Sentencia C-580 de 1999

C-580-99 Sentencia C-580/99 Sentencia C-580/99 REGALIAS-Asignación de recursos Dado que se trata de recursos estatales, los fondos provenientes de las regalías y compensaciones deben beneficiar a todos los colombianos y no sólo a aquellos que habitan en las regiones en las que accidentalmente se encuentran los recursos naturales no renovables o los puertos, marítimos o fluviales, que sirven para transportarlos. No obstante, lo cierto es que dichas regiones sufren impactos sociales, económicos o ecológicos, muchas veces irremediables, a causa de las actividades de explotación y transporte de los recursos naturales no renovables o de sus derivados. Por eso, pese a que tales entidades territoriales no son propietarias de las regalías que se cobran por actividades desarrolladas en su jurisdicción y que estos recursos deben beneficiar a todos los colombianos, la Constitución señala que tienen derecho a participar directamente en los mencionados recursos, en los términos definidos por la ley. Según la jurisprudencia constitucional, los derecho de participación se traducen en "un porcentaje sobre la regalía que el Estado les cede a [las entidades territoriales] por intermedio de la ley". REGALIAS-Destinación directa/REGALIAS-Destinación indirecta Cualquiera que sea el sistema de reparto de las regalías diseñado por el legislador, un porcentaje de los recursos debe destinarse, necesariamente, a las entidades territoriales en las que se desarrollan actividades de explotación o transporte de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado. Se trata, en este caso, de una destinación directa en virtud de un derecho constitucional de configuración legal a participar, directamente, en la distribución de los recursos provenientes de las regalías y las compensaciones.Sin embargo, como tales entidades territoriales no son las únicas destinatarias de las regalías, el sistema de reparto debe contemplar la existencia de un remanente que será distribuido entre los municipios y departamentos que no son beneficiarios directos en los términos antes descritos. Esta forma de asignación se ha denominado asignación indirecta y se realiza a través del Fondo Nacional de Regalías. REGALIAS-Naturaleza Las regalías son propiedad de todos los colombianos y, por ello, un porcentaje de tales rentas debe destinarse a las entidades territoriales no productoras ni transportadoras de recursos naturales no renovables o de sus derivados. No obstante, lo anterior no implica que dichas entidades territoriales puedan dar a los mencionados fondos la finalidad que consideren más conveniente. Dado que se trata de recursos propios del Estado, su asignación no puede orientarse a beneficiar, simplemente, intereses locales o regionales. Por el contrario, la propia Constitución establece que deben destinarse a promover intereses nacionales - como la minería o el medio ambiente -, y a patrocinar el crecimiento armónico de las regiones a través de la financiación de proyectos de desarrollo local o regional, definidos como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo. REGALIAS-Régimen de asignación/FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Asignación Las reglas constitucionales que gobiernan los asuntos concernientes al régimen de asignación de regalías son las siguientes: (1) las regalías que se causen por la explotación o el transporte de recursos naturales no renovables son de propiedad del Estado; (2) las entidades territoriales en cuya jurisdicción se realicen tareas de explotación y transporte son acreedoras de un derecho constitucional de participación directa en las regalías, que debe ser definido por el legislador; (3) los recursos provenientes de las regalías que no se distribuyan entre las entidades territoriales que ostenten el derecho constitucional de asignación directa, deben depositarse en el Fondo Nacional de Regalías; (4) corresponde al legislador definir los términos en virtud de los cuales deben asignarse los porcentajes de participación de las entidades territoriales en los recursos del Fondo Nacional de Regalías; (5) es competencia de las autoridades nacionales encargadas de administrar el Fondo Nacional de regalías, establecer, conforme a los términos definidos por el legislador, los derechos de participación en las regalías de las entidades territoriales; (6) las autoridades nacionales deben asignar los recursos del Fondo Nacional de Regalías a la promoción de la minería, la preservación del ambiente y la financiación de proyectos territoriales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales, a fin de alcanzar el desarrollo armónico de todas las regiones. REGALIAS-Redistribución en el Puerto de Coveñas Al crear los mencionados fondos territoriales de regalías, la ley atribuyó a las autoridades departamentales la facultad de definir los derechos de participación en las regalías de los municipios beneficiados ubicados dentro de su jurisdicción. En otra palabras, para el caso de la redistribución de regalías de los municipios de la zona de influencia del puerto de Coveñas, en el municipio de Tolú, el legislador delegó, en las autoridades departamentales, la función de establecer los porcentajes de participación de cada municipio. Los órganos de gobierno departamental de Sucre y Córdoba, son autónomos para definir los términos que habrán de guiar las decisiones en materia de redistribución de los recursos provenientes de las regalías entre los municipios de su jurisdicción. REGALIAS-No se pueden delegar en el departamento El legislador no está facultado para adscribir a entidades administrativas locales o seccionales de creación legal, las funciones que la Constitución le ha encomendado directamente. Adicionalmente, tampoco puede delegar en autoridades administrativas de los municipios, distritos o departamentos, funciones constitucionales propias de entidades administrativas del orden nacional. La Constitución adscribe directamente al legislador la función de definir los criterios que habrán de ser tenidos en cuenta para distribuir los recursos provenientes de las regalías. Adicionalmente, la propia Carta asignó al Fondo Nacional de Regalías la tarea de establecer los derechos concretos de participación de las distintas entidades territoriales sobre los recursos de que trata el citado artículo. En consecuencia, debe afirmarse que no podía el legislador, trasladar una u otra competencia a entidades administrativas departamentales de creación legal. En el presente caso, la Corte no encuentra norma constitucional alguna que permita a la ley delegar, in genere, al departamento, la función de definir los términos que definen los criterios de distribución de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones. En otras palabras, como lo señaló el Tribunal Administrativo, ni el gobernador ni las asambleas departamentales pueden asumir las funciones relativas a la definición de los criterios generales de reparto de los recursos estatales provenientes de las regalías que, por expreso mandato constitucional, competen a las autoridades nacionales, específicamente, al legislador. FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Depositario de recursos provenientes de regalías El manejo financiero y los rendimientos que produzcan los recursos provenientes de las regalías y compensaciones, mientras se define su destinación, deben acrecer los recursos del Fondo Nacional para ser distribuidos en los términos que defina la ley. La Carta reservó al Fondo Nacional de Regalías, la función constitucional de servir de depositario de los recursos provenientes de las regalías de que trata el artículo 361 C.P., mientras se realiza su redistribución. En consecuencia, la creación de un fondo departamental de regalías que tenga la función de mantener los recursos a redistribuir entre las entidades territoriales, vulnera lo dispuesto en el artículo 361 de la Carta, en la medida en que otorga a una entidad departamental una función constitucionalmente asignada al Fondo Nacional de Regalías. