Sentencia C-607 de 2012

C-607-12 Sentencia C-607/12 Sentencia C-607/12 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Asignación de competencia para ordenar el reintegro inmediato de recursos de la salud apropiados o reconocidos sin justa causa DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione Con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Funciones de inspección, vigilancia y control SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Reglas a tener en cuenta en materia de vigilancia del funcionamiento del sistema La Superintendencia Nacional de Salud cumple un rol esencial en la vigilancia del funcionamiento del sistema, dentro del que se encuentra el manejo de los recursos del sector salud, y en desarrollo de sus funciones, la Ley 1122 –modificada por la Ley 1438 de 2011- le ordenó tener en cuenta los siguientes ejes: “1. Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud. 2. Aseguramiento. Su objetivo es vigilar el cumplimiento de los derechos derivados de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud. 3. Prestación de servicios de atención en salud pública. Su objetivo es vigilar que la prestación de los servicios de atención en salud individual y colectiva se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, en las fases de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación. 4. Atención al usuario y participación social. Su objetivo es garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como los deberes por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; de igual forma promocionar y desarrollar los mecanismos de participación ciudadana y de protección al usuario del servicio de salud. 5. Eje de acciones y medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud. Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá decidir sobre su liquidación. 6. Información. Vigilar que los actores del Sistema garanticen la producción de los datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia. 7. Focalización de los subsidios en salud. Vigilar que se cumplan los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y la aplicación del gasto social en salud por parte de las entidades territoriales.” SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Objetivos como órgano de inspección, vigilancia y control de sistema RECURSOS DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Naturaleza jurídica RECURSOS DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Destinación específica DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia internacional SERVICIO PUBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Intervención del Estado FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Reglamentación/FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA FOSYGA-Subcuentas REGULACION DE FLUJOS DE CAJA DE RECURSOS DEL SECTOR SALUD Y SU UTILIZACION EN LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS DE SALUD A LA POBLACION-Facultades extraordinarias FLUJO DE CAJA DE RECURSOS DEL SECTOR SALUD-Regulación PROCEDIMIENTOS SANCIONATORIOS ADELANTADOS POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Sujeción a normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo PROCEDIMIENTO APLICABLE A LAS FUNCIONES EJERCIDAS POR LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Sujeción a las reglas del debido proceso y los actos proferidos podrán ser objeto de los recursos en vía gubernativa y serán susceptibles de ser atacados ante la jurisdicción Referencia: expediente D-8857 Demanda de inconstitucionalidad contra Artículo 3 (parcial) del Decreto Ley 1281 de 2002 Demandante: Danny Manuel Moscote Aragón Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,-quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Adriana María Guillen Arango, Mauricio González Cuervo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1 ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano, demanda la constitucionalidad de la expresión “ordenará el reintegro inmediato de los recursos” del artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002. Mediante auto del quince (15) de diciembre de dos mil once (2011), el Despacho del Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda presentada, concediendo al demandante un término de tres (3) días para proceder a corregir la misma. Posteriormente, por auto del dos (2) de febrero de dos mil doce (2012), considerando que el actor corrigió la demanda debidamente, el Despacho procedió a admitirla por cuanto cumplían con los requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de la Corporación. En atención a lo anterior, comunicó a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la Republica, al Congreso de la República, al Ministerio de Salud, a la Superintendencia de Salud, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al Departamento Administrativo de Planeación Nacional, para que en el término establecido en el articulo 11 del Decreto 2067 de 1991, expresaran lo que estimaran pertinente. De la misma manera el Magistrado Sustanciador invitó a participar del asunto a la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo, las Universidades Rosario, Andes (Centro de Estudios Interdisciplinarios en Desarrollo –CIDER-), Externado, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Pontificia Bolivariana sede Montería, del Sinú, -seccional Montería-, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (ACEMI), a la Corporación para el Desarrollo dse la Seguridad Social (CODESS), a la Corporación Viva la Ciudadanía, a la Organización Gestarsalud y a la Academia Nacional de Medicina, para que, en caso de considerarlo pertinente, intervinieran en este debate. Finalmente ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. 