Sentencia C-598 de 2011

C-598-11 1 Sentencia C-598/11 OBLIGACION DE APORTAR PRUEBAS QUE LAS PARTES TENGAN EN SU PODER SO PENA DE NO PODERLAS PRESENTAR EN EL PROCESO JUDICIAL, EN EL EVENTO DE QUE FRACASE LA ETAPA CONCILIATORIA-Vulnera los derechos a la igualdad, acceso a la administración de justicia y debido proceso INADMISION DE LA SOLICITUD DE CONCILIACION EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Se ajusta a la Constitución Política PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos que debe cumplir el cargo de inconstitucionalidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Características/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Concepto CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Modificaciones que introdujo la Ley 1395 de 2010 CONCILIACION COMO MECANISMO EXTRAJUDICIAL DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Concepto/CONCILIACION-Acepciones La conciliación como mecanismo de resolución extrajudicial de resolución de conflictos se ha definido como “un procedimiento por el cual un número determinado de individuos, trabados entre sí por causa de una controversia jurídica, se reúnen para componerla con la intervención de un tercero neutral -conciliador- quién, además de proponer fórmulas de acuerdo, da fe de la decisión de arreglo y imparte su aprobación. El convenio al que se llega como resultado del acuerdo es obligatorio y definitivo para las partes que concilian.” La nota característica de este mecanismo de resolución de conflictos es la voluntariedad de las partes para llegar a la solución de su controversia, pues son ellas, ayudadas por el conciliador que no tiene una facultad decisoria, quienes presentan las fórmulas de acuerdo con las que se espera poner fin a sus divergencias. Es, entonces, un mecanismo de autocomposición porque son las partes en conflicto y no un tercero, llámese juez o árbitro, quienes acuerdan o componen sus diferencias. Sobre la autocomposición y la conciliación como una forma de mediación, la sentencia C-1195 de 2001 señaló: “En la autocomposición las partes pueden abordar la solución del conflicto, ya sea comunicándose e intercambiando propuestas directamente ‑y en este caso estamos ante una negociación‑, o bien con la intervención de un tercero neutral e imparcial que facilita y promueve el diálogo y la negociación entre ellas –y en ese evento nos encontramos ante la mediación, en cualquiera de sus modalidades‑. Si bien el término conciliación se emplea en varias legislaciones como sinónimo de mediación, en sentido estricto la conciliación es una forma particular de mediación en la que el tercero neutral e imparcial, además de facilitar la comunicación y la negociación entre las partes, puede proponer fórmulas de solución que las partes pueden o no aceptar según sea su voluntad”. El acuerdo al que pueden llegar las partes debe ser vertido en un documento que por imperio de la ley hace tránsito a cosa juzgada y, por ende, obligatorio para éstas. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el término conciliación tiene o admite dos acepciones: una jurídico procesal, que lo identifica o clasifica como un mecanismo extrajudicial o trámite procedimental judicial que persigue un fin específico; y otra jurídico sustancial que hace relación al acuerdo en sí mismo considerado. Bajo estas dos acepciones son las partes las que en ejercicio de su libertad dispositiva deciden voluntariamente si llegan o no a un acuerdo, conservando siempre la posibilidad de acudir a la jurisdicción, es decir, a los órganos del Estado que constitucional y permanentemente tienen la función de administrar justicia para que en dicha sede se resuelva el conflicto planteado. Entendida así, la conciliación debe ser asumida como un mecanismo que también hace efectivo el derecho a la administración de justicia, aunque sea ésta menos formal y con rasgos diferentes a la que administran los órganos del Estado, sin que su agotamiento indique una desconfianza hacia la justicia formal ni un dispositivo que tenga como fin principal la descongestión judicial, pues si bien ésta se convierte en una excelente alternativa para evitarla, no se le puede tener ni tratar como si ésta fuera su única razón de ser. MECANISMOS ALTERNOS DE SOLUCION DE CONFLICTOS-Importancia LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MECANISMOS DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Jurisprudencia constitucional MECANISMOS PARA DETERMINAR SI UNA MEDIDA DEL LEGISLADOR RESULTA DESPROPORCIONADA FRENTE A UNO O VARIOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia constitucional/TEST INTEGRADO DE PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional CONCILIACION-Requisito de procedibilidad para el ejercicio de la justicia formal/MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCION DE CONFLICTOS-Finalidad La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la exigencia del agotamiento previo de mecanismos alternativos de resolución de conflictos como requisito previo para acceder a la justicia formal, específicamente la conciliación. En ese sentido, en la sentencia C-1195 de 2001 se declaró ajustado a la Constitución el requisito que introdujo el legislador de 2001 a través de la Ley 640, según el cual en los asuntos civiles, de familia y administrativos susceptibles de conciliación debería intentarse ésta previamente, como un requisito de procedibilidad de la acción correspondiente. La única materia en donde ésta no ha sido aceptada como requisito de procedibilidad es en la laboral. Específicamente se señaló que tal exigencia no era contraria al derecho que tiene toda persona de acceder a la administración de justicia en los términos del artículo 229 constitucional, porque agotada la etapa conciliatoria en la que las partes no están obligadas a llegar a un acuerdo, se abre la posibilidad de acudir al juez de la causa, es decir, el derecho de acceso a la administración de justicia no estaba restringido ni muchos anulado, porque una vez agotada la etapa conciliatoria sin un acuerdo, la justicia formal quedaba habilitada para decir. Sobre el particular se expresó: “… cuando la Carta Política facultó al Congreso para regular los aspectos atinentes a los mecanismos alternativos de solución de conflictos, también le confirió una libertad de regulación que aquella potestad implica, de modo que el legislador es libre de establecer, dentro de los parámetros que le impone el Ordenamiento Superior, los requisitos, las exigencias y, en general, las características sustanciales a este tipo de mecanismos de administración de justicia”. Bajo ese entendido se indicó que conciliación prejudicial obligatoria buscaba entre otras cosas: (i) garantizar el acceso a la justicia; (ii) promover la participación de los individuos en la solución de sus disputas; (iii) estimular la convivencia pacífica; (iv) facilitar la solución de los conflictos sin dilaciones injustificadas y, finalmente, (v) descongestionar los despachos judiciales. Este requisito de procedibilidad parte, entonces, del respeto por la voluntad y libre disposición