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Integración La jurisprudencia constitucional ha indicado que la conformación de la unidad normativa procede, exclusivamente, en uno de los siguientes tres eventos : (1) cuando la disposición demandada – en un primer evento -, o la que pretende integrarse a la proposición cuestionada – en un segundo caso -, no tiene un contenido jurídico autónomo, de forma tal que resulte absolutamente imposible comprenderla y aplicarla sin acudir al texto de la norma no demandada – en el primer caso – o de la disposición demandada – en el segundo -.; (2) en aquellas circunstancias en las cuales la norma demandada se encuentra reproducida en otras disposiciones que no fueron objeto de la demandada. En estos casos, se integra la unidad normativa para impedir que el fallo resulte inocuo ; (3) en tercer lugar, procede la integración de la unidad normativa cuando, a pesar de que no se verifica ninguna de las dos causales anteriores, la disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad. En el caso bajo estudio, se presenta la primera de las hipótesis antes mencionadas. En efecto, pese a declararse inexequible la existencia de los fondos departamentales de regalías, subsiste en el ordenamiento una disposición cuyo contenido normativo y efectos se encuentran exclusivamente vinculados a los mencionados fondos. En efecto, el plazo de diez días para repartir los recursos provenientes de las regalías, carece completamente de un contenido normativo que pueda producir efectos con independencia de la existencia de los mencionados fondos. En consecuencia, subsistiría en el ordenamiento una disposición completamente inútil que sólo contribuiría a la promoción de la inseguridad jurídica. En consecuencia, la Corte procederá a integrar el contenido de la proposición jurídica demandada con las expresiones dentro de los diez (10) días siguientes a su recibo del parágrafo 1º del artículo 29 estudiado, dado que se trata de disposiciones jurídicas inescindiblemente ligadas que carecen de un contenido autónomo e independiente. Referencia: Expediente D-2299 Actor: Luis Enrique Olivera Petro Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 29 (parcial) de la Ley 141 de 1994, "Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones" Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Santa Fe de Bogotá, D.C., agosto once (11) de mil novecientos noventa y nueve (1999). Aprobada por acta N° 38 La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION ha pronunciado la siguiente S E N T E N C I A En el proceso de constitucionalidad contra el artículo 29 (parcial) de la Ley 141 de 1994, "Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones". I. ANTECEDENTES 1. El Congreso de la República expidió la Ley 141 de 1994, "Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones", la cual fue publicada en el Diario Oficial N° 41.414 de junio 30 de 1994. El ciudadano Luis Enrique Olivera Petro demandó, de manera parcial, el artículo 29 de la Ley 141 de 1994, por considerarlo violatorio de los artículos 1°, 287, 294, 360 y 362 de la Constitución Política. Mediante auto fechado el 11 de febrero de 1999, el magistrado sustanciador solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas y Energía que explicaran las razones por las cuales fueron establecidas las previsiones contenidas en el segundo inciso de los numerales 1b) y 2b) del parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994. La representante judicial del Ministerio de Minas y Energía, a través de memorial fechado el 12 de abril de 1999, solicitó la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas. El Procurador General de la Nación, mediante concepto fechado el 7 de mayo de 1999, solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-447 de 1998. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS LEY NUMERO 141 DE 1994 (Junio 22) "Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones" El Congreso de Colombia, DECRETA: (…) Artículo 29. Derechos de los municipios portuarios. Para los efectos del inciso tercero del artículo 360 de la Constitución Política, los beneficiarios de las participaciones en regalías y compensaciones monetarias provenientes del transporte de los recursos naturales no renovables, son los municipios en cuya jurisdicción se hallen ubicadas instalaciones permanentes, terrestres y marítimas, construidas y operadas para el cargue y descargue ordinario y habitual en embarcaciones, de dichos recursos y sus derivados. Para efectos de la distribución de la participación que por regalías y compensaciones le corresponda a cada uno de los municipios portuarios marítimos por el embarque de los recursos naturales no renovables y de sus derivados, para exportación, se tomará como base los volúmenes transportados y la capacidad de almacenamiento utilizada, terrestre y marítima en cada uno de ellos. Habrá lugar a la redistribución de las regalías correspondientes a los municipios portuarios marítimos, cuando factores de índole ambiental y de impacto ecológico marítimo determinen que el área de influencia directa de un puerto comprenda varios municipios o departamentos. La Comisión revisará y determinará los casos a solicitud de los municipios de la zona de influencia interesados, y por una sola vez, dentro del año siguiente a la promulgación de la presente ley, redistribuirá los porcentajes (%) de participación entre los municipios y departamentos. En todo caso los derechos del municipio o de los municipios puertos o departamentos, según sea el caso, se preservan y a él o a ellos irá la totalidad de las regalías, según lo establecido en el inciso anterior, mientras no opere la redistribución, o una vez vencido el término del año a que hace referencia el presente artículo, sin que se hubiere presentado decisión distinta por parte de la Comisión. Para efectos de la distribución de la participación que por regalías y compensaciones le corresponda a cada uno de los municipios fluviales por el embarque de los recursos naturales no renovables y de sus derivados, la Comisión, dentro del año siguiente a la promulgación de la presente Ley, determinará su distribución teniendo en cuenta los siguientes criterios: 1. Volúmenes transportados. 2. Impacto ambiental. 3. Necesidades básicas insatisfechas. 