Sentencia C-599 de 2011

C-599-11 Referencia: expediente D-8402 Sentencia C-599/11 CONTROL FISCAL DEL FONDO DE BIENESTAR DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Debe estar a cargo de la Auditoría General de la República CONTROL FISCAL-Jurisprudencia constitucional/CONTROL FISCAL-Reglas jurisprudenciales/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencias y funciones AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones/CONTROL FISCAL DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA SOBRE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA NACION-Jurisprudencia constitucional AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonomía en aspectos administrativos, presupuestales y jurídicos FONDO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza jurídica/FONDO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones/FONDO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Dirección y administración/CONTROL FISCAL DEL FONDO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Regulación FONDO DE BIENESTAR SOCIAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Características jurídicas Es necesario resaltar las siguientes características jurídicas del Fondo de Bienestar Social: (i) en primer lugar, su carácter de persona jurídica con autonomía administrativa y presupuesto propio “adscrita” a la Contraloría General de la República, de conformidad con el artículo 89 de la Ley 106 de 1993, razón por lo cual esta Sala deberá precisar el alcance jurídico del concepto de “adscripción” de dicho Fondo a la Contraloría General de la República y las consecuencias jurídicas que ello apareja para efectos del control fiscal que ahora se debate. (ii) en segundo lugar, el que el patrimonio del Fondo se encuentra constituido por las apropiaciones asignadas del Presupuesto General de la Nación, especialmente por el aporte del 2% del presupuesto anual de la Contraloría General de la República, así como por los aportes de los empleados de ese organismo de control, los dineros de multas impuestas por la Contraloría, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 93 de la Ley 106 de 1993. (iii) en tercer lugar, lo relativo a la dirección y administración del Fondo, regulados por los artículos 94 y 95 de la Ley 106 de 1993, de forma que en la conformación de la Junta Directiva de este Fondo tiene asiento el Contralor General de la República, así como un representante de los empleados de la Contraloría General de la República. (iv) finalmente, en cuanto al tema atinente al control fiscal del Fondo, que se debate en este proceso, constata la Sala que éste ha estado hasta el momento en cabeza de la Contraloría General de la República. VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL SOBRE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Parámetros constitucionales AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Garantiza los principios de independencia, autonomía e imparcialidad en su labor de control fiscal sobre la Contraloría General de la República Referencia: expediente D-8402 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 81, del Decreto Ley 267 de 2000 “por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.” Actor: Iván Darío Gómez Lee Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 267 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, el ciudadano Iván Darío Gómez Lee, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 81 del Decreto Ley 267 de 2000 “por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.” Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 267 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial No. 43.905 del 22 de febrero de 2000: “DECRETO 267 DE 2000 (febrero 22) Diario Oficial No. 43.905, del 22 de febrero de 2000 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 1o. de la ley 573 del 7 de Febrero del 2000 y previo concepto del Contralor General de la República, DECRETA: Artículo 81. Control fiscal del fondo de Bienestar Social. El control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República será ejercido por éste último Órgano.” III. LA DEMANDA El ciudadano Iván Darío Gómez Lee considera que el apartado acusado, es contrario al artículo 274 de la Constitución Política, para lo cual utiliza los siguientes argumentos: El accionante empieza relatando que el artículo 89 de la Ley 106 de 1993 creó el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, otorgándole personería jurídica, autonomía administrativa y presupuesto propio, así mismo estipuló que estaría adscrito a la Contraloría General de la República. Inicia los argumentos de su demanda, mencionando que el artículo 81 del Decreto Ley 267 de 2000 va en contra de los principios básicos de un control fiscal técnico e independiente según los artículos 113 y 115 y 267 a 274 superiores, y el interés del Constituyente primario de crear una instancia de control fiscal por parte de la Auditoría General de la República. Considera que la existencia de un establecimiento público del orden Nacional adscrito a un órgano de control es una figura anormal en el derecho constitucional y administrativo, pero que se justifica en aras de asegurar el bienestar de los funcionarios de la Contraloría General de la República. Además, afirma que “[e]s importante señalar que al ser un Establecimiento Público adscrito a la Contraloría General, existe una evidente subordinación o dependencia a dicho órgano de control (…) Por tanto, el Fondo está integrado y dirigido por personas de la misma Contraloría General, en consecuencia no tiene independencia frente a las decisiones tomadas por los servidores de la Contraloría, incluido el Contralor. Ahora bien, el Contralor General y los empleados de la Contraloría General son gestores fiscales del Fondo o tienen ingerencia e interés directo en la gestión fiscal de dicha entidad, con lo cual se rompen principios básicos de control y el interés del Constituyente de crear una instancia de control a la acción del Contralor General de la República. Resulta pertinente recordar que la gestión fiscal comprende el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, el manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. (…) Ahora bien, el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República de acuerdo con el artículo 93 de la citada Ley 106, cuenta con un patrimonio constituido por recursos cuyo origen es la gestión de la Contraloría General de la República, con excepción de las cesantías y aportes de los empleados y los que reciba en desarrollo de su objeto. (…) Por tanto, el Fondo recibe, maneja y ejecuta recursos públicos de la Contraloría General de la República, lo cual constituye una razón adicional, para concluir que debe ser vigilado por la Auditoría