Sentencia C-577 de 2006

C-577-06 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-577/06 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Impertinencia de cargos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Utilización de normas de rango legal como parámetro de interpretación para determinar alcance de normas constitucionales En el caso bajo análisis, tal como se ha expresado, los demandantes argumentan que la razón de la inconstitucionalidad es que las disposiciones demandadas vulneran lo establecido en una norma de rango legal, como lo es la Ley 769 de 2002, denominada Código Nacional de Tránsito Terrestre. No obstante, esta forma de argumentación, en virtud del principio pro actione, resulta en ciertos casos acorde con los requisitos exigidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1992 para la presentación de las demandas de acción pública de inconstitucionalidad. Y, esto se explica a partir de lo siguiente: La Corte ha sostenido persistentemente, cuando se ha referido a los rasgos generales del control de constitucionalidad, que éste consiste en el cotejo de disposiciones de rango legal con disposiciones de rango constitucional, con el fin de verificar que las primeras no vulneren las segundas. Sin embargo, hay casos en que la vulneración de una norma de rango constitucional sólo puede ser apreciada si se utiliza una ley como norma interpuesta. En ciertas ocasiones de la simple confrontación entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B) no es posible apreciar la validez de esta última, pues el alcance pleno de la norma constitucional debe ser comprendido con una interpretación complementaria de ciertas leyes (C). Estas leyes que permiten determinar el alcance pleno de las normas constitucionales y de esta forma apreciar en un caso concreto la constitucionalidad de otra ley enjuiciada cumplen funciones de parámetro complementario o de norma interpuesta. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Casos en que ley cumple funciones de parámetro complementario o de norma interpuesta PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Alcance La Corte Constitucional se ha ocupado de la determinación del alcance de la prohibición, de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República o de hacer uso de ellas, para la expedición de Códigos, prescrita en el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. La interpretación de la mencionada prohibición se ha desarrollado en la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de una interpretación sistemática del citado numeral 10 del artículo 150 superior junto con su numeral 2, según la cual (i) resulta contrario al orden constitucional no sólo expedir códigos mediante decretos-leyes, sino modificarlos por medio de ellos de manera sustancial, en los temas que pretenden regular. Como consecuencia de esta interpretación, se ha sostenido también, entonces, (ii) que las modificaciones a disposiciones normativas contenidas en códigos, hechas por otras disposiciones contenidas en decretos expedidos en virtud de facultades extraordinarias, son en principio constitucionales, salvo que dichas modificaciones versen sobre la estructura y la esencia de un código. Esto por cuanto, precisamente, la prohibición en cuestión se extiende sólo a aquellas modificaciones que alteren la estructura y la esencia de la materia regulada por el código. PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-No toda modificación de un código por un decreto ley es inconstitucional PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Metodología del control de constitucionalidad El juez constitucional, ante la reforma o modificación de una disposición contenida en una ley que tiene por título “código”, por parte de otra contenida en un decreto extraordinario dictado por el Ejecutivo, (i) debe revisar el contenido de la ley modificada y determinar si efectivamente se trata de un código, pues el título de ésta, si bien es un elemento necesario, no es suficiente para establecer su naturaleza y características de tales. Y, (ii) una vez establecido la condición de código de