4. Zona de influencia. Parágrafo 1. Las regalías y compensaciones causadas por el transporte de recursos naturales no renovables o de sus derivados, por el puerto marítimo de Coveñas, municipio de Tolú, departamento de Sucre, serán distribuidas dentro de la siguiente área de influencia, así: a) Municipio de Tolú-Coveñas....................................................35.00% De este 35% la tercera parte deberá ser invertida dentro del área de influencia del puerto, en el corregimiento de Coveñas; b) El sesenta y cinco por ciento restante (65%) irá en calidad de depósito al Fondo Nacional de Regalías para que le de la siguiente redistribución: 1b) Municipio de San Onofre en el Departamento de Sucre, 2.5%, para inversión en los términos del artículo 15 de la presente ley. El excedente hasta el 30%, es decir 27.5%, irá en calidad de depósito a un fondo especial en el departamento de Sucre, para ser distribuido dentro de los diez (10) días siguientes a su recibo, entre los municipios no mencionados en los incisos anteriores, para inversión en los términos del artículo 15 de la presente ley. Suma 1b).......................................................................................30.00% 2b) Para los municipios de San Antero, San Bernardo, Moñitos, Puerto Escondido y Los Córdobas en el Departamento de Córdoba, 1.75% cada uno para inversión en los términos del artículo 15 de la presente ley. El excedente hasta el 35%, es decir 26.25%, irá en calidad de depósito a un fondo especial en el Departamento de Córdoba, para ser distribuido, dentro de los diez (10) días siguientes a su recibo, en forma igualitaria entre los municipios no mencionados en el inciso anterior, ni productores de gran minería, para inversión en los términos del artículo 15 de la presente ley. Suma 2b)........................................................................................35.00% Total.............................................................................................100.00% De la cuantía o monto total de las regalías y compensaciones de que trata el presente parágrafo se descontarán a cada municipio las sumas que la Empresa Colombiana de Petróleos - Ecopetrol - o la Nación hayan entregado o entreguen a ellos a título de préstamo o de anticipos. Parágrafo 2. En el evento de que no se transporten los recursos naturales no renovables por puertos marítimos y fluviales el porcentaje (%) de la participación de regalías y compensaciones asignado a ellos pasará al Fondo Nacional de Regalías. Parágrafo 3. En el evento de que un recurso natural no renovable de producción nacional, o su derivado, sea transportado entre puertos marítimos o fluviales, los municipios o distritos en donde se realice la operación de cargue y descargue percibirán las regalías correspondientes al volumen transportado, de conformidad con las reglas y parámetros establecidos por la presente ley. (Se subraya lo demandado) CARGOS DE LA DEMANDA 2. El demandante señala que los apartes acusados del artículo 29 de la Ley 141 de 1994 violan el principio de autonomía territorial (C.P., artículo 1°), toda vez que permiten que los departamentos de Córdoba y Sucre incidan sobre asuntos que sólo conciernen a los municipios de esos departamentos. Al respecto señala que mientras que la autonomía de las entidades territoriales frente a la Nación tiene carácter relativo, entre las distintas entidades territoriales esa autonomía es absoluta. De igual forma, manifiesta que la autonomía fiscal de los entes territoriales para participar en las rentas nacionales y para administrar sus recursos (C.P., artículo 287) resulta vulnerada por las disposiciones demandadas. A su juicio, el principio constitucional infringido determina que las regalías de que trata los literales 1b) y 2b) del parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994 deben llegarle directamente a los municipios respectivos, "sin la perversa intromisión de los departamentos de Sucre y Córdoba". De otro lado, considera que, aunque las regalías constituyen una categoría distinta a los tributos, a las primeras les es aplicable el artículo 294 de la Constitución Política, según el cual la ley no puede crear exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de las entidades territoriales. En esta medida, afirma que la normatividad acusada otorga un trato preferencial a las autoridades departamentales de Córdoba y Sucre en punto al manejo de las regalías, en detrimento de los derechos y competencias que, sobre este particular, detentan los municipios de esos departamentos. Asegura que, en el caso de Sucre, la cuestión es "aún más grave (…), pues en forma perversa, malintencionada y clientelar, excluye el reparto en forma igualitaria". Según el actor, el artículo 360 del Estatuto Superior, relativo al derecho de ciertos departamentos y municipios a participar en las regalías, resulta quebrantado por los apartes demandados del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, toda vez que éstos, al establecer el depósito de las regalías en un fondo especial en los departamentos de Sucre y Córdoba, desconocen el derecho de los municipios de estos departamentos a participar en las regalías que les pertenecen. En suma, estima que "los gobernadores de Sucre y Córdoba no tienen porqué 'manosear' dichos recursos fiscales". Por último, indica que las expresiones acusadas desconocen lo dispuesto en el artículo 362 de la Carta Política, como quiera que desconocen la propiedad de los municipios de Córdoba y Sucre sobre sus regalías. INTERVENCIONES Intervención del Ministerio de Minas y Energía 3. La apoderada del Ministerio de Minas y Energía estima que las disposiciones acusadas no son violatorias del principio de autonomía territorial (C.P., artículos 1° y 287). En particular, señala que la facultad de distribución de recursos que los apartes demandados confieren a los departamentos se ajusta a las funciones administrativas, de coordinación y de complementariedad de la acción de los municipios que a esas entidades territoriales corresponde desarrollar según el artículo 298 de la Constitución Política. Asegura que "la norma acusada no confiere tratamiento preferencial a los entes departamentales, simplemente les otorga una competencia para repartir dichas participaciones en regalías, sin que tengan la facultad de apropiarse de parte de esos recursos". Por otra parte, la interviniente manifiesta que "si bien la norma no establece para el caso de la distribución que deba realizar el Gobernador del Departamento de Sucre un parámetro especial, signifique que contraviene las disposiciones constitucionales, máxime si al representante del ente departamental en su función constitucional de intermediación entre la Nación y los municipios, le es dable identificar los entes territoriales con más necesidades básicas insatisfechas y tener en cuenta esta situación para realizar la distribución". PRUEBAS Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4. El Viceministro de Hacienda y Crédito Público manifestó que las disposiciones referentes a la distribución de excedentes en los municipios de los departamentos de Sucre y Córdoba, contenidas en los numerales 1b) y 2b) del parágrafo 1° del artículo 29 de al Ley 141 