1.1 NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada: DECRETO 1281 DE 2002 (Junio 19) Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, DECRETA: CAPITULO I Disposiciones Generales (…) Artículo 3°. Reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa. Cuando el administrador fiduciario del Fosyga o cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, detecte que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, en los eventos que señale el reglamento, solicitará en forma inmediata las aclaraciones respectivas o su reintegro, el cual procederá a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a la comunicación del hecho. Cuando la situación no sea subsanada o aclarada en el plazo señalado se informará de manera inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud quien ordenará el reintegro inmediato de los recursos y adelantará las acciones que considere pertinentes. Cuando la apropiación o reconocimiento a que alude este artículo sea evidenciada por el actor que maneja los recursos, éste deberá reintegrarlos en el momento en que detecte el hecho. En el evento en que la apropiación o reconocimiento sin justa causa se haya producido a pesar de contarse con las herramientas, información o instrumentos para evitarlo, los recursos deberán reintegrarse junto con los respectivos intereses liquidados a la tasa de interés moratorio establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. Cuando la apropiación se presente pese a la diligencia del respectivo actor o por circunstancias que escaparon a su control, los recursos deberán reintegrarse debidamente actualizados por el Indice de Precios al Consumidor, IPC. 1.2 LA DEMANDA 1.2.1 A juicio del demandante, la frase “ordenará el reintegro inmediato de los recursos, contenida en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, vulnera el debido proceso pues autoriza a la Superintendencia Nacional de Salud a ordenar el reintegro inmediato de recursos del sistema de salud presuntamente apropiados sin justa causa, “(…) sin haber escuchado al administrado, sin habérsele permitido al citado administrador, controvertir la solicitud de reintegro y aportar las pruebas que puedan acreditar la inocencia del mismo”. Además, el precepto impide “(…) la posibilidad de aportar pruebas y controvertir las existentes, pues es una típica norma de sanción (orden inmediata de reintegro), sin haberle dado la oportunidad al administrado de ejercer su derecho fundamental a la defensa”. 1.2.2 Agregó que el aparte acusado “(…) parte de una premisa que afecta la presunción de inocencia de las personas, pues, impone de manera cierta que la apropiación sin justa causa de recursos tiene lugar per se, con el solo hecho de que el Fosyga o la entidad pública de que se trate, solicite el reintegro.” En otras palabras, para el demandante, el precepto censurado “(…) parte de la presunción cierta de culpa del administrado en relación con la apropiación sin justa causa de recursos y no de la presunción de inocencia”. 1.2.3 Aseguró que el precepto también tiene un vacío que afecta el debido proceso, puesto que no precisa si, cuando el administrado presenta las aclaraciones a las que alude el artículo, la Superintendencia en todo caso puede solicitar el reintegro. 1.2.4 Alega que el artículo dispone que el reglamento definirá los eventos de apropiación sin justa causa, pero que a la fecha de la demanda, tal reglamento no se había expedido, lo cual “(…) agrava entonces la situación propia del debido proceso de los administrados y/o destinatarios de la norma”, ya que “(…) deben someterse a la incertidumbre que implica la falta de tipificación de las conductas que suponen una apropiación sin justa causa de recursos del Sistema y su forma de solución”. 1.2.5 Por otra parte, el actor aseveró que en el inciso primero del artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 existe una omisión legislativa relativa, por tres razones: En primer lugar, sostuvo que el Legislador no contempló el proceso que debe surtir la Superintendencia Nacional de Salud para poder ordenar el reintegro de los recursos presuntamente apropiados sin justa causa; en su criterio, la definición de tal proceso administrativo “(…) resulta de la esencia de este particular tipo de actuaciones administrativas en procura de la protección de los hechos del vigilado”. En segundo lugar, afirmó que “(…) el legislador al momento de trasladarle la competencia a la Superintendencia Nacional de Salud de ordenar el reintegro inmediato de recursos, solo lo hace respecto de un único supuesto de hecho, esto es, el que supone la no aclaración o subsanación de la conducta dentro del término de 20 días que trae la disposición, empero nada se dice del supuesto de hecho que se configura cuando quiera que, aun habiéndose presentado las aclaraciones del caso, el vigilado se opone a la procedencia del reintegro y la administración insiste en su ejecución, luego, la pregunta es, ¿qué sucede entonces con la acción de reintegro?, ¿es la Superintendencia Nacional de Salud competente para conocer de este especial presupuesto de hecho?”. En tercer lugar, explicó que la administración aún no ha expedido el reglamento señalado por la norma, razón por la cual, ha incurrido en una omisión que debe ser resuelta por la Corporación. 1.3 INTERVENCIONES 1.3.1 Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social (CODESS) La Corporación intervine en el proceso de constitucionalidad y solicita la exequibilidad condicionada de la disposición acusada, aduciendo los siguientes argumentos 1.3.1.1 Manifiesta que las razones de inconstitucionalidad mencionadas por el actor se concretan en el desconocimiento del artículo 29 de la Constitución y una omisión legislativa relativa, por lo que encuentra oportuno resaltar que el articulo 48 de la constitución prohíbe destinar los recursos de las instituciones de Seguridad Social para fines diferentes a ella, estableciéndose como una medida preventiva con el fin de mantener y fortalecer la operación del Sistema, lo cual guarda estrecha relación con lo establecido en el articulo 154 de la Ley 100 de 1993, en cuanto a la función del Estado de evitar que los recursos destinados a la Seguridad Social en Salud se destinen a fines diferentes. 