Sentencia C-586 de 1995

C-586-95 Sentencia No Sentencia No. C-586/95 CONTROL FISCAL El control fiscal es una función pública autónoma que ejercen los órganos instituidos en la Constitución con ese preciso objeto. Dicho control se extiende a las actividades, operaciones, resultados y demás acciones relacionadas con el manejo de fondos o bienes del Estado, que lleven a cabo sujetos públicos y particulares, y su objeto es el de verificar - mediante la aplicación de sistemas de control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, de revisión de cuentas y evaluación del control interno - que las mismas se ajusten a los dictados y objetivos previstos en la Constitución y la ley. Con base en sus investigaciones, los contralores pueden imponer sanciones, iniciar y concluir procesos de responsabilidad fiscal, hacer amonestaciones, ordenar acciones tendentes a subsanar las deficiencias observadas etc. CONTROL FISCAL/ACTOS DE CONTROL FISCAL/CONTROL FISCAL POR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Naturaleza Desde el punto de vista orgánico y funcional, el control fiscal, no se confunde con los actos y operaciones de naturaleza fiscal - como el manejo de fondos o bienes del Estado, su conservación, inversión y control interno -, sujetos a su escrutinio. Los actos de control fiscal, independientemente de que refrenden o glosen una cuenta, partida o movimiento fiscal, tienen una entidad propia y carecen de subrogados dentro o fuera de la administración pública. En este sentido, la función del Presidente de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes, tiene naturaleza eminentemente administrativa y lejos de convertirlo en órgano de control fiscal lo hacen sujeto de dicho control. Lo mismo puede predicarse de análoga función que la Carta atribuye a los Gobernadores y Alcaldes. DERECHO DE CONTROL DEL PODER POLITICO/DERECHOS POLITICOS El derecho político de control del poder político, puede, entre sus muchas manifestaciones, traducirse en una vigilancia de la gestión fiscal de la administración. Tampoco aquí la participación ciudadana reemplaza al órgano especializado de control fiscal, ni sus actos exhiben las mismas características ni poseen los mismos efectos que tienen los de este último. AUDITORIA ESPECIAL DE ORDEN PUBLICO Definida la naturaleza administrativa de la competencia deferida por la ley, no puede ser objeto de tacha constitucional el que la auditoría sea previa o posterior a la ejecución del gasto u operación fiscal. Sólo el control fiscal a cargo de los órganos especializados, debe ser ejercido “en forma posterior y selectiva”. La propia naturaleza de los restantes sistemas de vigilancia y los propósitos que persiguen, difícilmente podrían alcanzarse si se sujetan a idéntica pauta. Máxime, si se ha dicho que el control interno es parte integrante de la actividad administrativa que debe responsabilizarse tanto de la gestión como de la verificación de su corrección legal y fiscal. Sobra puntualizar que los medios de vigilancia a los cuales se alude, deben conciliarse con los principios de eficacia y celeridad de la administración pública, como no podía ser de otra manera dado que vigilar es también administrar. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Ley no puede atentar contra su núcleo esencial La ley contribuye a delimitar el espacio de autonomía que las entidades territoriales deben gozar con el objeto de gestionar sus propios intereses. Sin embargo, la ley no puede afectar negativamente o reducir el núcleo esencial de la autonomía local, pues se trata no de un elemento accidental del Estado colombiano, sino de un rasgo que lo define de manera sustancial. Por consiguiente, no son de recibo las injerencias del Legislador en los asuntos territoriales que se revelen arbitrarias o desproporcionadas. AUDITORIA ESPECIAL DE ORDEN PUBLICO La finalidad de la ley en el caso sub lite no viola la Constitución. La auditoria se propone verificar e impedir la desviación de los fondos públicos hacia la financiación de la subversión y el terrorismo. Sin duda alguna, este propósito tiene relación íntima con la conservación y restablecimiento del orden público, que constituye un deber y una atribución presidencial que se ejerce en todo el territorio nacional y que, de otra parte, compromete a los Gobernadores y alcaldes como agentes del Presidente. La conservación del orden público es un asunto que concierne, en primer término a la nación. El núcleo esencial de la autonomía no incorpora ni ampara una pretensión de manejo independiente o no coordinado del orden público respecto de la instancia nacional. La exequibilidad de las normas demandadas, en consecuencia, se condicionará a que la auditoría sea selectiva y se aplique siempre que existan motivos fundados para hacerlo. Es importante anotar que la relativa corta duración de la auditoría - dos años -, ha incidido en la decisión que adoptará la Corte, pues le comunica razonabilidad a la medida que, de haberse impuesto de manera permanente e indefinida, habría sido objeto de un examen de proporcionalidad más exigente. MINISTRO DE GOBIERNO-Facultad de suspender partidas presupuestales La Corte encuentra que la suspensión de las partidas presupuestales por parte del Ministro del Interior, es exequible. En efecto, la medida persigue impedir que la subversión o el terrorismo se financien con recursos del erario, lo que constituye una finalidad constitucionalmente legítima desde la perspectiva de la conservación del orden público y del principio de legalidad del gasto. La suspensión, de otro lado, no entraña un juicio de validez o nulidad que corresponde proferir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo que respecta a su idoneidad, en la hipótesis de desviación de dineros públicos, la suspensión de la ejecución presupuestal, efectivamente impide que ella se realice o se consume. DERECHO A LA COMUNICACIÓN-Fundamental/DERECHO A LA COMUNICACION-Núcleo esencial No obstante la carencia de un artículo expresa y exclusivamente encaminado a plasmarlo como derecho independiente, el que tiene toda persona a comunicarse es un derecho fundamental claramente amparado por la preceptiva vigente. Su núcleo esencial consiste en "la libre opción de establecer contacto con otras personas, en el curso de un proceso que incorpora la mutua emisión de mensajes, su recepción, procesamiento mental y respuesta, bien que ello se haga mediante el uso directo del lenguaje, la escritura o los símbolos, o por aplicación de la tecnología". De ese derecho a la comunicación hacen uso las personas que obtienen del Estado autorización para operar equipos mediante los cuales acceden a las frecuencias radioléctricas. Su núcleo esencial no se ve afectado por la falta de un específico instrumento de comunicación -para el caso, los equipos de radiocomunicaciones-, pues la persona goza de otros medios para satisfacer su natural tendencia a relacionarse con los demás y para canalizar su libertad de expresión. SISTEMAS DE RADIOCOMUNICACION-Mensajes cifrados Se entiende por mensaje cifrado el que implica la utilización de palabras o frases distintas a las usadas corrientemente por las personas en sus comunicaciones, o de aquellas que, si bien hacen parte del