de las partes para conciliar sus intereses en donde el Estado no puede imponer ni la fórmula de arreglo ni la obligación de conciliar como tampoco requisitos que terminen frustrando la posibilidad que tienen toda persona a ejercer su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, entendido en este caso, como la posibilidad de poder someter las diferencias que surgen entre los individuos a la decisión de los órganos estatales competentes, cuando no han podido llegar a un acuerdo a través de los mecanismos extrajudiciales de resolución de conflictos. Lo anterior supone igualmente que el derecho de acceso a la administración de justicia no se garantiza simplemente con i) el hecho de poder acceder ante un tercero que resuelva la controversia o ii) reconociendo valor a los acuerdos surgidos de la autocomposición, sino iii) estableciendo términos y plazos que permitan una pronta solución de la controversia, razón por la que este derecho implica igualmente que en plazos razonables se decida de fondo el asunto, iv) el respeto por el debido proceso y el derecho de defensa y iv) la inexistencia de barreras por razones económicas o geográficas, entre otros. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación DERECHO DE LAS PARTES A PRESENTAR Y SOLICITAR PRUEBAS EN PROCESOS JUDICIALES-Carácter fundamental El carácter fundamental del derecho de las partes a presentar y solicitar pruebas en los procesos judiciales, hace que la sanción que incorporó el legislador en el precepto acusado resulte desproporcionada, pues es claro que las partes si así lo quieren, pueden aportar a la conciliación las pruebas que consideren respaldan sus pretensiones, sin que le sea válido al legislador impedir que en el proceso formal, de no darse la conciliación, puedan ejercer el derecho de allegar aquellas que omitieron en esa etapa. ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No puede quedar supeditado a la exigencia de requisitos exagerados, irrazonables y desproporcionados CARGAS PROCESALES EN ACCESO A LA JUSTICIA-Su imposición no siempre asegura que las partes se comporten de una determinada manera/LEGISLADOR-Debe propugnar porque las partes acudan a la conciliación sin prevenciones y motivadas para intentar acordar sus diferencias CONCILIACION EN MATERIA CIVIL, FAMILIA Y ADMINISTRATIVA-No es posible establecer una similitud en la regulación en razón del tipo de intereses en juego CONCILIACION EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Contenido/ CONCILIACION EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Características que la hacen distinta a la conciliación extrajudicial en materia civil o familia/SOLICITUD DE CONCILIACION ADMINISTRATIVA-Al igual que en las otras jurisdicciones, suspende la caducidad de la respectiva acción/CONCILIACION EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Finalidad CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Requisitos DERECHOS-Limitaciones legislativas/DERECHOS-Tipos de limitaciones legislativas Referencia: expediente D-8258 Demanda de inconstitucionalidad contra los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas de descongestión judicial”. Actor: Omar Alberto Franco Becerra. Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil once (2011). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados, Juan Carlos Henao Pérez -quien la preside-, Nilson Pinilla Pinilla, Maria Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Mauricio González Cuervo, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Omar Alberto Franco Becerra, demandó la constitucionalidad de los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial. El despacho consideró pertinente comunicar el presente proceso al Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, a la Cámara de Comercio de Bogotá y al Congreso de la República, para que expresen lo que estimen pertinente, y a su vez, invitar a participar en el debate jurídico propuesto por el ciudadano Franco Becerra a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Facultades de Derecho de la Universidad Javeriana, Sergio Arboleda, el Rosario y Externado de Colombia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. 1.1. NORMA DEMANDADA El texto de los parágrafos demandados, 2 y 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 es el siguiente (se subraya lo acusado): “Ley 1395 de 2010 (12 de julio de 2010) “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial. El Congreso de Colombia, DECRETA: “Artículo 52. El artículo 35 de la Ley 640 de 2001 quedará así: Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad. Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración. El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el inciso 1° del artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación. Con todo, podrá acudirse directamente a la jurisdicción cuando bajo la gravedad de juramento, que se entenderá prestado con la presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio, el lugar de habitación y el lugar de trabajo del demandado, o que este se encuentra ausente y no se conoce su paradero. Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción. De lo contrario tendrá que intentarse la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, de conformidad con lo previsto en la presente ley. Parágrafo 1°. Cuando la conciliación extrajudicial sea requisito de procedibilidad y se instaure la demanda judicial, sin perjuicio de lo previsto en los artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá multa a la parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia. Esta multa se impondrá hasta por valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor del Consejo Superior de la Judicatura. Parágrafo 2°. En los asuntos civiles y de familia, con la solicitud de conciliación el interesado deberá acompañar copia informal de las pruebas documentales o anticipadas que tenga en su poder y que pretenda hacer valer en el eventual proceso; el mismo deber tendrá el convocado a la audiencia de conciliación. De fracasar la conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en el trámite de la conciliación, estando en su poder. Parágrafo 3°. En los asuntos contenciosos administrativos, antes de convocar la audiencia, el procurador judicial verificará el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en el reglamento. En caso de incumplimiento, el procurador, por auto, indicará al solicitante los defectos que debe subsanar, para lo cual concederá un término de cinco (5) días, contados a partir del día siguiente a la notificación del auto, advirtiéndole que vencido este término, sin que se hayan subsanado, se entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada. La corrección deberá presentarse con la constancia de recibida por el convocado. Contra el auto que ordena subsanar la solicitud de conciliación sólo procede el recurso de reposición.”[…] 1.2. LA DEMANDA En criterio del ciudadano Omar Alberto Franco Becerra, los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, vulneran lo dispuesto en los artículos 4, 13, 116, 157 y 229 de la Constitución Política. 