el análisis de las inhabilidades e impedimentos para aspirar al cargo de notario estudiadas por la Corte en la sentencia referida no es aplicable al impedimento para ser Registrador que contempla la norma demandada en razón al proceso de provisión, la naturaleza del cargo y función a la cual se pretende acceder. Al respecto trae a colación lo expuesto en la sentencia C-544 de 2005. 1.3.1.4 Manifiesta que la categorización como sujetos disímiles que le asigna el demandante a los abogados en razón de la naturaleza de sus sanciones, no es coherente con la aplicación del principio de igualdad para lo cual se apoya en jurisprudencia de la Corte en la cual se refiere que el derecho a la igualdad se traduce en la garantía a que no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias. 1.3.1.5 Concluye que el impedimento es para todo abogado y frente a cualquier sanción “en el ejercicio de la profesión de abogado”, con lo que el trato igualitario se da respecto de quienes son iguales entre sí. 1.3.2 Departamento Administrativo de la Función Pública El Departamento Administrativo de La Función Pública solicita a la Corte Constitucional declare la EXEQUIBILIDAD del literal e) del artículo 79 de la ley 1579 de 2012, en razón a lo siguiente: 1.3.2.1 El derecho constitucional de acceder al ejercicio de cargos públicos no es de carácter absoluto pues atendiendo al interés general se busca garantizar la prestación por personal idóneo para gestionar debidamente las funciones e intereses al servicio del Estado. Por ello se consagran las inhabilidades e incompatibilidades que son circunstancias previstas en el ordenamiento jurídico que impiden a ciertas personas ingresar al servicio público. 1.3.2.2 Amplia jurisprudencia constitucional ha señalado que si bien la Constitución Política regula aspectos relacionados con las inhabilidades, otorga la facultad al legislador para complementar ese régimen. 1.3.2.3 La finalidad de la norma objeto de discusión es evitar que personas sin suficientes cualidades de moralidad, probidad y honestidad, ejerzan la función pública registral, ya que a los Registradores de Instrumentos Públicos se les confía la tarea de dar seguridad jurídica a las relaciones inmobiliarias, satisfaciendo así el interés general. 1.3.2.4 La sentencia C-373 de 2002 no sirve como precedente judicial al caso concreto, toda vez que ésta se ocupa del estudio de las inhabilidades para el acceso a la función pública de notariado, que difiere de los Registradores que son funcionarios públicos. 1.3.2.5 El artículo 13 de la Constitución no preceptúa siempre un trato igualitario para todos los sujetos del derecho y permite atribuir a distintas situaciones diferentes consecuencias jurídicas diversas que buscan la igualdad material, de tal suerte que la igualdad se predica entre pares, situación que desarrolla la norma acusada al establecer que el impedimento es para todos los abogados y frente a cualquier sanción. 1.3.3 Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte declare la EXEQUIBILIDAD de la norma con base en los siguientes motivos: 1.3.3.1 El Congreso de la República puede excluir el ingreso al desempeño de cargos públicos, como lo ha señalado la Corte en sentencia C-391 de 2002. 1.3.3.2 Mediante la norma el legislador busca garantizar que los aspirantes a ocupar el cargo de Registrador sean profesionales sin tacha alguna, tanto de índole penal como disciplinaria. 1.3.3.3 No existe claridad y pertinencia en los argumentos del accionante al considerar vulnerado el principio de igualdad ya que no se evidencia que se esté dando trato diferente por no haberse indicado la clase de falta que da lugar a la inhabilidad. 1.3.4 Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario El Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario, solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión “o sancionados disciplinariamente” contenida en el literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012 por las siguientes razones: 1.3.4.1 El régimen de inhabilidades es la exigencia de especiales cualidades y condiciones que debe reunir el aspirante a un cargo público con la finalidad de asegurar la primacía del interés general para el cual fueron concebidos aquellos. Para establecerlo el legislador tiene amplia discrecionalidad pero esta facultad debe enmarcarse dentro los límites de proporcionalidad y razonabilidad. 1.3.4.2 La norma vulnera la Constitución Política, porque: “se abstiene de realizar clasificación alguna de tales faltas para indicar cuáles de ellas son graves y cuáles son leves. De este modo, la inhabilidad para concursar para el cargo de Registrador, establecida en el literal e), del artículo 79 ibídem, se configuraría, en cada caso, con independencia de la gravedad o levedad de la falta cometida o del número de sanciones impuestas al candidato a Registrador.” No se encuentra una justificación razonable a la luz de la Constitución para no establecer la diferencia de trato que se deriva del nivel de gravedad de la conducta y su consecuente modalidad de sanción disciplinaria. 