de 1994, no figuraban en el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional a la consideración del Congreso de la República. Señaló que, en la ponencia para primer debate en el Senado de la República, se introdujo un artículo (artículo 31) que, tras el trámite legislativo y las modificaciones llevadas a cabo durante el mismo, se convirtió en el actual artículo 29 de la Ley 141 de 1994. Indicó que, según la anotada ponencia, contenida en la Gaceta del Congreso N° 67, de abril 7 de 1993, páginas 3 y 4, la justificación en que se basó la introducción de la norma relativa a los derechos de los municipios portuarios consistió en dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en el artículo 360 de la Constitución Política, con la finalidad de "asignar participación a todos los municipios vinculados a un puerto". Agregó que, en la ponencia, también podía leerse que "[e]n numerosos casos el ámbito de influencia de un puerto es mucho más amplio que el territorio de él o de los municipios que albergan sus instalaciones, sobre todo cuando las facilidades portuarias se construyen aprovechando accidentes geográficos que normalmente abarcan el territorio de varios municipios y que en el evento de un accidente ecológico ocurrido en el proceso de cargue y descargue, los daños podrían extenderse a todos los municipios de la zona de influencia del o de los portuarios. Nuestra ponencia ha previsto que estas situaciones ocurren en la vida real y le ha asignado a la Comisión Nacional de Regalías en el artículo 31 de la presente ley la función de distribuir los beneficios económicos entre todos los municipios que configuran la zona portuaria". Por último, el Viceministro de Hacienda y Crédito Público incluyó un cuadro mediante el cual se describe el trámite legislativo en relativo al parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994. Ministerio de Minas y Energía 5. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía señaló que "una vez revisadas las gacetas del Congreso de la República en las que aparecen las ponencias del proyecto de Ley 126 de 1992 - actual ley de regalías -, no se pudo determinar las razones que tuvo el legislador para aprobar como texto definitivo, los [numerales 1b) y 2b) del parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994]". Sin embargo, indicó que, en la ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley N° 126 de 1992, consignada en la Gaceta del Congreso N° 176, de junio 4 de 1993, página 4, se establece que la introducción de la norma referente a la participación de los municipios portuarios tenía como finalidad dar "cabal y justo cumplimiento al deseo expreso (sic) por los constituyentes plasmado en el artículo 360 de la Constitución Nacional". Concepto del Procurador General de la Nación 6. En opinión del jefe del Ministerio Público, en el presente caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, toda vez que la Corte Constitucional ya estableció la exequibilidad de las disposiciones demandadas en la sentencia C-447 de 1998. Señala que, en la decisión antes indicada, se declaró ajustado a la Constitución Política el parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994 pero sólo por los cargos analizados en esa providencia. Sobre este particular asegura que "teniendo en cuenta que los cargos examinados por la Corte Constitucional en la sentencia citada, son de igual contenido a los formulados en la presente demanda, este Despacho considera que respecto del caso bajo examen opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, razón por la cual se solicitará a ese Alto Tribunal que se pronuncie en ese sentido. En efecto, en la presente demanda, el actor fundamentó la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas en la violación del principio de autonomía de las entidades territoriales, argumento que fue esgrimido también en la demanda [que culminó con la sentencia C-447 de 1998], (…)". II. FUNDAMENTOS Competencia 1. En los términos del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda. El problema planteado 2. El artículo 29 de la Ley 141 de 1994 consagra los derechos de participación en las regalías de los municipios portuarios. Según está disposición, habrá lugar a la redistribución de un porcentaje de las regalías correspondientes a los municipios portuarios marítimos, cuando factores de índole ambiental o ecológico, determinen que el área de influencia de un puerto comprende varios municipios o departamentos. La misma norma señala que la Comisión Nacional de Regalías, a solicitud de las entidades territoriales interesadas, definirá los casos en los cuales haya lugar a la redistribución y establecerá los porcentajes de participación entre los municipios y departamentos afectados. No obstante, el parágrafo 1º del artículo en comento consagra una excepción a la regla anterior. En efecto, el mencionado parágrafo, define directamente el área de influencia del puerto de Coveñas en el Municipio de Tolú y ordena que un porcentaje de los recursos que de otro modo corresponderían a dicho municipio, sea distribuido en la precitada zona. Por virtud de esta norma, (1) el 27.5% de los recursos que de otro modo corresponderían al municipio de Tolú, deberán ser redistribuidos entre los municipios del departamento de Sucre que no sean beneficiarios directos de regalías y, (2) el 26.25% de tales recursos, deberán destinarse a los municipios del departamento del Córdoba que cumplan con la misma condición que se exige a los municipios de Sucre. Los recursos a redistribuir en cada uno de los departamentos mencionados, se trasladaran en calidad de depósito a sendos fondos departamentales, para ser distribuidos dentro de los diez días siguientes a su recibo. Está última regla, constituye el objeto del presente proceso de constitucionalidad. En efecto, según el demandante, el hecho de que los recursos provenientes de las regalías se redistribuyan a través de fondos departamentales, vulnera la autonomía territorial y, especialmente, la autonomía fiscal de los municipios beneficiados. Adicionalmente, señala que la disposición demandada viola lo establecido en el artículo 294 de la Carta, en tanto establece un tratamiento preferencial a favor de los gobernadores de los departamentos de Sucre y Córdoba, el cual afecta el derecho de los municipios a recibir un porcentaje equitativo de los recursos por distribuir. En el mismo sentido, considera que la norma parcialmente demandada compromete el derecho de las entidades territoriales a participar, de manera equitativa, en la distribución de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones. Por ultimo, indica que una vez la ley ha señalado que dichos recursos pertenecen a los municipios, entran de inmediato a formar parte de su patrimonio y no pueden ser trasladados a los departamentos. A su turno, la representante del Ministerio de Minas y Energía defendió la exequibilidad de la disposición parcialmente demandada. En su criterio, la norma en cuestión se limita a establecer la zona de influencia del puerto de Coveñas en el municipio de Tolú. En su criterio, dicha disposición se ajusta a las funciones administrativas de coordinación, complementariedad