Sentencia C-595 de 2010

C-595-10 Sentencia C-595/10 Sentencia C-595/10 PRESUNCION DE CULPA O DOLO EN MATERIA DE INFRACCIONES AMBIENTALES-No resulta violatoria de la presunción de inocencia PRESUNCION DE CULPA O DOLO EN PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Se encaja dentro de las denominadas presunciones legales –iuris tantum- DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presupuestos para no dar aplicación de integración de unidad normativa ACUMULACION DE DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia INTERES SUPERIOR DEL MEDIO AMBIENTE SANO-Deberes constitucionales y principios que lo fundamentan PERSONA Y EL ENTORNO ECOLOGICO-Contenido Colombia es un Estado personalista fundado en el respeto de la dignidad humana (artículo 1º superior). La Constitución reconoce la primacía de los derechos inalienables del ser humano (artículo 5º superior). Se ha de proteger, entonces, el derecho a la vida, esto es, que la persona exista, además de garantizar cierta calidad de subsistencia (dignidad humana, artículo 1º superior). La persona es el sujeto, la razón de ser y fin último del poder político por lo que se constituye en norte inalterable en el ejercicio del poder y su relación con la sociedad. Es a partir del respeto por la vida humana que adquiere sentido el desarrollo de la comunidad y el funcionamiento del Estado. La Constitución muestra igualmente la relevancia que toma el medio ambiente como bien a proteger por sí mismo y su relación estrecha con los seres que habitan la tierra. La conservación y la perpetuidad de la humanidad dependen del respeto incondicional al entorno ecológico, de la defensa a ultranza del medio ambiente sano, en tanto factor insustituible que le permite existir y garantizar una existencia y vida plena. Desconocer la importancia que tiene el medio ambiente sano para la humanidad es renunciar a la vida misma, a la supervivencia presente y futura de las generaciones. En el mundo contemporáneo, la preocupación ambientalista viene a tomar influencia decisiva solamente cuando resulta incuestionable que el desarrollo incontrolado y la explotación sin límites de los recursos naturales logran suponer su esquilmación definitiva. CONSTITUCION ECOLOGICA-Importancia La Constitución de 1991 modificó profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta Corporación ha señalado […] que la protección del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurídico que la Carta contiene una verdadera "Constitución ecológica", conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente. INTERES SUPERIOR DEL MEDIO AMBIENTE SANO-Disposiciones constitucionales que demuestran su importancia DERECHO AL AMBIENTE SANO-Alcance La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la forma organizativa de Estado social de derecho acogida en Colombia. Ha dicho la Corte que constitucionalmente: “involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen claros mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo. En efecto, la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos”. DERECHO AL AMBIENTE SANO-Carácter de derecho fundamental por conexidad DERECHO AL AMBIENTE SANO-Carácter de servicio público BIODIVERSIDAD-Contenido Colombia es uno de los países que mayor interés debe tener respecto de los acuerdos internacionales en materia de biodiversidad. La razón es, por lo demás, sencilla: nuestro país ha sido reconocido a nivel mundial como uno de los centros biológicos de mayor diversidad. Sobre el particular, basta con remitirnos a la exposición de motivos […] cuando presentaron ante el Congreso el proyecto de ley correspondiente al Convenio de Diversidad ya referenciado: “países como Colombia, catalogados como 'megabiodiversos' no pueden darse el lujo de anular una de las ventajas comparativas más críticas en las relaciones internacionales y la economía del siglo XXI: los recursos genéticos y la diversidad biológica. En muchos casos esta ventaja es absoluta cuando se trata de especies endémicas, es decir únicas y no repetidas en lugar alguno del planeta (...). “Colombia es uno de los 13 países del planeta que concentran el 60 por ciento de la riqueza biológica. […] Nuestro país reúne aproximadamente el 10 por ciento de todas las especies animales y vegetales del globo, aunque representa menos del 1 por ciento de la superficie terráquea. Esta característica ubica al país en uno de los primeros lugares en diversidad de especies por unidad de área, y número total de especies. “Un tercio de las 55.000 especies de plantas de Colombia son endémicas, lo que se considera una riqueza sin igual, equivalente al 10% del total identificado (Bundestag, 1990). El país cuenta, por ejemplo, con el 15% de las especies de orquídeas clasificadas mundialmente; con más de 2.000 plantas medicinales identificadas y con un número elevado de especies de frutos comerciales, silvestres o apenas localmente cultivados, que son comestibles o que pueden llegar a ser utilizados para el mejoramiento genético de especies cultivadas. “En el país se han clasificado 338 especies de mamíferos, lo que representa un 8% del total de las conocidas en el Planeta; el 15% de las especies primates vivientes; 1.754 especies de aves (18%); y casi 3.000 vertebrados terrestres.” MEDIO AMBIENTE-Protección Esta Corte desde el inicio de sus funciones en el año de 1992, ha denotado la necesidad universalmente reconocida de brindar una respuesta contundente a las intolerables agresiones contra el medio ambiente, como puede apreciarse de la sentencia T-411: La protección al ambiente no es un “amor platónico hacia la madre naturaleza”, sino la respuesta a un problema que de seguirse agravando al ritmo presente, acabaría planteando una auténtica cuestión de vida o muerte: la contaminación de los ríos y mares, la progresiva desaparición de la fauna y la flora, la conversión en irrespirable de la atmósfera de muchas grandes ciudades por la polución, la desaparición de la capa de ozono, el efecto invernadero, el ruido, la deforestación, el aumento de la erosión, el uso de productos químicos, los desechos industriales, la lluvia ácida, los melones nucleares, el empobrecimiento de los bancos genéticos del planeta, etc., son cuestiones tan vitales que merecen una decisión firme y unánime de la población mundial. Al fin y al cabo el patrimonio natural de un país, al igual que ocurre con el histórico - artístico, pertenece a las personas que en él viven, pero también a las generaciones venideras, puesto que estamos en la obligación y el desafío de entregar el legado que hemos recibido en condiciones óptimas a nuestros descendientes. MEDIO