1.3.1.2 De conformidad con lo anterior, expone el interviniente que según la ley, las cotizaciones que recaudan las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud, razón por la cual, estas entidades no pueden apropiarse de recursos que legalmente no les corresponden, so pena de incurrir en la utilización indebida de recursos de que trata la Constitución y la ley, por lo que en principio, se hace viable la posibilidad de ordenar el reintegro de dineros cuando estos han sido indebidamente apropiados por parte de las entidades que administran los recursos. 1.3.1.3 Sin embargo, del estudio de la norma demandada, la misma, parte de un supuesto de hecho consistente en una apropiación sin justa causa, aplicando una medida de carácter inmediato consistente en su devolución, sin descripción alguna que ofrezca lineamientos suficientes a la autoridad pública. 1.3.1.4 En cuanto a la violación al debido proceso, manifiesta el interviniente que teniendo en cuenta que estamos frente a una actuación administrativa en la que cualquier entidad puede directamente y sin un procedimiento previo, solicitar el reintegro de los recursos presuntamente apropiados sin justa causa, se connota una omisión a la aplicación de éste principio desconociendo el pleno ejercicio del derecho de defensa. En este sentido, considera la Corporación que en caso de una apropiación indebida, son los que manejan los recursos los que están llamados a dar las correspondientes explicaciones en el marco de un procedimiento administrativo garantista del derecho al debido proceso para el administrado, concluyendo que dicha norma solamente hace referencia a la reglamentación de los eventos en que se presente una apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, de manera que el vacío legal constituye de facto la inconstitucionalidad. 1.3.1.5 Resalta el interviniente que frente al tema el Ministerio de Salud y Protección Social emitió la Resolución número 460 del 26 de diciembre de 2011 “por medio del cual se fija el procedimiento para el reintegro de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA-, apropiados o reconocidos sin justa causa”, pero claramente el Decreto Ley mantiene su vigencia. 1.3.1.6 Por lo expuesto anteriormente, para la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social (CODESS), el Decreto Ley demandado está viciado de inconstitucionalidad, no obstante, puede proferirse una sentencia condicionada, no solo otorgando un periodo de 20 días para que se rindan las explicaciones del caso, sino permitiendo el agotamiento de la vía gubernativa con todas las garantías que tiene el administrado de ejercer el derecho de contradicción y defensa. 1.3.2 Superintendencia Nacional de Salud El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia Nacional de Salud, interviene con el fin de exponer las razones de constitucionalidad de la norma aquí demandada. 1.3.2.1 Sostiene que según la legislación que cobija a la Superintendencia Nacional de Salud, ésta desempeña funciones de vigilancia e inspección de las entidades sujetas a su control (115 y 150 de la Carta Política), adicionalmente el articulo 45 del Decreto 1283 de 1996 establece como funciones de la misma ejercer la inspección, vigilancia y control sobre el manejo de las subcuentas del FOSYGA, efectuar las investigaciones e imponer sanciones a que haya lugar. Por su parte, el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, consagra que la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud. Por último, la Ley 1122 de 2007 señala las disposiciones que enmarcan el sistema de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de otro lado, la Ley 100 de 1993 en sus artículos 230 y 233 asignan a la Superintendencia, la función de inspección, vigilancia y control del sector salud, y consagra su régimen sancionatorio, del articulo 128 al 134 de la Ley 1438 de 2011. 1.3.2.2 En este orden de ideas, aclara la entidad que cuando el articulo acusado establece que la solicitud de aclaración y reintegro de los recursos, que puede ser realizada por todos los actores en el flujo de caja del sistema, dicha facultad sólo es posible ejercer siempre y cuando ésta haga parte de la orbita de competencia o actividad del actor del sistema, competencia atribuida al FOSYGA y Superintendencia Nacional de Salud, para los cuales existe un procedimiento debidamente establecido. 1.3.2.3 En relación con la supuesta violación al debido proceso, no existe tal transgresión, toda vez que, si bien es cierto, la misma no establece un procedimiento para la ejecución del reintegro de recursos apropiados sin justa causa, éste conlleva de forma implícita su consecución, asimismo, aunque la norma expresa “reintegro inmediato”, esto no implica la inexistencia del agotamiento del procedimiento sancionatorio, o de las etapas propias del proceso, teniendo en cuenta que existe en el ordenamiento jurídico normas que establecen el procedimiento administrativo, tales como el Código Contencioso. 1.3.2.4 Para concluir, no existe en la expedición de dicha norma omisión legislativa relativa, puesto que la misma no adolece de exclusión o falta de disposiciones indispensables para su subsistencia dentro del ordenamiento jurídico ni se contrapone a normas superiores, por lo tanto, se solicita a ésta Corporación declarar exequibles los apartes acusados del Decreto 1281 de 2002. 1.3.3 Universidad del Sinú 1.3.3.1 La Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación –Programa de Derecho- Seccional Montería de la Universidad del Sinú, solicita la declaratoria de exequibilidad de la disposición por cuanto: 1.3.3.2 Sostiene la interviniente que el demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada, por cuanto en primer lugar configura una violación al debido proceso al ordenar “el reintegro inmediato de los recursos apropiados sin justa causa”, adicionalmente, señala la existencia de una omisión legislativa relativa, por cuanto a la fecha, no se ha expedido el reglamento de que trata la norma demandada. 