de la acción municipal, e intermediación entre la Nación y los municipios, que el artículo 298 de la Constitución le asigna a los departamentos. Indica que los recursos de que trata la norma demandada están destinados integralmente a los municipios de Sucre y Córdoba sin que los respectivos departamentos puedan apropiarse de parte de ellos, por lo que mal podría aseverarse que deja de observar la prohibición de otorgar tratamiento preferencial a las entidades territoriales o que afecta la propiedad de los municipios sobre sus propios recursos. En criterio del Procurador General de la Nación, se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. A su juicio, la Corte Constitucional estableció la exequibilidad de la disposición demandada en la sentencia C-447 de 1998, por cargos similares a los formulados en la presente demanda. En consecuencia, considera que la Corte debe estarse a lo resuelto en la precitada decisión. Cosa juzgada Constitucional 3. Se produce el fenómeno de la cosa juzgada absoluta[1] en aquellos eventos en los cuales existe un fallo previo de exequibilidad o inexequibilidad plena sobre la norma demandada. Sin embargo, cuando la Corte declara la exequibilidad de una norma sólo frente a los cargos específicos resueltos en la respectiva sentencia, la misma hace tránsito a cosa juzgada relativa[2]. Este fenómeno permite que la disposición declarada exequible pueda ser objeto de nuevas demandas de inconstitucionalidad, siempre que éstas versen sobre cuestiones no estudiadas en la sentencia anterior. Sobre este asunto la Corporación ha manifestado: "Anota la Corte a este respecto que el carácter definitivo de la sentencia que declara la exequibilidad de una norma no implica necesariamente que tal decisión pueda entenderse absoluta, pues mientras subsistan aspectos no considerados en el respectivo fallo existirá, en relación con ellos, la posibilidad de examen posterior y, por ende, podrán entablarse nuevas acciones de inconstitucionalidad. Vale decir, la cosa juzgada constitucional es, en tales eventos, relativa en cuanto cubre apenas los asuntos que fueron materia del fallo".[3] 4. Tal como lo indica el jefe del Ministerio Público, la sentencia C-447 de 1998 (proceso D-1962 de 1998) declaró la exequibilidad de las normas objeto de estudio en el presente proceso, “pero sólo por los cargos analizados”. En consecuencia, es esencial determinar si las cuestiones analizadas en la mencionada decisión son similares a las expuestas por el actor en el caso que ahora ocupa la atención de la Corte. En la demanda que originó el proceso D-1962 de 1998 el actor fundamentó las razones de la violación, básicamente, en los siguientes cargos: (1) la redistribución de un porcentaje de los recursos provenientes de las regalías que originalmente le corresponderían al municipio de Tolú vulnera el derecho a la igualdad de este municipio respecto de los restantes municipios portuarios que reciben el 100% de las regalías a las que tienen derecho; (2) dicha redistribución desconoce el derecho de propiedad exclusiva de Tolú sobre las regalías causadas por el transporte de los recursos naturales no renovables por el puerto de Coveñas y, en consecuencia, viola el derecho a la autonomía territorial de éste municipio, en particular en cuanto afecta la capacidad de decisión de sus órganos de gobierno sobre sus propios recursos; (3) la norma demandada enajena un porcentaje de las regalías que le corresponde a Tolú, pese a que dichos recursos constituyen un bien de uso público y, en consecuencia, según el artículo 63 C.P., son inalienables, imprescriptibles e inembargables; (4) la ley parcialmente acusada crea un trato preferencial a favor de ciertos municipios y en contra de Tolú, por lo que vulnera lo dispuesto en el artículo 294 de la Carta. Al estudiar los cargos de la demanda, la Corte, reiterando su jurisprudencia, afirmó que las regalías pertenecen al Estado y que su distribución corresponde a la Nación (en especial a la ley y al Fondo Nacional de Regalías), conforme a los principios y reglas establecidos por la Constitución. Señaló que dichos recursos no tienen el carácter de bienes de uso público y, por lo tanto, mal puede aplicarse a su distribución lo establecido en el artículo 63 de la Constitución. Adicionalmente, reiteró que las regalías no tienen naturaleza tributaria, en consecuencia, no es admisible la referencia al artículo 294 de la Constitución. De otra parte, la Corte indicó que los fondos provenientes de las regalías y las compensaciones le pertenecen al Estado, por lo que no puede afirmarse que tienen el carácter de rentas propias de las entidades territoriales. En este sentido, la Corporación reiteró que los derechos de participación sobre las regalías constituyen fuentes exógenas de financiación de las entidades territoriales y, en consecuencia, el legislador puede distribuirlas y fijar criterios de destinación, siempre que respete las reglas constitucionales sobre la materia. Según la Corte, en la definición de los criterios de distribución de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones, el legislador tiene un amplio margen de configuración. Aplicando los anteriores criterios, esta Corporación consideró que el hecho de que la ley redistribuya, entre los municipios de los departamentos de Sucre y Córdoba, parte de los recursos que por concepto de regalías y compensaciones le corresponderían originariamente a Tolú, en nada compromete los derechos o las garantías institucionales que la Carta confiere a esté último municipio. En el presente caso, el actor considera que los apartes del parágrafo 1° del artículo 29 que consagran la creación de fondos departamentales para el manejo de un porcentaje de las regalías destinadas a los municipios de Córdoba y Sucre, vulnera la Constitución. En su criterio, los recursos que deben destinarse a los municipios mencionados no pueden ser asignados a través de fondos territoriales creados en los respectivos departamentos. En consecuencia, la cuestión planteada en el presente caso, reside en determinar si la ley puede crear fondos departamentales con capacidad para decidir sobre la destinación de los recursos que, por concepto de redistribución de regalías, deben beneficiar a los municipios de los respectivos departamentos. A la luz de lo anterior, debe afirmarse que los cargos formulados en la demanda que se estudia son por entero distintos de los que sirvieron de fundamento a la acción de inexequibilidad que culminó con la sentencia C-447 de 1998. En efecto, mientras los primeros se referían a la vulneración de los derechos y garantías institucionales del municipio portuario de Tolú, los segundos hacen relación a la legitimidad constitucional de una ley que crea un fondo departamental de regalías. Dado que la cuestión planteada por el demandante no fue debatida en el proceso D-1962 de 1998, la Corporación entiende que no se presenta el fenómeno de la Cosa juzgada Constitucional y, por lo tanto, procede al estudio de fondo de la disposición impugnada. La cuestión a resolver 5. La Corte debe determinar si viola la Constitución la ley que crea un fondo departamental de regalías. No obstante, para entender el sentido y alcance de la disposición demandada es necesario, en primera instancia, definir la naturaleza de los mencionados fondos departamentales. Sólo entonces, la Corte podrá establecer si su creación vulnera algún mandato constitucional. Naturaleza y alcance de los fondos departamentales de regalías creados por el artículo 29 de la Ley 141 de 1994 6. La disposición parcialmente demandada señala que los recursos a distribuir entre los municipios que, según el parágrafo del artículo 29, integran el área de influencia del puerto de Coveñas, municipio de Tolú, se girarán en calidad de depósito al Fondo Nacional de Regalías. Está entidad deberá depositar un porcentaje - indicado por la misma ley - de los mencionados recursos, en sendos fondos departamentales de Sucre y Córdoba “para ser distribuido dentro de los diez días siguientes a su recibo” entre los municipios de cada departamento - distintos a los que reciben asignación directa establecida por la propia norma -, para inversión en los términos del artículo 15 de la Ley 141. 