Sentencia C-579 de 2001

C-579-01 Sentencia C-579/01 Sentencia C-579/01 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Norma no acusada COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Formación de ley de organización territorial/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Incompatibilidades de servidores públicos de nivel territorial/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Carácter de normas orgánicas de presupuesto DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA-Señalamientos/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Señalamientos que debe contener la demanda Si un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones por las cuales textos acusados se estiman violados INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Deficiente sustentación del cargo LEY ORGANICA-Características particulares Debe recordarse brevemente que, dada su naturaleza especial, las leyes orgánicas cuentan con ciertas características particulares; tal y como lo estableció la Corte, estas leyes "gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política (art. 151). Las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa". LEY ORGANICA-Materias reservadas LEY ORGANICA-Reserva/LEY ORGANICA-Duda sobre reserva/LEY ORGANICA Y CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Duda sobre reserva Sólo forman parte de la reserva de ley orgánica aquellas materias específica y expresamente señaladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretación demasiado amplia de tal reserva terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto así que, según se afirmó en sentencia de esta Corporación, "la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario", por dos motivos: (i) la existencia de una cláusula general de competencia a favor del legislador, y (ii) el hecho de que las limitaciones propias de las leyes orgánicas, constituyen un límite al proceso democrático. Por lo mismo, aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario. LEY ORGANICA-Materias reservadas por el Constituyente DEPARTAMENTO-Capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal DEPARTAMENTO-Significado de “competencias” de gestión administrativa y fiscal COMPETENCIA-Significado DEPARTAMENTO-Significado de “capacidades” de gestión administrativa y fiscal CAPACIDAD-Significado DEPARTAMENTO-Categorización presupuestal DISTRITO-Categorización presupuestal Nada obsta para que un sistema de categorías que es válidamente aplicable tanto a los departamentos como a los municipios, sea establecido también para los distritos, puesto que éstos, en tanto personas jurídicas dotadas de autonomía presupuestal, no tienen ninguna diferencia relevante con aquellos, menos tratándose de un esfuerzo elemental de coordinación entre las finanzas públicas nacionales y territoriales. En consecuencia, dado que tanto los departamentos como los municipios admiten tal categorización, forzoso es concluir que también los distritos pueden insertarse dentro de un esquema como el que ocupa la atención de la Corte. LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Reserva/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Restricción es excepcional La reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial, por tratarse de una restricción a la actividad del legislador ordinario, constituye una excepción a su cláusula general de competencia que, por lo mismo, debe interpretarse en forma restrictiva y limitada, incorporando bajo su alcance únicamente aquellas materias expresamente reservadas por el Constituyente para este tipo de leyes. LEY ORDINARIA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Categorización presupuestal/ENTIDADES TERRITORIALES-Categorización presupuestal por legislador ordinario El establecimiento legal de estas categorías no requiere surtir el trámite de una ley orgánica. Si la finalidad de someter una determinada materia a la regulación de una ley orgánica, es la de lograr una mayor permanencia y estabilidad para tal reglamentación, no puede aceptarse que forme parte de su núcleo el tema de la creación de categorías genéricas, de índole presupuestal, que por su esencia son netamente variables; para la creación y modificación de tales categorías, que son una manifestación de las atribuciones ordinarias del Congreso, se debe admitir que el Legislador cuenta con un amplio grado de discrecionalidad, que le permite introducir variaciones razonables, en el tiempo que considere conveniente, sobre los factores a tener en cuenta para fijar las categorías, el número de las mismas, etc., con el objeto de coordinar las principales variables presupuestales y macroeconómicas nacionales. ENTIDADES TERRITORIALES-Factores de categorización presupuestal El Legislador no está obligado a aplicar, al mismo tiempo, todos los factores enumerados en los artículos 302 y 320 de la Carta; estos, por el contrario, brindan un abanico de posibilidades, entre las cuales el Congreso deberá escoger, en forma razonable, las que mejor se amolden a los objetivos que se persiguen con cada categorización en particular. Si lo que se busca es una categorización presupuestal, es apenas lógico que se tengan en cuenta factores como el de población y el de recursos económicos, dándole preponderancia a éstos últimos: se trata de un ejercicio razonable de la discrecionalidad del legislador. ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia para determinación de categoría presupuestal LEY ORGANICA-Señalamiento en la Constitución de materias reservadas LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias reservadas expresamente en la Constitución Pueden clasificarse las materias propias del ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley orgánica en dos grandes grupos: En primer orden, será materia de ley orgánica la distribución y asignación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de acuerdo con el mandato del artículo 288 de la Carta. En un segundo grupo, pueden distinguirse aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constitución defiere a la ley orgánica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos específicos, sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado al Constituyente para exigir la regulación de estas distintas materias a través de ley especial. MUNICIPIO-Creación y fusión por legislador ordinario LEY ORDINARIA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Condiciones para creación, fusión y eliminación/LEY ORGANICA EN DEPARTAMENTO-Condiciones para creación Por regla general, corresponde al legislador ordinario la fijación de las condiciones para crear, fusionar y eliminar entidades territoriales; sólo excepcionalmente, como en el caso del artículo 297 relativo a los departamentos, el Constituyente defirió al legislador orgánico la determinación de las condiciones para la creación de estas entidades. MUNICIPIO-Entidad fundamental MUNICIPIO-Requisitos para creación y fusión UNIDAD NORMATIVA-Eventos para la integración UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Relación UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonización AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial en materia presupuestal AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites recíprocos/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites El equilibrio entre la unidad y la autonomía se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas: la autonomía, por una parte, se encuentra limitada en primera instancia por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad legislativa en todo lo que tenga que ver con el interés general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume la centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional, así como una administración de justicia común. La unidad, a su vez, se encuentra limitada por el núcleo esencial de la autonomía territorial. Esta supone la capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una regulación particular para lo específico de cada localidad, dentro de los parámetros de un orden unificado por la ley general. En ese sentido, la autonomía no equivale a autarquía ni a soberanía de las entidades territoriales: debe entenderse como la concordancia de la actividad de éstas con un género superior, que no rompe el modelo del Estado unitario. De esta manera, de la regla de limitaciones recíprocas se desprende una sub-regla, en el sentido de que la autonomía constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a ellos atañen. Ello implica, en consonancia con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deberán gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, que todo lo que tenga que ver con asuntos que rebasan el ámbito meramente local o regional, deberá ser regulado por una ley de la República. En consecuencia, la autonomía territorial tiene límites en lo que toca con los intereses nacionales. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial El contenido mínimo del principio de autonomía territorial lo establece el artículo 287 de la Constitución, que incorpora cuatro derechos esenciales de las entidades territoriales que habrá de respetar el legislador: gobernarse por autoridades propias, establecer los tributos necesarios para cumplir sus tareas, administrar los recursos para la realización efectiva de sus funciones, y participar en las rentas nacionales. Además, la jurisprudencia ha reconocido que dentro de tal núcleo esencial se incluye el derecho a elaborar su propio presupuesto de rentas y gastos. Sin embargo, por mandato de la misma Carta, estas atribuciones se ejercerán de conformidad con la Constitución y la Ley. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en materia financiera y presupuestal En general, debe admitirse que el Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la administración territorial, cuando se trata de asuntos presupuestales, y que, como ya se dijo, en estos casos el núcleo esencial de la autonomía de los entes descentralizados territoriales se reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto. UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Responsables de la macroeconomía AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención amplia del legislador en materia económica LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Fuerza vinculante AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites a potestad tributaria AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites en materia de bienes y rentas AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención amplia del legislador en materia presupuestal De conformidad con el esquema trazado por el constituyente, el Legislador nacional cuenta con amplias facultades de intervención respecto de los asuntos de las entidades territoriales, en materia presupuestal. Los límites de tal intervención estarán dados por las circunstancias específicas de cada caso, que serán las que determinarán si una medida en concreto es razonable y proporcional. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador en materia financiera y presupuestal Esta Corte ha establecido la norma general según la cual, en lo que respecta a la autonomía financiera y presupuestal, el límite con el que cuenta el Legislador para su intervención dependerá del tipo de recursos que, en cada caso, se estén regulando. Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación: las fuentes exógenas, y las fuentes endógenas. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes exógenas de financiación Las fuentes exógenas proceden de la transferencia o cesión de las rentas nacionales a las entidades territoriales, así como de los derechos de éstas a participar en las regalías y compensaciones. Este tipo de fuentes admite una amplia intervención del Legislador, puesto que se trata de fuentes nacionales de financiación. “En particular, la Corte ha señalado que nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación. Sin embargo, tal destinación debe perseguir un fin constitucionalmente importante y resultar útil, necesaria y estrictamente proporcionada, en términos de la autonomía de las entidades territoriales, para la consecución del fin perseguido”. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes endógenas de financiación Los recursos provenientes de fuentes endógenas de financiación, o recursos propios de las entidades territoriales, implican una mayor autonomía para éstas en cuanto a su manejo. Estos son los recursos que resultan, bien sea de la explotación de los bienes de su propiedad, o bien las rentas tributarias propias. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Rentas tributarias AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención excepcional y limitada del legislador en fuentes endógenas de financiación La intervención del Legislador respecto de la destinación de los recursos provenientes de fuentes endógenas es, por regla general, excepcional y limitada. “Dado que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige una justificación objetiva y suficiente. La autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. Para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación -o recursos propios stricto sensu- deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador”. Sin embargo, existen casos excepcionales en los cuales el Legislador, en uso de las amplias atribuciones, puede intervenir en el manejo de los recursos endógenos de los entes territoriales, siempre y cuando existan ciertas condiciones que así lo justifiquen. Este punto se desarrollará en el siguiente acápite. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención excepcional del legislador en fuentes endógenas de financiación UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas de solución de conflictos ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en fuentes endógenas de financiación La regla aplicable es que se permite la intervención del legislador sobre la destinación de recursos endógenos de las entidades territoriales, siempre que así lo exija la preservación del equilibrio macroeconómico de la Nación, lo cual va acorde con la definición de autonomía en tanto "gestión de los intereses propios", en el sentido de que la estabilidad nacional no es un asunto que concierna exclusivamente a ninguna de las sub-divisiones territoriales de la República, sino a todas en común, por lo cual es el Legislador nacional quien está llamado a tomar las medidas pertinentes. Ello, por supuesto, respetando los primados de racionalidad y proporcionalidad, que garantizan la integridad del núcleo esencial que, también en materia presupuestal, asiste a la autonomía de las entidades territoriales. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiación GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Recursos no destinados a financiación GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Porcentaje de ingresos de libre destinación para financiación ENTIDADES TERRITORIALES-Crisis macroeconómica/ENTIDADES TERRITORIALES-Desbalance fiscal y endeudamiento ENTIDADES TERRITORIALES-Deuda mayor que capacidad de pago/ENTIDADES TERRITORIALES-Reducción de gastos GASTO PUBLICO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Control en relación con los ingresos ENTIDADES TERRITORIALES-Crisis económica/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Crecimiento desmedido ENTIDADES TERRITORIALES-Relación entre ingresos y gastos AGENTES DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición al Gobierno Nacional GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiación con recursos del situado fiscal AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Rentas y activos COSA JUZGADA RELATIVA-Aplicación CONTRALOR-Salario/PERSONERO-Salario LEY MARCO-Significado Ha señalado la jurisprudencia constitucional que una ley marco o cuadro es aquella que implica una nueva relación entre el Legislativo y el Ejecutivo, en la medida en que éste último colabora activamente con el primero en la regulación de la materia correspondiente, de forma tal que el Congreso fija las pautas generales y directrices que habrán de guiar la regulación, mientras que el Ejecutivo completa, precisa y determina la reglamentación específica del asunto de que se trate. LEY ORDINARIA-Consagración de normas marco/LEY MARCO Y LEY ORDINARIA-Trámite Ha indicado la Corte que el Legislador puede consagrar normas marco dentro de leyes ordinarias, por cuanto ambas requieren el mismo trámite ante el Congreso ; lo que las diferencia será el grado de amplitud que habrá de caracterizar las leyes marco, en relación con las materias específicas que la Constitución les señala. ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Fijación de escalas de remuneración/CONCEJO MUNICIPAL-Fijación de escalas de remuneración EMPLEADOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia para determinación de régimen salarial AREA METROPOLITANA-Clasificación de distritos o municipios JUICIO DE IGUALDAD ENTRE ENTIDADES PUBLICAS MUNICIPIO EN AREA METROPOLITANA-Condiciones atendiendo pertenencia Referencia: expedientes D-3260 y D-3262 (acumulados) Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000 (parcial). Demandantes: Ismanda Lucía Gonzalez Vasco, Efraín Gómez Cardona y Alexander López Quiroz. Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco, Efraín Gómez Cardona y Alexander López Quiroz demandaron parcialmente, en forma separada, la Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de las demandas en referencia. El texto de las disposiciones demandadas se transcribe, en cada caso, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 44.188 del 9 de octubre de 2000. II. CARGOS, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR 1. Artículos Primero y Segundo 1.1. Normas demandadas "Artículo 1. Categorización presupuestal de los departamentos. En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación, establécese la siguiente categorización para los departamentos: Categoría especial. Todos aquellos departamentos con población superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales. Primera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios mínimos legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales. Segunda categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a ciento veintidós mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios mínimos legales mensuales. Tercera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales. Cuarta categoría. Todos aquellos departamentos con población igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos legales mensuales. Parágrafo 1. Los departamentos que de acuerdo con su población deban clasificarse en una determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre destinación anuales señalados en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior. Los departamentos cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto señalado en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales. Parágrafo 2. Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior. Parágrafo 3. Cuando un departamento descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría. Parágrafo 4. Los Gobernadores determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo departamento. Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior. La Dirección General del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República remitirán al gobernador las certificaciones de que trata el presente artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año. Si el respectivo Gobernador no expide la certificación sobre categorización en el término señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre. Cuando en el primer semestre del año siguiente al que se evalúa para la categorización, el departamento demuestre que ha enervado las condiciones para disminuir de categoría, se calificará en la que acredite en dicho semestre, de acuerdo al procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad fiscal. Parágrafo transitorio. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República, remitirán a los Gobernadores las certificaciones de que trata el presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición de la presente ley, a efecto de que los gobernadores determinen, dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo departamento. Dicho decreto de categorización deberá ser remitido al Ministerio del Interior para su registro. Artículo 2. Categorización de los distritos y municipios. El artículo 6 de la Ley 136 de 1.994, quedará así: “Artículo 6. Categorización de los distritos y municipios. Los distritos y municipios se clasificarán atendiendo a su población e ingresos corrientes de libre destinación, así: Categoría especial. Todos aquellos distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales. Primera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales. Segunda categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) salarios mínimos legales mensuales. Tercera categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales. Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios mínimos legales mensuales. Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mínimos legales mensuales. Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales. Parágrafo 1º. Los distritos o municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en una categoría, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales difieran de los señalados en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinación anuales. Parágrafo 2º. Ningún municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías entre un año y el siguiente. Parágrafo 3º. Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un distrito o municipio destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece esta ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior. Parágrafo 4º. Cuando un municipio descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría. Parágrafo 5º. Los alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo distrito o municipio. Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República remitirán al alcalde la certificación de que trata el presente artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año. Si el respectivo Alcalde no expide la certificación en el término señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre. Parágrafo 6º.El salario mínimo legal mensual que servirá de base para la conversión de los ingresos, será el que corresponda al mismo año de la vigencia de los ingresos corrientes de libre destinación determinados en el presente artículo. Parágrafo 7º. Los municipios de frontera con población superior a setenta mil (70.000) habitantes, por su condición estratégica, se clasificarán como mínimo en la cuarta categoría, en ningún caso los gastos de funcionamiento de dichos municipios podrán superar el ciento por ciento de sus ingresos corrientes de libre destinación. Parágrafo 8º. Los municipios colindantes con el Distrito Capital, con población superior a trescientos mil uno (300.001) habitantes, se clasificarán en segunda categoría. Parágrafo 9º. Las disposiciones contenidas en el presente artículo serán de aplicación obligatoria a partir del año 2004. En el período comprendido entre el año 2000 y el año 2003, podrán seguirse aplicando las normas vigentes sobre categorización. En este caso, cuando un municipio deba asumir una categoría determinada, pero sus ingresos corrientes de libre destinación sean insuficientes para financiar los gastos de funcionamiento señalados para la misma, los alcaldes podrán solicitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la certificación de la categoría que se adecue a su capacidad financiera. La categoría certificada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público será de obligatoria adopción. En estos eventos, los salarios y honorarios que se establezcan con base en la categorización deberán ajustarse para la vigencia fiscal en que regirá la nueva categoría. Parágrafo transitorio. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República, remitirán a los alcaldes las certificaciones de que trata el presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición de la presente ley, a efecto de que los alcaldes determinen, dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo distrito o municipio. Dicho decreto de categorización deberá ser remitido al Ministerio del Interior para su registro." 