1.2.1. Cargo por vicios de forma. En términos del escrito de demanda, los parágrafos acusados son contrarios al principio de consecutividad, por cuanto fueron introducidos en el “cuarto debate adelantado en plenaria de la Cámara de Representantes”, en contravía de lo señalado en el artículo 157 de la Constitución, según el cual todo proyecto de ley debe ser debatido en cuatro debates, regla que fue desconocida en el caso concreto toda vez que los parágrafos no hacían parte del proyecto presentado a consideración del Congreso de la República por el Gobierno Nacional como tampoco fueron analizados ni en el primer ni en el segundo debate en el Senado de la República, ni en el primer debate de la Cámara de Representantes. Los parágrafos fueron introducidos en el último debate adelantado ante la plenaria de la Cámara de Representantes y ante la discrepancia entre los textos aprobados en Cámara y Senado, la comisión accidental de conciliación los concilió, razón por la que aparecen en el texto final de la mencionada ley. En este orden de ideas el trámite legislativo para dichos parágrafos, en concepto del actor, fue contrario al artículo 157 de la Constitución Política y a la Ley 5 de 1992, pues no cumplieron la regla de los cuatro debates, vicio insubsanable que obliga a la Corte a excluirlos del ordenamiento jurídico. 1.2.2. Cargo por vicios de fondo 1.2.2.1.Violación del derecho al acceso a la administración de justicia, igualdad y debido proceso por la exigencia del parágrafo segundo del artículo 52 de la Ley 1395 La obligación de acompañar copia informal de las pruebas que se pretendan hacer valer en el trámite judicial, so pena de no poder adjuntarlas posteriormente, resulta un requisito excesivo frente al derecho al acceso a la administración de justicia que, en los términos de la jurisprudencia constitucional es un derecho fundamental. Para sustentar su aserto, el demandante señala que es necesario tener en cuenta que para la conciliación en civil y en familia no se requiere que las partes estén representadas por abogados, precisamente por el carácter de auto-composición que tiene la figura de la conciliación en donde se permite a las partes proponer la fórmula o fórmulas de acuerdo y, en evento de no lograrlo, acudir a la administración de justicia. El requisito que introduce el parágrafo acusado hace que la conciliación se desnaturalice y se imponga una restricción desproporcional al derecho al acceso a la administración de justicia pues, mediante su exigencia, se está impidiendo la posibilidad de acudir a la justicia civil o de familia. En ese orden, se señala que la sanción que impone el parágrafo segundo “conlleva una restricción adicional al derecho de acceder a la justicia, entendido éste como la posibilidad de concurrir ante los jueces a fin de que impartan justicia conforme al ordenamiento jurídico y en condiciones de igualdad, pues si no es abogado o no estuvo acompañado de uno durante el trámite conciliatorio y en consecuencia dejó de esgrimir una importante evidencia dentro de dicho procedimiento, perdió la oportunidad de hacerla valer dentro del proceso judicial” Para sustentar su argumento señala que la “introducción de la exigencia de aportar pruebas que las partes tengan en su poder al solicitar la audiencia, hace del trámite conciliatorio un pequeño juicio al cual llegará en situación de desventaja la parte que comparezca sin abogado pues no sabría cuáles documentos de los que tiene en su poder pueden ser considerados pruebas, cuáles de las pruebas esgrimidas por su contricante pueden tener un mayor valor probatorio en un proceso judicial, cuales no pueden hacer valer, etc. Todas estas valoraciones propias del derecho probatorio, son materia de post grado en las facultades de derecho y no están al alcance del ciudadano común que comparece ante conciliador, bien como convocante, bien como convocado.” Para concluir que “… la conciliación dejará de ser un instrumento adecuado a los fines loables que se persigue con su exigencia para convertirse en una discusión de carácter técnico jurídico en el cual los protagonistas van ser los abogados, porque el ánimo conciliatorio se supeditará a la fortaleza probatoria que exhiba la parte contraria y a la percepción que la otra parte tenga de dicha fortaleza…” 1.2.2.2.Violación del derecho al acceso a la administración de justicia, igualdad y debido proceso por la exigencia del parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 1395 En relación con la facultad que se le otorga al procurador judicial para exigir mediante un auto que se cumplan los requisitos que trae la ley y el reglamento de la conciliación, en el evento en que la solicitud no los cumpla, así como la sanción de entender desistida la solicitud si pasados 5 días no se subsanan los defectos señalados, se considera una sanción desproporcionada y una barrera en el acceso a la administración de justicia, toda vez que se introduce el término de inadmisión que no es propio del proceso conciliatorio. Señala el demandante que las consideraciones expuestas frente al parágrafo segundo son igualmente válidas para sustentar la inconstitucionalidad de este parágrafo, salvo en lo que se refiere a la participación de abogado, dado que en la conciliación administrativa ésta es necesaria. Así, afirma que por razones netamente formales puede entenderse por no presentada una solicitud de conciliación pese a que sustancialmente cumpla todos los requisitos, lo que a todas luces resulta contrario al artículo 228 de la Constitución. Para sustentar su aserto hace mención al reglamento de la conciliación contenido en el Decreto 1716 de 2009 para concluir que revisados los requisitos señalados en él, no existe ninguno que justifique la inadmisión de la solicitud de conciliación. Aduce, además, que se vulnera el derecho a la igualdad entre las partes, pues mientras “al convocante se le exige que cumpla con requisitos eminentemente formales…so pena de que su solicitud se entienda por no presentada y en consecuencia no pueda recurrir a los jueces; al convocado, que en la mayoría de las veces es la entidad estatal, no se le ponen cortapisas; su actitud puede ser simplemente la de asistir a la audiencia convocada, sin cumplir con ninguna otra formalidad.” En relación con el derecho al acceso a la administración de justicia se dice que éste resulta restringido por un formalismo, dado que “no se promueve la participación de los individuos en la solución de sus disputas, por el contrario lo desestímula al privilegiar lo formal sobre lo sustancial; no estimula la convivencia pacífica pues impide que la persona que se considere perjudicada por el actuar del Estado pueda acudir a los jueces; no facilita la solución de los conflictos sin dilaciones injustificadas, por el contrario, entraba el trámite conciliatorio y lo extiende en el tiempo sin resultados y … finalmente descongestiona los despachos judiciales pero por sustracción de materia”. Para demostrar cada uno de los asertos anteriores afirma el demandante que el legislador dejó una serie de vacíos que hacen el precepto acusado contrario a la Constitución, tales como la forma en que debe hacerse la notificación, los tiempos y sus efectos, pues entre una notificación y otra pueden cumplirse los términos para presentar la conciliación. 