General de la República, y no por la misma Contraloría, pues de ser así la misma entidad está ejerciendo el control fiscal de su propia gestión.” Posteriormente, se refiere a la función de la Auditoría General de la República, la cual es la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República, facultad que fue regulada por el Decreto ley 272 de 2000, en el que se señaló que ésta, es un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, cuya competencia se expandió a la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departamentales (art. 2°) y sobre las contralorías municipales y distritales (art. 17, numeral 12). Luego de un estudio normativo y jurisprudencial sobre la materia, afirma el actor: “Conforme a lo anterior, la función fiscalizadora de la Auditoría General de la República comprende el ejercicio de la vigilancia y control de la gestión, velando a su vez, por el patrimonio y los recursos del erario que ejecute la Contraloría General de la República, lo que justifica que su competencia se extienda no sólo al órgano de control sino también a sus dependencias u órganos adscritos, entendida esta facultad, no exclusivamente de forma objetiva, esto es, que se ejerce únicamente sobre el órgano o entidad, sino también puede ser entendida como una circunstancia subjetiva, de manera que cuando órganos agregados a la Contraloría ejecuten dineros públicos, la Auditoría será competente para vigilar la correcta utilización de los mismos. Así, el aspecto fundamental lo constituye el hecho de que las funciones que desempeña el Fondo y su diseño institucional son de la Contraloría y los servidores de dicho órgano participan o tienen intereses en la gestión fiscal desarrollada por el Fondo de Bienestar de la Contraloría.” Finalmente, concluye que “[e]n las circunstancias descritas, la norma acusada desdibuja la disposición constitucional, al entregarle la función de vigilancia y control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República a la misma Contraloría. Por ello, es necesario salvaguardar el precepto constitucional que expresa taxativamente que el control fiscal a la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoría General de la República.” Además de lo anterior, menciona que varias contralorías territoriales del país han adoptado el modelo de control fiscal que se debate, excluyendo la competencia de la Auditoría General de la República, lo cual se refleja en la expedición de acuerdos y ordenanzas, de manera que solicita a la Corte que si decide acoger la pretensión de inconstitucionalidad de la demanda, se pronuncie igualmente sobre la inexequibilidad de los actos administrativos señalados y aquellos futuros, por haberse convertido en un “peligroso manejo paralelo de recursos de las Contralorías Territoriales, al margen del Control de la Auditoría General de la República que conllevan excesos de gasto.” IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención de la Auditoría General de la República. La Auditoría General de la República, intervino por intermedio de su directora jurídica, Rosa Viviana Castañeda Aya, estimando que la norma demandada debe ser declarada inconstitucional, bajo los argumentos que se muestran a continuación. Considera que el artículo 81 del Decreto Ley 267 de 2000, al radicar en cabeza de la Contraloría General de la República el control fiscal de su Fondo de Bienestar Social, contradice los principios básicos de un control fiscal técnico e independiente según los artículos 113 y 115 y 267 a 274 de la Constitución. Afirma que existe una evidente dependencia entre el Fondo de Bienestar Social y la Contraloría General de la República, ya que al estar adscrito el Fondo a ésta entidad “debe entenderse que éste es parte de la Contraloría General de la República o que por lo menos existe un nivel de subordinación a dicho órgano Constitucional. Como se verá, la Contraloría General de la República es la entidad que determina las decisiones de dicho Fondo.” A continuación, recuerda el contenido del artículo 95 de la Ley 106 de 1993, en el que se instauró la composición de la Junta Directiva del Fondo de Bienestar Social para concluir que “(…) las decisiones de la Junta Directiva, que implican gestión fiscal, son tomadas por tres directivos de la Contraloría General, dos de libre nombramiento y remoción y el propio Contralor que los nomina y un empleado de la Contraloría, que se beneficia de los servicios del Fondo elegido por el resto de empleados de la Contraloría. El único servidor externo a la Contraloría, es un delegado del Ministerio de Hacienda. Por su parte, el Director del Fondo es nombrado por la Junta Directiva, y asiste con voz pero sin derecho a voto. Por tanto, el Fondo está integrado y dirigido por personas de la misma Contraloría General, en consecuencia no tiene independencia frente a las decisiones tomadas por los servidores de la Contraloría, incluido el Contralor.” Además, indica que de acuerdo con lo estipulado por el artículo 93 de la mencionada Ley 106 de 1993, el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República recibe, maneja y ejecuta recursos públicos provenientes precisamente de la Contraloría General de la República, lo que a su juicio genera una razón más para concluir que dicho Fondo debe ser vigilado por la Auditoría General de la República, pues bajo el sistema actual la misma entidad que maneja los recursos públicos está ejerciendo el control fiscal de su gestión. Por otra parte, señala que de conformidad con el artículo 274 de la Constitución, el Decreto Ley 1142 de 1999 y, el Decreto Ley 272 de 2000, es competencia de la Auditoría General de la República la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y, de las contralorías departamentales, municipales y distritales. Con base en todo lo anterior concluye, que la norma acusada contraviene abiertamente el mandato constitucional que dispone que el control fiscal sobre la Contraloría General de la República le corresponde a la Auditoría General de la República y por lo tanto debe ser declarado inconstitucional. 