léxico común, se asignan, a manera de clave, a sujetos u objetos que normalmente son designados por otros nombres. Es claro que el propósito del legislador no es otro que el de impedir, hasta donde sea posible, que los equipos de radiocomunicaciones sean utilizados para fines ilícitos al amparo de un lenguaje aparente, que en realidad busca disfrazar otro, el cual, a su vez, podría delatar o poner en evidencia las verdaderas intenciones de quienes participan en el diálogo, lo cual se presta para ocultar, facilitar o coordinar actos contrarios al ordenamiento jurídico. Quien nada tiene qué ocultar no tendrá inconveniente en usar, en su diaria comunicación, las expresiones verbales y escritas normalmente usadas en el seno de la comunidad. Ellas son concretamente las admitidas en el idioma respectivo, con los significados que en ese idioma tienen, despojadas de todo sentido ajeno, estructurado en forma de clave o lenguaje críptico o enigmático. ESPECTRO ELECTROMAGNETICO No se trata de impedir el flujo normal de las comunicaciones privadas, de interferirlas o de prohibirlas, sino de establecer reglas adecuadas al uso del espectro electromagnético, que es un bien público inenajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y control del Estado. SERVICIO DE RADIOCOMUNICACION-Establecimiento de deberes El establecimiento legal de deberes y cargas a los usuarios de servicios de radiocomunicación que tienen el carácter de concesionarios del Estado o titulares de licencias otorgadas por éste, no puede, en principio, ser objeto de controversia, como quiera que la ley puede regular dicha materia y condicionar las autorizaciones en ese campo a determinados requisitos. Siempre que la condición o requisito de cuya observancia penda el mantenimiento de la concesión, permiso o licencia, se ciña a Constitución, la aplicación de la sanción administrativa y el acto previo de incautación del equipo que no pertenezca al usuario, no quebranta en ningún sentido la Constitución. ALCALDE-Suspensión/GOBERNADOR-Suspensión/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN RELACION CON DERECHOS DE PARTICIPACION POLITICA No se le atribuye a la medida de suspensión el carácter de sanción, aunque se advierte que sus elementos deben establecerse en la ley y que la misma, independientemente de su naturaleza preventiva, debe ser motivada y debidamente fundamentada con el objeto de evitar y controlar el abuso del poder. Los efectos de la medida de suspensión por gravitar de manera radical sobre los derechos de participación política tanto del elegido como de los electores, requiere que el motivo que la fundamenta sea grave, pues de lo contrario se quebrantaría el principio de proporcionalidad y la restricción a los mencionados derechos se tornaría abusiva. GOBERNADOR-Reemplazo/ALCALDE-Reemplazo Lo que se ha querido es que la provisión de los cargos de alcalde o de gobernador por nombramiento por parte de una autoridad ejecutiva de mayor jerarquía, sea tan solo un hecho excepcional. La disposición contenida en el artículo 15 sub examine, va en contravía de tan manifiesta intención, y, por ende, resulta violatoria de la Constitución. La consecuencia lógica de esta inconstitucionalidad es, naturalmente, la de que también en la eventualidad prevista en el artículo 15, deben realizarse elecciones en el respectivo departamento o municipio, para reemplazar al gobernador o alcalde cuyo mandato hubiere sido revocado, aun cuando hubieren transcurrido dos años desde su fecha de posesión. Ello sin perjuicio, claro, de que en el interim, la autoridad correspondiente pueda nombrar, con carácter provisional, al gobernador o alcalde encargados, mientras se efectúa, dentro de los términos legales, la nueva elección. Dicho nombramiento debe ceñirse, por lo demás, a la condición fijada para el efecto por la ley, es decir, que para él se tenga en cuenta el grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado. ALCALDE QUE REEMPLAZA A OTRO-Periodo/GOBERNADOR QUE REEMPLAZA-Periodo La Constitución Política no señala una fecha oficial para la iniciación del período de los alcaldes o gobernadores. En lo que se refiere al período de los gobernadores y los alcaldes, la Constitución se limita a señalar que éste será de tres (3) años. Al producirse la elección popular de quien haya de sucederlo en el cargo, cualquiera que sea la fecha en que ello ocurra, el período constitucional del nuevo mandatario, comenzará a contarse a partir de la fecha de su posesión, y este período deberá ser el mismo de aquél cuyo mandato fue revocado, es decir, de tres (3) años. Ref.: Expediente No. D-966 Actores: Gustavo Gallón Giraldo, Carlos Rodríguez Mejía y Manuel Barreto Soler Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 76, 77, 78, 79, 80, 81, 105 (parcial), 106, 108 (parcial), 110 (parcial), 112 (parcial) y 114 (parcial) de la Ley 104 de 1993 "Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones" Magistrados Ponentes: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Santa Fe de Bogotá, D.C., Diciembre (07) de mil novecientos noventa y cinco (1995). La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de constitucionalidad contra los artículos 76, 77, 78, 79, 80, 81, 105 (parcial), 106, 108 (parcial), 110 (parcial), 112 (parcial) y 114 (parcial) de la Ley 104 de 1993 "Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones". I. ANTECEDENTES 1. El Congreso de la República expidió la Ley 104 de 1993, publicada en el Diario Oficial N° 41.158 de diciembre 30 del mismo año. 2. El 26 de mayo de 1995 los ciudadanos GUSTAVO GALLON GIRALDO, CARLOS RODRIGUEZ MEJIA y MANUEL BARRETO SOLER presentaron ante la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 76, 77, 78, 79, 80, 81, 105 (parcial), 106, 108 (parcial), 110 (parcial), 112 (parcial) y 114 (parcial) de la Ley 104 de 1993 "Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones. 3. El 30 de junio de 1995, el Ministro de Gobierno HORACIO SERPA URIBE, sometió a consideración de esta Corporación un memorial dirigido a defender la constitucionalidad de las normas demandadas. 4. El Comandante General de las Fuerzas Militares, General HERNANDO CAMILO ZUÑIGA CHAPARRO, impugnó los cargos de la demanda mediante escrito presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el día 30 de junio de 1995. 5. Mediante escrito fechado el 1° de agosto de 1995, el señor Procurador General de la Nación (E) rindió el concepto de rigor, de conformidad con el artículo 242-2 de la Constitución. II. CARGOS E INTERVENCIONES Para una mayor claridad expositiva, se resumirán, en primer término, los cargos que el actor endilga a las normas acusadas y, en segundo término, se introducirán las tesis y argumentaciones del Ministerio Público, del señor Ministro de Gobierno, y del señor Comandante General de las Fuerzas Militares. Si respecto de un cargo en particular no se menciona la posición de cualquiera de las personas nombradas, ello obedece a que en su respectivo escrito no se encontró el correlativo argumento. El texto de las normas demandadas precede a cada uno de los cargos de la demanda. 