1.3. INTERVENCIONES 1.3.1. Ministerio del Interior y de Justicia La doctora Ana Beatriz Castelblanco Burgos, en su calidad de representante del Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el proceso y solicitó a la Corporación declarar la exequibilidad de los apartes acusados de los parágrafos 2 y 3 demandados, por las siguientes razones: 1.3.1.1.En relación con los posibles vicios de forma en el trámite legislativo del proyecto que dio origen a las normas acusadas, se argumenta que éstos no existen. Una vez alude a múltiples fallos de esta Corporación en relación con los principios de consecutividad y de identidad relativa o flexible, señala que lo importante es que en todos los debates reglamentarios del respectivo proyecto de ley se hayan considerado los temas propuestos, lo cual a su vez está estrechamente relacionado con el principio de identidad relativa, por cuanto las plenarias de las Cámaras pueden introducir inclusive artículos nuevos respecto de lo aprobado en las comisiones, siempre y cuando éstos i) se refieran a los temas tratados en las comisiones y ii) guarden relación con el contenido general del proyecto de ley correspondiente. Así, si se examina en su totalidad el trámite legislativo del proyecto de ley, se observa que desde la ponencia propuesta y aprobada en la Comisión Primera de Senado, el tema central del proyecto era la descongestión de los despachos judiciales, a través de tres instrumentos o estrategias específicas, a saber: (i) La desjudicialización de conflictos; (ii) La simplificación de procedimientos y trámites; (iii) La racionalización del aparato judicial, para hacer más efectiva la justicia. Entonces, a partir de varios cuadros comparativos del texto del artículo 35 de la Ley 640 de 2001, en su versión anterior a la modificación efectuada por la Ley 1395 de 2010, y en especial, un cuadro comparativo de los 4 debates del texto modificatorio del artículo 35 de la Ley 640 de 2001 y el texto propuesto por la Comisión de Conciliación, aprobado en plenarias de Cámara y Senado sin modificaciones, se puede inferir que los parágrafos acusados fueron propuestos y aprobados como una medida de descongestión de los despachos judiciales a través de la simplificación del trámite de conciliación extrajudicial en materia de civil y de familia. 1.3.1.2.Igualmente, en materia de lo contencioso administrativo, se consideró pertinente exigir que se cumplieran con todos los requisitos consagrados para la conciliación extrajudicial, ofreciendo a las partes un margen prudencial de tiempo para subsanar los requisitos incumplidos al momento de presentar la solicitud, de tal manera que no resultara infructuoso el trámite conciliatorio por fuera de los despachos judiciales. Por ello, se agregó el parágrafo tercero al artículo 35 de la Ley 640 de 2001. 1.3.2. Universidad Externado de Colombia Henry Sanabria Santos, en su condición de profesor del Departamento Procesal, intervino en el juicio de constitucionalidad solicitando la inexequibilidad del parágrafo segundo y la exequibilidad del parágrafo tercero, por las siguientes razones: 1.3.2.1.En relación con los vicios de trámite señala que estos no se configuran puesto que la incorporación de los dos parágrafos acusados y “cuyo objeto principal es el de proporcionar herramientas que permitan descongestionar los despachos judiciales del Estado, no representa una modificación sustancial a dicha finalidad.” 1.3.2.2.En relación con el parágrafo 2 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, concuerda con los argumentos expuestos en el escrito de demanda, porque es verdad que en los asuntos civiles y de familia, a los cuales se limita la norma acusada, no es necesario acudir a la etapa conciliatoria prejudicial en compañía de abogado, motivo por el cual imponer que las únicas pruebas que pueden aportar a un proceso, en el cual se haya surtido previamente la audiencia de conciliación, sean aquellas aportadas a la solicitud o en la audiencia de conciliación resulta gravoso, poco garantista y por ende contrario a principios constitucionales. 1.3.2.3.En relación con el parágrafo 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, señala que éste se limita a consagrar el procedimiento a seguir por el procurador ante la presentación de la solicitud de conciliación. Explica que el trámite descrito es exactamente el mismo que debe cumplir el Juez ante la radicación de una demanda, es decir, que el procurador podrá admitir o inadmitir con la posibilidad de subsanar; de tal manera que es irrefutable la similitud con el procedimiento propio de la demanda, según el cual, cuando el Juez se percata de irregularidades o falencias, de aquellas que no conllevan como consecuencia el rechazo de la demanda, deberá advertirlo al demandante para que éste, en el término preclusivo y perentorio de (5) días se sirva corregir los defectos, so pena de rechazar la demanda y entender que ésta nunca fue presentada, procedimiento que en nada afecta el derecho de acceso a la administración de justicia. Considera que admitir que los efectos de la no subsanación de la solicitud de conciliación sea igual al del rechazo de la demanda, es dotar de efectos de cosa juzgada relativa la decisión de aquel, puesto que tal determinación tendría las consecuencias que le son inherentes al rechazo de la demanda ante la respectiva jurisdicción, siendo las mas representativas, la continuidad del término de caducidad y de prescripción, constituyendo esta consecuencia una clara función jurisdiccional desempeñada por una autoridad administrativa, en contraposición a lo prescrito por la Corte Constitucional en sentencia C-1038 de 2002. 1.3.3. Universidad del Rosario Gabriel Hernández Villareal, en su condición de Director de las Especializaciones en derecho procesal y en derecho probatorio de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, solicitó la declaración de inexequibilidad del parágrafo 2° del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, y la exequibilidad del parágrafo 3° del mencionado artículo. 1.3.3.1.Frente al parágrafo 2° del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, no sólo comparte los argumentos expuestos por el demandante y agrega que tal exigencia implica el desconocimiento del mandato del artículo 228 de la Constitución, que privilegia lo sustancial por encima de lo procedimental, y en su lugar sitúa al legislativo como defensor del exceso ritual manifiesto.[1] Reitera que si el trámite conciliatorio extrajudicial en derecho es de suyo un procedimiento y no un proceso, nada justifica entonces que ese trámite se le confiera un atributo propio del proceso, como es el de la fase de confirmación o prueba, teniendo en cuenta las desproporcionadas consecuencias que para las partes tiene el hecho de no haber cumplido requisito que se discute en esta sede. Si en rigor el conciliador no administra justicia, toda vez que él no adjudica el derecho como tal, no dispensa justicia y tampoco valora el acervo probatorio para, con base en él, adoptar una determinada decisión, la exigencia que se consigna en la norma acusada lo único que logra es tornar dispendiosa una simple actuación procedimental, atentando contra el fin mismo de la norma, cual es la descongestión judicial. 