la ley modificada, se procede a establecer cuál es la materia principal; que en estas leyes es, por una parte, la relativa a los fines, valores, principios y bienes jurídicos que sirven de criterio teleológico de interpretación para todo el área del derecho que se regule, y de otra, las normas que tengan como contenido criterios o pautas de interpretación propias de sistema o subsistema jurídico que regule. En caso de que estas materias principales contenidas en la ley que contiene el código sean modificadas se verificará la infracción de la limitante contenida en el inciso tercero del artículo 150.10 de la Constitución en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación. En este orden de ideas, también puede concluirse que aquellos temas ajenos a los que son propios de la regulación y sistematización de un código, pero que igualmente están regulados en disposiciones del mismo, pueden ser modificados por decretos extraordinarios. Y, dicha posibilidad surge en aplicación de la regla general según la cual las normas de rango legal, tal como son los códigos, pueden ser derogadas o modificadas por normas del mismo rango, tal como los decretos con fuerza de ley. CODIGO-Concepto CODIGO-Criterios para establecer cuando un cuerpo normativo se configura como código El primer requisito, que hace relación al carácter único del cuerpo normativo denominado “código”, sugiere que no pueden existir dos códigos, o dos normas que sobre una misma área temática tengan normas o reglas contradictorias. La elaboración de códigos busca evitar la dispersión normativa propia de un Estado de Derecho con hipertrofia normativa. El segundo requisito, al exigir que el “código” se refiera a una rama específica del derecho, procura que el objeto de la ley sea el de proporcionar reglas de interpretación propias de un área o subarea del Derecho que tenga elementos o contenidos que deban ser diferenciados de otras; así como, proporcionar normas que precisen, con propósitos de interpretación teleologica, fines, valores, normas de propósito o cometidos (tal y como sucede con los bienes jurídicos en el ordenamiento penal, entre otros). Además de lo anterior (que es el núcleo o tema principal “la estructura y esencia” del “código”), se exige también que un “código” contenga pretensiones de exhaustividad, esto es, la mayor cantidad posible de normas sobre esa área del derecho. En lo que toca con la manifestación expresa del legislador de denominar a una ley “código”, debe entenderse que el título de una ley no le concede a ésta el carácter de ley especial. Esto por si sólo no es un requisito que pueda bastarse a sí mismo, sino que requiere que exista coincidencia con los anteriores exigencias, de tal manera que el legislador no puede hacer de leyes ordinarias leyes estatutarias, por el sólo hecho de titularlas como estatuto, ni leyes marco u orgánicas porque así se diga en el titulo. CODIGO NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE O LEY 769 DE 2002-No puede considerarse como código así se denomine como tal De la aplicación estricta de los criterios desarrollados por la Corte para identificar si un cuerpo normativo configura o no un “código”, se deriva que la Ley 769 de 2002 denominada Código Nacional de Tránsito Terrestre, no cumple prima facie con dichos criterios: (i) La ley 769 en mención, no regula una específica área del derecho, no coincide con una división o subdivisión de éste, sus disposiciones no requieren de interpretación especial, no tiene valores o bienes jurídicos diferentes del derecho administrativo o comercial, ni reglas de interpretación diferentes a otras ramas del derecho. Esta ley regula un tema, como se hace en toda ley, y trata varios aspectos que hacen parte de una misma unidad temática, pero esto no es un elemento diferenciador que permita hablar de “código”. De otro lado, (ii) que la ley 769 de 2002 tenga la denominación “código”, es decir, que tenga ese título, no es suficiente para que su cuerpo normativo sea tomado como tal. La denominación no es el fundamento exclusivo de un “código”, y tal como se ha explicado, que la existencia de un “código” dependa de su título - se insiste - equivaldría a que el Congreso dispone del contenido del inciso 3 del art. 150 de la Constitución, lo cual resulta inaceptable. PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-No trasgresión por norma que modificó requisitos para agentes de tránsito La Corte Constitucional encuentra que, si bien el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 769 de 2002 establecía un criterio determinado referido a los requisitos que deben ostentar quienes aspiren a ciertos cargos de agente de tránsito, esto no es la materia que el legislador pretendió regular sistémica y exhaustivamente en dicha ley. Por tanto, el hecho que en los artículos 19 y 20 del Decreto-ley 785 de 2005, hayan modificado el mencionado criterio estableciendo otro, no vulnera ni sustancial ni someramente, materia alguna que conforme el objeto principal de regulación de la ley que el legislador titulo “código”. De ahí que no exista incumplimiento de la prohibición constitucional de expedir o modificar códigos mediante decretos extraordinarios. CARGOS EN ADMINISTRACION PUBLICA-Necesidad de acreditar idoneidad para desempeñarlos/CARGOS EN ADMINISTRACION PUBLICA-Necesidad de proporcionalidad entre los requisitos del empleo con las funciones a cumplir El legislador tiene el deber de conciliar los requisitos que exige para un empleo, con el tipo funciones que debe desempeñar quien lo ocupe. La consagración de unas calidades mínimas, para aspirar a ocupar un cargo en la administración pública, debe dar cuenta integral de la naturaleza de las tareas que dicho cargo pretende desarrollar. Esto resulta por demás lógico, si se tiene en cuenta que el mismo Estado exige el máximo grado de responsabilidad y cumplimiento de sus servidores, en la misión que le encomienda. Existe pues, una relación necesaria entre los requisitos que permiten ocupar un empleo en la administración, las funciones de éste y los mecanismos para evaluar la responsabilidad y cumplimiento en el desempeño en su ejercicio. Lo cual a su vez influye directamente no sólo en la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos por parte del Estado y en su propia organización, sino incluso, en la asignación salarial que ostente el empleo. Esta relación necesaria implica pues, que los requerimientos que la administración determine para un empleo, son directamente proporcionales a las funciones que se pretendan satisfacer a través de él. Así, los empleos cuyos deberes involucran responsabilidades y complejidad significativas, deben exigir calidades que igualmente acrediten el manejo y capacidad para asumirlos. Por lo cual, el legislador debe establecer requerimientos que permitan acreditar idoneidad en campos concretos, así como la capacidad respectiva que subyace a ellos. CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad AGENTE DE TRANSITO-Requisitos AGENTE DE TRANSITO-Importancia de las funciones que cumple Las funciones de las autoridades de tránsito están enmarcadas por la necesidad de la administración de garantizar la seguridad, la vida, la integridad y los bienes de los ciudadanos, frente a la actividad del tránsito terrestre. De este modo, los agentes de tránsito como autoridades están encargados de (i) enseñar y promulgar el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte con un fin preventivo, (ii) aplicar las normas de tránsito y transporte y hacer efectivas las sanciones que en ellas se contemplan; (iii) aplicar normas de tránsito y transporte que implican el desarrollo de procedimientos, en situaciones especiales derivadas de la actividad del tránsito, tales como contravenciones, daños materiales, embriaguez de conductores o infracciones penales y (iv) cumplir funciones de policía judicial. AGENTE DE TRANSITO DE ENTIDAD TERRITORIAL-Falta de proporcionalidad entre los requisitos que se exigen para desempeñar el cargo con las funciones que se le asignan/AGENTE DE TRANSITO DE ENTIDAD TERRITORIAL-Ubicación en el nivel asistencial es contraria a la Constitución La Corte Constitucional encuentra que la inclusión, en artículo 20 del Decreto-Ley 785 de 2005, de los agentes de