4.2. Intervención de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. José Francisco Acuña Vizcaya, en su condición de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, intervino conceptuando que el artículo demandado debe ser declarado inexequible, bajo los argumentos que se reseñarán a continuación. Como cuestiones preliminares, se refiere en su escrito a la función de control fiscal en el marco de un Estado Social de Derecho, recordando que la misma responde a la teoría de pesos y contrapesos entre las ramas del poder público. Así mismo, considera que “[e]n el logro de una democracia material los entes autónomos que ejercen control sobre los poderes públicos han sido concebidos como elementos esenciales para el logro de los fines de transparencia y eficiencia en la actividad del Estado. Así, la existencia de entes autónomos que ejercen funciones de control fiscal como efectivamente lo son en Colombia la Contraloría General y la Auditoría General, resultan ser elementos esenciales para una república que propenda por el equilibrio entre poderes.” Afirma que uno de los instrumentos idóneos para garantizar el cumplimiento de los objetivos constitucionales previstos para las finanzas del Estado es precisamente el control fiscal, el cual, si no cuenta con la característica de la autonomía, generaría que el mismo fuese limitado y parcial, lo cual resultaría en un incumplimiento de los principios de transparencia, imparcialidad y moralidad que rigen dicha función. Por otra parte, se refiere a la naturaleza constitucional de la Contraloría General de la República, que tiene, al igual que las contralorías departamentales, municipales y distritales, la función de ejercer el control fiscal en Colombia de acuerdo con los artículos 267 y 272 de la Constitución Política, sin embargo, el artículo 274 superior establece que la gestión fiscal que realice la Contraloría General deberá ser controlada por un auditor elegido para periodos de dos años por el Consejo de Estado, según la terna que le envíe la Corte Suprema de Justicia. También realiza algunas consideraciones acerca de la Auditoría General de la República, mencionando las normas jurídicas que la regulan, esto es la Ley 106 de 1993, artículos 81 a 88, la Ley 573 de 2000 y, el Decreto ley 272 de 2000. Acerca del control fiscal sobre el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General, empieza argumentando que es necesario definir la naturaleza jurídica del mismo, recordando el artículo 86 de la Ley 106 de 1993 que dispone que es un ente adscrito a la Contraloría General, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuesto propio, el cual, según el artículo 90 de la misma Ley tiene como principal objetivo el bienestar de los trabajadores en niveles como el educativo, el de seguridad social, de vivienda, generación de crédito, entre otros. Dice que “[d]e acuerdo con los argumentos dados por el demandante, es claro que la palabra adscrito adquiere relevancia para la determinación del ente competente para ejercer la revisión fiscal de dicho fondo, pues a partir del entendimiento de dicho concepto se podrá determinar si el fondo de Bienestar Social es parte o no de la Contraloría General de la República y en consecuencia sujeto a control por parte de la Auditoría General de la República.” Finalmente cita jurisprudencia constitucional[1] acerca de los diversos significados que puede tener el término ‘adscrito’ y concluye: “Así las cosas, lo consagrado en el artículo 81 del Decreto 267 de 2000 es sin duda contrario a las disposiciones constitucionales del art. 274 que designaron el control fiscal sin restricciones ni excepciones en una auditoría externa, hoy ejercida por virtud de lo regulado en el Decreto ley 272 de 2000 en cabeza de la Auditoría General. Debiéndose por lo tanto declarar INEXEQUIBLE.” 4.3. Intervención del Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia. La Universidad Externado de Colombia intervino, solicitando que la norma demandada sea declarada inconstitucional. Como primera medida, realiza un recuento sobre las normas[2] que regulan la función de la Contraloría General de la República y la Auditoría General de la República, afirmando que la Contraloría General de la República cumple la función de control fiscal respecto de las entidades públicas o privadas que manejen fondos o bienes de la Nación; en tanto que el control fiscal de las actuaciones realizadas por la Contraloría le corresponde a la Auditoría General de la República. Considera que “[b]ajo esos parámetros jurídicos es claro que le asiste razón al demandante cuando plantea que el control fiscal de una entidad adscrita a la Contraloría General de la República, como lo es el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, le corresponde a la Auditoría General de la República. Por consiguiente, el Centro de Estudios Fiscales CEF, considera que la norma demandada debe ser declarada inconstitucional por la Honorable Corte Constitucional.” (Negrita dentro del texto). Por otra parte, se refiere a la solicitud del actor, que alude a la declaratoria de inconstitucionalidad de los acuerdos y ordenanzas que han expedido distintas entidades territoriales, en los que se repite el contenido de la norma demandada en sus respectivas jurisdicciones, considerando que “(…) esa pretensión no puede ser atendida por la Honorable Corte Constitucional, puesto que no es de su competencia.” Finaliza entonces afirmando que la Corte no debe pronunciarse sobre la segunda petición del actor. 4.4. Intervención de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Alejandro Venegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino considerando que la norma demandada debe ser declarada inconstitucional. Inicia exponiendo la importancia y finalidad del control fiscal en Colombia, recordando que es uno de los medios con los que cuenta la administración pública para asegurar que la destinación del gasto esté orientada a la satisfacción de las necesidades básicas de los grupos poblacionales vulnerables, y que la ejecución del mismo se realice con el pleno cumplimiento de los principios de transparencia, celeridad y moralidad entre otros. A su juicio, el control fiscal, “tiene como objetivo proteger la integridad del patrimonio público y garantizar que su destinación y ejecución se realice de manera legal y correcta por parte de las entidades y funcionarios públicos encargados de la gestión fiscal, así como por los particulares que administran o manejan fondos o bienes de carácter público.” Por otra parte, afirma que el marco normativo de las entidades de fiscalización, por lo general confiere a los órganos encargados de ejercer el control fiscal autonomía e independencia respecto de aquellos sobre los que ejerce el control, esto, con el fin de garantizar un efectivo sistema de contrapesos en el que no existan injerencias de parte de las entidades controladas sobre los que ejercen el control, por lo tanto, los entes encargados de realizar control fiscal son dotados de autonomía presupuestal y técnica, procurando así que tenga un nivel superior o igual al de las entidades que controlan. Por lo tanto, de acuerdo con el modelo adoptado por el constituyente del 91, si bien es posible que bajo la implementación de códigos de buen gobierno, se prevean mecanismos de supervisión interna, lo cierto es que no posible que existan cláusulas de auto control en las entidades que realicen control fiscal, y por lo tanto, el