7. Dado que los recursos de que trata la norma parcialmente demandada ingresan, en primera instancia, al Fondo Nacional de Regalías y sólo posteriormente son enviados a los fondos departamentales para ser distribuidos, podría pensarse que quien define la destinación de los mencionados recursos y selecciona los proyectos a financiar entre los municipios de Sucre y Córdoba, es la Comisión Nacional de Regalías. Esta interpretación permitiría explicar por qué los recursos ingresan primero al Fondo Nacional y se adecua al hecho de que los fondos departamentales deban trasladar los respectivos recursos a los beneficiarios dentro de los diez días siguientes a su recibo. En efecto, no parece razonable que en tan corto tiempo los órganos departamentales presuntamente encargados de hacer la destinación, pudieran seleccionar los proyectos a financiar en las respectivas entidades territoriales. Según esta interpretación, los fondos departamentales constituirían, simplemente, una cuenta separada por la que deberían pasar los recursos asignados por la Comisión Nacional de Regalías antes de ingresar al patrimonio de los municipios beneficiados. La anterior parece ser la interpretación de un sector de alcaldes[4] y del Tribunal Administrativo de Sucre. En efecto, en sentencia de 20 de marzo de 1996 (proceso N° 5037), la citada corporación judicial declaró la nulidad de algunos artículos de la ordenanza departamental 09 de 1995, por medio de la cual se creaba la Comisión Departamental de Regalías del Departamento de Sucre y se establecían algunos criterios generales de asignación de los recursos de que trata el parágrafo 1 del artículo 29 de la Ley 141 de 1994. A juicio del Tribunal, en virtud de las normas constitucionales y legales vigentes, quien debe definir la destinación de los recursos provenientes de las regalías y las compensaciones de que trata el parágrafo 1 del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, es la Nación y no el departamento. En estas condiciones, el fondo departamental de regalías queda reducido, simplemente, a un intermediario, sin ninguna capacidad decisoria, entre la Comisión Nacional de Regalías y los municipios beneficiados. Sin embargo existe otro entendimiento posible de la norma parcialmente demandada. Efectivamente, la mencionada disposición podría ser entendida como una autorización para que los órganos del gobierno departamental definieran la destinación de los recursos de que trata el parágrafo primero bajo estudio. Tales recursos irían, en primera instancia, pero para efectos simplemente administrativos, al Fondo Nacional, al tiempo que las autoridades departamentales definen los derechos de participación de los municipios beneficiados y el proceso de selección de los municipios beneficiarios. Ello explica la razón de ser de los fondos departamentales de regalías pues, en verdad, sólo si tienen facultades dispositivas su existencia tendría alguna utilidad. Esta segunda parece ser la interpretación de un sector de los diputados de la Asamblea Departamental de Sucre, del Gobernador del Departamento y del Ministerio de Minas y Energía. En efecto, como fue mencionado, en 1995 la Asamblea expidió la resolución 09/95 a través de la cual definía criterios de asignación de los recursos de que trata la norma parcialmente demandada y creaba la Comisión Departamental de Regalías, entidad encargada de asignar los correspondientes recursos según los criterios fijados. Posteriormente, el Gobernador de Sucre expidió el Decreto 0621 de 1996, “por medio del cual se establecen los mecanismos y criterios para la distribución de las Regalías Petrolíferas a los municipios del departamento de Sucre”. Según el precitado decreto, los recursos se distribuirán “en forma equitativa” entre la totalidad de los municipios, teniendo en cuenta la “proporción de población del municipio” y la “proporción de población del municipio con necesidades básicas insatisfechas”. A su turno, la representante del Ministerio de Minas y Energía, en concepto enviado a esta Corporación, parece adoptar esta segunda interpretación. En efecto, si bien no se refiere al tema de manera directa, indica que, en ejercicio de la función de intermediación que los departamentos deben cumplir entre la Nación y los municipios, es razonable que la ley les adjudique la facultad de “identificar los entes territoriales con más necesidades básicas insatisfechas y tener en cuenta esta situación para realizar la distribución”. En suma, la norma parcialmente demandada no tiene un sentido claro y unívoco. Por el contrario, como se ha demostrado, puede ser interpretada de manera contradictoria. 8. Si bien, en principio, la Corte Constitucional no es la llamada a definir cuál de las interpretaciones existentes de una disposición legal es la que debe ser aplicada por los operadores jurídicos, lo cierto es que en el contexto de un juicio de constitucionalidad esta Corporación no puede obviar el hecho de que la norma demandada admita interpretaciones distintas e, incluso, contradictorias. Efectivamente, en casos como el presente, es necesario estudiar cada una de las interpretaciones posibles, a fin de identificar si alguna de ellas se aparta de las prescripciones constitucionales. Si resulta que todas las eventuales aplicaciones de la norma demandada son constitucionalmente admisibles, la Corporación debe declarar su exequibilidad y desplazar el conflicto de interpretación al juez competente. Si, por el contrario, ninguna de ellas se ajusta a los mandatos de la Carta, la sentencia debe declarar su inexequibilidad. Por último, si alguna de las interpretaciones posibles vulnera la Constitución pero, sin embargo, existen aplicaciones alternativas que son compatibles con el texto constitucional, la Corte debe proferir una sentencia de constitucionalidad condicionada, de manera tal que la norma declarada exequible sólo pueda ser aplicada en el sentido encontrado constitucional[5]. En consecuencia, la Corporación deberá estudiar, por separado, cada una de las posibles interpretaciones de los apartes demandados. 