1.2. Las demandas Los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco y Efraín Gómez Cardona consideran que los artículos 1º y 2º demandados desconocen los artículos 151, 1º, 287, 302 y 313 de la Constitución. Argumentan que, tal y como lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-600A/95, el postulado de la autonomía de las entidades territoriales genera, en favor de éstas, una "garantía institucional" en virtud de la cual el legislador sólo podrá regular las materias relacionadas con ellas a través de una ley orgánica. Entre los temas reservados para este tipo de leyes, está la determinación del régimen jurídico básico de los entes territoriales, dentro del cual se incluye la categorización de los mismos. "Si la distribución de competencias es sin duda materia propia de la legislación orgánica según la misma sentencia C-600A, con mayor razón ha de serlo la categorización, en tanto ésta constituye el elemento fundamental para la asignación de competencias, pues el hecho de que un ente territorial esté ubicado en una u otra categoría por fuerza marcará su paquete competencial". Por lo mismo, no puede una ley ordinaria como la que se demanda determinar dicha categorización, sin que al menos los principios generales con base en los cuales la misma se habrá de efectuar hayan sido establecidos por una ley orgánica; de lo contrario, se desconocería el artículo 151 Superior. "Si hiciera falta un argumento adicional, es el propio legislador, en este mismo cuerpo normativo, el que está señalando que los artículos 1 y 2 no tienen naturaleza de legislación orgánica, ya que en el artículo 95 reseña los artículos que se consideran de este tipo, y en ellos no se incluyen el 1 y 2". Por otra parte, consideran que las normas acusadas son lesivas del artículo 302 constitucional, el cual señala que para categorizar departamentos, se deberán tener en cuenta diversos criterios, como por ejemplo, la existencia de ciertas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal, y "la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas". Dada la relación que existe entre la categorización de los entes territoriales y sus derechos constitucionales -en la medida en que tal clasificación determinará el alcance de sus competencias y capacidades-, "al Congreso le está vedado escoger apenas algunos de los factores que la Carta ordena tener en cuenta para fijar categorías, por lo que está en el deber jurídico de sopesarlos todos". El artículo primero de la ley, en principio, declara que se tendrá en cuenta el factor de población y el de los ingresos corrientes de libre destinación; "esta afirmación deja al desnudo que se utilizó apenas parcialmente el aspecto 'recursos económicos', pues se dejó por fuera prácticamente el grueso de los mismos, para considerar apenas los que la misma ley denomina 'ingresos corrientes de libre destinación', haciendo a un lado todos los recursos económicos que se enuncian en el artículo 3º de la ley; también evidencia que se omitieron deliberadamente los factores recursos naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas". Asimismo, de conformidad con la ley, el factor poblacional es, en últimas, irrelevante para determinar la categorización, puesto que "si se tiene la población de la categoría primera pero los recursos de segunda, el ente se clasifica en segunda. Y si se tienen la población correspondiente a la segunda categoría pero los ingresos de la primera, la categoría será la primera". Adicionalmente, argumentan que la disposición demandada viola los artículos 1, 287 y 300 de la Carta, en virtud de los cuales la corporación de elección popular respectiva es el órgano de representación y, por ende, la autoridad normativa propia de los entes territoriales. En ese sentido, el que "una decisión tan importante como la de establecer la categoría a la que pertenece el ente territorial se tome sin la más mínima intervención de la Asamblea o el Concejo, según el caso, es un olímpico desconocimiento del derecho que tienen los entes territoriales a sus autoridades propias, a su autonomía, a la intervención de estas autoridades en los asuntos locales y/o seccionales". Por su parte, el ciudadano Alexander López Quiroz considera que el artículo primero de la Ley 617/2000 es contrario al artículo 302 de la Carta, en virtud del cual la ley podrá establecer para uno o más departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal, y que en desarrollo de lo anterior, podrá delegar a uno o varios Departamentos atribuciones propias de las entidades públicas nacionales. En criterio del demandante, esta norma precisa que la ley podrá establecer tales capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal por medio de delegaciones, pero no contempla la posibilidad de que la ley pueda clasificar o categorizar a los departamentos; lo que es más, "si el Constituyente hubiera querido una categorización de los Departamentos lo hubiese dicho expresamente como lo ordena la Constitución Política en el artículo 320 sobre los municipios"; por ello, mal puede una ley como la que se acusa categorizar los entes departamentales. 1.3. Intervenciones 1.3.1. Intervención del Ministerio del Interior La ciudadana Nancy L. González Camacho, obrando en su condición de apoderada del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Primero, en cuanto al tema de la reserva de ley orgánica, la interviniente cita extensamente la sentencia C-600A/95, en la cual la Corte Constitucional sostuvo los siguientes puntos: a) como la legislación orgánica se refiere a la estructura territorial y a la organización de los poderes públicos en función del territorio, deben formar parte de ella, en palabras de la Corte, "la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico"; igualmente, deben tener tal carácter las normas que regulen los mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, así como la asignación de competencias normativas y no normativas a los entes territoriales, y la distribución de competencias entre éstos y la Nación. b) La Carta Política no impide que una misma ley contenga materias propias de la legislación orgánica y asuntos propios de una ley ordinaria, siempre y cuando exista entre ellos una conexidad temática razonable. c) la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales no es materia exclusiva de la ley orgánica, puesto que en algunos casos, es la misma Constitución quien distribuye algunas competencias, de manera tal que, como dijo la Corte, "una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta"; igualmente, es posible que una ley orgánica establezca los principios generales de tal distribución, y sea la ley ordinaria la que asigne competencias específicas. Lo que no se puede aceptar es que una ley ordinaria distribuya tales competencias, sin que una ley orgánica anterior o la Carta misma hayan establecido los principios generales a los cuales habrá