AMBIENTE-Combinación de deberes contiguo al reconocimiento de derechos Se acepta al medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas, quienes a su vez se encuentran legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación. También como un deber que se le impone a todos y particularmente al Estado: i) proteger su diversidad e integridad, ii) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, iii) conservar las áreas de especial importancia ecológica, iv) fomentar la educación ambiental, v) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, vi) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, vii) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente; y viii) cooperar con otras Naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera. En suma, el medio ambiente es un bien jurídico constitucionalmente protegido cuya preservación debe procurarse no sólo a través de acciones aisladas del Estado, sino con la concurrencia de los individuos, la sociedad, la empresa y demás autoridades. RELACIONES ECOLOGICAS-Internacionalización La protección del medio ambiente, dentro del derecho internacional, se ha intensificado paralelamente con el desarrollo de la legislación interna de la mayoría de los países, como respuesta a la creciente degradación del mismo y las amenazas de una evidente degradación futura. Es sabido que la mayor afectación del medio ambiente la constituyen causas antropogénicas, es decir, aquellas derivadas de la actividad humana tendentes a la satisfacción de sus necesidades. Estas actividades, desarrolladas especialmente desde el siglo anterior, cuando los procesos industrializados y la población mundial se aceleraron tan abruptamente, ejercidas sin un criterio de sostenibilidad, generan un impacto negativo sobre los recursos naturales y el ecosistema global. Dichos impactos sobre el medio ambiente son evidentes: polución terrestre, aérea y marina, lluvia ácida, agotamiento de la capa de ozono, calentamiento global, extinción de especies de fauna y flora, degradación de hábitats, deforestación, entre muchos otros. En oposición al principio según el cual la soberanía de los Estados implica su autodeterminación y la consecuente defensa de intereses particulares, enmarcados dentro del límite de sus fronteras políticas, la degradación del medio ambiente, al desbordar estas fronteras, se convierte en un problema global. En consecuencia, su protección se traduce en un propósito conjunto de todos los Estados, que a su vez se preparan para enfrentar un futuro común. MEDIO AMBIENTE-Instrumentos internacionales PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Aplicación/PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Alcance PRINCIPIO DE PRECAUCION Y PREVENCION AMBIENTAL-Distinción La prevención se basa en dos ideas-fuerza: el riesgo de daño ambiental podemos conocerlo anticipadamente y podemos adoptar medidas para neutralizarlo. Por el contrario, la precaución, en su formulación más radical, se basa en las siguientes ideas: el riesgo de daño ambiental no puede ser conocido anticipadamente porque no podemos materialmente conocer los efectos a medio y largo plazo de una acción. La posibilidad de anticipación es limitada e imperfecta al estar basada en nuestro grado o estadio de conocimientos científicos, los cuales son limitados e imperfectos. En consecuencia, no es posible adoptar anticipadamente medidas para neutralizar los riesgos de daños, porque éstos no pueden ser conocidos en su exactitud. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Naturaleza La forma organizativa de Estado social de derecho acogida en Colombia a partir de la Constitución de 1991, implicó un cambio trascendental en la concepción del papel del Estado contemporáneo. El tránsito del Estado liberal de derecho fundado, entre otros, en el postulado laissez faire-laissez passer, al Estado social de derecho (artículo 1º superior), ha conllevado a la asunción de una función activa y protagónica del Estado actual como “promotor de toda la dinámica social”. El cumplimiento de unos fines esenciales y sociales del Estado, como la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (preámbulo y artículos. 2º y 365), entre otros factores, ha ocasionado un incremento considerable de las funciones de la Administración, que a la vez ha conducido a la ampliación de los poderes sancionatorios del Ejecutivo. El derecho administrativo sancionador reconoce que los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente en la realización de sus fines (artículo 113 superior). De esta manera, la represión de los ilícitos que correspondía exclusivamente a la Rama Judicial y más concretamente a la Jurisdicción Penal, se muestra hoy insuficiente frente al aumento del repertorio de infracciones producto de la mayor complejidad de las relaciones sociales en el Estado moderno que, como se señaló, ha incrementado sus funciones. POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Disposiciones constitucionales Como normatividad constitucional que soporta el derecho administrativo sancionador, pueden mencionarse: (i) El artículo 2º, al establecer que “son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; […] asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” Sobre el particular, esta Corte ha indicado que “el ejercicio de la función pública encomendada a la administración implica que si ésta se encuentra facultada para imponer un mandato o regular una conducta en servicio del interés público, también debe estar facultada para lograr la garantía del orden mediante la imposición de sanciones, frente al incumplimiento de tales mandatos.” (ii) El artículo 4º al consagrar el “deber de acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades” y el artículo 6º al señalar que “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.” (iii) El artículo 29, al indicar que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.” Ha sostenido esta Corporación que “cuando la Carta habla del debido proceso administrativo, implícitamente reconoce la facultad que incumbe a la Administración de imponer sanciones, es decir la potestad sancionadora de la Administración.” (iv) En términos generales también pueden indicarse los artículos 150.8, 189.21.22.24 y 26, 209, 334, 365, 366 y 370. POTESTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA Y POTESTAD SANCIONATORIA PENAL-Distinción La potestad sancionatoria penal propende por la garantía del orden social en abstracto -bienes sociales más amplios-; la consecución de fines retributivos, preventivos y resocializadores; y presenta un mayor grado de afectación de los intereses jurídicamente protegidos que