9. Una segunda cuestión que es imprescindible definir antes de proceder al análisis de constitucionalidad de las expresiones normativas cuestionadas, radica en identificar si la ley establece los criterios que deben seguirse para asignar los recursos de que trata la disposición parcialmente impugnada, o si, por el contrario, libra a la autoridad competente - cualquiera que ella sea - la facultad discrecional de establecer las mencionadas pautas de asignación. Sobre este asunto existe también una doble posibilidad hermenéutica. Si quien debe determinar la destinación de los mencionados recursos es la Comisión Nacional de Regalías, queda claro que resultan aplicables los criterios generales de asignación y manejo establecidos en la Ley 141 de 1994 (art. 1,2, 3, 4, 5, 6, entre otros). No obstante, tales criterios sólo vinculan al Fondo Nacional de Regalías y a la Comisión Nacional de Regalías, sin que exista alguna disposición que los haga extensivos a eventuales fondos territoriales de regalías como los creados por la norma bajo estudio. Por lo tanto, la consecuencia de entender que el artículo parcialmente demandado confiere a la autoridad departamental la facultad de distribuir los porcentajes de participación entre los municipios del departamento, no es otra que la de asumir la absoluta discrecionalidad de los órganos de gobierno departamental en el ejercicio de la mencionada función. En efecto, ninguna disposición legal establece, a este respecto, pautas o directrices concretas. Podría sin embargo objetarse que, al menos, en el caso del fondo departamental de Córdoba si existen criterios claros de distribución. Ciertamente, la parte del parágrafo 1° del artículo 29 que crea el referido fondo departamental de regalías, indica que los recursos deben ser distribuidos “en forma igualitaria”, entre los municipios del departamento. No obstante, esta regla, además de referirse exclusivamente al fondo de Córdoba, no constituye un parámetro claro y objetivo que vincule a la autoridad administrativa encargada de hacer la distribución. La referencia a una distribución igualitaria no permite saber, por ejemplo, si la asignación de los recursos debe hacerse atendiendo a los proyectos presentados o, por el contrario, con una pauta meramente territorial o geográfica. Pero, incluso, si se aceptara que debe primar este último criterio, no queda claro si el legislador ordena que todos los municipios reciban un porcentaje igual de los recursos por distribuir o si la asignación debe estar guiada por criterios materiales diferenciales como el numero de habitantes de cada municipio, la población con necesidades básicas insatisfechas o el grado de afectación que sobre la jurisdicción de cada localidad tenga la actividad desarrollada a través del puerto de Coveñas. En otras palabras, si bien la norma parcialmente demandada establece un criterio genérico para realizar la distribución de los recursos entre los municipios de Córdoba, el mismo no es suficiente para sostener que, efectivamente, existen pautas claras y definidas que orienten la gestión de las autoridades administrativas encargadas de hacer la asignación. En virtud de lo anterior, la Corte deberá tener en cuenta que el aparte normativo demandado puede ser objeto de dos interpretaciones distintas, cada una de las cuales tiene consecuencias diversas, particularmente, en cuanto se refiere a la competencia para definir los criterios que deben orientar la redistribución de los recursos provenientes de las regalías y las compensaciones. En estos términos, procede la Corporación a definir si la parte demandada del artículo 29 de la Ley 141 de 1994 vulnera la Constitución. Para ello, habrá de separar cada una de las posibilidades hermenéuticas que han sido mencionadas en los fundamentos precedentes de esta sentencia. Primera posibilidad hermenéutica: juicio de constitucionalidad de la ley que crea un fondo departamental con facultades para distribuir los porcentajes de participación en las regalías entre los municipios del respectivo departamento 10. Se pregunta la Corte si la ley puede adscribir a las autoridades departamentales, la facultad de distribuir los porcentajes de participación en las regalías entre los municipios del respectivo departamento. Con el fin de dilucidar el asunto planteado, procede la Corporación a recordar las reglas establecidas por la Constitución en relación con el sistema general de reparto de los recursos provenientes de las regalías. Normas constitucionales sobre el proceso de asignación de los recursos provenientes de las regalías 11. Las premisas fundamentales en que se basa el sistema de reparto de las regalías y compensaciones, se encuentran consignadas en los artículos 332 y 333 de la Constitución Política. Según las mencionadas normas, los recursos naturales no renovables ubicados en territorio colombiano pertenecen al Estado. Conforme a lo anterior, las regalías, es decir, la contraprestación que debe pagar quien se encuentra autorizado por el Estado para explotar los mencionados recursos naturales (C.P., artículo 360), no son propiedad de las entidades territoriales en donde los recursos se encuentren localizados, sino del Estado Colombiano[6]. Ahora bien, la Corte ha sido enfática al indicar que el concepto de Estado no es equiparable al de Nación. En efecto, a este respecto el Estado es "un ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles territoriales"[7]. 12. Dado que se trata de recursos estatales, los fondos provenientes de las regalías y compensaciones deben beneficiar a todos los colombianos y no sólo a aquellos que habitan en las regiones en las que accidentalmente se encuentran los recursos naturales no renovables o los puertos, marítimos o fluviales, que sirven para transportarlos. No obstante, lo cierto es que dichas regiones sufren impactos sociales, económicos o ecológicos, muchas veces irremediables, a causa de las actividades de explotación y transporte de los recursos naturales no renovables o de sus derivados[8]. Por eso, pese a que tales entidades territoriales no son propietarias de las regalías que se cobran por actividades desarrolladas en su jurisdicción y que estos recursos deben beneficiar a todos los colombianos, la Constitución señala que tienen derecho a participar directamente en los mencionados recursos, en los términos definidos por la ley (C.P., artículo 360)[9]. Según la jurisprudencia constitucional, los derecho de participación se traducen en “un porcentaje sobre la regalía que el Estado les cede a [las entidades territoriales] por intermedio de la ley”[10]. En consecuencia, cualquiera que sea el sistema de reparto de las regalías diseñado por el legislador, un porcentaje de los recursos debe destinarse, necesariamente, a las entidades territoriales en las que se desarrollan actividades de explotación o transporte de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado. Se trata, en este caso, de una destinación directa en virtud de un derecho constitucional de configuración legal a participar, directamente, en la distribución de los recursos provenientes de las regalías y las compensaciones. Sin embargo, como tales entidades territoriales no son las únicas destinatarias de las regalías, el sistema de reparto debe contemplar la existencia de un remanente que será distribuido entre los municipios y departamentos que no son beneficiarios directos en los términos antes descritos. Esta forma de asignación se ha denominado asignación indirecta y se realiza a través del Fondo Nacional de Regalías.