1.3.3.3 Sobre el particular sostiene que en primer lugar, este Decreto busca proteger la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud. En segundo lugar, lo dispuesto en el artículo 3º inciso 1º de dicho Decreto se torna como una medida adecuada, pues salvaguarda los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, garantizando que dichos recursos sean empleados de manera acorde. Por último, es conducente inferir que la falta de expedición del reglamento de que trata la disposición demandada, no materializa de manera inexorable e indefectible una omisión legislativa relativa, ya que no se hace necesario la expedición de dicho reglamento para aplicar las devoluciones o reintegros inmediatos de recursos de salud. 1.3.3.4 En conclusión, la finalidad de la norma acusada es legitima, necesaria y útil, teniendo en cuenta que la misma, en cuanto al derecho al debido proceso, prescribe un término de 20 días hábiles siguientes a la comunicación del hecho, para que aquél que tenga la administración de los recursos haga las aclaraciones respectivas o el reintegro del dinero, por lo tanto, se evidencia un término prudencial para que el interesado ejerza su derecho de defensa, adicionalmente, si éste cree que se vulneró su derecho al debido proceso puede acudir a la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo con el fin de demandar el acto. 1.3.4 Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corporación inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo. 1.3.4.1.Inicialmente manifiesta el interviniente que la parte actora demanda la referida ley, específicamente el artículo 3º, por violación al debido proceso, por cuanto en el mismo no se establece un procedimiento claro en el que se ejerza el derecho de defensa, adicionalmente, la norma carece del reglamento que impone la misma, existiendo por lo tanto, una omisión legislativa relativa. A juicio del interviniente, resulta evidente que los cargos presentados por el actor no se encuentran siquiera mínimamente estructurados, no se establecen de forma clara las razones por la cuales la norma acusada viola los artículos 13 y 29 de la Carta Política, al respecto, resalta el interviniente que la jurisprudencia ha indicado que la acción de constitucionalidad debe regirse bajo los criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, siendo evidente que la presente demanda no cumple con los mismos. 1.3.5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio solicita la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada contenida en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002. 1.3.5.1 Sostiene el interviniente que al haberse establecido en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, un término de 20 días hábiles para que el solicitado presente aclaraciones frente a la solicitud de reintegro realizada por la entidad correspondiente, implica la materialización del derecho de defensa como elemento esencial del debido proceso, toda vez que en la notificación de la solicitud de reintegro se mencionan los argumentos y pruebas soportes del escrito, ante lo cual el administrado puede aportar y controvertir dichas pruebas, ejercer su derecho de defensa y por ende demostrar su inocencia. Adicionalmente, en ningún aparte de la norma demandada se observa restricción en relación a la forma como se deben presentar las aclaraciones, tanto así que el administrado puede guardar silencio, ante lo cual la entidad remite el proceso a la Superintendencia Nacional de Salud, la cual, una vez estudiados los elementos recaudados en el mismo, emite una decisión propia de una entidad que hace parte de la Administración Pública, contra la cual proceden todos los recursos de la vía gubernativa. Al respecto, la interviniente trae a colación lo establecido por ésta Corporación en reiterada jurisprudencia “(…) de acuerdo con el articulo 1º del Código Contencioso Administrativo, en lo no previsto en los procedimientos administrativos especiales, y en tanto no sean incompatibles con ellos se aplicaran las normas prevista en el libro I del Código Contencioso Administrativo (…)”. Así mismo, la Corte Constitucional ha establecido “(…) el hecho de que en el articulo acusado no se señale cual es la vía judicial pertinente en las circunstancias a que el alude, no comporta que la norma vulnere la Constitución, pues ella debe interpretarse de manera sistemática dentro del sistema normativo (…)” 1.3.5.2 Frente a la configuración del silencio administrativo positivo, la interviniente indica que en el caso objeto de estudio no se contempla el mismo, ya que éste se encuentra dirigido a la administración y no a los administrados, por lo que resulta claro el error en el que incurre el demandante al confundir los conceptos de “aceptación tacita”, “silencio administrativo positivo” y término “perentorio”, siendo éste último el que se establece en la referida norma. 1.3.5.3 En cuanto a la omisión legislativa relativa, la interviniente expone que la acción pública de constitucionalidad, si bien permite realizar un control de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido. En estos términos, la Corte ha señalado que sólo tiene competencia para pronunciarse respecto de omisiones legislativas relativas, esto es, en los eventos en que una norma incompleta da lugar a una violación a la Constitución, por lo que se concluye, que la omisión legislativa indicada por el demandante se podría tomar como absoluta, toda vez que lo que añora el actor es la expedición de un reglamento, razón por la cual dicha Corporación no resulta competente para emitir un pronunciamiento de fondo. 1.3.6 Asociación Colombiana de Empresas de Medicina integral- ACEMI ACEMI interviene en el proceso de la referencia con el objeto de solicitar la declaratoria de exequibilidad de la disposición. 1.3.6.1 Inicialmente resalta que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-510 de 2004, estudió la constitucionalidad de otro artículo perteneciente al Decreto Ley 1281 de 2002, precisando que las actividades del encargo fiduciario administrador del FOSYGA han de entenderse sujetas a las normas de derecho público, ya que dicho encargo cumple funciones administrativas en relación con los recursos del sector salud, por lo tanto, se surte mediante un procedimiento administrativo especial, el cual debe hacerse previa comprobación de la apropiación sin justa causa, al cual le son aplicables, en lo que no se contravenga con los mismos, las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. 