1. Cargo contra los artículos 76, 77, 78, 79, 80y 81 de la ley 104 de 1993 por violación de los artículos 113, 117, 238 y 267 incisos 2° y 4° de la Constitución Política Texto de las normas demandadas Ley 104 de 1993 (diciembre 30) "Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones" El Congreso de Colombia, DECRETA: (...) Artículo 76. Sin perjuicio de los mecanismos de control interno y de auditoría ya existentes, y con el fin de evitar que recursos públicos financien actividades subversivas o terroristas, el Gobierno Nacional podrá ordenar la auditoría de los presupuestos de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, tanto en su formación como en su ejecución, así como la de sus estados financieros, para verificar el uso que dichos entes territoriales hagan de los recursos que reciban a cualquier título. Artículo 77. Para los efectos del artículo anterior, la Unidad de Auditoría Especial del Orden Público, creada por el Decreto-Ley 1835 de 1992, continuará funcionando como una dependencia del Ministerio de Gobierno y ejercerá las funciones de auditoría previstas en el presente capítulo, en coordinación con los Ministerios de Defensa y de Hacienda y Crédito Público. La Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, el Departamento Nacional de Planeación y las demás entidades y organismos públicos prestarán a la Unidad de Auditoría Especial de Orden Público el apoyo técnico y de personal que se requiera para dar cumplimiento a lo dispuesto en este capítulo. Artículo 78. Los funcionarios de la Unidad de Auditoría Especial de Orden Público tendrán acceso inmediato a todos los libros, actos, contratos, documentos y cuentas de la entidad territorial respectiva, de sus entidades descentralizadas y de los particulares que administren recursos de la entidad territorial. Podrán así mismo exigirles informes y la presentación de los soportes de las cuentas a través de las cuales se manejan los recursos investigados, y todos los actos y documentos que justifiquen el manejo y el gasto de los mismos. Artículo 79. Las autoridades de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, y en particular los contralores, prestarán su eficaz colaboración a los funcionarios de la Unidad de Auditoría Especial de Orden Público. Cualquier omisión a este deber será considerada como causal de mala conducta. Artículo 80. El Ministro de Gobierno luego de oír al gobernador, alcalde o director de la entidad descentralizada respectiva, podrá ordenar la suspensión provisional de la ejecución de las partidas presupuestales o la realización de los gastos públicos de las entidades territoriales o sus entidades descentralizadas, cuando estime que pueden conducir a la desviación de recursos hacia actividades subversivas o terroristas. Dicha suspensión deberá fundamentarse en una evaluación razonada. La partida suspendida provisionalmente volverá a estudio del Concejo o la Asamblea, según el caso, en los diez (10) días siguientes y en caso de insistencia de esas corporaciones se ejecutará inmediatamente, y el Gobierno Nacional podrá designar un auditor para vigilar la ejecución. Artículo 81. Los funcionarios de la Unidad de Auditoría Especial de Orden Público a que se refiere el presente capítulo cumplirán funciones de policía judicial, bajo la responsabilidad y dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación. Cuando en desarrollo de sus actividades se perciba la realización de una conducta que deba ser investigada disciplinariamente, estarán además, obligados a informar a la Procuraduría General de la Nación sobre el desarrollo y los resultados de su actuación. Formulación del cargo Las normas demandadas son contrarias a los artículos 113, 117 y 267, inciso 4°, de la Carta que consagran la separación, autonomía e independencia de las ramas y órganos del poder público, incluidos los organismos de control. La creación de la Unidad de Auditoría Especial de Orden Público en el Ministerio de Gobierno desconoce la separación de poderes, cuando entrega al ejecutivo funciones de control fiscal que sólo puede desempeñar la Contraloría General de la República. El artículo 189-20 de la Constitución, que coloca en cabeza del Presidente de la República la función de "velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes", y los artículos 342 y 352 de la Carta Política, que responsabilizan a la Dirección General del Presupuesto y al Departamento Nacional de Planeación del control económico y financiero del presupuesto, no pueden entenderse como una asignación de funciones de control fiscal al ejecutivo. "Los límites entre el ejecutivo y los órganos de control han sido aquí desbordados, suplantando el Ministerio de Gobierno a la Contraloría y desplazándola en el ejercicio de su función de control fiscal. Ello excede la razonabilidad de lo que podría entenderse como colaboración admisible en tiempos de normalidad". El legislador no esta autorizado para atribuir a un órgano constitucional facultades distintas a las previstas en la Carta. Si ello ocurre, como en el caso que se estudia en el cual la ley atribuye al ejecutivo facultades de control fiscal, la ley resulta inconstitucional. Las normas demandadas contradicen lo dispuesto en el artículo 267 inciso 2 de la Constitución Política que establece la forma en que se ejercerá el control fiscal, que sólo puede ser posterior y selectivo y nunca previo. El artículo 80 de la Ley 104 de 1993 viola el artículo 238 de la Constitución, al otorgar al Ministro de Gobierno (hoy Ministerio del Interior) la facultad de suspender provisionalmente la ejecución de partidas presupuestales contenidas en acuerdos y ordenanzas. Sólo de manera excepcional, y en sede contencioso-administrativa, se admite la suspensión de los actos administrativos, cuando violan flagrantemente normas de carácter superior. De este modo, la preceptiva acusada viola el principio de la separación funcional de los poderes públicos dado que entrega a un funcionario de la rama ejecutiva, la facultad de suspender provisionalmente actos administrativos departamentales o municipales, en detrimento de las competencias que sobre el particular ostentan los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa. Posición del Procurador General de la Nación La Constitución es clara al consagrar la colaboración armónica entre las ramas del poder público, lo cual implica que no pueda afirmarse la existencia de una separación tajante entre los órganos que las componen. En este sentido, es posible que organismos distintos a los de control desempeñen funciones fiscalizadoras. Afirmar lo contrario equivaldría a descalificar los controles de tipo político y administrativo llevados a cabo por el Ejecutivo. De este modo debe entenderse la atribución que el artículo 189-20 de la Constitución otorga al Presidente de la República para velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, que no se limita únicamente a "evitar ser la cabeza de un gobierno corrupto", en razón a que la acción de velar implica - etimológicamente - una connotación de vigilancia. Por otra parte, el control que ejerce la Auditoría Especial de Orden Público difiere sustancialmente de las funciones de control fiscal que la Carta asigna a la Contraloría General de la República. En efecto, el artículo 76 de la Ley 104 de 1993 establece que la Auditoría allí consagrada podrá