1.3.4.3 En la sentencia C-373 de 2002 la Corte moduló los efectos del fallo para circunscribir la inhabilidad a aquellos notarios que han sido sancionados con penas de destitución o suspensión, así como para excluir de ella a los notarios que han sido sancionados con multa. 1.3.4.4 Deben modularse los efectos del fallo para circunscribir la inhabilidad a aquellos abogados sancionados con penas de destitución o exclusión, y no inhabilitar a quienes han sido sancionados con censura o multa, lo cual asegura la idoneidad de la actividad registral y los derechos de los aspirantes a Registrador, excluyendo del ordenamiento jurídico una interpretación de la norma que desconoce la relación de proporcionalidad entre los medios configurados para la realización del fin mencionado. 1.3.5 Universidad del Sinú La Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación de la Universidad del Sinú, solicita a la Corporación que declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma, en virtud de lo siguiente: 1.3.5.1 La Corte en la sentencia C-373 de 2002 dejó sentado que no es constitucionalmente justificado dar un trato igual para comportamientos disciplinados distintos. 1.3.5.2 La norma acusada no sólo circunscribe el impedimento para ser Registrador a los abogados sancionados con exclusión, suspensión, multa o censura por faltas en el código disciplinario de abogados sino que se extiende a los abogados sancionados por cualquier otra falta disciplinaria, sin importar su lesividad. 1.3.5.3 Solicita la declaración de exequibilidad condicionada del aparte demandado pues debe existir proporcionalidad a la hora de sancionar, atendiendo a las diferencias en los grados de lesividad de las faltas. III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación mediante concepto Nº 5556 del 4 de abril de 2013 solicitó a la Corte declararse INHIBIDA para conocer de fondo la presente demanda contra la expresión “o sancionados disciplinariamente” contenida en el literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012, por ineptitud sustancial de la demanda, o subsidiariamente, DECLARAR EXEQUIBLE la expresión acusada, con base en las siguientes consideraciones: 1.4.1 En primer término señala que “los cargos de la demanda admitidos en este caso se refieren a supuestas vulneraciones de los artículos 13 y el numeral 7° del artículo 40 superior. Al revisar la demanda se advierte que si bien el actor cita varias sentencias de la Corte, no presenta un verdadero concepto de violación, valga decir, no confronta el contenido legal que se demanda con las disposiciones superiores. Su discurso se limita a mencionar que la disposición demandada no circunscribe el impedimento para ser registrador de instrumentos públicos a los abogados sancionados por las faltas contempladas en el Código Disciplinario del Abogado, sino que amplía su rango a los que han sido sancionados por otras faltas conforme al Código Disciplinario Único, situación que en modo alguno configura una desigualdad de trato para los abogados que han sido sujetos de ésta última regulación.” 1.3.2 En el cargo por vulneración del artículo 13 el actor apela a normas disciplinarias que son por naturaleza diferentes al establecimiento de un régimen de inhabilidades. Como lo señala la sentencia C-1047 de 2001 cuando se plantea un cargo por violación del derecho a la igualdad, debe acreditarse en primer lugar, el real trato diferente para personas que se encuentran en una misma situación de hecho y aquí no se acredita. Tampoco puede haber un pronunciamiento de fondo respecto del numeral 7° del artículo 40 de la Constitución ya que el actor no proporciona ninguna razón que dé cuenta de tal consideración. Por lo anterior solicita la inhibición. 1.3.3 En subsidio de lo precedente el Procurador General de la Nación solicita se declare exequible el aparte acusado, al considerar que: “La limitación consistente en no poder un abogado acceder y tener estabilidad en el cargo de Registrador de Instrumentos Públicos, como consecuencia de una sanción disciplinaria, constituye un impedimento que resulta viable constitucionalmente y que su inclusión responde a la facultad del legislador dentro de la órbita de su competencia. Además que el ejercicio de la función registral corresponde a una función administrativa que desarrolla cada Oficina de Registro al servicio de los intereses generales, relacionados con el adelantamiento del registro de la propiedad de todo acto, función que es garantizada a través de profesionales idóneos al servicio de la comunidad en concordancia con los postulados de moralidad, eficacia, celeridad e imparcialidad, tal como lo prescribe el artículo 209 de la Carta Política.” 1.3.4 Concluye que no asiste razón al accionante al sostener que la ley debe diferenciar respecto del grado de lesividad de las faltas a efectos de establecer los impedimentos pues la inhabilidad no surge en virtud de que se trate de una falta grave o leve sino por el solo hecho de haber cometido una infracción disciplinaria. IV. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución Política, la Corte es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”. 2.2. Cuestión previa: Estudio sobre la aptitud de la demanda En consideración a que el Procurador General de la Nación y algunos intervinientes hacen reparos a la aptitud sustantiva de la demanda y con el fin de determinar el alcance del control constitucional a ejercer frente a la disposición demandada, previamente se evaluará si los cargos formulados en la demanda son aptos para emitir un pronunciamiento de fondo. 2.2.1. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[1]. Para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad es indispensable que los planteamientos del actor permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada, pues no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En la Sentencia C-1052 de 2001 esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[2]. Esto implica entonces que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios o referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. La jurisprudencia ha establecido un deber particular de argumentación cuando lo que se busca es la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma por la supuesta vulneración del derecho a la igualdad. En efecto, ha dicho la Corporación que “la condición esencial para que se consolide un cargo por vulneración del principio de igualdad consiste en la identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de personas que se encuentren en idénticas circunstancias.”[3] 2.2.2. En el presente asunto a pesar de que el actor alega una vulneración del derecho a la igualdad no identifica con claridad cuáles son los grupos o personas que son objeto de comparación, pues toda su argumentación está encaminada a demostrar que la restricción del derecho de acceso al cargo público de Registrador de Instrumentos Públicos consagrada en el literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012, es desproporcionada porque no tiene en cuenta la gravedad de la conducta ejecutada por el abogado para inhabilitarlo. Considera la Sala que los planteamientos del actor frente al quebrantamiento del principio de igualdad resultan insuficientes porque no cumplen con la carga mínima de indicar los términos o parámetros de comparación, y si bien la demanda debe ser analizada a la luz del principio pro actione por el carácter público de la acción, en este caso la demanda no ofrece a la Corte los elementos esenciales de carácter relacional para adelantar el juicio de igualdad y determinar si frente a los abogados hay una diferenciación negativa que viola el referido derecho constitucional. 2.2.3. En este orden como los fundamentos de la censura se enfocan en el desconocimiento del artículo 40 de la Constitución Política, el análisis de la norma demandada se contraerá a constatar si existe violación del derecho de acceso a cargos públicos. 2.3. Problema jurídico El ciudadano demandante considera que la expresión “o sancionados disciplinariamente”, contenida en el literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012, desconoce los artículos 13 y 40, numeral 7, de la Constitución Política porque establece una inhabilidad general que restringe el acceso al cargo de Registrador de Instrumentos Públicos para todos los abogados que han sido sancionados disciplinariamente, sin atender a la gravedad de las faltas cometidas. El Procurador General de la Nación, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Departamento Administrativo de la Función Pública solicitan a la Corte declarar exequible la norma demandada porque fue expedida en virtud de la libertad de configuración del legislador para fijar los requisitos de acceso a cargos públicos y el impedimento que consagra tiene por finalidad garantizar la probidad y honestidad de quienes cumplen la función registral, en razón de las responsabilidades que les asiste en la publicidad y estabilidad de los actos y negocios jurídicos relacionados con los derechos reales sobre la propiedad inmueble. El Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario y la Universidad del Sinú solicitan se condicione la exequibilidad de la norma a que se entienda que no hay inhabilidad cuando la sanción disciplinaria impuesta al abogado es de censura o multa, conforme a la Ley 1123 de 2007, pues resulta desproporcionada la limitación al acceso al cargo de Registrador de Instrumentos Públicos que no tiene en cuenta la graduación de la sanción y de la conducta disciplinaria inhabilitante. Conforme con lo anterior, corresponde a la Corte determinar si la inhabilidad establecida en el literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012 para ejercer el cargo de Registrador de Instrumentos Públicos por haber sido sancionado disciplinariamente, resulta desproporcionada al no tener en cuenta la gravedad de la conducta ejecutada por el abogado y por ende, si ello vulnera el derecho de acceso a los cargos públicos consagrado en el artículo 40, numeral 7 de la Constitución Política. Para resolver este cuestionamiento la Sala hará referencia a: i) la Libertad de configuración del legislador para establecer inhabilidades y ii) las condiciones de acceso y desempeño del cargo de Registrador de Instrumentos Públicos. Bajo ese contexto se resolverá el cargo de la demanda. 