1.3.6.2 La interviniente manifiesta que el artículo acusado es claro en señalar que el administrador tiene el deber de informar a la Superintendencia Nacional de Salud la existencia de apropiaciones sin justa causa con las pruebas correspondientes, ante lo cual al emitir la orden de reintegro inmediato de los recursos de salud apropiados o reconocidos sin justa causa, la Superintendencia Nacional de Salud debe aplicar el procedimiento sancionatorio previsto, si es del caso, o el Código Contencioso Administrativo de carácter supletivo. 1.3.6.3 En estos términos, el interviniente considera que la disposición debe ser interpretada bajo los siguientes parámetros: (i) la solicitud de aclaraciones o reintegro de recursos adelantada por el consorcio administrador del FOSYGA se debe realizar mediante aplicación de los postulados del debido proceso, (ii) el consorcio administrador de los recursos del FOSYGA no está habilitado para ordenar a las EPS la devolución de recursos, dicha orden debe proferirla la Superintendencia Nacional de Salud y (iii) para ordenar el reintegro inmediato de los recursos de salud apropiados o reconocidos sin justa causa, la Superintendencia Nacional de Salud debe aplicar el procedimiento previsto, y el Código Contencioso Administrativo en lo que no se oponga a dicho procedimiento. Así mismo, debe encontrarse plenamente demostrada la apropiación indebida. 1.3.7 Ministerio de Salud y de la Protección Social El Ministerio solicita la declaratoria de exequibilidad aduciendo: 1.3.7.1 El actor es preciso en señalar que la norma acusada vulnera el debido proceso y la presunción de inocencia en primer lugar, puesto que autoriza a la Superintendencia Nacional de Salud ordenar el reintegro inmediato de los recursos del sector salud presuntamente apropiados sin justa causa, sin permitirle al administrado ejercer su derecho de defensa, en segundo lugar, en razón a que el precepto anteriormente enunciado, parte de la culpa del administrado, en tercer lugar, la norma acusada no precisa si al momento del administrado presentar las aclaraciones, la Superintendencia en todo caso puede ordenar el reintegro, por último, hasta la fecha de presentación de ésta demanda no se ha expedido el reglamento de que trata la norma acusada. 1.3.7.2 De acuerdo a los hechos expuestos por el demandante, el Ministerio señala que la disposición no vulnera lo establecido en el artículo 29 de la Constitución, en razón que de manera previa al traslado del asunto a la Superintendencia Nacional de Salud, el administrado cuenta con 20 días hábiles dentro de los cuales puede presentar aclaraciones, justificaciones y soportes correspondientes, una vez vencido dicho término, la Superintendencia en ejercicio de sus funciones verificará las pruebas dentro del proceso, y con base en ello solicitará el reintegro de los recursos y adelantará las acciones que considere pertinentes, ahora bien, de estar en desacuerdo el administrado con la decisión de la Superintendencia, podrá interponer los recursos establecidos en el Código Contencioso Administrativo. 1.3.7.3 En conclusión, lo dispuesto en la norma demandada no contraria disposición alguna, al contrario, el Decreto Ley 1281 de 2002 cumple la función de optimizar el fluido de los recursos del sector salud, por lo que se hace procedente declararlo exequible. 2. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro el término legalmente previsto, rindió concepto en relación con la demanda en contra del Decreto Ley 1281 de 2002, solicita la declaratoria de exequibilidad de la expresión “ordenará el reintegro inmediato de los recursos”. No obstante, considera que la expresión “en los eventos que señale el reglamento”, debe ser declarada inexequible. En primer lugar, señala la Vista Fiscal que la Corporación debe estudiar si el inciso demandado, al atribuir competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar el reintegro inmediato de los recursos de la salud apropiados o reconocidos sin justa causa, vulnera el debido proceso, ya que no establece procedimiento administrativo que deba seguirse en el caso. Sobre el particular considera el Ministerio Público que el demandante olvida que no todos los procedimientos administrativos se encuentran regulados en leyes específicas, y por el contrario tanto el nuevo como el anterior Código Contencioso Administrativo rige los procedimientos administrativos en aquellos asuntos no previstos por las leyes que los establecen, conforme a lo previsto en su artículo 1º. En este contexto, la actuación administrativa de solicitud de reintegro o aclaración de inversión de recursos de la salud presuntamente apropiados sin justa causa, se rige por el referido procedimiento que culmina con la expedición de un acto administrativo por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, el cual puede ser controvertido en la vía gubernativa, y demandado ante la jurisdicción contenciosa. Sin embargo, considera que en el inciso demandado se deja en manos del reglamento señalar los eventos en los cuales se presenta la apropiación sin justa causa de los recursos de la salud; lo que a su parecer es inoficioso para la cumplida ejecución del Decreto Ley en comento, teniendo en cuenta que una apropiación sin justa causa se determina en cada caso concreto, a partir de la información administrativa y contable relevante, por lo que sería imposible señalar en el reglamento las múltiples maneras en que se puede dar apropiación sin justa causa. En conclusión, solicita el Ministerio Público declarar inexequible la expresión “en los eventos que señale el reglamento”, contenida en el artículo 3º del Decreto Ley 11281 de 2002 y exequible el resto, por estar ajustado al orden constitucional. 3. CONSIDERACIONES 3.1 COMPETENCIA El Decreto Ley 1281 de 2002 “por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación” fue expedido por el Presidente de la República, en uso de las facultades otorgadas por el numeral 4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, y por tanto, conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer su constitucionalidad. 