daría lugar a la privación de la libertad. No ocurre lo mismo con la potestad sancionatoria administrativa al buscar primordialmente garantizar la organización y el funcionamiento de la Administración, y cumplir los cometidos estatales; cuestionar el incumplimiento de los deberes, prohibiciones y los mandatos consignados; que descartan la imposición de sanciones privativas de la libertad. POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Distinción con las demás especies del derecho sancionador DEBIDO PROCESO-Matización de principios del derecho penal en la aplicación al derecho administrativo sancionador/ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS-Aplicación de garantías mínimas del debido proceso penal/PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL-Aplicación a formas de actividad sancionadora estatal El ejercicio de la potestad sancionadora administrativa está subordinado a las reglas propias del debido proceso. El Constituyente de 1991 hizo extensivo el debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (art. 29 superior), por lo que las garantías mínimas del debido proceso penal resultan aplicables a las actuaciones administrativas sancionatorias. No obstante, no todo el derecho es de orden penal y, por lo tanto, no toda sanción soportada en el derecho tiene tal carácter, dado que es posible encontrar “reglas y procedimientos de naturaleza civil, del orden común, de carácter administrativo, sea policivo, correccional, disciplinario o económico, y aún de orden político, de rango constitucional o legal, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan sanciones de diversa categoría, las que, en veces(sic), coinciden sobre los mismos hechos, sin resultar incompatibles o sin ser excluyentes. Cada una de estas regulaciones puede corresponder a órdenes jurídicos parciales y especializados de origen y expresión constitucional; pero, además, bien pueden encontrarse en la ley, ya porque el Constituyente ha reservado a ella la potestad de regulación en la materia, la ha autorizado, o no la prohíbe.” Dichos órdenes jurídicos parciales y especializados cuentan con sus propias reglas, las cuales pueden diferenciarse de la normatividad sustantiva y procedimental del derecho penal, según se ha indicado. De ahí que esta Corte haya señalado que lo preceptuado por el artículo 29 de la Constitución: “no es que las reglas del debido proceso penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales o administrativas o de carácter sancionatorio; en verdad, lo que se propone el Constituyente es que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal y convencional de todas las personas.” De esta manera, este Tribunal ha señalado que las garantías del debido proceso penal o los principios del derecho penal son aplicables con ciertos matices a las demás formas de actividad sancionadora del Estado, conforme a las diferencias establecidas. En efecto, “mientras en el derecho penal las garantías del debido proceso tienen su más estricta aplicación, ya que en éste no solamente se afecta el derecho fundamental a la libertad sino que, además, sus mandatos se dirigen a todas las personas, en otros ámbitos sancionatorios su aplicación es atenuada en razón de la naturaleza de la actuación, de los fines que se persiguen con ella y del hecho de que sus normas operan en ámbitos específicos, actividades o profesiones para las que se han establecido determinados deberes especiales.” POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO-Competencias asignadas para imponer sanciones de variada naturaleza jurídica/SANCION ADMINISTRATIVA-Aplicación del debido proceso no tiene la misma rigurosidad que en el ámbito penal En la sentencia C-530 de 2003 la Corte indicó que “la potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración -correctiva y disciplinaria-, está subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales (CP art. 29), con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la sanción.” En suma, en materia sancionatoria administrativa la aplicación de las garantías del debido proceso no tiene la misma rigurosidad que en el ámbito penal. Ya esta Corte ha resaltado que la tendencia de algunas democracias es garantizar el debido proceso en materia de sanciones administrativas, sin trasladar automáticamente la misma severidad de los principios que gobiernan el derecho penal, ni desatender las especificidades de dicho tipo de sanciones en cada uno de los contextos en que han sido establecidas por el legislador. SISTEMA SANCIONADOR-Principios de configuración y de aplicación LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Amplitud/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION ADMINISTRATIVA-Resulta mayor que en materia penal REGIMEN SANCIONADOR ADMINISTRATIVO-Referencia al derecho comparado SANCION ADMINISTRATIVA POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Aceptación excepcional SANCION POR RESPONSABILIDAD OBJETIVA-Carácter excepcional y requisitos Esta Corporación ha señalado que la imposición de sanciones por responsabilidad objetiva se ajusta a la Constitución en la medida que “(i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina llama 'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras). PRESUNCION-Significado/PRESUNCION-Clases/PRESUNCION LEGAL-Concepto JUICIO DE RAZONABILIDAD DE PRESUNCION LEGAL-Superación PRESUNCION LEGAL EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Inversión de la carga de la prueba/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Presunción de culpa o dolo y la consecuente inversión de la carga probatoria en diversos ámbitos/PRESUNCION-Establecimiento en otros ámbitos del derecho SANCION ADMINISTRATIVA EN MATERIA AMBIENTAL-Función La función de las sanciones administrativas en materia ambiental es preventiva, correctiva y compensatoria para garantizar la efectividad de los principios y objetivos de la Constitución, los tratados internacionales, la ley y el reglamento. Las medidas preventivas tienen como función “prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atenta con el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana (artículo 4º, Ley 1333). INFRACCION EN MATERIA AMBIENTAL-Concepto Se considera infracción en materia ambiental i) toda acción u omisión que viole las normas previstas en el Código de Recursos Naturales Renovables, el Decreto ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y demás normas ambientales, ii) la comisión de un daño al medio ambiente bajo las mismas condiciones de responsabilidad civil extracontractual, a saber: el daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo entre los