1.3.3.2.En cuanto al parágrafo 3° del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, discrepa de la visión expuesta por el accionante al considerar que el aparte en mención no contraviene ningún postulado de la Carta Política, por el contrario, permite la celeridad que es propia de esta clase de asuntos sin que impida el efectivo acceso a la justicia, por cuanto: i) El peticionario no ve cercenado su derecho a que por medio de la conciliación eventualmente se dirima la controversia; ii) Al igual que ocurre con el auto admisorio de una demanda, al convocante se le da un término de cinco días para que subsane lo pertinente; iii) Contra esa providencia se previó el recurso de reposición como mecanismo para controvertirla, y, iv) Lo decidido por el procurador no hace tránsito a cosa juzgada material, y por ende nada impide que en caso de que se haya dejado vencer el término para subsanar el interesado puede volver a presentar su solicitud. 1.3.4. Intervención del ciudadano Diego Ernesto Luna Quevedo El ciudadano Diego Ernesto Luna Quevedo, presentó escrito de coadyuvancia, solicitando la inexequibilidad del parágrafo 2° del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, o subsidiariamente, y en caso tal que la anterior pretensión no prospere, la Corte determine la interpretación conforme a la Constitución de la norma antes aludida. 1.3.4.1.Reitera lo expuesto en el escrito de demanda sobre el derecho al acceso a la administración de justicia, el cual, pese a no encontrase dentro del capítulo de “De los derechos fundamentales”, dada su especial relevancia, debe ser considerado como tal, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por tanto, al momento de analizar una norma que tenga incidencia en el ejercicio del derecho a la administración de justicia, ésta debe cumplir con los requisitos de la razonabilidad y la proporcionalidad de la carga creada. En ese sentido, si según la exposición de motivos de la ley, ésta busca descongestionar los despachos judiciales, en este caso, especialmente en las jurisdicciones civil y de familia no puede entenderse so pretexto de que se busque la descongestión judicial que los administrados deban asumir cargas que no le son propias, de esta manera, y como es inmanente con la figura de la conciliación, ésta está pensada para ser un mecanismo efectivo para que se solucione de forma pacífica una controversia entre pares, de tal forma que sean las mismas partes en conflicto las que determinen la mejor solución posible entre ellas, y tal como es su objetivo esencial antes de acudir a instancias judiciales. Por tanto, la carga que impone el parágrafo segundo resulta contraria a la Constitución. 1.3.4.2.Finalmente, agrega que si la Corte considera que el parágrafo segundo no es contrario a la Constitución, solicita se determine la interpretación que se ajuste a ella, teniendo en cuenta que hay dos posibles interpretaciones que se pueden dar dicho parágrafo, así: i) sólo será posible durante juicio hacer valer los documentos y pruebas que se tienen al momento de la conciliación, independientemente de los motivos por los cuales no se puedan presentar dichas pruebas al momento de la conciliación. ii) A pesar de que al momento de la conciliación no se tengan determinados documentos y pruebas, e incluso, si están en su poder y no fueron aportados en su conciliación sin culpa de la parte en la misma, las partes podrán aportar dichas pruebas en sede judicial como una forma de garantizar el derecho a la administración de justicia y de primar la verdad real sobre la verdad formal. 1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicita declarar la exequibilidad de los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, en cuanto en su proceso de formación no se vulnera el principio de consecutividad ni el de identidad flexible. En relación con los vicios de fondo, se solicita la declaración de exequibilidad del parágrafo segundo y la inhibición para pronunciarse de fondo sobre el parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, por inepta demanda, con base en las siguientes consideraciones: 1.4.1. Respecto al trámite que surtieron los parágrafos 2 y 3 acusados, luego de precisar el alcance de los principios de consecutividad e identidad flexible, sobre la base de lo dicho por la Corte, específicamente en la sentencia C-736 de 2008, en la que se estudia el alcance y efectos de estos principios en el trámite de una ley en el Congreso de la República, señala, luego de revisar el material probatorio que obra en el expediente, que en el proceso de formación de los parágrafos demandados no se desconocieron tales principios, porque el artículo 52 fue materia de los cuatro debates exigidos por el artículo 157 superior para el trámite de los proyectos de ley, y porque las modificaciones introducidas no adicionan temas nuevos, pues las exigencias que en ellas se establecen guardan unidad temática con la solicitud de conciliación extrajudicial para acudir ante las jurisdicciones civil, familia y de lo contencioso administrativo, dentro de los propósitos de desjudializar los conflictos, simplificar los procedimientos y ejercer un control estricto de las demandas. 1.4.2. En relación con la exigencia contenida en el parágrafo 2 acusado, en el sentido de aportar las pruebas que las partes tengan en su poder, se considera que dicha exigencia, antes de impedir o restringir el acceso a la administración de justicia y el derecho de defensa, como lo sostiene el actor, es una exigencia razonable, que se ajusta al ordenamiento superior, toda vez que el hecho de que las partes involucradas aporten las pruebas que tengan en su poder y pretendan hacer valer en el eventual proceso, así sea de manera informal, brinda elementos de juicio que son indispensables para que el conciliador y las propias partes, puedan tener un conocimiento completo y adecuado del conflicto. Sin este conocimiento, dice el Procurador, la conciliación es un ejercicio estéril, pues las partes se limitan a sostener su posición sin que haya manera de establecer si ésta tiene o no fundamento, tanto en el plano fáctico como en el jurídico. En consecuencia, considera que la exigencia que se cuestiona en lugar de vulnerar el derecho a acceder a la justicia es un instrumento idóneo para realizarlo, pues permite que el conflicto sea resuelto de manera pronta y a bajo costo, de una manera alternativa al sistema judicial formal, que no por alternativa menos jurídica y menos justa. De igual manera, aduce que en nada menoscaba el derecho de defensa de una de las partes en conflicto el que no se admita en el proceso aquellas pruebas que no se presentan en la conciliación, pues la defensa no puede fundarse en asaltar la buena fe de los conciliadores y de las demás partes, ni en la deslealtad, ni en general en la mala fe. Por lo restante, dicha exigencia, además de contribuir a realizar los derechos que se reputan vulnerados por el actor, promueve la participación de los particulares en la solución de controversias, contribuye a la consecución de la convivencia pacífica y a la descongestión de los despachos judiciales, fines que la Corte reconoce como valiosos en el plano constitucional, entre otras, en la sentencia C-1195 de 2001, en consecuencia, solicita la declaración de exequibilidad de la norma acusada. 