3.2 CUESTIÓN PREVIA: ANÁLISIS DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[1]. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. 3.2.1 Es decir, para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional supuestamente vulnerada. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha reiterado, en numerosas ocasiones, que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado. En este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[2], esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria[3]. En otras palabras, la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico. En la referida providencia se explicó lo que debe entenderse por cada uno de estos requisitos en los siguientes términos: La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. (….) Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”. Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos. La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del texto) 3.2.2 Esto implica entonces que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. 3.2.3 En relación con el asunto puesto a consideración de la Sala, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitan a la Corporación declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo, por cuanto (i) el demandante realiza consideraciones genéricas del debido proceso sin hacer un señalamiento concreto, (ii) el demandante pone de presente problemas de aplicación práctica de la norma, tales como señalar qué pasaría si el administrado guarda silencio o que se oponga al reintegro de los recursos. Ello, en su opinión, no es propio del juicio abstracto de constitucionalidad y (iii) el cargo de omisión legislativa no explica la razón por la cual existía dicho deber en cabeza del legislador. 3.2.4 El demandante plantea varios argumentos encaminados a solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “ordenará el reintegro inmediato de los recursos”. En primer lugar, el actor considera que el inciso demandando del artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, al asignarle competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar el reintegro inmediato de los recursos de la salud apropiados o reconocidos sin justa causa vulnera el debido proceso, ya que el legislador no estableció el procedimiento administrativo correspondiente que debe seguirse en este caso, y por tanto, presume la culpabilidad de los agentes que administran los recursos. En segundo lugar, plantea que el legislador, “al momento de trasladarle la competencia a la Superintendencia Nacional de Salud de ordenar el reintegro inmediato de recursos, solo lo hace respecto de un único supuesto de hecho, esto es, el que supone la no aclaración o subsanación de la conducta dentro del término de 20 días que trae la disposición, empero nada se dice del supuesto de hecho que se configura cuando quiera que, aun habiéndose presentado las aclaraciones del caso, el vigilado se opone a la procedencia del reintegro y la administración insiste en su ejecución, luego, la pregunta es, ¿qué sucede entonces con la acción de reintegro?, ¿es la Superintendencia Nacional de Salud competente para conocer de este especial presupuesto de hecho?”. Finalmente, aduce que hasta el momento no se ha expedido el reglamento al que hace referencia el artículo acusado. 3.2.5 Se deduce entonces que, en realidad, el actor plantea tres argumentos de inconstitucionalidad frente a la regulación del reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa en sistema general de salud. El primero de ellos, la supuesta falta de establecimiento de un proceso administrativo previo, la segunda, la duda sobre el procedimiento a seguir cuando el administrado se niega al reintegro, y el tercero, la falta de expedición de un reglamento. 3.2.6 Teniendo ello en consideración, y en virtud del principio pro-actione y del carácter ciudadano de la acción pública de inconstitucionalidad, la Corte debe indagar la verdadera pretensión del accionante y evitar, en lo posible, un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho: “…con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.[4]” En estos términos, entiende esta Corporación que lo que pretende el demandante es señalar que existe una vulneración al debido proceso en la regulación del reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa contenida en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, por cuanto no se establece un procedimiento cuando la Superintendencia asume el conocimiento del asunto. No obstante, esta Corporación se inhibirá frente a los cargos restantes. En efecto, en relación con el segundo de los cargos, lo que plantea el actor son cuestionamientos de la aplicación práctica de la disposición, que no dan cuenta de un verdadero juicio, sino que se expone situaciones particulares que podrían presentarse con la existencia de la norma, y no propiamente una acusación de inconstitucionalidad. De igual manera, frente a la petición del Ministerio Público de declarar inconstitucional la expresión “en los eventos que señale el reglamento”, por ser “inoficiosa e inútil para la cumplida ejecución del decreto ley en comento” observa la Sala que el accionante demandó la expresión “ordenará el reintegro inmediato de los recursos”, que tiene en lugar en el momento en que las Superintendencia asume el conocimiento del asunto. En estos términos, lo pedido por la vista fiscal, excede los cargos presentados por el actor, razón por la cual en razón del carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad, no le es posible entrar a estudiar asuntos no planteados por el demandante. Por otro lado, frente al último de los cargos, esta Corporación es, en principio, competente frente a las omisiones del legislador, y lo que censura el demandante es la ausencia de la expedición de un reglamento por parte de la administración. 