dos (artículo 5º, Ley 1333). PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Etapas PRESUNCION DE INOCENCIA-Es aplicable como criterio general en el derecho administrativo sancionador La Corte reitera su jurisprudencia constitucional en orden a señalar que el principio de presunción de inocencia es aplicable como criterio general en el derecho administrativo sancionador. Sin embargo, la rigurosidad en su aplicación, propia del ámbito del derecho penal, no es trasladable in toto -con el mismo alcance integral- al derecho administrativo sancionador, dada la existencia de diferencias entre los regímenes (naturaleza de la actuación, fines perseguidos, ámbitos específicos de operancia, etc.), que lleva a su aplicación bajo ciertos matices o de manera atenuada (ámbito de la responsabilidad subjetiva). Incluso, excepcionalmente, podría establecerse la responsabilidad sin culpa (objetiva). Referencia: expediente D-7977 Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.” Actor: Juan Gabriel Rojas López. Magistrado Ponente: Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil diez (2010). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Gabriel Rojas López solicita a la Corte la declaración de inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009. El Magistrado Sustanciador, mediante auto del 19 de enero de 2010, dispuso: i) admitir la demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia y al Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; y finalmente iv) invitar a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, ASOCARS; al Centro de Estudios en Política y Legislación Ambiental de Colombia CEPLAC; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, DEJUSTICIA; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la Comisión Colombiana de Juristas; y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, de Antioquia, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, para que aportaran sus opiniones sobre el asunto de la referencia. II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS. A continuación, se transcriben y subrayan los apartes acusados de las normas legales: “LEY 1333 DE 2009 (julio 21) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones. DECRETA: TITULO I DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 1o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos. PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales. TITULO II LAS INFRACCIONES EN MATERIA AMBIENTAL ARTÍCULO 5o. INFRACCIONES. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil. PARÁGRAFO 1o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla. PARÁGRAFO 2o. El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión.” III. LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD. El demandante señala que los apartes resaltados vulneran los artículos 29 y 4º de la Constitución, por las siguientes razones: 1. El principio de presunción de inocencia es una de las mayores garantías con que cuenta el ciudadano dentro del Estado social y democrático de derecho toda vez que se erige como elemento de protección de los derechos fundamentales contra la posibilidad del ejercicio arbitrario del poder estatal, que representado en el ius puniendi, máxima expresión del poder material que puede tener frente a la persona, consigue limitarlos a través de sus dos manifestaciones, esto es, la potestad sancionadora penal o la administrativa. 2. El ejercicio de la facultad sancionadora (penal y administrativa) exige serios controles jurídicos tendientes a evitar la violación de los derechos de quienes pueden verse involucrados en una actuación de tal carácter. Ello significa que en ejercicio de dicha potestad -representativa de un gran poder-, es al Estado a quien corresponde, en cualquiera de los escenarios sancionatorios, acreditar la culpabilidad del sujeto infractor, es decir, desvirtuar la presunción de inocencia, para así imponer después de su garantía con plena observancia del debido proceso, las sanciones penales o administrativas a que se haga acreedor el infractor. 3. Las disposiciones legales respecto de cuyos apartes se solicita la declaratoria de inexequibilidad, al contemplar expresamente que en materia ambiental se presume la culpa o el dolo del infractor, contrarían abiertamente el artículo 29 de la Constitución, ya que del mismo se desprende la aplicación obligatoria del principio de presunción de inocencia “para toda serie de actuaciones sancionatorias y no sólo penales, e invirtiendo inconstitucionalmente la carga de la prueba en este ámbito del derecho administrativo sancionador”. 4. Resulta tan clara la violación del artículo 29 de la Carta, que el propio parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 entra en contradicción con el contenido del artículo 5º, al contemplar éste que cuando se presentan los elementos generadores de la responsabilidad, entre los cuales se incluye “el hecho generador con culpa o dolo”, se está apelando a un criterio de responsabilidad subjetiva, en el cual es claro que le corresponde a la administración desvirtuar el principio de presunción de inocencia, para habilitarse e imponer una sanción administrativa ambiental. 5. Por lo tanto, las normas acusadas al establecer en un procedimiento sancionatorio administrativo la presunción de culpabilidad del investigado -presunto infractor-, vulnera el principio de presunción de inocencia, lo cual además representa el desconocimiento flagrante del principio de supremacía de la Constitución (artículo 4º), al prever que el Estado en un procedimiento sancionador queda relevado de la carga de desvirtuar la presunción de inocencia y que es al investigado a quien le corresponde descartar la presunción de culpabilidad. IV. INTERVENCIONES. 1. Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible -ASOCARS-. Ramón Leal Leal, Director Ejecutivo de ASOCARS, solicita declarar la exequibilidad de las disposiciones parcialmente acusadas. Inicia su exposición señalando la relevancia que tiene la expedición de la Ley 1333 de 2009, al dotar de efectivas herramientas de protección y sanción en materia ambiental a las autoridades correspondientes. Indica que la presunción de culpa o dolo no contraviene la Carta Fundamental porque es una manifestación del ius puniendi en cabeza del Estado que se desarrolla con fundamento en los artículos 79 y 89 constitucionales, los cuales garantizan el derecho a gozar de un ambiente sano, el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, y de imponer las sanciones legales. Asevera que dada la especial relevancia del bien jurídico tutelado, el legislador consagró la presunción legal que se cuestiona, la cual, como sucede con otros regímenes sancionatorios, es admitida como una disminución de la actividad probatoria del Estado, siendo, entonces, garantizado el debido proceso aunque con una menor rigurosidad. Agrega que se evidencia una redistribución de las cargas procesales sin que por ello el Estado se despoje de la carga de probar la culpa. Encuentra que no se exime al Estado, representado en las diferentes autoridades ambientales, del deber de proveer un juicio justo observando las normas y principios constitucionales y legales, de imponer sanciones conforme a la gravedad de la infracción ambiental debidamente probada y de garantizar la intervención del presunto infractor dentro del proceso. Afirma que la responsabilidad objetiva no es un asunto nuevo en Colombia y se contempla de manera excepcional tanto en los casos de responsabilidad civil como tributarios (sentencia C-506 de 2002). Concluye anotando que el régimen sancionatorio ambiental prevé todas las garantías constitucionales, facilitando el pleno ejercicio de los derechos al presunto infractor, al contemplar las etapas procesales, los términos, las medidas preventivas, las sanciones, los recursos, las autoridades competentes, la obligación de la autoridad ambiental de verificar los hechos constitutivos de la infracción, con el despliegue de diligencias administrativas necesarias y pertinentes (art. 22, Ley 1333 de 2009), por lo que encuentra evidente el respeto al debido proceso en la totalidad de sus etapas. 2. Universidad del Rosario. Mauricio Rueda Gómez, profesor de la especialización en derecho ambiental de la Universidad del Rosario, solicita la inexequibilidad de las disposiciones parcialmente demandadas. Precisa que las normas que se cuestionan no persiguen establecer un régimen de responsabilidad objetiva en la medida en que la culpa y el dolo no han dejado de ser elementos necesarios para que se imponga la sanción administrativa. Sin embargo, al presumir estos elementos dentro del proceso sancionatorio ambiental, se pretende liberar a la autoridad administrativa de la necesidad de demostrarlos e imponer al infractor la tarea de recaudar todo el material probatorio que resulte necesario para desvirtuar la presunción en su contra. Encuentra una contradicción entre las disposiciones parcialmente acusadas y la presunción de inocencia porque al instituirse la presunción del dolo o de la culpa el legislador redime al investigador de la valoración subjetiva -conducta- y se la traslada al investigado, para que la falta de certeza se resuelva en su contra, presumiendo la responsabilidad mientras no demuestre lo contrario. Así, considera vulnerado el artículo 29 superior, por cuanto sobre ninguna persona puede presumirse la culpabilidad e inocencia al mismo tiempo. Asevera que la jurisprudencia constitucional ha identificado como violatorio del derecho al debido proceso el que el Estado traslade al procesado la totalidad de la carga probatoria, sin satisfacer él una carga inicial razonable y suficiente (sentencia C-616 de 2002). Explica, como lo advierte el artículo 31 de la Ley 1333 de 2009, que una cuestión es el procedimiento para compensar y restaurar el daño causado con la infracción, y otra muy distinta la imposición de sanciones al infractor. Es así como en el plano sancionatorio la protección ambiental debe garantizarse por medio de una gestión eficiente por las autoridades administrativas, siendo la ley la llamada a dotarlas de las herramientas indispensables para alcanzar tal propósito, en lugar de tratar de redimirlas de la obligación constitucional de sujetarse a las normas propias de cada juicio y de recaudar el material probatorio necesario para dar fundamento jurídico a la sanción que se imponga. Estima que el examen constitucional debe incorporar parte del inciso 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009[1], al establecer los parámetros constitutivos del régimen de responsabilidad administrativa sancionatoria específica. Además, considera que atendiendo que la tipicidad y la antijuridicidad se predican de la conducta misma, es necesario el análisis de dicha disposición que establece las infracciones ambientales, más concretamente “la comisión de un daño al medio ambiente”. Explica que la definición de daño ambiental como infracción presenta dos imprecisiones jurídicas con consecuencias procesales y sustanciales importantes. Por una parte, el daño no constituye una conducta sino que se produce como efecto de una o varias causas, pudiendo incluirse una conducta -activa u omisiva-; de otra parte, el daño ambiental puede tener origen -total o parcial- en una conducta lícita o aún permitida. Encuentra que frente a la primera imprecisión al tipificar el daño al medio ambiente como una infracción, se contraría el requisito constitucional de la existencia de una conducta imputable -nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa-. Y respecto a la segunda imprecisión cuando la ley configura una conducta como infracción, señala implícitamente su antijuridicidad por considerar que es contraria al ordenamiento jurídico o que lesiona un bien jurídico protegido. Pero cuando se equipara la infracción con el daño, se hace antijurídica por ser una actividad que en principio es lícita e incluso permitida. De esta manera, considera que el establecimiento de la antijuridicidad de manera general para cualquier conducta en el momento que genere un daño ambiental, no sólo confunde el régimen de responsabilidad sancionatoria con el de responsabilidad por el daño ambiental, sino que vulnera el principio de legalidad y el debido proceso. Precisa que el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, introduce elementos de responsabilidad adicionales a los incluidos en los parágrafos de los artículos 1º y 5º. En materia de culpabilidad no sólo se trata de una distinta a la prevista en materia sancionatoria, sino que en el régimen de la responsabilidad civil extracontractual este elemento subjetivo no se presume. Aduce que dicha norma introduce dos elementos adicionales a la carga probatoria de la administración para efectos de sancionar una infracción: la existencia de un daño y el vínculo causal entre éste y el hecho generador, que además debe corresponder a la infracción como conducta antijurídica, lo cual no sólo resulta contrario al principio de legalidad sino al deber constitucional de proteger la integridad del ambiente e imponer las sanciones correspondientes. De otra parte, sostiene que los procesos administrativos sancionatorios en materia ambiental pueden partir de una presunción que se ajusta al marco constitucional o legal