control siempre deberá ser ejercido por un organismo autónomo e independiente. Visto lo anterior, afirma que existen varias razones por las que la norma demandada debe ser declarada inconstitucional, las cuales se enumeran a continuación: 1. Confirma el argumento del demandante en el que dice que no existe un carácter autónomo e independiente que debe primar en las relaciones de poder entre los entes de fiscalización y los controlados, específicamente entre la Contraloría General de la República y su Fondo de Bienestar Social. “Esta situación se evidencia cuando se observa la conformación de la Junta Directiva del Fondo, que se encuentra integrada por el Contralor General de la República, dos funcionarios de libre nombramiento y remoción de la Contraloría (…) y un representante de los empleados de la Contraloría General de la República.” Además, recuerda también que “las decisiones de la junta directiva, máximo órgano social encargado de tomar las principales decisiones de gestión fiscal. Se encuentran supeditadas a la voluntad de los miembros que componen la Contraloría, aspecto que nuevamente pone de manifiesto la falta de independencia y autonomía de la Contraloría General de la República respecto de su controlado.” 2. Existe un interés directo de los funcionarios que prestan sus servicios en la Contraloría y las personas encargadas de realizar la gestión fiscal del Fondo, de manera que “[e]sta simetría de funciones e intereses quebranta el esquema institucional de control por cuanto elimina los criterios de independencia e imparcialidad que deben guiar el actuar de los organismos encargados del control fiscal y atenta contra los principios constitucionales de transparencia y equidad.” 3. Así mismo indica que el artículo 93 de la Ley 106 de 1999 establece que una parte de los recursos con los que cuenta el Fondo de Bienestar Social provienen de las gestión fiscal de la Contraloría General de la República, lo cual contraría en su criterio “los objetivos del control fiscal, toda vez que le correspondería al propio ente de control vigilar y supervisar sus propios recursos, aspecto que permite concluir que el Fondo no cuenta con un sistema de control efectivo dentro del esquema institucional de fiscalización, tal y como fue establecido por el constituyente primario al reformar la Carta Política.” En consecuencia, afirma que teniendo en cuenta los argumentos expuestos, la norma demandada resulta abiertamente inconstitucional, y recomienda como lo más adecuado que de conformidad con el artículo 274 de la Constitución el control sobre el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, recaiga en la Auditoría General de la República, el cual garantizaría la independencia en su labor de control. Respecto de la petición del actor que se refiere a la declaratoria de inconstitucionalidad de distintos acuerdos y ordenanzas que han emitido entes territoriales, en los que se adopta el mismo modelo de control sobre el respectivo fondo de bienestar social, considera que no es posible que se de, porque de acuerdo con la normatividad vigente, la Corte Constitucional tiene competencia única y exclusivamente para referirse en sede de constitucionalidad sobre las leyes proferidas por el órgano de representación popular. 4.5. Intervención del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República. El Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, presentó escrito por intermedio de apoderado, en el que concluye que la norma demandada debe ser declarada exequible. En primera instancia enumera las normas que regulan la naturaleza jurídica y las funciones del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, concluyendo: “En síntesis, el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, se encuentra organizado como un establecimiento público, del orden Nacional, dotado de Personería Jurídica, Autonomía Administrativa y presupuesto propio, adscrito a la Contraloría General de la República, pero sin ejercicio de funciones de orden fiscal y al ser el Fondo de Bienestar Social un establecimiento público del orden Nacional, es competencia de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, el ejercicio del control fiscal sobre el Fondo de Bienestar Social, como se encuentra establecido en el artículo 81 del Decreto 267 de 2000, y no como pretende hacerlo creer el demandante (…). [Por lo tanto,] es a la Contraloría General de la República por mandato constitucional y legal la que debe ejercer el control fiscal sobre el Fondo de Bienestar Social, como establecimiento público del orden Nacional, por cuanto su creación, naturaleza, objetivos y funciones se encuentran establecidos en los artículos 89, 90, 91 de la ley 106 de 1993” Negrita y mayúsculas dentro del texto. No obstante estar adscrito a la Contraloría General de la República, las plantas de personal de una y otra entidad no son idénticas, en efecto, “la planta del Fondo de Bienestar contempla personal médico y docente, y la planta de la Contraloría incluye Gerencias departamentales. Por lo que se debe tener presente, de otro lado, que la planta de personal actual fue adoptada por la Junta Directiva del Fondo de Bienestar social mediante acuerdo 061 del 27 de Diciembre de 1999, debiendo ser adoptada por decreto presidencial y por su parte, la planta de personal de la Contraloría General de la República fue establecida mediante Decreto Extraordinario Np. 271 del 22 de febrero de 2000” Mayúsculas dentro del texto. Además, afirma que el fondo de bienestar social no solo es un establecimiento público del orden Nacional, sino que no es un ente de control fiscal, por cuanto sus objetivos y funciones se encuentran delimitados en los artículos 90 y 91 de la Ley 106 de 1993, las cuales son normas para los establecimientos públicos, por lo tanto considera “absolutamente evidente que es la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, la que debe ejercer el control fiscal sobre el Fondo de Bienestar Social, como se encuentra establecido en el artículo 81 del Decreto 267 de 2000.” Mayúsculas dentro del texto. Termina solicitando que se declare la exequibilidad de la norma demandada. 