3.3 PROBLEMA JURÍDICO El actor considera que el inciso demandando del artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002, al asignarle competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar el reintegro inmediato de los recursos de la salud apropiados o reconocidos sin justa causa vulnera el debido proceso, ya que el legislador no estableció el procedimiento administrativo correspondiente que debe seguirse en este caso. Todos los intervinientes, a excepción de CODESS, solicitan la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada. Para sustentar la defensa de la norma aducen que el artículo 48 de la Constitución prohíbe destinar los recursos de las instituciones de Seguridad Social para fines diferentes a ella. En estos términos, se encuentran justificadas las medidas tendientes a garantizar tal mandato constitucional. Agregan, además, que según la legislación que cobija a la Superintendencia Nacional de Salud, ésta desempeña funciones de vigilancia e inspección de las entidades sujetas a su control (115 y 150 de la Carta Política), adicionalmente el artículo 45 del Decreto 1283 de 1996 establece como funciones de la misma ejercer la inspección, vigilancia y control sobre el manejo de las subcuentas del FOSYGA, efectuar las investigaciones e imponer sanciones a que haya lugar. En lo que tiene relación con la supuesta violación del debido proceso, los intervinientes señalan que este procedimiento se encuentra regulado por el Código Contencioso Administrativo, además de las normas especiales que regulan los procedimientos sancionatorios ante la Superintendencia Nacional de Salud. De otro lado, CODESS solicita que la Corte condicione el entendimiento de la norma, señalando que al administrador fiduciario no sólo debe otorgársele un periodo de 20 días para que rinda las explicaciones del caso, sino que debe permitírsele el agotamiento de la vía gubernativa, con todas las garantías que tiene el administrado de ejercer el derecho de contradicción y defensa. En estos mismos términos, ACEMI señala que para ordenar el reintegro inmediato de los recursos de salud apropiados o reconocidos sin justa causa, la Superintendencia Nacional de Salud debe aplicar el procedimiento sancionatorio previsto para las sanciones que impone dicha entidad, y el Código Contencioso Administrativo en lo que no se oponga a dicho procedimiento. Así mismo, debe encontrarse plenamente demostrada la apropiación indebida. El Ministerio Público solicita a la Corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada, por cuanto considera que es claro que en dichos procedimientos administrativos debe dársele aplicación al Código Contencioso. Debe entonces resolverse si el legislador extraordinario, al expedir el artículo 3 del Decreto 1281 de 2002, incurrió en una violación al debido proceso, al no establecer un procedimiento específico que debe seguir la Superintedencia Nacional de Salud, para ordenar el reintegro inmediato de los recursos de la salud apropiados o reconocidos sin justa causa. Para resolver el problema jurídico puesto a consideración de la Sala, deberá analizarse la especial obligación de regulación y control por parte de las autoridades públicas frente a los recursos del sistema general de la seguridad social. 3.4 EL LEGISLADOR DEBE REGULAR EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD 3.4.1 El artículo 155 de la Ley 100 de 1993 define el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) como un conjunto de reglas, instituciones[5] y procedimientos dirigidos a garantizar la adecuada prestación del servicio público esencial de salud. De la misma forma, de forma reiterada esta Corporación ha señalado que dentro de las obligaciones del Estado que se deriva de la faceta de accesibilidad del derecho a la salud es la de crear un sistema que garantice la prestación de los servicios, con características como calidad, oportunidad, continuidad y suficiencia.[6] En este orden de ideas, dicho sistema es dirigido, coordinado, vigilado y controlado por el Estado, con el fin de asegurar la realización del derecho a la salud de todos los habitantes de Colombia.[7] En particular, como se explicó en la sentencia T-760 de 2008[8], el Estado tiene las siguientes funciones: “(…) para que efectivamente toda persona pueda acceder a los servicios de salud, al Estado le corresponde, por mandato constitucional (art. 49, CP), cumplir las siguientes obligaciones: (i) organizar, (ii) dirigir y (iii) regular la prestación de los servicios de salud; (iv) establecer las políticas para la prestación de los servicios por parte de entidades privadas, y ejercer (v) su vigilancia y (vi) control; (viii) establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y (ix) determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. Así pues, es obligación del Estado establecer el Sistema; definir qué entidades y personas lo pueden integrar, y qué labores puede desempeñar cada uno; cómo pueden los particulares participar en la prestación de los servicios y en qué términos; así como también, establecer quiénes aportan al Sistema y en qué cantidades, esto es, definir el flujo de recursos del Sistema.”[9] 3.4.2 Así mismo, como lo señaló la sentencia C-252 de 2010[10], estas funciones son desarrollo de la intervención reforzada del Estado que la Constitución exige en materia de salud y “(…) que se dirige a superar la tensión entre el interés privado existente en el seno de las empresas y el interés general involucrado en tal actividad, máxime cuando se está ante la prestación de un servicio básico para la sociedad que propende por el derecho irrenunciable a la salud que tienen todos los habitantes.[11] Poderes de intervención del Estado que llevan aparejados la facultad de restringir las libertades económicas de los particulares que concurren a su prestación.[12]”[13] (Negrillas fuera del texto). 3.4.3 Dentro de la función de regulación, tal y como lo señaló esta Corporación en la Sentencia C-197 de 2012 se demanda del Estado, la creación de reglas claras para que las diferentes entidades e instituciones del sector de la salud puedan garantizar efectivamente la prestación de los servicios que sean requeridos por las personas dentro del Sistema de Salud”[14], y que los recursos del mismo sólo sean utilizados para los fines establecidos por el Constituyente. Como titulares de la función de regulación el artículo 4 de la Ley 1432 de 2011, señala que ella es ejercida por el Congreso y el Gobierno, en particular por el Ministerio de Salud como órgano rector del sector[15], quienes deben expedir las normas generales que deben guiar las actividades de todos los agentes del sistema.