vigente. No es la que se busca introducir con las normas acusadas, sino la que se deriva del artículo 9º del Código Civil -la ignorancia de las leyes no sirve de excusa-, que no admite prueba en contrario. Señala que las disposiciones impugnadas parecieran dirigirse a zanjar los eventuales debates que se presentan en el marco de los procedimientos sancionatorios ambientales. No obstante, podría concluirse que en realidad se genera el efecto contrario, al dar al infractor la posibilidad de plantear un debate sobre si deben tolerarse las violaciones de la ley que se producen, como la ignorancia del infractor. Por otro lado, indica que no es claro el sentido de la “presunción de culpa o dolo”, ni la forma como podría aplicarse en la práctica, ante la ausencia de criterios para establecer cuándo habrá lugar a presumir el dolo y la culpa. Infiere que los parágrafos acusados presentan una falta de claridad y unos problemas de aplicación que por lo menos resultan inconvenientes para el ordenamiento jurídico, y la correcta atención del interés supremo como es la protección del ambiente y los recursos naturales renovables. Concluye que la contrariedad de los parágrafos acusados con la Constitución se ve reforzada por los problemas procesales que presenta su aplicación dentro del procedimiento sancionatorio ambiental. 3. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Orlando Sepúlveda Otálora, apoderado judicial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, solicita la exequibilidad de las normas parcialmente impugnadas. Señala que las presunciones legales en principio no vulneran el debido proceso, toda vez que, como lo ha sostenido la Corte, tienen por finalidad brindar seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos jurídicamente relevantes y proteger bienes jurídicos particularmente importantes (sentencia C-669 de 2005), como es el caso del medio ambiente como patrimonio de la humanidad, fundamental para la vida, lo cual justifica que se permita una reversión en la carga procesal. Expone que los apartes demandados resumen la problemática encontrada en décadas de aplicación de la normatividad ambiental frente al contaminador ambiental. La Ley 1333 de 2009 responde a la experiencia y a la lógica que la misma genera, siendo concordante con el artículo 1516 del Código Civil, que establece la posibilidad de presumir el dolo en los casos especialmente previstos en la ley. Resalta la importancia que tiene para la humanidad el ambiente sano como patrimonio común, por lo que su mejoramiento y conservación son actividades de utilidad pública e interés social en las cuales deben participar el Estado y los particulares. Al igual, encuentra su reconocimiento, protección y garantía en la denominada “Constitución Ecológica”. Precisa que la Corte ha avalado constitucionalmente la presunción de mala fe (C-540 de 1995) y de dolo en materia civil. Estima que los parágrafos impugnados no vulneran el debido proceso porque el sujeto procesal, sobre el cual recae la presunción, puede demostrar su inocencia a través de los medios probatorios respectivos que para tal fin ha fijado la ley. Encuentra evidente el reconocimiento que hace la ley del derecho del investigado a desvirtuar la presunción de dolo y culpa, como demostrar que la presunción no es cierta, salvaguardando así el derecho de defensa y el debido proceso, además que la autoridad ambiental le corresponde probar los otros elementos que configuran la responsabilidad. De otra parte, solicita a la Corte que se inhiba de proferir un fallo de fondo en este asunto. Considera que el accionante no precisa las razones por las cuales los apartes demandados vulneran el artículo 4º de la Constitución. Tampoco integró los apartes acusados con la demás normas concordantes sobre la materia. Específicamente, encuentra que no se expone en debida forma el concepto de la violación por: i) no indicarse de manera clara cómo los apartes impugnados vulneran las disposiciones constitucionales (claridad), no recaer sobre un texto real sino uno deducido por el actor (certeza), iii) no explicar por qué razón y en qué forma se contrarían las normas constitucionales (especificidad), iv) no resultar pertinentes los argumentos expuestos y v) no desarrollar el concepto de la violación (insuficiencia). Por último, solicita la acumulación al presente asunto del expediente radicado con el número D-7990. 4. Universidad Nacional. Genaro Alfonso Sánchez Moncaleano, Decano encargado de la facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, pide declarar la inexequibilidad de los segmentos normativos cuestionados. Menciona que la demanda plantea una colisión entre principios y/o derechos como el debido proceso y el ambiente sano, que debe sopesarse y resolverse a través del test de proporcionalidad. Reconoce la importancia de garantizar condiciones ambientales que le permitan a la humanidad proyectarse por muchos años más; sin embargo, no justifica métodos que arrebaten principios básicos ligados al Estado de derecho, como el debido proceso. Luego de referir a la carga dinámica de la prueba[2], manifiesta que en materias como la responsabilidad médica aquella está en cabeza de los galenos y en la administrativa radica en el Estado respecto al silencio administrativo, sin que ninguna de dichas situaciones acarree la inversión de la carga y la desestimación de la presunción de inocencia[3]. Considera que dicha inversión probatoria sobre el presunto infractor no permite la realización efectiva de la carga dinámica de la prueba por cuanto se limita el ejercicio probatorio respecto de aquél, sin permitir examinar por parte del juez en el caso concreto a quien le es más fácil probar. Estima que sin duda la garantía del debido proceso está en que con independencia de quien ostente la carga de la prueba, la presunción de inocencia no será desvirtuada sino atendiendo el proceso mismo. Encuentra clara la falta de técnica en el legislador, quien en busca de fortalecer las medidas cautelares y de recalcar la concepción de que el Estado como los particulares tiene una posición de garantes frente al ambiente sano, terminan por consagrar una medida abiertamente violatoria de la presunción de inocencia. Colige así que el Estado no puede descargar su responsabilidad de garante de un medio ambiente sano sobre los asociados con una presunción que vulnera derechos fundamentales, máxime cuando en la mayoría de las ocasiones la persona involucrada en la búsqueda de los medios probatorios para su defensa se encontrará en estado de indefensión frente a un complejo aparato estatal que tiene todos los recursos técnicos para impulsar la controversia. 