1.4.3. Frente a la inconstitucionalidad del parágrafo 3 acusado, considera que la demanda no cumple con los requisitos y contenidos mínimos que debe satisfacer un cargo, en los términos de la sentencia C-1052 de 2001. Señala que el cargo no es específico ni suficiente, razón por la que se solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre este cargo. 2. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 2.1. COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una norma contenida en una ley. 2.2. PROBLEMA JURÍDICO La demanda presentada por el ciudadano Franco Becerra plantea tres problemas jurídicos que la Corte debe resolver, uno en relación con un vicio en el procedimiento de formación y los dos restantes relativos a cargos sustanciales, los cuales se pueden resumir de la siguiente manera: El primer problema, referido al cargo por vicios en la formación de la ley, consiste en determinar si el trámite mediante el cual fueron aprobados los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 es contrario al principio de consecutividad por cuanto dichos parágrafos fueron introducidos en el tercer debate, según se desprende de las pruebas que obran el proceso. En relación con este problema jurídico, todos los intervinientes y el Ministerio Público coinciden en afirmar que los mencionados parágrafos no son contrarios al principio de consecutividad, por cuanto su inclusión guarda expresa relación con la temática debatida durante el trámite legislativo. El segundo problema, relacionado con un cargo de fondo, hace referencia a determinar si la exigencia impuesta a las partes en las conciliaciones de carácter civil y de familia de aportar las pruebas que tengan en su poder, so pena de no poder presentarlas en el proceso judicial en el evento de fracasar la conciliación, resulta una carga excesiva que resulta lesionando los derechos al acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la igualdad. En relación con este problema jurídico, todos los intervinientes a excepción del Procurador General, consideran que la exigencia que consagra el parágrafo segundo es una carga excesiva que resulta contraria al derecho al acceso a la administración de justicia. El Ministerio Público, por su parte, manifestó que esa exigencia es proporcional y razonable frente a la descongestión judicial que se propuso el legislador al expedir la ley de la que hace parte el mencionado parágrafo y que no afecta derecho fundamental alguno, por el contrario su fundamento está en el principio de buena fe. El tercer problema, también en relación con un cargo de fondo, tiene que ver con la facultad que se le reconoce al procurador como conciliador en materia administrativa para inadmitir las solicitudes de conciliación cuando éstas no cumplan los requisitos señalados en la ley o el reglamento de conciliación, así como el hecho de entenderse por no presentada la solicitud en caso de que no se subsanen los requisitos señalados. En relación con esta facultad, debe la Corte establecer si ella resulta contraria al derecho al acceso a la administración de justicia. Todos los intervinientes coinciden en afirmar que el legislador no desconoció norma constitucional alguna al introducir la figura de la inadmisión de la solicitud de conciliación administrativa, por cuanto al igual que sucede con la demanda en los procesos judiciales, es pertinente que exista una etapa que permita a las partes cumplir con los requisitos exigidos por la ley para esta clase de actuaciones, so pena de entenderse por no presentada. Por su parte, el Ministerio Público solicita la inhibición frente a este cargo por no cumplir los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para el efecto, específicamente el cargo de especificidad. En consecuencia, procede la Corte a analizar cada uno de los problemas jurídicos reseñados. 3. LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE: REQUISITOS QUE DEBE CUMPLIR EL CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD CUANDO SE ALEGUE SU VIOLACIÓN 3.1. Esta Corporación ha venido decantando en la última década los requisitos mínimos que debe contener toda demanda de constitucionalidad, y ha establecido que el ciudadano que ejerce la acción pública de constitucionalidad tiene una carga mínima de argumentación que no es incompatible con el derecho a interponer acciones en defensa de la Constitución, en los términos del artículo 40, numeral 6. En ese sentido, en la sentencia C-1052 de 2001 se establecieron los cinco requisitos mínimos que debe contener toda demanda de constitucionalidad y que hacen referencia a: la claridad, la certeza, la especificidad, la pertinencia y la suficiencia. Así mismo, la jurisprudencia ha venido desarrollando frente a determinadas acusaciones unos requisitos específicos. Es el caso de las demandas que se basan en la violación del principio de igualdad; la figura de la omisión relativa; el principio de proporcionalidad y los principios de consecutividad e identidad flexible propios del trámite legislativo, entre otros. 3.2. En relación con el principio de consecutividad, la sentencia C-208 de 2005[2] resumió las generalidades de este principio y señaló que él consiste en: (i) estudiar y debatir todos los temas propuestos durante el trámite legislativo; (ii) no posponer para una etapa posterior el debate de un determinado asunto y (iii) discutir, debatir aprobar o improbar en la respectiva instancia legislativa todos los asuntos sometidos a su consideración. Por su parte, el principio de identidad hace referencia a que el proyecto de ley mantenga a lo largo de los debates reglamentarios un hilo conductor, una unidad en su temática, razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas a lo largo del trámite legislativo deben tener un vínculo, una unidad con el tema general del proyecto, lo que implica que los cambios que se pueden introducir en las comisiones o plenarias deben (i) referirse a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto[3]. Es por ello que es más apropiado referirse a él como el principio de identidad flexible toda vez que el proyecto no debe ser el mismo a lo largo de todo el inter legislativo, por cuanto él puede ser objeto de reformas, adiciones o supresiones en los términos del artículo 160 constitucional. 