de sujetarse tal distribución. d) La violación de la reserva de ley orgánica no es un vicio de forma, sino una falta de competencia; como lo dijo esta Corporación, "el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica". Con base en los anteriores puntos, la interviniente anota que no asiste razón a los demandantes cuando argumentan que se lesiona, con el artículo primero acusado, la reserva de legislación orgánica territorial, ya que "si se repara en el contenido y alcance de la ley demandada, así como en la jurisprudencia contenida en la Sentencia de la Corte Constitucional, se concluye que la ley 617 se ocupa de materias distintas a las de asignar competencias normativas a los entes territoriales señaladas en el artículo 151 de la Constitución Política, a pesar que los temas allí tratados se relacionen con estas entidades". Ello, por cuanto en su criterio, lo que constituye el núcleo de reserva de la ley orgánica es el reparto de competencias normativas entre la Nación y las entidades territoriales. Segundo, considera que no existe una violación del artículo 320 Superior en lo relativo al tema de los factores de categorización. Explica que la misma Carta Política, en el artículo que se considera lesionado, faculta al Legislador para adelantar tal labor de categorización en función de la densidad poblacional, los recursos fiscales y la importancia económica del respectivo ente territorial, partiendo de la base de las diferencias fácticas que existen entre tales entidades. En desarrollo de lo anterior, la ley 617 de 2000 efectuó una clasificación de los departamentos y modificó las normas existentes sobre categorización de municipios, de acuerdo con su capacidad de gestión administrativa, su población y sus ingresos corrientes de libre destinación. Indica que el objetivo de una norma como la que se acusa es "ajustar los niveles de gasto de los departamentos y municipios a las verdaderas necesidades de cada una de estas entidades territoriales, cuidando en todo caso que no se superen los ingresos disponibles para su pago. Se trata de adecuar la categoría a la capacidad administrativa que les brindan sus ingresos corrientes de libre destinación anuales, entendiendo por tales, aquellos ingresos regulares que ofrecen certidumbre en su recaudo". En relación con las normas derogadas, el cambio fundamental estriba en que: a) se aumentaron los límites de población e ingresos para los municipios de cuarta y sexta categoría, b) el nivel de ingresos será el que decida la categoría de un municipio. Con este cambio, descenderán de categoría municipios que con las anteriores normas de la Ley 136 de 1.994, tenían una población que coincidía con la de la categoría a la que pertenecían, pero unos ingresos que estaban varias categorías por debajo. Señala, además, que esta categorización para nada afecta el monto global de las transferencias recibidas por los municipios de la Nación, "pues éste no se establece con base en la categoría del municipio sino principalmente con base en criterios de necesidades básicas insatisfechas". Además, la ley significa un alivio financiero para los municipios que tienen dificultades en cubrir sus gastos de funcionamiento, especialmente los de categorías segunda y tercera, que a partir de la siguiente vigencia fiscal no podrán destinar para su funcionamiento una parte de su participación en los ingresos corrientes de la nación. Por lo mismo, la categorización que efectúa la ley demandada obedece a criterios objetivos y razonables. Finalmente, en cuanto al cargo consistente en que las entidades territoriales no pudieron participar en la toma de decisiones que llevó a la ley 617 de 2000, sostiene que no tiene asidero, por cuanto durante el proceso sí se hicieron presentes las organizaciones que representaban a las entidades territoriales, a través de sus comentarios escritos y verbales. "Prueba fehaciente son los documentos escritos que reposan en la Dirección General de Asuntos Territoriales del Ministerio del Interior, suscritos por el representante de la Federación Colombiana de Municipios, la Confederación Colombiana de Concejales, Asambleas departamentales, etc.". 3.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La ciudadana María Magdalena Botia de Botia, en su calidad de representande del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas demandadas, por tres razones básicas: a) No existe violación a la reserva de ley orgánica; b) No hubo desconocimiento de los factores de categorización, y c) no se lesiona con la norma acusada la autonomía de las entidades territoriales. En primer lugar, considera que no se lesionó el artículo 151 Superior al expedir las normas acusadas, por cuanto las disposiciones respectivas sí recibieron el trámite de legislación orgánica, y en todo caso, incluso si no lo hubieran recibido, ello no era necesario, por la materia con la cual se relacionan. En cuanto a lo primero, recuerda que, de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-600A/95, en la ponencia para primer debate ante el Senado de la República del proyecto de la actual Ley 617 de 2000, se señaló que algunas de las normas allí contenidas eran de naturaleza orgánica, lo cual exigía la aprobación de tales disposiciones con mayorías absolutas. Ello no vicia de inconstitucionalidad la ley, por cuanto un mismo cuerpo legal puede contener al mismo tiempo normas ordinarias y normas orgánicas, y una norma ordinaria, por tramitarse como orgánica, no se opone a la constitución. En cuanto a lo segundo, precisa que, en virtud de lo señalado por la jurisprudencia constitucional, pertenecen sin duda a la reserva de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, los siguientes asuntos contemplados en la Carta: (i) lo relacionado con la organización territorial de los poderes públicos (art. 1, C.P.); (ii) lo relacionado con las bases y condiciones necesarias para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales, y establecer sus competencias (art. 150-4, C.P.); (iii) el establecimiento de los requisitos para crear nuevos departamentos y realizar consultas populares sobre el particular (art. 297, C.P.); (iv) la fijación de los requisitos y formalidades necesarios para llevar a cabo consultas populares sobre materias de competencia departamental