[16] Adicionalmente, en el texto original de la ley 100 se creó el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) como organismo adscrito al Ministerio de Salud, cuyas funciones principales eran dirigir el sistema y definir asuntos como (i) el contenido del POS y POS-S, (ii) el valor de las cotizaciones, de las Unidades de Pago por Capitación (UPC) y de la afiliación de los beneficiarios del régimen subsidiado, (iii) los criterios generales de selección de los beneficiarios del régimen subsidiado, (iv) el régimen de pagos compartidos, entre otros.[17] El CNSSS fue reemplazado en la mayoría de sus funciones por la Comisión de Regulación en Salud (CRES), creada por el artículo 3 de la ley 1122 de 2007. 3.4.4 De otro lado, las funciones de inspección, vigilancia y control consisten en (i) el seguimiento, monitoreo y evaluación del SGSSS, (ii) la formulación de recomendaciones para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades del sistema cumplan con sus deberes y funciones y, finalmente, (iii) la toma de decisiones correctivas y la imposición de sanciones por incumplimiento por acción u omisión, entre otros.[18] Estas funciones fueron encargadas por la Ley 100 al Presidente, quien a su vez fue facultado para delegarlas al Ministerio de Salud, a la Superintendencia Nacional de Salud y a los jefes de las entidades territoriales.[19] Posteriormente, la Ley 1122 de 2007 creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del SGSSS como un conjunto de normas, agentes, y procesos articulados entre sí para cumplir dichas funciones, y encargó su dirección a la Superintendencia Nacional de Salud[20], como entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud[21]. 3.4.5 Es decir, la Superintendencia Nacional de Salud cumple un rol esencial en la vigilancia del funcionamiento del sistema, dentro del que se encuentra el manejo de los recursos del sector salud, y en desarrollo de sus funciones, la Ley 1122 –modificada por la Ley 1438 de 2011- le ordenó tener en cuenta los siguientes ejes: “1. Financiamiento. Su objetivo es vigilar por la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del sector salud. 2. Aseguramiento. Su objetivo es vigilar el cumplimiento de los derechos derivados de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud. 3. Prestación de servicios de atención en salud pública. Su objetivo es vigilar que la prestación de los servicios de atención en salud individual y colectiva se haga en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, en las fases de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación. 4. Atención al usuario y participación social. Su objetivo es garantizar el cumplimiento de los derechos de los usuarios en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, así como los deberes por parte de los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; de igual forma promocionar y desarrollar los mecanismos de participación ciudadana y de protección al usuario del servicio de salud. 5. Eje de acciones y medidas especiales. Su objetivo es adelantar los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplen funciones de Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y monopolios rentísticos cedidos al sector salud no asignados a otra entidad, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud. Tratándose de liquidaciones voluntarias, la Superintendencia Nacional de Salud ejercerá inspección, vigilancia y control sobre los derechos de los afiliados y los recursos del sector salud. En casos en que la Superintendencia Nacional de Salud revoque el certificado de autorización o funcionamiento que le otorgue a las Entidades Promotoras de Salud o Instituciones Prestadoras de Salud, deberá decidir sobre su liquidación. 6. Información. Vigilar que los actores del Sistema garanticen la producción de los datos con calidad, cobertura, pertinencia, oportunidad, fluidez y transparencia. 7. Focalización de los subsidios en salud. Vigilar que se cumplan los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y la aplicación del gasto social en salud por parte de las entidades territoriales.”[22] Además, el artículo 39 ibídem describió los objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud, como órgano de inspección, vigilancia y control del sistema, así: “a) Fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud; b) Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud; c) Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo; d) Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud; e) Velar porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de presión o condicionamiento frente a los profesionales de la medicina y las instituciones prestadoras de salud; f) Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud; g) Evitar que se produzca el abuso de la posición dominante dentro de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud; h) Promover la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición de cuentas a la comunidad, que deberá efectuarse por lo menos una vez al año, por parte de los actores del Sistema.” (Subrayado fuera del texto) 3.4.6 En estos términos, la Superintendencia de Salud debe en relación con los recursos: (i) que existan los suficientes para financiar el sistema; (ii) que no se empleen en fines diferentes a asegurar el goce efectivo del derecho a la salud; (iii) que se usen de la forma más eficiente posible y se destinen con prioridad a quienes más lo necesitan[23]; (iv) los servicios que los usuarios requieran sean prestados de forma adecuada –con calidad- y oportuna por las EPS e IPS[24]. Además, el incumplimiento de las responsabilidades de cada agente faculta a los órganos de inspección, vigilancia y control a imponer sanciones a las EPS, IPS y otros agentes del sistema[25]. 3.5 NA...