ordenarse "sin perjuicio de los mecanismos de auditoría existentes", entre los cuales deben contemplarse, de manera principal, los ejercidos por la Contraloría. Además, ambos tipos de control persiguen finalidades diversas. Mientras el que ejerce la Auditoría Especial de Orden Público - basado en la facultad presidencial consagrada en el artículo 189-20 constitucional - es de naturaleza administrativa (e incluso política), y se dirige a evitar la desviación de los dineros públicos, el que radica en cabeza de la Contraloría General de la República es de carácter técnico contable y busca verificar, a posteriori, el cabal cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley de presupuesto (C.P., artículo 268-2). En cuanto a la posibilidad de suspender provisionalmente partidas presupuestales departamentales y municipales por parte del Ministro de Gobierno, es necesario distinguir entre la suspensión provisional que hace parte del control de legalidad de los actos administrativos - para el cual es competente la jurisdicción de lo contencioso-administrativo -, y la suspensión provisional que se enmarca dentro de las relaciones entre la administración nacional y las entidades territoriales, de que trata el artículo 80 de la Ley 104 de 1993. Esta última se produce dentro de una relación interadministrativa - y no judicial - y se contiene en los límites que el artículo 287 de la Carta fija a la autonomía territorial. Adicionalmente, debe tenerse presente que los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materias relativas al mantenimiento del orden público, lo cual justifica la injerencia de la administración central en la ejecución de partidas presupuestales departamentales y municipales, si se presentan los eventos de desviación de recursos contemplados en la Ley 104 de 1993. En consecuencia, el Representante del Ministerio Público solicita a la Corte declare la constitucionalidad de los artículos 76 a 81 de la Ley 104 de 1993. Posición del Ministro de Gobierno El principio de separación de poderes públicos no es argumento suficiente para concluir que el otorgamiento de funciones de control a órganos distintos a la Contraloría invada las competencias de ésta. La finalidad que la Carta Política otorga al control fiscal no está encaminada a evitar la desviación de dineros públicos sino a verificar, mediante un control de tipo posterior, el cumplimiento de los requisitos fiscales establecidos (C.P., artículo 267). A diferencia del control fiscal ejercido por la Contraloría, la Unidad de Auditoría Especial de Orden Público busca evitar alteraciones del orden público por vía de un control a la ejecución de los recursos de las entidades territoriales, control este que de ninguna manera esta proscrito por la Constitución. En la preceptiva acusada concurren dos facultades presidenciales: la de velar por el estricto recaudo y administración de las rentas y caudales públicos (C.P., artículo 189-20) y la de conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado (C.P., artículo 189-4). La facultad de suspensión provisional de la ejecución de partidas presupuestales departamentales y municipales, consagrada en el artículo 80 de la Ley 104 de 1993, encuentra sustento en la Carta Política. En primer lugar, la facultad que en cabeza del ejecutivo radica el artículo 189-20 del Estatuto Fundamental, se traduce en la posibilidad de ejercer el control sobre la ejecución de partidas presupuestales para que se ajuste a las finalidades establecidas en la ley de apropiaciones, "mediante la adopción de las medidas que considere expeditas y eficaces para estos propósitos". Por otra parte, la suspensión de que trata el artículo 80 impugnado no es resultado de una valoración sobre la legalidad de la partida presupuestal, sino de "la evaluación razonada sobre la destinación de los recursos públicos". Esta función corresponde al Ministro del Interior en razón de la coordinación que éste funcionario ejerce frente a los mandatarios seccionales y locales, con el fin de hacer efectivas las órdenes del Presidente de la República en materia de orden público. "No puede perderse de vista que la finalidad de la norma demandada es la de dotar de instrumentos al Estado para la preservación del orden público, función que corresponde al Presidente de la República (C.P., artículo 189-4) y respecto de la cual no se puede predicar la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos". Posición del Comandante General de las Fuerzas Militares Las actividades desestabilizadoras del orden público pueden adoptar formas sutiles como, por ejemplo, aquellas que se relacionan con la financiación de acciones subversivas. Por este motivo, el control que ejerce la Unidad de Auditoría Especial de Orden Público es de tipo político, dado que su objetivo está limitado a controlar la incidencia de la ejecución presupuestal en el logro de la paz. Este control no se confunde con el fiscal, ni atenta contra la autonomía de las entidades territoriales, en la medida en que éstas "continúan desarrollando su gestión administrativa normal, de acuerdo con su propio estatuto y finalidades, mientras en esa gestión no se presente desviaciones de recursos que infrinjan la destinación constitucional y legal de los mismos al ser utilizados en forma perversa contra la propia organización estatal". La suspensión de la ejecución de partidas presupuestales por parte del Ministro de Gobierno no obedece a un examen de legalidad que culmina en un pronunciamiento sobre la validez y vigencia de un determinado acto administrativo - que sólo es competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa -, sino a una decisión "puramente administrativa sobre cumplimiento de una ordenanza o un acuerdo en materia presupuestaria", que configura una "medida policiva elemental, a la que está obligado el Gobierno". 2. Cargo contra el numeral 4 del artículo 105 de la ley 104 de 1993 por violación de los artículos 16 y 20 de la Constitución Política Texto de la norma demandada Artículo 105. Sin perjuicio de los prescrito en otras disposiciones, los suscriptores, licenciatarios o las personas autorizadas para emplear los sistemas de radiocomunicaciones a que se refiere el artículo 102 de la presente Ley, tendrán las siguientes obligaciones: 1. Portar permanentemente la tarjeta distintiva de suscriptor o persona autorizada expedida por el concesionario o licenciatario. 2. Adoptar las medidas de seguridad idóneas para que el equipo no sea hurtado o extraviado. 3. Utilizar personalmente el equipo de radiocomunicaciones. 