3. Libertad de configuración del legislador para establecer el régimen de inhabilidades para el desempeño de cargos públicos La posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos es una manifestación del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político como derecho fundamental de aplicación inmediata (Artículos 40 y 85 de la Constitución Política). No obstante, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional[4] este derecho no es absoluto por cuanto el legislador tiene la potestad de establecer condiciones para su ejercicio en procura de la realización del interés general y de los principios que gobiernan el cumplimiento de la función pública. 3.1 La función pública comporta “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines".[5] Para ello se requiere asegurar que quien la realice cumpla unos parámetros mínimos de conducta en los que predominen los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, conforme lo exige el artículo 209 de la Constitución Política. Con este fin, el artículo 125 de la Constitución Política establece que: “El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”[6]. En concordancia con las citadas normas constitucionales la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que hace parte del bloque de constitucionalidad en virtud del artículo 93-2 de la Constitución, establece en el artículo 23, que todos los ciudadanos deben gozar del derecho “c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”, el cual podrá ser reglamentado por ley e implica que el Estado tiene el deber de garantizar condiciones de igualdad de oportunidades para concretar ese acceso, lo cual no excluye la facultad de restringir, con un interés ético, la participación en el cumplimiento de la función pública a determinadas personas. Frente al alcance de esta norma convencional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia de 23 de junio de 2005, en el caso Yatama vs. Nicaragua, indicó que: “200. el derecho a tener acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño, implementación, desarrollo y ejecución de las directrices políticas estatales a través de funciones públicas. Se entiende que estas condiciones generales de igualdad están referidas tanto al acceso a la función pública por elección popular como por nombramiento o designación”. En la misma decisión la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que la previsión de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una limitación indebida pues esos derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a restricciones, pero cualquiera que sea “debe encontrarse prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo” (parr. 209). Ello por cuanto “De acuerdo al artículo 29.a) de la Convención no se puede limitar el alcance pleno de los derechos políticos de manera que su reglamentación o las decisiones que se adopten en aplicación de ésta se conviertan en un impedimento para que las personas participen efectivamente en la conducción del Estado o se torne ilusoria dicha participación, privando a tales derechos de su contenido esencial.” (parr. 204). Por ello, aunque el artículo 40, numeral 7, de la Constitución Política consagra el derecho ciudadano a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político, quienes pretendan acceder al desempeño de funciones públicas deben someterse al cumplimiento de ciertas reglas y exigencias, acordes con los supremos intereses que les corresponde gestionar en beneficio del interés común y de la prosperidad colectiva. Con tal fin la Constitución y la ley consagran el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de funciones públicas. Las inhabilidades, ha señalado la Corte, son “…aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”[7]. Existen ciertas inhabilidades e incompatibilidades que tienen su fuente en la propia Constitución Política como las aplicables a los Congresistas (artículos 179, 180 y 181) y algunas que se predican de la generalidad de los servidores públicos (artículos 127 y 128). En este sentido el artículo 122 de la Constitución Política señala que: “Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior. Tampoco quien haya dado lugar, como servidores públicos, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño.” Además de las inhabilidades contempladas en el ordenamiento superior, el artículo 150 numeral 23 de la Constitución asigna al legislador la facultad de fijar las normas que regulan el acceso al ejercicio de la función pública y dentro de ellas las