4.6. Intervención del ciudadano Wilson Rene González Cortés. En primer lugar, considera el ciudadano que existe una ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que a su juicio el actor en la exposición de los argumentos que soportan la inconstitucionalidad de la norma acusada, se preocupó por la composición de la Junta Directiva del Fondo de Bienestar Social, sin que exista “una razón lógica y coherente entre lo demandado y las razones constitucionales que se exponen al respecto. Se empeña en hacer valer sus apreciaciones subjetivas sobre el concepto de adscripción en derecho administrativo, pero no en mostrar de qué manera el artículo atacado lesiona los valores, principios o normas constitucionales.” Como segunda medida, se refiere a la función de la Auditoría General de la República, la cual resume en “realizar vigilancia y gestión fiscal exclusivamente a los órganos de vigilancia y control fiscal diseñados desde la Constitución, [por lo tanto] no podría entonces respetando el ordenamiento superior, realizar control fiscal a cualquier otro sujeto público o privado, ya que no tiene la autorización normativa que se exige por el artículo 6° de la Carta.” Concluye, que la Auditoría no tiene competencia para vigilar o controlar la gestión fiscal del Fondo ni de ninguna entidad del Estado que realice funciones distintas al control fiscal. A continuación menciona que el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República no tiene como propósito realizar control fiscal, ni ninguna tarea de las que le fueron asignadas a la Contraloría, sino que por el contrario, a su juicio es una entidad que se asemeja al Fondo Nacional del Ahorro en tanto su función es la de administrar las cesantías de los trabajadores de la Contraloría. Considera que el Fondo de Bienestar Social tiene plena autonomía respecto de la Contraloría General de la República, no solo jurídica sino también presupuestal y administrativa, pues solamente el 2% de su patrimonio lo conforma la Contraloría, mientras que el 98% restante proviene de fuentes distintas. Además, “en materia de carrera administrativa el Fondo de Bienestar Social no tiene el mismo régimen especial que tiene la Contraloría General de la República, tiene el Fondo de Bienestar una carrera administrativa regida por el régimen ordinario consagrado en la Ley 909 de 2004, lo que no ocurriría si como lo plantea el demandante hiciera parte de la Contraloría General de la República. En fin, se trata de todo un sistema de regulación que dota al Fondo de Bienestar Social de autonomía a pesar de su adscripción al órgano nacional de vigilancia y control fiscal.” También afirma que el demandante asume que los miembros de la Junta Directiva del Fondo actúan a título personal y no como servidores públicos, y considera relevante mencionar que quien ejerce el control fiscal al interior de la Contraloría no es el Contralor General ni ninguno de los miembros de la Junta Directiva, sino los funcionarios de la Contraloría Delegada para el Sector Social que hacen parte de la carrera administrativa especial y no son de libre nombramiento y remoción. Por otra parte, a propósito de la figura de la adscripción, recuerda que la misma no debe confundirse con la de fusión, ya que cada entidad adscrita mantiene su autonomía y sus respectivas funciones, así mismo, considera que “al ser el control fiscal técnico y no político, poco importa esta adscripción para la transparencia del control fiscal. Podrá cuestionarse la adscripción del Fondo a al Contraloría General de la República creada mediante régimen legal, pero esto no modifica la norma constitucional otorgándole funciones a la Auditoría para realizar el control fiscal a las entidades que realizan a su vez control fiscal.” A manera de conclusión, el ciudadano dice que la adscripción puede generar relaciones jurídicas de subordinación, sujeción, sometimiento, y de coordinación, por lo tanto, adscripción no significa necesariamente subordinación, y en este caso se trata de una coordinación entre las dos entidades para una adecuada administración de las cesantías de los servidores públicos de la Contraloría General de la República. Entonces, afirma que “si lo que se cuestiona es la posibilidad de ejercer un transparente control fiscal sobre la parte de recursos públicos que maneja el Fondo de Bienestar, necesario es tener en cuenta que el control político se ejerce es de la Contraloría al Fondo y no a la inversa. Sostener dudas sobre esta posibilidad es cuestionar la transparencia de los miembros de la Junta Directiva. Sería inicuo que la Contraloría General de la República estuviera adscrita al Fondo de Bienestar, ya que esta relación de dependencia podría afectar el ejercicio se control pero no lo contrario.” Finalmente, respecto de la petición de inexequibilidad de acuerdos y ordenanzas de entes territoriales, manifiesta que no existe competencia para que la Corte Constitucional se pronuncie al respecto, ya que se trata de una facultad que le ha sido confiada a la jurisdicción contencioso administrativa. De acuerdo con todo lo anterior, solicita a la Corte se declare inhibida por existir ineptitud sustancial en la demanda, y subsidiariamente la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. 4.7. Intervenciones extemporáneas. 4.7.1 Contraloría General de la República. La Contraloría General de la República, por intermedio de su representante judicial, presentó escrito manifestando que coadyuva la demanda de inconstitucionalidad que presentó el señor Iván Darío Gómez Lee, quien es el actual Auditor de la República. Inicia su intervención haciendo un basto recuento acerca de las normas que regulan a la Auditoría General de la República y al Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, así mismo, reproduce amplios apartes de jurisprudencia constitucional referentes a la naturaleza y actividades de estas dos entidades. Afirma que la Junta Directiva del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría de la República, efectivamente está conformada por directivos de ésta última entidad, quienes establecen los programas y actividades que ejecuta el Fondo, es decir que toman las decisiones sobre la inversión y ejecución de los recursos para el cabal cumplimiento de las funciones asignadas al Fondo. Estima que “si bien el 100% de los recursos [del Fondo] no corresponden a la Contraloría General de la República, la destinación y la forma como se ejecutan si son determinados directamente por los Directivos de la misma, por lo anterior la Gestión Fiscal que se adelanta con ellos es de competencia directa de la Contraloría General de la República, situación que se convierte en un impedimento para que sea el mismo Organismo de Control quien ejecute Control Fiscal sobre estos recursos, pues se convierte como se manifestó anteriormente en Juez y Parte.” Considera entonces que las actividades fiscales que realice el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría de la República, deben ser objeto de control por parte de la Auditoría General de la República, y en esta medida solicita que la norma demandada sea declarada inconstitucional. 