o municipal (art. 105, C.P.); (v) el establecimiento de las condiciones para la constitución, organización y funcionamiento de las regiones administrativas y de planificación (art. 307, C.P.); (vi) la creación de los requisitos para que las regiones de planificación se conviertan en entidad territorial (art. 307, C.P.); (vii) la organización y el funcionamiento de las áreas metropolitanas (art. 319, C.P.), así como la expedición del estatuto básico de las provincias (art. 321, C.P.); y (viii) los requisitos y condiciones para la organización y funcionamiento de las entidades territoriales indígenas (art. 329, C.P.). En ese sentido, precisa que las disposiciones referentes a la categorización de entidades territoriales no requerían el tratamiento de normas orgánicas, en el mismo sentido en que, para la Corte Constitucional, no lo requería la Ley 136 de 1994, "por no corresponder su temática al régimen de planeación, o al régimen presupuestal, ni distribuir competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Tampoco puede afirmarse que (las normas sobre) categorización de departamentos y municipios, constituyan "principios" rectores para el ejercicio de las funciones...Además, el ejercicio de la autorización contenida en el artículo 320 de la Constitución, no corresponde a un tema de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial ni a la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales". La categorización de departamentos y municipios tampoco implica una asignación de competencias a las mismas, "pues el hecho de situarse en una categoría u otra, en ningún caso implica la imposibilidad de ejercitar las competencias asignadas a las asambleas, concejos, gobernadores y alcaldes en la Constitución Política, ni la asignación de competencias nuevas diferentes". Asimismo, considera que el hecho de que el artículo 1º demandado tenga como título "categorización presupuestal de los departamentos" no significa que se estén regulando asuntos reservados a la ley orgánica de presupuesto, por cuanto no se refiere a temas como la programación, aprobación, modificación o ejecución de los presupuestos de las Entidades Territoriales o de la Nación: "la mención al presupuesto constituye solo un parámetro de medición de la capacidad fiscal del respectivo ente, con miras a su clasificación en una categoría determinada, acorde con el monto de los recursos con que cuenta para administrarse". Por ese motivo, los artículos 1º y 2º de la ley demandada no fueron incluídos en la enumeración que realiza el artículo 95 ibídem, sobre qué normas se incorporan a la Ley Orgánica de Presupuesto. En síntesis, considera que los demandantes cometen el error de considerar que todos los asuntos relacionados con la organización y funcionamiento de las entidades territoriales son objeto de la reserva de ley orgánica, "cuando hay una gran cantidad de materias que se ocupan de dar desarrollo a las competencias asignadas directamente por la Constitución a estas entidades o al Congreso de la República, y cuyo desarrollo es propio de Ley ordinaria. Tal es el caso de la clasificación de los departamentos y municipios en categorías". En segundo lugar, para la interviniente no existe violación de los artículos 302 y 320 de la Constitución. Explica que los aspectos que los mencionados preceptos constitucionales señalan -población, recursos económicos, recursos naturales, situación geográfica, circunstancias sociales, culturales y ecológicas, e importancia económica- son muy diferentes, hasta el punto que en ciertos casos llegan a tener un nivel de particularidad tan amplio, que "si se tomaran en cuenta simultáneamente todos los factores para efectos de la categorización, podrían resultar tantas categorías como municipios y departamentos existen". Ello dificultaría la clasificación de las entidades territoriales en una u otra categoría. Por lo mismo, considera que "no es posible apegarse al texto literal de los artículos constitucionales para pretender que el Congreso está obligado a tomar simultáneamente todos los factores para efectos de la categorización"; por el contrario, se debe efectuar una interpretación finalista de los artículos constitucionales mencionados, a la luz del objetivo de mejorar la administración pública. Para lograr estos fines, es indispensable tomar en cuenta los aspectos poblacional y de ingresos, ya que se trata de elementos comunes presentes en todas las entidades territoriales, que resultan determinantes de las necesidades de los habitantes y de la capacidad fiscal del ente territorial para suplirlas. "Ello no obsta para que en algunos casos específicos, dependiendo de la finalidad con que se elabora la norma, se tomen en consideración exclusivamente otros aspectos de los señalados en los artículos 302 y 320 constitucionales". Además, la selección de los factores población e ingresos para efectuar la categorización, con predominio del segundo, responde a la finalidad de la norma acusada, cual es la de controlar el gasto de las entidades territoriales para preservar su viabilidad financiera. "Por último, nada impide al legislador, establecer reglas especiales para algunos entes territoriales, en atención a otro cualquiera de los factores, con aplicación además, de las premisas para la categorización general". En segundo lugar, en lo relativo al cargo sobre incompetencia del Congreso para categorizar los departamentos, considera necesario precisar que la categorización que efectúa el artículo 1º demandado no atribuye a los departamentos capacidades o competencias administrativas distintas a las que la Constitución les asigna; en consecuencia, "no se opone ni contraría el contenido del artículo 302 constitucional, por cuanto no impide su cumplimiento y por el contrario lo facilita al permitir determinar su capacidad de gestión administrativa y fiscal". En otras palabras, la categorización de los departamentos de conformidad con la norma acusada no es obstáculo para que el legislador delegue en ellos "capacidades y competencias propias de los organismos o entidades públicas nacionales", adicionales a las expresamente atribuídas por la Constitución. Desde otra perspectiva, el artículo 302 Superior contiene una autorización para el legislador, en el sentido de que podrá