5. Asociación Nacional de Industriales de Colombia ANDI. Luis Carlos Villegas Echeverri, en calidad de ciudadano y en representación de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, ANDI, pretende la inexequibilidad de los apartes demandados. Empieza por señalar el carácter excepcional de la responsabilidad objetiva y de la presunción de culpa en el derecho administrativo sancionador, citando las sentencias C-506 de 2002 y C-616 de 2002, para así indicar que las sanciones previstas en la Ley 1333 de 2009 no están comprendidas dentro de los casos que admiten una disminución de la actividad probatoria exigida por el Estado o puedan imponerse por responsabilidad objetiva. Concluye que la entidad de las sanciones previstas en el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009[4] y el hecho de que las mismas no derivan de circunstancias previamente probadas o acreditadas, permite concluir que para imponerlas corresponde a la administración establecer la culpa o dolo del infractor, pues de lo contrario se desconoce el debido proceso. 6. Eduardo Montealegre Lynett. El ciudadano Eduardo Montealegre Lynett intervino para solicitar la inhibición o subsidiariamente la inexequibilidad de las disposiciones parcialmente acusadas. Sobre los numerales 1º y 2º de la demanda señala que contienen afirmaciones generales sobre las garantías del debido proceso y la presunción de inocencia en el Estado social de derecho, sin que se realice confrontación real y directa con las normas acusadas. En cuanto al numeral 3º de la demanda expone que podría pensarse que concreta el cargo de inconstitucionalidad, sin embargo, la elementalidad del planteamiento lo convierte en un argumento circular al no explicar la razón por la cual la inversión de la carga de la prueba en el derecho administrativo sancionador es contraria a la Constitución y se limita a derivar de la misma premisa principal su conclusión. Aunque la respuesta podría ser cierta, ha debido aportar elementos de juicio adicionales a la sencilla descripción de las normas confrontadas, dado que la simple inversión de la carga de la prueba no desconoce por sí mismo el principio de presunción de inocencia, ni conduce automáticamente a la inexequibilidad[5]. Respecto al numeral 4º de la demanda indica que parecería que la acusación alegada no surge del cotejo con las normas constitucionales, sino de la contradicción interna de la misma norma legal (art. 5º, Ley 1333 de 2009), lo cual demuestra el incumplimiento de los requisitos de claridad y pertinencia. Si pretende demostrar que las expresiones “el hecho generador de la culpa o el dolo” constituyen una herramienta de responsabilidad subjetiva en el procedimiento administrativo sancionador, resulta insuficiente dado que no sólo no altera el diseño de la responsabilidad objetiva en materia ambiental, sino que no es cierto que regule alguna forma de responsabilidad con culpa en este procedimiento. La referencia señalada no es respecto a la culpabilidad sino del hecho constitutivo de la infracción que origina el procedimiento sancionatorio ambiental. Concluye, entonces, que no es correcto afirmar que la mención al hecho generador hubiere modificado el diseño de la responsabilidad objetiva en materia ambiental. En relación con el numeral 5º de la demanda desprende que el demandante vuelve a utilizar un razonamiento recíproco que no es suficiente para demostrar la inconstitucionalidad alegada, pues no se expresan condiciones argumentativas mínimas para generar el debate constitucional. De otra parte, en caso de que la Corte no proceda a declararse inhibida solicita la inexequibilidad de las disposiciones cuestionadas, previa integración de la unidad normativa con la totalidad de los artículos 3º y 8º[6], con las expresiones “presunto infractor” de los artículos 23, 24, 25, 27 y 33, con el aparte “presuntamente” del artículo 37 de la Ley 1333 de 2009, para que también se declare su inexequibilidad. Precisa que los argumentos que apoyan la petición de inconstitucionalidad están consignados en la demanda que formuló ante la Corte el 26 de enero del presente año, radicada bajo el número D-8006, que presentó para este asunto de manera resumida y la acompaña como anexo en su totalidad[7]. Como problemática integral, conclusiones y premisas, el interviniente expone las siguientes, las cuales se transcriben in extenso: “En primer lugar, es importante, señor Magistrado, tener en cuenta que la responsabilidad objetiva en materia ambiental no sólo está contenida en las normas acusadas en el proceso de la referencia (artículos 1º y 5º (parciales) de la Ley 1333 de 2009), sino también en la descripción expresa del investigado como ´presunto infractor´ contenida en los artículos 23, 24, 25, 27, 33 y 37, y, a título de omisión, en los artículos 3º y 8º. El artículo 3º, en tanto que no contempla como principio rector aplicable al procedimiento sancionatorio ambiental el principio de culpabilidad y, el artículo 8º, al excluir como eximente de responsabilidad la demostración de la ausencia de culpa y dolo. Luego se acusa de inconstitucional el diseño general de la responsabilidad en materia ambiental, lo cual incluye, pero no lo agota, la presunción de culpa y dolo e inversión de la carga probatoria, conceptos regulados en las normas acusadas en esta oportunidad. Para llegar a la conclusión de que la Ley 1333 de 2009 diseñó un verdadero caso de responsabilidad objetiva en materia sancionatoria ambiental, es necesario tener en cuenta: Que la interpretación sistemática del procedimiento sancionatorio ambiental y, en especial, de los eximentes de responsabilidad en esta materia (referida única y exclusivamente a la causa extraña como medio de defensa que rompe el nexo de causalidad y no la ausencia de culpa) y de las causas de cesación de procedimiento (que tampoco autorizan a finalizar el procedimiento en forma anticipada si hay prueba concluyente de la diligencia, cuidado y pericia), deja en claro que las normas acusadas consagran una presunción de responsabilidad y no una simple presunción de culpa. Que las disposiciones impugnadas no regulan situaciones de culpa derivada de actividades peligrosas o riesgosas que permita la aplicación de la teoría del riesgo en el procedimiento sancionatorio ambiental, no sólo porque es una tesis propia de la responsabilidad civil extracontractual y, por ende, ajena a las disciplinas sancionadoras, sino también porque la sanción administrativa surge de una infracción en materia ambiental y no del ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa. Que las normas acusadas consagran en realidad una forma de