causales de inhabilidad y contempla en el artículo 293 la potestad de definir los requisitos que deben cumplir quienes acceden a cargos de elección popular en las entidades territoriales, con el cual se busca garantizar la idoneidad y probidad en el desempeño de la función pública. Al respecto, reiterada jurisprudencia constitucional[8] señala que de acuerdo a los artículos 150-23 y 293 ídem, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa para definir el régimen de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos. La misma potestad tiene el legislador respecto de quienes desempeñan funciones relacionadas con la fe pública y de registro, de acuerdo con el artículo 131 de la Constitución, el cual señala: “Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia. El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso. Corresponde al Gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro.” En particular, sobre los registradores, cabe mencionar que la Corte en sentencia T-883 de 2000[9], precisó que si bien el artículo 131 establece el sistema de carrera sólo para los notarios, ello no excluye que se aplique por disposición legal el mismo sistema y se regulen las inhabilidades para ese cargo, con fundamento en el artículo 125 de la Constitución. De esta forma la Constitución y la ley definen el régimen de inhabilidades e incompatibilidades a través del cual se persigue restringir el ejercicio de la función pública a los ciudadanos que observen las condiciones y cualidades estatuidas para asegurar la idoneidad y probidad del que aspira a ingresar o está desempeñando un cargo público[10]. Reserva de ley y marco de configuración normativa de las inhabilidades Con base en las normas constitucionales mencionadas cabe afirmar que corresponde al legislador señalar las condiciones de acceso a cargos públicos y en cumplimiento de esta función al determinar los regímenes de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos el Congreso debe sujetarse a los parámetros establecidos de manera explícita por la misma Constitución, así como a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la medida. La Corte ha indicado que cuando el legislador ejerce dicha atribución no desconoce el derecho al acceso al ejercicio del poder político pues se trata, simplemente, de la fijación de límites razonables a la participación, en aras de proteger el interés general.[11] Lo anterior, por cuanto las personas que desempeñan un cargo público deben pretender la satisfacción de los intereses de la comunidad y, “Por tal razón, es necesario que los aspirantes a desempeñar tales funciones cumplan con ciertos requisitos previamente estatuidos, para asegurar sus aptitudes. De este modo, se pretende que no se confunda el interés privado del funcionario con los intereses públicos, evitando así que éste obtenga, en uso de las influencias inherentes a su función, alguna ventaja o beneficio particular. [12] El establecimiento de un régimen de inhabilidades debe dirigirse entonces a hacer prevalecer el interés superior del Estado colocando estándares de selección de servidores públicos que lleguen a desarrollar su función con apego a los principios de moralidad, idoneidad y eficacia. En la Sentencia C-509 de 1994, esta Corporación, al estudiar el régimen de inhabilidades sobrevinientes de los funcionarios judiciales adujo que el legislador puede exigir requisitos de idoneidad siempre que no lleven al desconocimiento del núcleo esencial del derecho a ejercer cargos públicos. Sobre el particular señaló: "El derecho a ejercer funciones o cargos públicos -en tanto tiene el carácter de derecho fundamental- se encuentra protegido por dos garantías especialmente importantes: la reserva de ley y la absoluta intangibilidad de su contenido esencial. La primera significa que sólo el legislador está autorizado por la Carta Política para condicionar el ejercicio de funciones y de cargos públicos al cumplimiento de requisitos y condiciones, en todos aquellos casos en que esta defiere en el Congreso dicha competencia, por no haberla ejercitado directamente el Constituyente.(...) Por otra parte, el ejercicio del derecho político fundamental al desempeño de funciones y cargos públicos, consagrado en el artículo 40-7 de la Carta de 1991, se encuentra protegido por las mismas garantías que protegen el derecho al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad y, en general, por los principios de libertad e igualdad que dan contenido a estos derechos. De ahí que al exigir ciertos requisitos o condiciones -tanto genéricas como específicas- para ejercer funciones o cargos públicos y al establecer normas que rijan la práctica laboral, el legislador no pueda vulnerar el núcleo esencial del derecho consagrado en el artículo 40 de la Carta o de cualquier otro derecho fundamental. Por ello, constitucionalmente no le es dable al legislador señalar requisitos que, sin justificación razonable y objetivamente atendible, vulneren el principio de igualdad o