4. No enviar mensajes cifrados o en lenguaje ininteligible. (Se subraya la parte demandada) Formulación del cargo El aparte demandado del artículo 105 de la Ley 104 de 1993, regula la utilización del lenguaje por parte de los usuarios de los servicios de radiocomunicaciones. En opinión de los actores, "el lenguaje es uno de los medios a través de los cuales la persona desarrolla su facultad de pensar y se comunica, conoce y habita el mundo. A su vez, el lenguaje lleva en su estructura un número infinito de posibles connotaciones y significados, potencias que también se originan en la libertad de que es capaz la persona a través de su imaginación". Establecer la manera en que los individuos deben hacer uso del lenguaje vulnera el libre desarrollo de la personalidad (C.P., artículo 16), la libertad de expresión (C.P., artículo 20), e instaura una censura que "sólo un Estado totalitario y las novelas de ciencia ficción son capaces de prescribir o narrar". Posición del Procurador General de la Nación La prohibición de enviar mensajes cifrados o en lenguaje ininteligible propicia la arbitrariedad por parte de las autoridades encargadas de controlar las comunicaciones, en detrimento del derecho al libre desarrollo de la personalidad y de la libertad de expresión. Para que la dignidad humana se realice a plenitud, es necesario que el lenguaje pueda desplegarse en óptimas condiciones. Para ello, la persona debe contar con todas las garantías para que la comunicación con sus semejantes se desarrolle libremente, "mediante las variadas formas que toman su especial y hasta personal significado". La norma acusada es contraria a la Carta Política en cuanto "proscribe el uso de determinados lenguajes que pueden ser, no obstante apartarse de las normas convencionales de la sintaxis, las formas de expresión de una determinada personalidad, universo cultural diverso, de un pensamiento no oficial (no por ello subversivo) e incluso de sentimientos, que no sean de recibo en la concepción oficial dominante en un momento dado". En este sentido, la aplicación del precepto demandado conducirá a la censura. No se trata de negar la posibilidad de que luego de la confrontación de determinados mensajes cifrados o en lenguaje ininteligible, con otros datos en poder de las autoridades competentes, se concluya que tales mensajes son un medio para la realización de actividades subversivas, lo cual puede dar lugar a las sanciones que la misma Ley 104 de 1993 contempla. Sin embargo, "lo que no puede hacerse desde el punto de vista de nuestra Constitución Política democrática, es colocar bajo la égida de la inteligencia militar, todo el universo de la comunicación de los colombianos". En razón de las anteriores consideraciones, la vista fiscal solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del artículo 105, numeral 4°, de la Ley 104 de 1993. Posición del Ministro de Gobierno El derecho al libre desarrollo de la personalidad y la libertad de expresión no pueden entenderse de manera aislada. Por el contrario, deben ser integrados y armonizados con los fines esenciales del Estado y con los otros derechos constitucionales, entre los cuales cabe destacar el aseguramiento de "la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo". Para alcanzar estos fines son admisibles determinadas limitaciones a los derechos de las personas, siempre y cuando no se afecte su núcleo esencial. En apoyo a esta tesis, el Ministro de Gobierno cita el artículo 19-3, literal b, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, incorporado a la legislación colombiana mediante la Ley 74 de 1968. El aparte demandado del artículo 105 de la Ley 104 de 1993 "no imposibilita decir lo que se quiere, por el contrario, se garantiza hacerlo y de diversas maneras, siempre y cuando, no generen confusión en las comunicaciones. La prohibición de ese mandato se circunscribe a prohibir que con el uso de mensajes en clave, se actúe en pro de actividades ilícitas, se encubran delincuentes o, se faciliten las comunicaciones internas de sus organizaciones, lo cual provocaría, sin duda, alteraciones del orden público". Posición del Comandante General de las Fuerzas Militares La posibilidad de transmitir mensajes cifrados o en lenguaje ininteligible, es contraria a la "concepción democrática de transparencia y publicidad que deben regir las actuaciones tanto de las autoridades como de los particulares, desde luego, sin perjuicio de la intimidad de la vida privada". La prohibición tan sólo alcanza a los usuarios del espectro electromagnético, cuya utilización, en tanto bien público, debe ajustarse a las restricciones que imponga la ley. 3. Cargo contra el artículo 106 de la ley 104 de 1993 por violación del artículo 15 de la Constitución Política Texto de la norma demandada Artículo 106. La violación de lo dispuesto en el presente capítulo por parte de los suscriptores para operar equipos de radiocomunicaciones, dará lugar a la suspensión inmediata del servicio por el concesionario, previa solicitud de la Policía Nacional-DIJIN. En la eventualidad de que un concesionario o licenciatario infrinja el presente capítulo, la Policía Nacional-DIJIN, informará al Ministerio de Comunicaciones para que aplique las sanciones a que haya lugar. Cuando los miembros de la Fuerza Pública determinen que un usuario de los equipos de que trata el artículo 102, ha infringido el presente capítulo, procederán a incautar el equipo y a ponerlo a disposición del Ministerio de Comunicaciones, en los términos del artículo 50 del Decreto 1900 de 1990, salvo en el caso de que dicho equipo sea propiedad del concesionario, situación en la cual se entregará a este último. Formulación del cargo Las facultades que el artículo 106 de la Ley 104 de 1993 otorga al Ministerio de Comunicaciones y a la Fuerza Pública, violan el artículo 15 de la Carta, según el cual las comunicaciones privadas sólo pueden ser interceptadas mediante orden judicial. La incautación y suspensión de que trata esta norma constituyen formas aún más graves de interceptación, ya que son modalidades que se prolongan en el tiempo. En el Estado de Derecho, el ámbito de la intimidad sólo puede ser interferido a través de los procedimientos y con el lleno de los requisitos que la legalidad exige, lo cual no se cumple en el caso de la norma impugnada. Posición del Procurador General de la Nación No puede confundirse la incautación de equipos y la suspensión del servicio de radiocomunicación, como sanciones administrativas derivadas del uso de un servicio público con fines delictivos, con la interceptación extrajudicial de comunicaciones privadas, contraria al derecho a la intimidad. Por este motivo, se solicita a la Corte que la norma acusada sea declarada exequible. Posición del Ministro de Gobierno La facultad de suspensión e incautación consagrada en el artículo 106 de la Ley 104 de 1993 no es una forma de interceptación extrajudicial contraria al artículo 15 de la Carta, en la medida en que no se trata de "una invasión al fuero privado de las personas cuando se comunican entre sí, sino, de una sanción al uso indebido de un servicio público". El Ministerio de Comunicaciones es la entidad competente para imponer esta sanción, en razón de las funciones que le han sido asignadas por la Constitución y la ley. En cualquier caso, toda decisión que adopte el mencionado Ministerio es susceptible de ser revisada judicialmente por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Posición del Comandante General de las Fuerzas Militares La medida que autoriza el artículo 106 de la Ley 104 de 1993 está dirigida a "mantener el mínimo control sobre las actividades sociales y personales que pueden incidir en el adecuado mantenimiento de la tranquilidad". En este sentido, sería contrario a toda lógica que la Constitución impidiera a las autoridades públicas "suspender las transmisiones atentatorias del orden