responsabilidad por el resultado y no una mera inversión de la carga de la prueba, pues en la práctica es imposible demostrar que no hubo culpa o dolo en la acción u omisión imputada como infracción ambiental. Piénsese en los casos en que se imputa omisiones de diligencia o cuidado o cuando se reprochan hechos negativos: es fácil probar la negligencia o el descuido (prueba de la culpa), más es imposible demostrar que ´no hubo culpa´. Sobre esa conclusión, el desarrollo conceptual de la inconstitucionalidad del régimen de responsabilidad en el derecho sancionatorio ambiental, se adelantó con fundamento en estas premisas: i) El procedimiento sancionatorio ambiental hace parte del derecho administrativo sancionador del Estado y, por lo tanto, debe aplicársele las garantías del debido proceso administrativo. ii) A las disciplinas jurídicas que forman parte del ius puniendi del Estado le son aplicables las garantías del derecho penal, dentro de las cuales se encuentran la presunción de inocencia y el principio nulla poena sine culpa. iii) El derecho general de libertad, establecido por el artículo 16(sic) de la Constitución Política, hace imperioso que la responsabilidad subjetiva en el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración sea la regla general. Por esta razón, la consagración legal de la regla inversa, es decir, de un régimen general de responsabilidad objetiva, puede vulnerar la Constitución. iv) Es bien cierto que la adopción de un régimen de responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador no resulta inconstitucional en todos los casos, porque las garantías previstas en el artículo 29 de la Constitución admiten cierta flexibilidad en este contexto. v) De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, existen situaciones en las cuales el legislador está constitucionalmente autorizado a matizar las garantías de la presunción de inocencia y el principio de culpabilidad. Sin embargo, es preciso estudiar cada caso de manera individual para establecer si la matización que se pretende está justificada en dicho supuesto y en qué medida lo está. vi) El establecer presunciones generales de culpa y de dolo puede resultar no sólo contrario al debido proceso y al derecho general de libertad, sino también al principio y derecho fundamental a la igualdad. En efecto, estas presunciones pueden ser contrarias al artículo 13 superior, porque la ley incluye en una regulación a más casos de los que es debido (violación que en el derecho constitucional norteamericano se denomina: overinclusiveness) y que consiste en otorgar un tratamiento igualitario a casos que deben ser tratados de manera diversa. vii) El Legislador puede imponer la responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador únicamente cuando la sanción es monetaria, produce un impacto leve sobre los derechos fundamentales de los administrados, no se origina en el poder correccional del Estado y resulta razonable y proporcionada. viii) La responsabilidad objetiva en el régimen sancionatorio ambiental es contraria al debido proceso administrativo, al principio de culpabilidad y a la presunción de inocencia en el derecho administrativo sancionador, por cuanto afecta gravemente derechos fundamentales del sancionado, se origina en el poder correccional del Estado y es francamente irrazonable y desproporcionada. ix) La responsabilidad objetiva en el régimen sancionatorio ambiental desconoce el derecho de defensa del investigado porque le impide presentar argumentos de exoneración de responsabilidad cuando ha actuado lícitamente y dentro del riesgo que la misma administración ha permitido. x) La responsabilidad objetiva en el régimen sancionatorio ambiental es contraria a los derechos de defensa y debido proceso del investigado porque viola el principio de tipicidad de la infracción ambiental al no permitir que el investigado demuestre la ausencia de la conducta administrativamente reprochable. xi) Las diferencias que surgen de la estructura de la imputación en los procesos de responsabilidad civil extracontractual y sancionador administrativo hacen imposible la aplicación de la responsabilidad objetiva en el proceso sancionador ambiental.” En desarrollo de lo trascrito, el interviniente afirma que con la expedición de las normas demandadas se presenta la vulneración: - Del debido proceso. Se desconocen dos prescripciones constitucionales que fundamentan el sistema de fuentes del derecho administrativo sancionador -incluido el ambiental-, como son: i) la aplicación de los principios constitucionales que rigen el ius puniendi del Estado y concretamente el derecho penal y ii) que en el derecho penal como en el derecho sancionatorio la responsabilidad por regla general debe ser por culpa basada en la presunción de inocencia y la antijuridicidad de la conducta, según la cual sólo hay responsabilidad cuando hay daño. Así, considera que las disposiciones legales vulneran tales principios constitucionales al establecer las presunciones de culpa y de dolo, y al hacer posible que exista responsabilidad sancionatoria por la simple infracción de las normas ambientales, más allá de que exista o no un daño al medio ambiente o a otro bien jurídico en cada caso concreto. - Del principio de culpabilidad. Luego de referir a algunas decisiones de la Corte Constitucional, anota que las medidas impuestas en el régimen sancionatorio ambiental no sólo tienen impacto económico sino que comprometen los derechos fundamentales del infractor por lo que la flexibilidad del principio de prueba de la culpabilidad no resulta constitucionalmente admisible. Aduce que las sanciones que se derivan afectan gravemente los derechos al trabajo, la libre iniciativa privada y la confianza legítima. El cierre definitivo de empresas, la revocatoria directa de licencias ambientales o permisos de funcionamiento, la demolición de obras, el decomiso de bienes y el trabajo comunitario no pueden considerarse medidas de poca entidad que puedan imponerse por el resultado, es decir, sin valoración del grado de culpa o el “ánimo” con que se realice la infracción. Expone que los hechos que generan responsabilidad administrativa general no son comparables con las que forjan responsabilidad en materia ambiental. Explica que el tipo de análisis que adelanta las autoridades administrativas por la ocurrencia de hechos constitutivos de infracciones ambientales es distinto a los demás casos de infracciones administrativas como la aduanera, cambiaria, fiscal o disciplinaria. Cuando se trate de riesgos permitidos la autoridad competente debe demostrar que se realizó con culpa y debe evaluar el grado e...