4.7.2 Escuela de derecho de la Universidad Sergio Arboleda. La escuela de derecho de la Universidad Sergio Arboleda intervino mediante escrito presentado conjuntamente por su Decano, José María del Castillo Abella, y el Director del departamento de Derecho Público, Camilo Guzmán Gómez. Realizan un recuento jurisprudencial acerca de la materia que se estudia, concluyendo que le asiste razón al demandante, en tanto que sería absurdo que una entidad que cumple con funciones fiscales se controle a sí misma. 4.7.3 Academia Colombiana de Jurisprudencia. A través de Bernardo Carreño Varela, la Academia Colombiana de Jurisprudencia presentó su concepto a cerca de la demanda que en esta ocasión se estudia. Como primera medida recuerda que la norma acusada fue dictada en uso de las facultades que confirió al Presidente de la República la ley 573 de 2000, por lo que a su juicio es necesario estudiar si la ley habilitante es constitucional, y efectivamente, después de algunas consideraciones concluye que lo es, tal como lo ha dicho la Corte en diversas ocasiones[3]. Acerca de la naturaleza jurídica del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría de la República, concluye, después de un análisis del decreto 267 de 2000, que dicho Fondo “es una entidad autónoma, distinta de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, de la cual no es parte, ni funcional, ni descentralizada ni desconcentrada. Y que su patrimonio, pese a que ha recibido aportes del erario, es distinto al de la Nación y al de cualquier otra entidad, pública o privada; y que está destinado a atender la seguridad social de los servidores públicos que trabajan para la Contraloría.” Mayúsculas dentro del texto. Finalmente conceptúa que el auditor de la Contraloría no es competente para ejercer el control fiscal del Fondo, ya que encuentra que es una entidad autónoma, con personería jurídica y patrimonio propios, distintos a los de la Contraloría. Respecto de la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de ciertos acuerdos municipales y ordenanzas departamentales, considera que la Corte debe desechar esa súplica. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 5131 del 30 de marzo de 2011, solicitó la inexequibilidad de la norma acusada. En criterio del Ministerio Público el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, es una persona jurídica, con autonomía administrativa y presupuesto público, lo que en principio se podría calificar como un establecimiento público, es cierto también que el mismo guarda una relación inescindible con la Contraloría General de la República, lo que se vislumbra en sus objetivos, en su patrimonio en tanto una de sus fuentes es el 2% del presupuesto anual de la Contraloría y en su dirección, pues 3 de los miembros de la Junta Directiva son altos funcionarios de la Contraloría misma. Por lo tanto, considera que le asiste razón al demandante, en tanto el control fiscal que realice la Contraloría General de la República sobre su Fondo de Bienestar Social resulta difícil, en la medida que puede generar un claro conflicto de intereses y situaciones contrarias a los principios de eficiencia, equidad, economía, transparencia y moralidad, que deben caracterizar al control fiscal. Concluye entonces que “el control fiscal establecido en la norma demandada desconoce el concepto mismo de vigilancia de la gestión fiscal de las entidades públicas, cuya característica principal es que debe ser externo. Por ello, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República no le corresponde a ésta, sino a un órgano independiente: la Auditoría General de la República, como lo dice con claridad el artículo 274 superior. Este control se debe ejercer con arreglo a unos criterios técnicos, para verificar si la administración y el manejo de los bienes y recursos públicos, se hace conforme a lo dispuesto en la Constitución y la ley. La atribución de competencia que hace la norma demandada, desconoce la competencia constitucional de la Auditoría General de la República, pues el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría, por sus objetivos patrimonio y dirección, es inescindible de ésta.” Por lo tanto, solicita a la Corte que declare inexequible el artículo demandado. VI.FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada hace parte de un Decreto con fuerza de Ley, en este caso, del Decreto Ley 267 de 2000. 2. Asunto bajo revisión 2.1 La demanda considera que la norma acusada es violatoria del artículo 274 de la Constitución Política, por cuanto se encuentra en contravía (i) de los principios básicos del control fiscal que debe tener un carácter técnico y ser independiente, autónomo e imparcial y (ii) de las funciones y competencias de control fiscal que debe ejercer la Auditoria General de la República frente a la Contraloría General de la República. 2.2 La mayoría de los intervinientes, como la Auditoría General de la República, la Contraloría General de la República, la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, coadyuvan la demanda y solicitan por tanto a la Corte la inexequibilidad de la norma demandada, con fundamento en argumentos análogos a los presentados en el libelo. Las razones expuestas por los intervinientes hacen referencia a que la norma acusada, al radicar en cabeza de la Contraloría General de la República el control fiscal del Fondo de Bienestar de la Contraloría General de la República, y dada la naturaleza adscrita de este Fondo a la Contraloría, la cual implica subordinación y dependencia, dicho control fiscal ejercido por el máximo órgano de control, contradice los principios básicos de independencia, autonomía e imparcialidad, de conformidad con los artículos 113 y 115 y 267 a 274 de la Constitución. Aunado a lo anterior, en criterio de los intervinientes el ejercicio del control fiscal sobre el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, le corresponde es a la Auditoría General de la República, de conformidad con el artículo 274 Superior, la ley 106 de 1993, el Decreto Ley 1142 de 1999 y, el Decreto Ley 272 de 2000, que señalan que es competencia de esa entidad la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y, de las contralorías departamentales, municipales y distritales. Por otra parte, las intervenciones del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y del ciudadano González Cortés, solicitan la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, argumentando que ésta no vulnera la independencia y autonomía que deben caracterizar el control fiscal, por cuanto dada la naturaleza jurídica de dicho Fondo y de los bienes que maneja, la competencia para ejercer el control fiscal se encuentra válidamente radicada en cabeza de la Contraloría General de la República. 