3.3. Las implicaciones de estos principios en el trámite legislativo llevaron a la Sala Plena a fijar en la sentencia C-992 de 2001[4], los requisitos que debe observar una demanda de constitucionalidad cuando se trate de atacar un precepto por su inobservancia. Estos requisitos se resumen en: i) la identificación de los contenidos normativos que se consideran nuevos; ii) las razones por las cuales esos contenidos se consideran nuevos en relación con el cuerpo normativo del que hacen parten, y iii) una argumentación, así sea somera, de porqué los textos nuevos o adicionados rompen la unidad temática o no guardan una conexidad genérica o específica con la materia que regula la respectiva ley. En ese sentido, para que se estructure un cargo por violación de uno cualquiera de estos dos principios, es necesario identificar el texto nuevo o adicionado, pero en especial, es esencial que el demandante señale, así sea de forma sucinta, las razones por la cuales el artículo nuevo o modificado es ajeno a la finalidad y objetivo de texto de la ley del cual hace parte, por cuanto es de la esencia de la función legislativa que los proyectos de ley en el transcurso de las deliberaciones pueden ser objeto de modificaciones, adiciones o supresiones, como expresamente lo consagra el artículo 160 constitucional. Por tanto, no basta con afirmar en el escrito de demanda que determinado precepto fue modificado o no debatido en los distintos debates dentro del órgano legislativo, para entender que se desconoció el requisito de consecutividad o identidad, toda vez que los cambios, adiciones, supresiones son propias del quehacer legislativo y tienen su sustrato en el espíritu deliberativo del órgano democrático. Es necesario, entonces, indicar, cómo las adiciones, las modificaciones o preceptos nuevos que se acusan, rompen con la materia que se venía discutiendo, es decir, se debe argumentar porqué son ajenas o no tienen relación alguna con ella, para así poder sostener de forma válida que con su inclusión se pudo desconocer la regla del artículo 157 constitucional relacionada con los cuatro debates y de paso con la contenida en el artículo 158 sobre unidad de materia. Es por ello que en la sentencia C-839 de 2003[5], reiterando lo expuesto en sentencia C-992 de 2001, se indicó que cuando el cargo de inconstitucionalidad se base en el desconocimiento del principio de consecutividad o identidad flexibilidad, es deber del demandante demostrar la falta de conexidad entre el texto acusado y lo que venía siendo objeto de discusión en la respetiva comisión o cámara. En ese orden, es claro que existe una estrecha relación entre estos dos principios. En esa misma línea, en la sentencia C-1124 de 2004[6] se indicó que para la procedencia de un cargo por violación del principio de consecutividad o de identidad, no basta con que se afirme que determinado precepto no hizo parte del proyecto original o de modificaciones introducidas en primer o segundo debate, porque se debe presumir que la modificación, adición o reforma que se acusa responde a la potestad reconocida a las plenarias de hacer cambios a los proyectos en discusión, según la autorización expresa del artículo 160 constitucional, toda vez que el demandante tiene la carga de explicar porqué lo acusado excede la facultad que se reconoce a las plenarias o a las comisiones en la norma en comento. En otros términos, se impone demostrar de forma simple que lo que se adiciona, incluye o modifica, no guarda ningún nexo con lo debatiendo y aprobado. La misma exigencia se hizo en la sentencia C-856 de 2005[7] al indicar que las demandas de constitucionalidad por violación del principio de consecutividad e identidad relativa deben explicar en forma meridana porqué el texto acusado no guarda una conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate de la respectiva comisión o los surtidos en la otra Cámara. El requerimiento de este requisito tiene como fundamento el hecho de que el principio de consecutividad implica que todo proyecto surta los cuatro debates exigidos en la Constitución y que los temas propuestos se debatan, pero no que el proyecto se mantenga idéntico a lo largo de los cuatro debates,[8] porque exigir tal exactitud sería contraria a la facultad de las comisiones y de las plenarias de introducir modificaciones en los términos del artículo 160 constitucional. En ese orden, lo que determina la procedencia o improcedencia de un cargo por desconocimiento del principio de consecutividad e identidad flexible, es la conexión temática que debe existir entre las materias objeto del proyecto de ley y las que se introducen en cualquier momento del debate legislativo. Los temas que no guarden una conexidad con el objeto del proyecto de ley y los asuntos relacionados con él, serán contrarios a estos principios y, en consecuencia, deben ser excluidos del debate so pena de ser posteriormente declarados inexequibles, sin importar que su inclusión se hubiese dado desde el primer debate. Por el contrario, temas que guarden conexidad con el objeto del proyecto de ley serán susceptibles de ser introducidos aún en el último debate, sin que dicha inclusión pueda ser considerada contraria a la regla del artículo 157 constitucional, tal como se expuso en la sentencia C-942 de 2008[9], en donde corresponderá a la comisión accidental de conciliación determinar los textos que ofreciendo discrepancia, harán parte del texto definitivo. Lo expuesto demuestra la importancia que reviste para el análisis constitucional que corresponde ejercer a esta Corporación que las demandas que se presenten en ejercicio de la acción pública de constitucionalidad por el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible expongan, así sea sucintamente, las razones por las cuales se considera que un determinado asunto incluido en uno cualquiera de los debates reglamentarios es contrario a la temática del proyecto de ley objeto de discusión y el porqué, ante el incumplimiento de este requisito, lo procedente es la inhibición de la Corte frente al respectivo cargo. 3.4. En el asunto objeto de revisión, se observa que el demandante en su escrito de demanda incumplió con la carga mínima de argumentación en los términos expuestos en el acápite precedente, por cuanto se limitó a señalar que los parágrafos 2 y 3 del artículo 52 se introdujeron en el tercer debate que surtió el proyecto en la comisión de la Cámara de Representantes, sin que hicieran parte del proyecto que fue presentado por el Gobierno Nacional, como tampoco de los debates que cumplió el articulado en el Senado de la República, pero sin aportar ninguna razón para demostrar i) que la inclusión de esos dos parágrafos es contraria a la facultad que el artículo 160 de la Constitución reconoce a las Cámaras de introducir modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos sometidos a su consideración y ii) que los parágrafos carecieron de un debate o deliberación en la comisión en la que fueron introducidos o si se pospuso su debate para ser abordado en otra instancia legislativa. En otros términos, el ciudadano Franco Becerra omitió señalar el porqué la introducción de los textos acusados en el tercer debate en relación con el proyecto que se venía discutiendo resultaba totalmente ajeno a su unidad temática entre lo que se venía debatiendo y las exigencias en ellos incluidas, elemento esencial para la configuración del principio de identidad como tampoco sustentó qué debate fue eludido para la configuración del principio de consecutividad. La ausencia de esa argumentación impide a la Corte llevar a acabo el juicio de constitucionalidad propuesto, toda vez que no existe una razón que permita controvertir la presunción según la cual la introducción de los textos acusados fue producto de la facultad contenida en el artículo 160 constitucional y no una elusión de un debate reglamentario. En este orden de ideas, la Sala Plena no se pronunciará frente al primer cargo por vicios en el trámite de los dos parágrafos acusados, por la ausencia de un elemento esencial en su formulación. 