restrinjan mas allá de lo que sea razonablemente necesario el acceso a un puesto de trabajo o que impongan restricciones no admisibles en relación con el derecho o bien que se busca proteger. La exigencia de razonabilidad ha sido una constante jurisprudencial que esta Corporación ha aplicado reiteradamente a los casos que plantean dicha problemática. En ese orden de ideas, diferenciaciones artificiosas que no se compadezcan con las limitaciones constitucionalmente admisibles a la luz de los principios de libertad e igualdad que consagra la Carta, se traducirían en discriminaciones injustificadas y en intervenciones ilegítimas.” En sentencia C-618 de 1997, igualmente señaló la Corte que: “A pesar de que una inhabilidad limita un derecho fundamental, como es el derecho ciudadano a ser elegido a un determinado cargo, en estos casos no procede efectuar un control estricto de constitucionalidad, por cuanto la propia Carta ha atribuido al Congreso la función de establecer esas causales, con el fin de proteger la moralidad e imparcialidad de la administración. Por ello, en principio sólo pueden ser declaradas inexequibles aquellas inhabilidades para ser alcalde que en forma desproporcionada, innecesaria o irrazonable limiten el derecho de las personas a ser elegidas para ese cargo, por cuanto se estaría violando el derecho de todos los ciudadanos a una igual participación política y la libertad de configuración del Legislador, que en esta materia goza de un amplio margen de discrecionalidad”. En este orden, el amplio marco de acción del Legislador en materia de inhabilidades está definido a partir de los límites constitucionales y no puede implicar una restricción desproporcionada del derecho al acceso a los cargos públicos, pues si la condición legal no se sustenta en ninguna necesidad de protección del interés general, o es irrazonable o desproporcionada pierde justificación constitucional como medio legítimo para regular en sentido restrictivo el acceso al desempeño de funciones públicas. De otra parte, cabe reiterar que el establecimiento de inhabilidades y prohibiciones para el ejercicio de la función pública no implica una medida de carácter punitivo porque su finalidad no es castigar sino preservar el interés general y garantizar la óptima prestación de la función administrativa mediante recurso humano idóneo para desempeñarse conforme los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política.[13] Por la ausencia de connotación punitiva de las inhabilidades, la Corte ha aceptado la existencia de inhabilidades atemporales. Ha dicho la Corporación: “la intemporalidad de las inhabilidades legales no desconoce el principio de imprescriptibilidad ni el de legalidad de las sanciones, y que ello se debe primordialmente a que la causa final de dichas normas no es castigar la conducta personal de quien ha llevado a cabo conductas jurídicamente reprochables, sino preservar la confianza pública en la idoneidad y trasparencia en el ejercicio de la función pública o en la prestación de una servicio público. Es decir, la consagración de un régimen de inhabilidades no constituye ejercicio del poder punitivo o sancionador del Estado, ni aun cuando las limitaciones que resulten aplicables para acceder a ciertos cargos o desarrollar ciertas actividades se deriven de conductas legalmente sancionadas.[14] Tipología de las inhabilidades. Teniendo en cuenta que las inhabilidades pueden tener diverso origen y perseguir distintos objetivos, pueden identificarse dos tipologías: i) según su procedencia jurídica y ii) la finalidad que persiguen[15]. Dentro del primer grupo se encuentran las inhabilidades relacionadas con la comisión de conductas reprochables que impiden al sancionado ejercer determinada actividad. En el segundo se ubican las prohibiciones de tipo legal que surgen de hechos objetivamente verificables que impiden a determinadas personas ejercer actividades específicas por la oposición que pueda presentarse entre sus intereses y los comprometidos en el ejercicio de dichas actividades. Sobre las diferencias entre estos dos grupos la jurisprudencia ha precisado: “En uno de los grupos están las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado, la cual se desenvuelve en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad política... el Estado ejerce una potestad disciplinaria sobre sus propios servidores con el fin de asegurar la moralidad y eficiencia de la función pública. También puede el Estado imponer sanciones en ejercicio del poder de policía o de la intervención y control de las profesiones, con el fin de prevenir riesgos sociales’.(…) 10. El segundo grupo contiene las inhabilidades relacionadas con la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de sanciones. Su finalidad es la protección de preceptos como la lealtad empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, el interés general o el sigilo profesional, entre otros fundamentos.