público y privar de los respectivos equipos a quienes los utilizan indebidamente". Es necesario separar aquello que recae en el ámbito inviolable de la intimidad personal, de las manifestaciones que se transmiten a otros, cuya incidencia social autoriza la intervención de las autoridades y la regulación por parte de la ley. 4. Cargo contra los numerales 2 y 3 del artículo 108 de la ley 104 de 1993 por violación de los artículos 303 y 315-2 de la Constitución Política Texto de la norma demandada Artículo 108. Sin perjuicio de la sanción penal a que haya lugar, los gobernadores y alcaldes que incurran en cualquiera de las faltas especiales previstas en el artículo 14 de la Ley 4a. de 1991 se harán acreedores a las sanciones de suspensión en el ejercicio del cargo hasta por sesenta (60) días calendario o a la destitución del mismo, según la gravedad de la falta. De igual manera, le serán aplicables a dichos funcionarios las sanciones anotadas, cuando desarrollen cualquiera de las siguientes conductas: 1. Establecer contactos o vínculos, directa o indirectamente, con miembros de grupos guerrilleros y demás organizaciones delincuenciales vinculadas al narcotráfico y al terrorismo, sin previa autorización del Gobierno Nacional, o en contravención con las instrucciones dadas por éste al respecto. 2. No atender oportuna y eficazmente las órdenes o instrucciones que para la conservación y el restablecimiento del orden público imparta la autoridad competente. 3. Promover, a través de declaraciones o pronunciamientos de cualquier índole, el desconocimiento de las órdenes o instrucciones que imparta la autoridad competente en materia de orden público. 4. Consentir o permitir que sus subalternos desconozcan las órdenes o instrucciones dadas por la autoridad competente en materia de orden público, o no aplicar los correctivos a que haya lugar cuando esto ocurra. (Se subraya la parte demandada) Formulación del cargo En materias relativas al orden público, según los artículos 303 y 315-2 de la Constitución, los gobernadores sólo tienen como superior jerárquico al Presidente de la República, y los alcaldes al gobernador respectivo. La redacción de los numerales 2 y 3 del artículo 108 de la Ley 104 de 1993, podrían llevar a pensar que los gobernadores y alcaldes estarían obligados a acatar órdenes de comandantes militares y de policía, en cuanto autoridades competentes en materia de orden público. Por estas razones, se solicita a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad de las normas acusadas, o su exequibilidad, condicionada a que las expresiones "autoridad competente" y "autoridad competente en materia de orden público" se entiendan en el sentido de hacer referencia exclusiva al Presidente de la República, en el caso de los gobernadores, y al Presidente y los gobernadores, en el caso de los alcaldes. Posición del Procurador General de la Nación Las sanciones previstas en los numerales acusados son consecuencia de la calidad de agentes del Presidente de la República, en materias relativas al manejo y conservación del orden público, que ostentan gobernadores y alcaldes. Esto se deduce con facilidad del título del capítulo donde se encuentra consagrada la norma demandada: "Sanciones por Incumplimiento de las Ordenes del Presidente de la República en Materia de Orden Público" (Título V, Ley 104 de 1993). Por este motivo, sería inocua una declaratoria de inexequibilidad condicionada y, totalmente improcedente, la de inexequibilidad total. Posición del Ministro de Gobierno La propia Constitución definió claramente cuáles son las autoridades públicas con competencia en materia de orden público. En el caso de gobernadores y alcaldes, la Carta dispuso que son agentes del Presidente de la República en todo lo relativo al manejo y conservación del orden público. "No obstante, si la Corte así lo estima, se le solicita declarar constitucionales en forma condicionada dichos numerales, en el entendido que se refieren al Presidente y a los gobernadores". Posición del Comandante General de las Fuerzas Militares Los apartes acusados del artículo 108 de la Ley 104 de 1993 se limitan a remitir a las competencias establecidas en la Constitución y la ley en materia de orden público, sin distorsionarlas ni modificarlas. Por este motivo, considera que debe ser declarada su conformidad a las normas de la Carta Fundamental. Señala por último que en cualquier caso se debe desestimar la pretensión de la demanda por cuanto la Corte Constitucional no tiene facultad para expedir fallos condicionados. 5. Cargo contra el artículo 110 (parcial) de la ley 104 de 1993 por violación del Preámbulo y de los artículos 3, 29, 40-1, 40-2, 103, 303 y 314 de la Constitución Política y 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y 13.1 y 3 del pacto internacional de Derechos Civiles y políticos Texto de las normas demandadas Artículo 110. El Presidente de la República podrá suspender provisionalmente a solicitud de la Procuraduría General de la Nación, mientras se adelanta la investigación respectiva, a los gobernadores y alcaldes. La suspensión provisional deberá motivarse y podrá ser decretada desde el momento en que se inicie la investigación correspondiente y hasta por el término de duración de la misma. Decretada la suspensión, el Presidente de la República encargará de las funciones correspondientes a un funcionario del Estado o a una persona particular, y en todo caso, de la misma filiación y grupo político del titular. Mientras un gobernador o un alcalde permanezca suspendido provisionalmente, no tendrá derecho a recibir ninguna suma de dinero por concepto de remuneración del cargo de que es titular. Si es reintegrado a dicho cargo, tendrá derecho al reconocimiento de la remuneración dejada de recibir durante el período de suspensión provisional, salvo que le sea aplicada la sanción de suspensión, caso en el cual tendrá derecho únicamente al reconocimiento de la diferencia que pudiere resultar a su favor. (...) (Se subraya la parte demandada) Formulación del cargo La norma demandada es inconstitucional en la medida en que establece la posibilidad de que se imponga una sanción a los gobernadores y alcaldes, sin que éstos hayan sido oídos previamente en descargos, lo cual viola el derecho de defensa consagrado en el artículo 29 de la Carta. Dado que los gobernadores y alcaldes son funcionarios elegidos popularmente, su sanción - sin que hayan tenido oportunidad de defenderse - vulnera el ejercicio del poder soberano que reside en el pueblo (C.P., Preámbulo y artículo 3°), una de cuyas manifestaciones esenciales es el derecho a elegir (C.P., artículos 40-1 y 2 y 103) y a participar en las elecciones de mandatarios secciónales y locales (C.P., artículos 303 y 314). Posición del Procurador General de la Nación La suspensión provisional cuestionada no constituye per se una sanción. La medida contemplada en el artículo 110 de la Ley 104 de 1993 tiene carácter preventivo, y procede en aquellos casos en que los gobernadores y alcaldes se hallen incursos en situaciones de desacato a las órdenes que, en materia de conservación del orden público, imparta el Presidente de la República. La previa solicitud del Ministerio Público y, especialmente, el