delegar en las entidades territoriales atribuciones propias de las entidades nacionales; del texto de dicho precepto no es posible deducir ninguna prohibición. Es decir, "el hecho de no encontrarse en el texto constitucional autorización expresa para categorizar a los departamentos, tal como figura en el artículo 320 para los municipios, (no) implica prohibición". Además, el Constituyente consideró necesario autorizar al legislativo para categorizar a los municipios por el hecho de que la competencia para crear tales entidades radica en cabeza de las Asambleas, mientras que la competencia para la creación y organización de los departamentos corresponde al Congreso. Así, según el artículo 298 de la Constitución Política, el Congreso reglamentará, por medio de una ley, lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones constitucionales de los departamentos; "armonizando esta autorización con la competencia general del legislador para dictar las leyes, y con la facultad o autorización para delegar en los departamentos atribuciones de los órganos nacionales, en una interpretación sistemática, debemos concluir que al legislador no le está vedado señalar diversas categorías de departamentos"; por el contrario, se trata de un desarrollo de dicha facultad. En tercer lugar, la apoderada considera que carece de sustento el cargo por violación de la autonomía de las entidades territoriales, que los demandantes justifican en el hecho de que, al momento de efectuar la categorización que se acusa, no se tuvo en cuenta a las corporaciones de elección popular del nivel territorial. En consecuencia, no existe, para la interviniente, violación de los artículos 1, 287, 300 y 313 de la Carta. Explica que, en su criterio, la oposición se dirige principalmente contra el parágrafo 4 del artículo 1º, y los parágrafos 5º y 9º del artículo 2º de la Ley 617 de 2000, en los cuales se establece que corresponderá al Gobernador y al Alcalde, respectivamente, determinar anualmente la categoría en que se encuentra clasificada su entidad territorial, y en su defecto, a los contralores territoriales correspondientes. Para la apoderada, ni en el artículo 300 ni en el 313 de la Constitución se señala para las asambleas o concejos la facultad de señalar en qué categoría se encuadra su respectiva entidad, mientras que en los artículos 305-15 y 315-10 Superiores sí se le señala al Congreso el poder de asignarles, tanto a las asambleas y concejos como a los gobernadores y alcaldes, funciones y competencias adicionales a las que les atribuye la Constitución. En ese sentido, bien podía el Congreso determinar a cuál de estas autoridades le atribuía la referida competencia. "En el presente caso, como quiera que no se trata de tomar decisiones que afecten directamente los intereses particulares de los miembros de la colectividad (impuestos), o la definición del gasto público (presupuesto), o se refiera a la solución de necesidades del conglomerado social (plan de desarrollo), sino de definir la categoría de la respectiva entidad, categoría que no depende de una decisión volitiva de quien la adopta por cuanto obedece a hechos objetivos pasados (...), no resulta indispensable la participación de los órganos colegiados territoriales, pues el resultado siempre será el mismo". En todo caso, las referidas corporaciones sí participan de manera indirecta en el proceso del que se les dice excluídas, ya que son éstos los órganos que determinan anualmente el presupuesto de ingresos, incluídos los corrientes de libre destinación, y el monto total de apropiaciones autorizadas para cada vigencia, lo cual incluye los gastos de funcionamiento; así, inciden directamente sobre los factores determinantes de la categorización. Tampoco se viola la autonomía territorial con la posibilidad de que el Contador General de la Nación certifique la categoría a la que pertenece cada entidad, ya que se trata de una norma supletoria, que opera únicamente cuando la autoridad competente se abstiene de cumplir con su atribución. 3.3. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, obrando en su calidad de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, intervino en este proceso para respaldar los cargos formulados en la demanda. Explica que la legislación orgánica de ordenamiento territorial reviste una especial importancia, ya que constituye una garantía de la autonomía territorial. Las materias relativas a la creación, permanencia y supresión de municipios y departamentos, a su clasificación en categorías para efectos de someterlas a distintos regímenes y competencias, entre otras, forman parte medular del tema de la legislación orgánica territorial. En cuanto al hecho de haberse aprobado algunos artículos con las mayorías requeridas para una ley orgánica, a pesar de que no se surtió el trámite de ley orgánica desde un principio, la Federación considera que "radicar la naturaleza de orgánica en la ley prácticamente en el sólo álea de que al momento de votar estuviera presente el número de miembros requerido es subestimar la legislación orgánica. (...) (Al legislador) le es jurídicamente exigible, por el Juez Constitucional, que cuando estime conveniente la adopción simultánea de normas orgánicas y ordinarias debe hacerlo de tal modo que puedan diferenciarse claramente unas de otras, desde el momento mismo de presentarse el proyecto y a lo largo de todo el debate". Por otra parte, respecto de los factores que el Legislador tuvo en cuenta al momento de establecer las categorías que se acusan, expresa el interviniente: (i) es contrario a la Carta que se establezcan categorías de Departamentos "con una perspectiva limitada al solo propósito presupuestal"; y (ii) es igualmente inconstitucional la categorización de los Municipios efectuada por la norma acusada, "puesto que ni se aplican todos los factores que la Carta señala, ni la categorización se orienta a los propósitos prestablecidos, sino que también está inscrita en el único propósito de restringir el gasto en funcionamiento". En lo tocante al cargo por violación de la autonomía territorial, expresa que un "rasgo fundamental de la autonomía política predicable de los entes territoriales es la posibilidad de tener autoridades propias y de participar, directamente o a través de...