2.3 El Procurador General de la Nacional en su concepto de rigor, solicita, como la mayoría de los intervinientes, la inexequibilidad de la norma acusada, con fundamento en el análisis de la naturaleza jurídica de dicho Fondo, de los bienes que maneja y la estructura directiva del mismo, de forma tal que encuentra que el control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República sobre dicho Fondo, vulnera los principios constitucionales que informan el control fiscal, así como también la competencia que le corresponde a la Auditoría General de la República para ejercer tal control, de conformidad con el artículo 274 Superior. 3. Problema jurídico y esquema de resolución 3.1 El problema jurídico que debe enfrentar en esta oportunidad la Sala es si el artículo 81 del Decreto 267 de 2000 demandado, al establecer en cabeza de la Contraloría General de la República el control fiscal del Fondo de Bienestar Social de ese mismo organismo de control, vulnera el artículo 274 de la Constitución Política, al contrariar los principios de independencia, autonomía e imparcialidad que rigen el control fiscal, así como el expreso mandato constitucional relativo a que la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se ejercerá por un auditor, precepto desarrollado en la institución del Auditor y la Auditoría General de la República. 3.2 Para resolver este problema jurídico, la sala abordará (i) la naturaleza, características y alcance del control fiscal en la Constitución Política; (ii) las competencias de control fiscal de la Auditoría General de la República sobre la Contraloría General de la República; para posteriormente (iii) entrar a analizar la constitucionalidad de la norma demandada. 4. La naturaleza y características del control fiscal en la Constitución Política 4.1 La Constitución Política consagra las normas relativas al control y la responsabilidad fiscal en los artículos 267 a 274 de la Constitución Política, “en los cuales se asignan a la Contraloría General de la República y a las contralorías de las entidades territoriales -departamentales, municipales y distritales-, el ejercicio del control fiscal en Colombia, el cual implica, una función pública especializada que consiste en vigilar la gestión fiscal de los servidores del Estado y de las personas de derecho privado que manejen o administren fondos o bienes de la Nación.”[4] Así, el artículo 267 consagra que la Contraloría General de la República es la entidad encargada de ejercer el control fiscal, esto es, de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicha vigilancia “incluye un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. Allí mismo se señala que el control se ha de realizar en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley.”[5] Las disposiciones del artículo 267 se articulan con lo dispuesto en el artículo 119 de la Carta Política, según el cual “La Contraloría General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración”. Así mismo, de conformidad con el artículo 117 de la Carta Política, la Contraloría General de la República es uno de los órganos de control de la Nación. En el marco de un Estado de derecho, como es el caso colombiano, resulta impensable imaginar una actividad legalmente regulada que no se encuentre sometida a un control específico[6]. Pues bien, el control específico conferido a la Contraloría General por el Estado colombiano, tal como lo establece el artículo 119 del Estatuto Superior, es el de la vigilancia y control de la gestión fiscal y de resultados de la Administración y particulares que manejen recursos públicos. El artículo 268 de la Carta Política establece de otro lado, las funciones de la Contraloría General de la República, entre las cuales se encuentran: a) prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse; b) revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado; c) exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación; y d) las demás que le señale la ley. Por su parte, el legislador ha desarrollado los procedimientos, sistemas y principios del control fiscal en la ley 42 de 1993. 4.2 La jurisprudencia constitucional se ha referido en múltiples pronunciamientos a la naturaleza y características del control fiscal en la Constitución Política, a los sujetos, el objeto, el modo o método de la misma, así como a las funciones constitucionales de la Contraloría General de la República. A este respecto la jurisprudencia de esta Corte ha fijado las siguientes reglas jurisprudenciales y parámetros constitucionales de interpretación de las normas superiores referidas a este tema: (i) El control fiscal ha adquirido una nueva dimensión en la Constitución de 1991, y se encuentra dentro de la filosofía y el contexto del Estado Social de Derecho; (ii) La vigilancia y control de la gestión fiscal constituye el instrumento necesario e idóneo para garantizar "el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado."[7], a través de la inspección de “la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición”[8]. (iii) El objetivo final del control fiscal es “verificar el manejo correcto del patrimonio estatal.” [9], de manera que “…, el cometido central de la Contraloría es el de verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados a los servidores públicos y a las personas de derecho privado que manejan o administran recursos o fondos públicos[10],””[11] garantizando el patrimonio económico estatal, con el fin de asegurar “la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho”[12] , en los términos de lo estatuido por los artículos 2° y 209 de la Constitución Política.[13] En síntesis, es de concluir que la vigilancia de la gestión fiscal tiene como fin “la protección del patrimonio público, la transparencia en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado[14]. Estas medidas se enmarcan en la concepción del Estado social de derecho, fundado en la prevalencia del interés general, y propenden por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.[15]” (iv) El ejercicio del control fiscal comprende tanto la vigilancia y control de la gestión fiscal de la administración y no se limita solo a la rama ejecutiva del poder público, sino que se hace extensivo a todos los órganos del Estado y a los particulares que manejan fondos de la Nación[16]. (v) En el nuevo paradigma de la Constitución de 1991, se estatuyó como características o aspectos básicos del control fiscal, de conformidad con el artículo 267, el que “(i) constituye una función autónoma ejercida por la Contraloría General de la República, (ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador; (iv) constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, para cuya efectividad se utilizan mecanismos auxiliares como la revisión de cuentas y la evaluación del control interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los distintos niveles de administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, (vi) cubre todos los sectores y etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquel, ni su régimen jurídico; y (vii) debe estar orientado por los principios de eficiencia, economía, equidad y la valoración de los costos ambientales.