4. La conciliación obligatoria prejudicial y el derecho a acceder a la administración de justicia 4.1. LA CONCILIACIÓN La conciliación como mecanismo de resolución extrajudicial de resolución de conflictos se ha definido como “un procedimiento por el cual un número determinado de individuos, trabados entre sí por causa de una controversia jurídica, se reúnen para componerla con la intervención de un tercero neutral -conciliador- quién, además de proponer fórmulas de acuerdo, da fe de la decisión de arreglo y imparte su aprobación. El convenio al que se llega como resultado del acuerdo es obligatorio y definitivo para las partes que concilian.”[10] La nota característica de este mecanismo de resolución de conflictos es la voluntariedad de las partes para llegar a la solución de su controversia, pues son ellas, ayudadas por el conciliador que no tiene una facultad decisoria, quienes presentan las fórmulas de acuerdo con las que se espera poner fin a sus divergencias. Es, entonces, un mecanismo de autocomposición porque son las partes en conflicto y no un tercero, llámese juez o árbitro, quienes acuerdan o componen sus diferencias. Sobre la autocomposición y la conciliación como una forma de mediación, la sentencia C-1195 de 2001[11] señaló: “En la autocomposición las partes pueden abordar la solución del conflicto, ya sea comunicándose e intercambiando propuestas directamente ‑y en este caso estamos ante una negociación‑, o bien con la intervención de un tercero neutral e imparcial que facilita y promueve el diálogo y la negociación entre ellas –y en ese evento nos encontramos ante la mediación, en cualquiera de sus modalidades‑. Si bien el término conciliación se emplea en varias legislaciones como sinónimo de mediación, en sentido estricto la conciliación es una forma particular de mediación en la que el tercero neutral e imparcial, además de facilitar la comunicación y la negociación entre las partes, puede proponer fórmulas de solución que las partes pueden o no aceptar según sea su voluntad” El acuerdo al que pueden llegar las partes debe ser vertido en un documento que por imperio de la ley hace tránsito a cosa juzgada y, por ende, obligatorio para éstas. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el término conciliación tiene o admite dos acepciones: una jurídico procesal, que lo identifica o clasifica como un mecanismo extrajudicial o trámite procedimental judicial que persigue un fin específico; y otra jurídico sustancial que hace relación al acuerdo en sí mismo considerado[12]. Bajo estas dos acepciones son las partes las que en ejercicio de su libertad dispositiva deciden voluntariamente si llegan o no a un acuerdo, conservando siempre la posibilidad de acudir a la jurisdicción, es decir, a los órganos del Estado que constitucional y permanentemente tienen la función de administrar justicia para que en dicha sede se resuelva el conflicto planteado. Entendida así, la conciliación debe ser asumida como un mecanismo que también hace efectivo el derecho a la administración de justicia, aunque sea ésta menos formal y con rasgos diferentes a la que administran los órganos del Estado, sin que su agotamiento indique una desconfianza hacia la justicia formal ni un dispositivo que tenga como fin principal la descongestión judicial[13], pues si bien ésta se convierte en una excelente alternativa para evitarla, no se le puede tener ni tratar como si ésta fuera su única razón de ser. “Los mecanismos alternativos de resolución de conflictos no representan una desconfianza hacia la justicia estatal formal, sino un reconocimiento de que procedimientos menos formales y alternativas de justicia autocompositiva complementan las opciones a las cuales pueden acudir las personas para resolver sus disputas. Por ello, mecanismos como la mediación y la conciliación, más que medios para la descongestión judicial, son instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la resolución pacífica de los conflictos.”[14] La importancia de los mecanismos alternos de resolución de conflictos entre ellos la conciliación, se puede resumir en los términos de la jurisprudencia constitucional, así: i) buscan hacer efectivo uno de los fines constitucionales como el de la convivencia pacífica, ii) permiten la participación directa de los interesados en la resolución de sus conflictos, como una manifestación del principio de participación democrática que es axial a nuestra organización estatal, iii) son otra forma de hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia y iv) son un buen mecanismo para lograr la descongestión judicial, pero no se debe tener como su fin único o esencial[15]. 4.2. EL DERECHO FUNDAMENTAL AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y LA LIBRE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR La jurisprudencia constitucional ha identificado el derecho al acceso a la administración de justicia como un derecho de carácter fundamental que puede ser restringido o limitado por el legislador[16]. Sobre el particular se ha señalado: “…no le asiste razón al demandante al suponer que el derecho a acceder a la justicia es un derecho que no admite limitaciones. El derecho a acceder a la justicia no es un derecho absoluto. La cuestión es más compleja. De lo que se trata es de determinar qué limitaciones a este derecho son constitucionalmente razonables y cuáles no lo son y, por lo tanto, deben ser excluidas del ordenamiento jurídico.” Se ha entendido, entonces, que el legislador en materia de procedimientos tiene una libertad de configuración en los términos del artículo 150 constitucional, numeral 1 y 2, en concordancia con los artículos 29,86,87,228 y 229 constitucionales, entre otros, que lo facultan para establecer requisitos, tiempos, procedimientos, recursos, etc., que pueden limitar el derecho de acceso a la administración de justicia pero no hacerlo nugatorio, razón por la que se exige que las restricciones que en virtud de esa potestad legislativa se lleguen a imponer, deben ser proporcionales frente a este derecho fundamental y al principio constitucional consagrado en el artículo 238, según el cual lo sustancial debe primar sobre lo formal[17]. El siguiente aparte de la sentencia C-204 de 2003[18], es muy ilustrativo sobre el particular. “… esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nue...