(...) Lo que busca la norma en este caso es evitar, entre otros efectos, el uso de la potestad nominadora a favor de los allegados, y la preservación de principios como la igualdad, la transparencia o la moralidad, lo cual está muy distante de entender la señalada prohibición como una sanción impuesta por la Constitución a los familiares del servidor público.”[16]. Razonabilidad y proporcionalidad como límites a la configuración legal de inhabilidades. La Corte en la sentencia C- 948 de 2002, señaló que “el Legislador bien puede establecer inhabilidades permanentes derivadas de la comisión de faltas disciplinarias, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función pública.” (Énfasis añadido) Esta Corporación se ha ocupado de estudiar la razonabilidad de algunas inhabilidades consagradas en el ordenamiento para el desempeño de cargos públicos. Así en la Sentencia C-231 de 1995, se declaró la inexequibilidad de la inhabilidad consagrada en el artículo 43 numeral 3o. de la Ley 136 de 1994, que establecía que no podían ser concejales quienes se hubiesen desempeñado como funcionarios públicos, excepto en los casos de docentes de educación superior. Para la Corporación esta medida desconocía el derecho a la igualdad, porque “resulta evidente que, al consagrarse en la Ley 136 de 1994 un beneficio en favor de los docentes de Educación Superior -artículo 43-3- y de cátedra universitaria -artículo 45 parágrafo 1o-, consistente en que a aquellos se los exceptúa de una de las inhabilidades previstas para ser concejal, mientras a estos del régimen de incompatibilidades de los concejales, excluyendo del mismo privilegio a los demás docentes, se configura una clara y manifiesta violación a la prohibición constitucional de consagrar discriminaciones entre personas, otorgando prerrogativas a un sector de docentes en detrimento de otros.” En la Sentencia C-618 de 1997[17], al estudiar la imposibilidad de ser elegido alcalde si seis meses previos a la elección había celebrado contratos con la administración, esta Corporación adujo que “...en principio sólo pueden ser declaradas inexequibles aquellas inhabilidades para ser alcalde que en forma desproporcionada, innecesaria o irrazonable limiten el derecho de las personas a ser elegidas para ese cargo, por cuanto se estaría violando el derecho de todos los ciudadanos a una igual participación política y la libertad de configuración del Legislador, que en esta materia goza de un amplio margen de discrecionalidad.” Posteriormente, la Corte sostuvo que al analizar la razonabilidad y proporcionalidad del establecimiento de un régimen de inhabilidades, es necesario atender a la naturaleza de las funciones realizadas por el servidor público al que se le aplican, por ello en sentencia C-128 de 2000 declaró la inexequibilidad del artículo 134 del Decreto 960 de 1970, que inhabilitaba para ser nombrados como notarios a quienes en el año anterior hubiesen desempeñado el cargo de Ministro del Despacho, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia o Magistrado o Fiscal de Tribunal Superior. La Corte encontró que esa inhabilidad, si bien correspondía al sistema original de selección y designación de los notarios, hoy carecía de sentido ante la obligatoriedad del concurso de méritos para el nombramiento de notarios en propiedad dispuesto por el artículo 131 de la Carta. Igualmente en la Sentencia C-1508 de 2000, la Corte precisó que la actividad notarial está sujeta a un sistema normativo especial del que hacen parte reglas más exigentes en materia de inhabilidades. Se dijo en esa ocasión: “la Corporación ha deducido las notas distintivas de la actividad notarial, que en resumen la caracterizan como (i) un servicio público, (ii) de carácter testimonial, iii) que apareja el ejercicio de una función pública, (iv) a cargo normalmente de los particulares, en desarrollo del principio de descentralización por colaboración y (v) a los cuales les otorga, la condición de autoridades. Es por estas connotaciones que la actividad notarial está sujeta a un sistema normativo especial, y por las que el notario, como gestor de dicha función, se le somete a reglas más exigentes en materia de inhabilidades que a otros particulares que también ejercen funciones públicas, pero que no tienen la importancia y trascendencia que conlleva la función fedante. Es claro que la finalidad de estas previsiones con que se rodea por la ley la actuación notarial obedece al propósito de garantizar la seriedad, eficacia e imparcialidad de dicha actividad.