deber de motivar la providencia que ordena la suspensión, determinan que este acto pueda ser controvertido en ejercicio del derecho de defensa por parte del funcionario afectado. Además, el carácter provisional de la medida implica que ésta cesará en sus efectos "si en la controversia que se desarrolle durante la misma investigación, el funcionario demuestra que no había lugar al cuestionamiento de su conducta". Posición del Ministro de Gobierno La suspensión provisional consagrada en el artículo 110 de la Ley 104 de 1993 no constituye una sanción en sí misma, sino, una medida que permite controlar la situación de orden público y evitar las dificultades que genere la actuación ilegal de los funcionarios. Además es un instrumento que asegura la protección del debido proceso al exigir para su declaratoria una debida motivación y permitir, en consecuencia, el control posterior del acto. De otra parte, esta norma no vulnera el principio de soberanía popular, dado que la permanencia de los gobernadores y alcaldes en sus cargos depende de la sujeción de su actuación a los parámetros establecidos por la normatividad vigente, uno de los cuales es su calidad de agentes del Presidente de la República en todo lo relacionado con el manejo del orden público. Posición del Comandante General de las Fuerzas Militares La suspensión de gobernadores y alcaldes, durante el tiempo de la investigación formal, es una medida dirigida a preservar la imparcialidad de la misma, y a que el investigado pueda ejercer su adecuada defensa. Por otra parte, la suspensión provisional no compromete el principio democrático dado que la representación popular radica en quien tiene el poder para formular las leyes, mientras que los funcionarios elegidos por votación popular, que pueden ser suspendidos en el ejercicio de su cargo en virtud de la norma parcialmente demandada, "no son más que los ejecutores de las leyes, sometidos a ella, por ser voluntad del pueblo". 6. Cargo contra el artículo 112 inciso 1 parcial por violación del preámbulo y de los artículos 3, 40-1, 40-2, 103, 303, 314 de la Constitución Política Texto de la norma demandada: "Artículo 112. En caso de destitución de los gobernadores o alcaldes, el Presidente o el gobernador, según el caso, convocará a nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes, siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del periodo y las condiciones de orden público lo permitan. Mientras tanto, el Presidente y los gobernadores según el caso, podrán encargar de las gobernaciones o alcaldías en la forma prevista en el artículo 11 de esta ley. Cuando de acuerdo con el inciso anterior no deba convocarse a elecciones, se encargará por el resto del período en la forma prevista en el artículo 116." (Se subraya la parte demandada) Formulación del cargo El artículo 112 de la Ley 104 de 1993 es contrario a los artículos 3, 40, numerales 1 y 2, 103, 303, y 314 de la Constitución, al subordinar la potestad soberana de elegir gobernadores y alcaldes a circunstancias de "escaso significado frente al principio de soberanía popular en que se fundamenta la democracia. Ni el haber transcurrido una parte del período ni el orden público pueden sobreponerse al ejercicio de la soberanía por los ciudadanos a través del voto". Con la normatividad impugnada se está impidiendo el ejercicio del derecho al voto en tiempos de normalidad jurídica, entregando a las autoridades administrativas una facultad que ni siquiera se les podría otorgar con base en una declaratoria de estados de excepción, según lo señala el artículo 214-2 de la Carta Fundamental. Posición del Procurador General de la Nación La norma parcialmente demandada se ajusta a las previsiones de la Carta Política, por cuanto las condiciones que establece para dejar de convocar a nuevas elecciones son razonables. No sería posible desarrollar cabalmente un programa de gobierno en un término que escasamente equivaldría a un año (si transcurrió más de la mitad del período del gobernador o alcalde a quien se debe reemplazar). De otra parte, se pretenden evitar los cuantiosos gastos que demandaría la realización de nuevas elecciones. En opinión del Procurador, estos dos argumentos encuentran asidero en los artículos 103, 303 y 314 de la Carta Política. 7. Cargo contra la expresión "libremente" del artículo 114 de la ley 104 por presunta violación de los artículos 111 y 112 de la Constitución Política Texto de la norma demandada Artículo 114. En caso de que un gobernador o alcalde renuncie como resultado de amenazas, intimidación, o presión de la subversión u organización criminal, o sea secuestrado o haya perdido su vida por causa de las mismas y así lo considera la Fiscalía General de la Nación, el Presidente de la República podrá nombrar libremente su reemplazo. (Se subraya la parte demandada) Formulación del cargo El aparte impugnado del artículo 114 de la Ley 104 de 1993 desconoce el principio democrático en cuya virtud los gobernadores y alcaldes suspendidos o destituidos deben ser reemplazados por personas de la misma filiación y grupo político del titular. La adscripción a un partido político excluye que el sustituto de un gobernador o alcalde pueda ser miembro de la fuerza pública, dado que a éstos les está vedado el ejercicio de actividades de tipo político. La utilización de esta facultad de nombramiento, en el sentido indicado, contraviene la norma constitucional según la cual en tiempos de paz no se pueden ejercer al mismo tiempo la autoridad política y la judicial, o la autoridad política y la militar, lo cual no es ni siquiera posible durante los estados de excepción. Sería igualmente inconstitucional que el Presidente nombrara, en reemplazo del gobernador o alcalde suspendido o destituido, a un civil de un partido político distinto al del titular. Esta eventualidad desconocería el derecho a elegir, consagrado en el artículo 40-1 de la Carta y el derecho a desempeñar cargos públicos, garantizado en el artículo 40-7 de la C.N. Posición del Procurador General de la Nación La "facultad ilimitada que la norma acusada otorga al Presidente de la República, permite el desconocimiento de la voluntad política mayoritaria expresada en las urnas, la cual no sólo está referida a la persona elegida, sino a un programa que refleja un ideario político que por tanto está vinculado a la filiación del elegido. Con la expresión "libremente", la norma acusada contraviene el precepto constitucional que instituye el derecho a elegir. En virtud de lo dispuesto en la Constitución, ni siquiera las graves alteraciones de la normalidad jurídico política que, por lo general, son causa de las vacancias definitivas de gobernadores y alcaldes, pueden servir de fundamento para que un miembro de un organismo no deliberante - como las Fuerzas Militares - o de una filiación política distinta, reemplace al gobernador o alcalde inicialmente elegido. Posición del Comandante General de las Fuerzas Militares La interpretación del término "libremente", lo mismo que el cuestionamiento de la facultad discrecional del Presidente de la República para nombrar el reemplazo de gobernadores y alcaldes en los eventos previstos en el artículo 114 de la Ley 104 de 1993, no le corresponden a la Corte Constitucional sino a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encargada de revisar los actos administrativos a través de los cuales el Presidente nombra el reemplazo del alcalde o gobernador en las condiciones de que trata la norma parcialmente demandada. FUNDAMENTOS Competencia 1. En los términos del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda. El contenido de algunas de las normas demandadas, en términos generales, es similar al de disposiciones de excepción, adoptadas al amparo del Decreto 1793 de 8 de noviembre de 1992. No obstante que la Corte declaró la exequibilidad de dichas disposiciones (sentencias C-032 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-068 de 1993. M.P. Simón Rodríguez Rodríguez; C-082 de 1993. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo), el examen pleno de la Constitucionalidad de la ley que confirió permanencia a algunas normas de los decretos legislativos, es procedente por tratarse de un precepto legal nuevo y porque se torna necesario, conforme se ha señalado de manera reiterada (sentencias SC-007/93, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo; SC-301/93 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; SC-283/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo), contrastar su constitucionalidad bajo el ángulo de la normalidad. Conservación del orden público y separación de funciones 2. Las normas demandadas autorizan al Gobierno Nacional, a través de la unidad de auditoría especial de orden público - dependencia del Ministerio del Interior -, para auditar los presupuestos de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, tanto en su formación como ejecución, con el fin de evitar que los recursos públicos financien actividades subversivas o terroristas. Los funcionarios de la indicada unidad, además de cumplir funciones de policía judicial, tienen acceso inmediato a toda la información que repose en las entidades territoriales y que dispongan los particulares que administren sus recursos, para lo cual pueden exigir los informes y documentaciones que sean necesarios. Finalmente, con base en una evaluación razonada, temporalmente y hasta que el Concejo o la Asamblea adopten la decisión final, podrá el Ministro del Interior suspender la ejecución de las partidas presupuestales o la realización de los gastos públicos de las referidas entidades territoriales cuando estime que pueden conducir a la desviación de recursos hacia la subversión o el terrorismo. Según los demandantes la vigilancia de la gestión fiscal y la suspensión de la ejecución de los actos de las entidades territoriales, corresponde a la Contraloría general de la Nación - por conducto de las contralorías departamentales o municipales, según el caso - y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, respectivamente. Mas que una colaboración admisible en tiempos de normalidad, los demandantes consideran que las normas invaden la esfera de competencias de otros órganos del Estado y, por tanto, violan los artículos 113, 117, 238 y 267 incisos 2o y 4o de la C.P. Por su parte, los defensores de la exequibilidad, estiman que las funciones asignadas a la unidad de auditoría, tienen relación directa con el deber y facultad del Presidente de conservar y restablecer el orden público (C.P., art. 189-4), lo mismo que con la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos (C.P., art. 189-20). Adicionalmente, la suspensión de la ejecución presupuestal - sostienen -, se enmarca no en el ámbito del control judicial legal, sino en las relaciones que en punto al mantenimiento del orden público se dan entre el Presidente y sus agentes que, en esta materia, lo son los gobernadores y alcaldes (C.P., arts. 303 y 315-2). 3. En desarrollo de las atribuciones que al Gobierno otorga la declaratoria de conmoción interior, se dictó en el pasado el Decreto 1835 de 1992, cuyo contenido sustancial, semejante al de la presente ley, fue encontrado ajustado a la Constitución. En esa oportunidad, la Corte estableció que el cometido principal de la unidad de auditoría especial de orden público, guardaba conexidad con las causales de la conmoción interior y se distinguía del control ejercido por la Contraloría General de la Nación que era posterior y focalizado en “el buen manejo de los dineros públicos”, a diferencia del tipo de vigilancia de carácter previo y enderezado a verificar y sancionar la desviación ilícita de los recursos del erario, en que consistía el objeto de la mencionada unidad (Sentencia C-068.M.P. Simón Rodríguez Rodríguez). Se pregunta la Corte, si por fuera de los estados de excepción, por un término de dos años - vigencia de la norma -, puede la ley conceder a una dependencia gubernamental, distinta de la Contraloría General de la Nación y de las Contralorías departamentales y municipales, una función específica de vigilancia fiscal dirigida a evitar que los recursos públicos financien actividades que ponen en peligro el orden público. 4. El demandante postula que toda competencia en el campo del control fiscal, es del resorte del órgano autónomo e independiente encargado por la Constitución para hacerlo y de acuerdo a la modalidad de verificación posterior y selectiva que ella impone (C.P., art. 267). El control fiscal es una función pública autónoma que ejercen los órganos instituidos en la Constitución con ese preciso objeto. Dicho control se extiende a las actividades, operaciones, resultados y demás acciones relacionadas con el manejo de fondos o bienes del Estado, que lleven a cabo sujetos públicos y particulares, y su objeto es el de verificar - mediante la aplicación de sistemas de control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, de revisión de cuentas y evaluación del control interno - que las mismas se ajusten a los dictados y objetivos previstos en la Constitución y la ley. Con base en sus investigaciones, los contralores pueden imponer sanciones, iniciar y concluir procesos de responsabilidad fiscal, hacer amonestaciones, ordenar acciones tendentes a subsanar las deficiencias observadas etc. Desde el punto de vista orgánico y funcional, el control fiscal, no se confunde con los actos y operaciones de naturaleza fiscal - como el manejo de fondos o bienes del Estado, su conservación, inversión y control interno -, sujetos a su escrutinio. Los actos de control fiscal, independientemente de que refrenden o glosen una cuenta, partida o movimiento fiscal, tienen una entidad propia y carecen de subrogados dentro o fuera de la administración pública. En este sentido, la función del Presidente de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes, tiene naturaleza eminentemente administrativa y lejos de convertirlo en órgano de control fiscal lo hacen sujeto de dicho control. Lo mismo puede predicarse de análoga función que la Carta atribuye a los Gobernadores y Alcaldes (C.P., arts. 305-11 y 315). La función administrativa incorpora la exigencia de manejar con diligencia y probidad los dineros públicos, lo que entraña respetar las exigencias legales pertinentes. “La administración pública - dispone el artículo 209 de la C.P. -, en todos los órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. La ne...