[17]”[18] (vi) El control fiscal, posterior y selectivo, se desenvuelve en dos momentos diferenciados: la labor de vigilancia por parte de las contralorías de todos los órdenes, mediante las auditorías y el desarrollo de procesos fiscales, para determinar la responsabilidad fiscal de los servidores públicos o particulares en cuanto a la gestión fiscal de recursos públicos.[19] (vii) La tarea de vigilancia y control fiscal incluye la puesta en marcha de métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo exigido por el artículo 269 Superior, el cual consagra la obligación de las autoridades públicas de diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, de cuya calidad y eficiencia le corresponde conceptuar al Contralor General de la República (C.P., art 268-6), lo cual permite una distinción entre los fines y alcances del control interno propio de las entidades públicas y el control fiscal externo ejercido por la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y municipales a nivel territorial. Por esta razón, la jurisprudencia de la Corte ha hecho énfasis en la diferenciación ente el control interno y el control fiscal externo, que es una atribución exclusiva e insustituible de los organismos de control fiscal.[20] (viii) Los artículos 268-5 y 272-6 de la Constitución Política reconocen en cabeza del Contralor General de la República y de los contralores de las entidades territoriales, la competencia para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal frente a los servidores públicos y los particulares que manejen y administren recursos públicos, regulado por la ley 610 de 2000. (ix) En cuanto a los sujetos de control fiscal, esta Corte ha expuesto claramente “que independiente de la naturaleza pública o privada, o de sus funciones, o de su régimen ordinario o especial, los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, quedan sujetos al control fiscal que ejerce la Contraloría General de la República, por supuesto circunscrito a la gestión fiscal realizada[21]”[22], de conformidad con la cláusula general de competencia contenida en el artículo 267 Superior y el artículo 2º de la Ley 42 de 1993 y el Decreto Ley 267 de 2000, artículo 4º.[23] Así mismo, ha aclarado que el control fiscal procede igualmente respecto de entidades o personas privadas que administren bienes o recursos públicos, como respecto de las empresas de servicios públicos de carácter mixto y de carácter privado en cuyo capital participe la Nación[24], las sociedades de economía mixta[25]. (x) Las competencias de la Contraloría General de la República se enmarcan dentro de lo dispuesto por el artículo 113 Superior respecto del principio de separación de poderes[26], el artículo 117 Superior que consagra como órganos autónomos e independientes a los organismos de control como el Ministerio Público y la Contraloría General de la República, y el artículo 119 C.P. que otorga a esta última la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración[27]. (xi) Los organismos de control fiscal son autónomos y esa autonomía debe entenderse en el marco del Estado unitario –art. 1 C.P.-, y hace referencia a la estructura y organización de naturaleza administrativa especializada.[28] (xii) Existe una competencia concurrente y armónica entre la Contraloría General de la República y las contralorías de las entidades territoriales, de acuerdo con una interpretación sistemática de los artículos 267, 258 y 286 de la Constitución Política.[29] (xiii) Para efectos de aclarar el objeto del control fiscal, es necesario diferenciar entre el Presupuesto General del Sector Público y el Presupuesto General de la Nación de conformidad con los artículos 345 y siguientes, y el Decreto 111 de 1996.[30] (xiv) A la Contraloría General de la República le corresponde, “a la luz de la Constitución de 1991, realizar una gestión de vital importancia en un nivel macroeconómico y que comprende a nivel global las finanzas del Estado. [31] (xv) Respecto de las competencias y funciones del Contralor General de la República, de conformidad con los artículos 268 y 273 Superiores, corresponde a éste: - Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, a fin de que la rendición de cuentas se haga de una manera ordenada y sistemática, facilitando a los responsables el cumplimiento de tal obligación. - Indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse, para darle cumplimiento a la nueva visión del control que supera la simple revisión numérico legal. - Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado, proyectando el control hacia la gestión, los resultados y el impacto de las políticas públicas. - Exigir informes de gestión a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación. - Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. - Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado. - Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado, y bajo su responsabilidad, la Contraloría podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios. - Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General. - Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley; dictar normas generales para, armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial. - Ordenar que el acto de adjudicación de una licitación tenga lugar en audiencia pública. -Todas las demás que le señale la ley. [32] Así también de conformidad con el artículo 268 de la Constitución, numerales 3, 7, 11, e inciso final, en armonía con el 354 idem., son atribuciones del Contralor General de la República, “registrar la deuda pública y certificar las finanzas públicas, para lo cual obviamente cuenta con todas las facultades de recopilación, procesamiento y divulgación de la información financiera pública. [33] En conclusión, la Contraloría General de la República es el máximo organismo de vigilancia y control fiscal en la organización estatal colombiana, que cuenta con una cláusula general de competencia con el fin de ejercer estas funciones en el marco del Estado Social de Derecho, los principios y parámetros constitucionales y jurisprudenciales respecto de la naturaleza, objetivos y finalidades, sujetos, objeto, modo y forma de ejercer la vigilancia y control fiscal. 5. La Auditoria General de la República. 5.1 El artículo 274 Superior, establece que la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República corresponde a un auditor, y que la ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia en las contralorías de orden territorial. De esta manera, del precepto Superior se desprende, tal y como lo h...