[11] 13. Dado que la Constitución no establece los porcentajes de participación de unas y otras entidades territoriales, debe afirmarse que, en esta materia, el legislador ostenta un amplio poder de configuración[12]. En consecuencia, la ley es la encargada de definir cuál es el porcentaje de las regalías y compensaciones destinado a los departamentos o municipios productores o portuarios – o asignación directa -, y cuál el remanente que será destinado a las restantes entidades territoriales o a otros órganos que, pese a no ser asimilables a entidades territoriales, cumplen funciones que, según la Constitución, pueden ser financiadas con los recursos provenientes de las regalías y compensaciones, como la protección del medio ambiente[13] - asignación indirecta -. Origen y funciones constitucionales del Fondo Nacional de Regalías (C.P. art. 361) 14. Según el artículo 361 de la Carta, los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados directamente a los departamentos o municipios deben depositarse en un Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos se asignarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Sin embargo, la misma norma dispone que tales recursos deben destinarse a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de los proyectos departamentales de inversión que aparezcan como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. Sobre esta cuestión ya se había manifestado la Corte, al señalar que, con los ingresos provenientes de las regalías que no sean destinados directamente a las entidades territoriales, la Carta “ordenó la constitución de un Fondo Nacional de Regalías, como mecanismo de planeación en la asignación de los recursos provenientes de las mismas”[14]. Según la Corte, el Fondo Nacional de Regalías y las autoridades nacionales creadas para administrarlo, cumplen funciones redistributivas y de planeación, propias del nivel central de gobierno[15]. La razón por la cual la Carta ordena la creación del Fondo Nacional de Regalías guarda estrecha relación con la propiedad estatal de los recursos naturales no renovables (C.P. art. 332), así como con la destinación que deben tener las rentas provenientes de las regalías y compensaciones que no se distribuyen directamente entre las entidades territoriales (C.P. art. 361). En efecto, las regalías son propiedad de todos los colombianos y, por ello, un porcentaje de tales rentas debe destinarse a las entidades territoriales no productoras ni transportadoras de recursos naturales no renovables o de sus derivados. No obstante, lo anterior no implica que dichas entidades territoriales puedan dar a los mencionados fondos la finalidad que consideren más conveniente. Dado que se trata de recursos propios del Estado, su asignación no puede orientarse a beneficiar, simplemente, intereses locales o regionales. Por el contrario, la propia Constitución establece que deben destinarse a promover intereses nacionales - como la minería o el medio ambiente -, y a patrocinar el crecimiento armónico de las regiones a través de la financiación de proyectos de desarrollo local o regional, definidos como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo. El hecho de que las regalías pertenezcan al Estado y deban, por lo tanto, destinarse a promover intereses nacionales, explica las razones por las cuales la Carta ordena que, una vez realizada la asignación directa de los mencionados recursos, el remanente sea enviado a un Fondo Nacional de Regalías. En primer lugar, si los recursos son propiedad del Estado, su inversión local o regional debe ser equitativa a fin de que, verdaderamente, promueva el desarrollo armónico de todas las regiones. En los términos del régimen territorial diseñado por la Carta, sólo las autoridades nacionales - en este caso, el Legislador, el Fondo Nacional de Regalías y las entidades nacionales que para el efecto se creen - tienen la capacidad de decidir el destino de inversiones locales con una perspectiva global o integral. Sin una visión general, que supere los intereses meramente locales o regionales, resulta francamente imposible promover un crecimiento territorial equitativo. Por ello, se ha establecido que la llamada a definir los porcentajes de participación de las entidades territoriales en las regalías, sea la Nación, pues sólo los órganos nacionales pueden atender al panorama general en el que se inserta cada inversión. Sin embargo, dado que en el presente modelo territorial las entidades territoriales tienen un grado importante de autonomía, la Constitución les confiere la facultad de diseñar, proponer y ejecutar los proyectos que serán financiados con los fondos provenientes de las regalías. Se trata, en suma, de un reparto de competencias que armoniza los intereses del Estado con los intereses propios de las entidades territoriales. De otra parte, si la Constitución considera que el remanente de las regalías debe ser invertido en proyectos de promoción de la minería y conservación del medio ambiente, es natural que adscriba a los órganos nacionales la función de distribuirlo entre las entidades territoriales encargadas de diseñar y ejecutar los respectivos proyectos. Efectivamente, los recursos naturales no renovables que se explotan mediante actividades de minería le pertenecen al Estado (art. 332 C.P.) y, por ello, la Nación debe participar en la adopción de las decisiones sobre su explotación y comercialización. Lo anterior explica por qué la Carta crea un Fondo Nacional, a través del cual se distribuyen los recursos destinados a la promoción de la minería y no delega esta función en autoridades propias de otros ordenes territoriales. Algo similar sucede con la protección del medio ambiente. La defensa del ambiente no es un asunto que importe de manera exclusiva a las entidades territoriales. Se trata, por el contrario, de un asunto que, según la Carta, reviste un incuestionable interés nacional (C.P. arts. 58, 63, 67, 79, 80, 81, 88, 95-8, 334, 339, 360, 361, 366). En consecuencia, tratándose de la defensa de un interés nacional, resulta coherente que la Constitución conceda a las autoridades nacionales un papel primordial en la repartición de los recursos provenientes de las regalías que habrán de ser destinados a su preservación. Por último, el artículo 362 de la Constitución, señala que un porcentaje de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones debe aplicarse a financiar proyectos de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. No obstante, resulta evidente que dichos fondos no son suficientes para financiar los proyectos prioritarios de inversión de todas las entidades territoriales que así lo soliciten. En consecuencia, es necesario que exista una entidad encargada de seleccionar los proyectos que habrán de ser financiados o cofinanciados con los mencionados recursos. Dado que se trata de rentas de propiedad del Estado, cuya asignación persigue el crecimiento armónic...