(...) Según los términos del artículo 131 de la Constitución, el legislador goza, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, de facultades lo suficientemente amplias para regular el servicio público notarial, y establecer el régimen de incompatibilidades al cual deben someter su conducta quienes la ejerzan” Al analizar varios artículos del Código Disciplinario, en la Sentencia C-652 de 2003 se examinó la proporcionalidad de la inhabilidad a partir del marco constitucional aplicable al caso concreto, y al respecto precisó la Corte: “El constituyente estableció la inhabilidad intemporal para los servidores públicos condenados por delitos contra el patrimonio estatal. Ello quiere decir que ante la presencia de un caso que involucre tales variables, el legislador no puede disponer una inhabilidad de menor duración. La Ley no puede crear inhabilidades menos severas que las que han sido creadas directamente por el constituyente. La Corte sentó esta regla al advertir que de permitirse por vía legislativa la reducción de los tiempos de expiación de la inhabilidad, se correría el riesgo de afectar el “diseño moral mínimo dispuesto por el Constituyente”, pues nada impediría aplicar el mismo criterio en otras de las inhabilidades intemporales consignadas en la Constitución.”[18] Frente a la proporcionalidad que limita la discrecionalidad que tiene el legislador para establecer inhabilidades, la Corte se pronunció en la sentencia C-373 de 2002 al estudiar la constitucionalidad del parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 588 de 2000 que reglamentó la actividad notarial. Disponía la norma demandada que “Quien haya sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del Estado o por faltas como Notario consagradas en el artículo 198 del Decreto-ley 960 de 1970 no podrá concursar para el cargo de notario. (Énfasis añadido). Con ocasión de dicho estudio, la Corte desarrolló el análisis del caso confirmando la discrecionalidad de que goza el legislador, pero advirtió que cuando el legislador en la configuración de la inhabilidad para concursar para el cargo de notario desconoce la relación de proporcionalidad que debe existir entre los fines constitucionales pretendidos por el legislador y los medios concebidos para realizarlos vulnera la Carta Política. Dijo la Corte en aquella oportunidad: “la inhabilidad para concursar para el cargo de notario, establecida en el parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 588 de 2000, se configuraría, en cada caso, con independencia de la gravedad o levedad de la falta cometida o del número de sanciones impuestas al notario interino. Esa situación puede conducir a que se configuren inhabilidades desconociendo la relación de proporcionalidad que debe existir entre los fines constitucionales pretendidos por el legislador y los medios concebidos para realizarlos. Ello es así en cuanto los notarios que han sido sancionados disciplinariamente por una falta leve quedarían en la misma situación en que se hallan aquellos que han sido sancionados por una falta grave o que han sido sancionados varias veces pues tanto aquellos como éstos quedarían inhabilitados. (…) De acuerdo con lo expuesto en tales disposiciones, existe la posibilidad de conciliar el fin pretendido por el legislador con el medio utilizado para realizarlo y mantener así la relación de proporcionalidad que debe existir entre aquél y éste. Tal posibilidad consiste en circunscribir la configuración de la inhabilidad a aquellos casos en que la sanción disciplinaria impuesta a los notarios ha sido la de suspensión o de destitución pues en estos eventos, la gravedad de la falta cometida o la reincidencia en faltas disciplinarias justifican la configuración de la inhabilidad.” Por lo anterior, considerando que la norma podía dar lugar a que los notarios que habían sido sancionados disciplinariamente por una falta leve quedarían en la misma situación que quienes lo habían sido por una falta grave o sancionados varias veces, pues tanto aquellos como éstos quedarían inhabilitados, lo cual resultaba desproporcionado, decidió excluir del ordenamiento jurídico “una interpretación de la norma que resulta contraria a la Carta por desconocer la relación de proporcionalidad que debe existir entre los medios configurados para realizar el fin estatal de asegurar la excelencia e idoneidad en la actividad notarial y los derechos de los aspirantes a notarios como son los de acceder al desempeño de funciones públicas, el derecho al trabajo y el de libertad de escoger profesión u oficio”. Del análisis realizado en aquella oportunidad hay que resaltar, para efectos de resolver el problema jurídico planteado, que la gravedad o levedad de la sanción disciplinaria reprochada ciertamente es un aspecto a considerar en orden a determinar las restricciones al acceso a cargos públicos que se imponen a través de las causales de inhabilidad. Del recuento normativo constitucional y la jurisprudencia que lo desarrolla, sobre los límites del legislador al consagrar el régimen de inhabilidades se puede concluir que: i) Las inhabilidades pueden encontrase señaladas en la Constitución o en la ley y en éste último evento, existe libertad de configuración legislativa; ii) la consagración legal de inhabilidades puede conllevar a la restricción, entre otros derechos, de acceso al ejercicio de cargos y funciones públicas; iii) Esta libertad de configuración normativa no es absoluta por cuanto está supeditada a la forma como la Constituci...