tránsito dependientes de los organismos de tránsito de las entidades territoriales, en el nivel asistencial del sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales, es inconstitucional. Pues, los requisitos exigidos para ostentar el cargo de agente de tránsito, estipulados en el artículo 13 del mismo decreto y consistentes en acreditar mínimo cinco (5) de educación básica primaria en departamentos, distritos o municipios de categorías especial, primera, segunda y tercera; y, mínimo tres (3) años de educación básica primaria en distritos o municipios de categorías cuarta, quinta y sexta, resultan desproporcionados, en el sentido en que son precarios e insuficientes, en atención a las funciones que el legislador ha encargado a estos agentes y a los requerimientos que la Policía Nacional exige para los agentes de tránsito pertenecientes a esta Institución. Teniendo en cuenta que dichas funciones involucran, la aplicación de las normas del Código Nacional de Tránsito; además de tener potestad sancionatoria como autoridades que son, y de tener facultades de policía judicial, su desempeño incide directamente en la garantía del derecho fundamental al debido proceso (art 29. C.N) de los ciudadanos. Por ello, su idoneidad debe superar las habilidades y competencias que pueden llegar a desarrollarse con tan sólo cinco (5) primaria (que es la exigencia para algunos distritos y municipios), o tan sólo tres (3) años de educación básica primaria (que es la exigencia para los municipios de menor categoría). AGENTE DE TRANSITO DE ENTIDAD TERRITORIAL-Exclusión en el nivel técnico Los agentes de tránsito pertenecientes a la Policía Nacional, acreditan preparación específica como tales y son bachilleres, pero no necesariamente son técnicos o tecnólogos. Y, siendo esta preparación, uno de los puntos de comparación para determinar que lo exigido a los agentes de tránsito de las entidades territoriales, resulta precaria; mal haría la Corte en ubicar a los últimos en el nivel técnico, cuando los primeros, que tienen –se insiste – preparación específica para ejercer como autoridad, no lo están necesariamente. La determinación de ello corresponde al legislador, tal como lo hizo mediante el decreto 1791 de 2001, en el caso de los requisitos para ser agente de tránsito perteneciente a los cuerpos especializados de tránsito de la Policía Nacional. EFECTOS SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos hacia el futuro Conviene aclarar que la presente decisión no afecta las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que antes de la fecha en que la presente sentencia sea debidamente comunicada por los medios ordinarios adoptados por esta Corporación, se hubiesen posesionado y se encontrasen ocupando el cargo de agente de tránsito en un organismo de tránsito de una entidad territorial, y para el cual acreditaron los requisitos vigentes al momento de su incorporación al empleo. Lo anterior con el fin de salvaguardar los derechos de las personas referidas, quienes actuaron de buena fe al acreditar únicamente los requisitos que la administración les exigió. Referencia: expediente D-6105 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19, 20 y 21 del Decreto Ley 785 de 2005. Demandantes: Leonardo Reyes Contreras y Gerardo Joya Díaz Magistrado Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Leonardo Reyes Contreras y Gerardo Joya Díaz solicitan a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de los artículos los artículos 19, 20 y 21 del Decreto Ley 785 de 2005. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de las disposiciones y se subrayan los apartes demandados. DECRETO 785 DE 2005 (marzo 17) Diario Oficial No. 45.855 de 19 de marzo de 2005 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los numerales 2 y 3 del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, DECRETA: Artículo 19. Nivel Técnico. El Nivel Técnico está integrado por la siguiente nomenclatura y clasificación específica de empleos: Cód. Denominación del empleo 335 Auxiliar de Vuelo 303 Inspector de Policía 3ª a 6ª Categoría 306 Inspector de Policía Rural 312 Inspector de Tránsito y Transporte 313 Instructor 336 Subcomandante de Bomberos 367 Técnico Administrativo 323 Técnico Area Salud 314 Técnico Operativo Artículo 20. Nivel Asistencial. El Nivel Asistencial está integrado por la siguiente nomenclatura y clasificación específica de empleos: Cód. Denominación del empleo 403 Agente de Tránsito 407 Auxiliar Administrativo 412 Auxiliar Area Salud 470 Auxiliar de Servicios Generales 472 Ayudante 475 Bombero 413 Cabo de Bomberos 428 Cabo de Prisiones 411 Capitán de Bomberos 477 Celador 480 Conductor 482 Conductor Mecánico 485 Guardián 416 Inspector 487 Operario 490 Operario Calificado 417 Sargento de Bomberos 438 Sargento de Prisiones 440 Secretario 420 Secretario Bilingüe 425 Secretario Ejecutivo 438 Secretario Ejecutivo del Despacho del Alcalde 430 Secretario Ejecutivo del Despacho del Gobernador 419 Teniente de Bomberos 457 Teniente de Prisiones Artículo 21. De las equivalencias de empleos. Para efectos de lo aquí ordenado, fíjanse las siguientes equivalencias de los empleos de que trata el Decreto 1569 de 1998, así: (...) Cod Situación anterior Cod Situación nueva Nivel Administrativo, Auxiliar y Operativo Nivel Asistencial 505 Agente de Tránsito 403 Agente de Tránsito 550 Auxiliar Administrativo 407 Auxiliar Administrativo 555 Auxiliar de Enfermería 412 Auxiliar Area Salud 533 Auxiliar en Salud Familiar y Comunitaria 412 Auxiliar Area Salud 509 Auxiliar de Información en Salud 412 Auxiliar Area Salud 516 Auxiliar de Droguería 412 Auxiliar Area Salud 518 Auxiliar de Consultorio Odontológico 412 Auxiliar Area Salud 523 Auxiliar de Higiene Oral 412 Auxiliar Area Salud 527 Auxiliar de Laboratorio Clínico 412 Auxiliar Area Salud 537 Auxiliar en Trabajo Social 407 Auxiliar Administrativo 505 Agente de Tránsito 403 Agente de Tránsito 565 Auxiliar 407 Auxiliar Administrativo 513 Cabo de Bomberos 413 Cabo de Bomberos 528 Cabo de Prisiones 428 Cabo de Prisiones 507 Camillero 412 Auxiliar Area Salud 510 Capitán de Bomberos 411 Capitán de Bomberos 501 Coordinador 407 Auxiliar Administrativo 560 Ecónomo 407 Auxiliar Administrativo 515 Inspector 416 Inspector 541 Promotor en Salud 412 Auxiliar Area Salud 517 Sargento de Bomberos 417 Sargento de Bomberos 538 Sargento de Prisiones 438 Sargento de Prisiones 540 Secretario 440 Secretario 520 Secretario Bilingüe 420 Secretario Bilingüe 525 Secretario Ejecutivo 425 Secretario Ejecutivo 535 Sec. Ejecutivo del Despacho del Alcalde 438 Secretario Ejecutivo del Despacho del Alcalde 530 Sec. Ejecutivo del Despacho del Gobernador 430 Secretario Ejecutivo del Despacho del Gobernador 545 Supervisor 407 Auxiliar Administrativo 519 Teniente de Bomberos 419 Teniente de Bomberos 547 Teniente de Prisiones 457 Teniente de Prisiones 605 Auxiliar de Servicios Generales 470 Auxiliar de Servicios Generales 610 Ayudante 472 Ayudante 635 Bombero 475 Bombero 615 Celador 477 Celador 620 Conductor 480 Conductor 601 Conductor Mecánico 482 Conductor Mecánico 630 Guardián 485 Guardián 625 Operario 487 Operario Parágrafo 1°. De conformidad con lo establecido en el presente decreto y a partir de la vigencia del mismo, los empleos pertenecientes a los niveles Administrativo, Auxiliar y Operativo quedarán agrupados en el nivel Asistencial y tendrán las funciones generales a que se refiere el artículo 4° y los requisitos para su desempeño serán los señalados en el artículo 13 del presente decreto. Parágrafo 2º. Con estricta sujeción a lo dispuesto en este artículo, las entidades a las cuales se aplica el presente Decreto procederán a adoptar las anteriores equivalencias dentro del año siguiente a la fecha de vigencia del mismo. La equivalencia en la nomenclatura en ningún caso podrá conllevar incrementos salariales. III. LA DEMANDA Los demandantes consideran que los artículos 19, 20 y 21 del Decreto 785 de 2005, vulneran los artículos 1°, 125, 150-10 y 189-10 de la Constitución. Explican que las normas del decreto-ley establecen que los agentes de tránsito quedarán dentro de la clasificación de empleos de las entidades territoriales, en el nivel asistencial y no en el técnico. Y, como quiera que el parágrafo segundo del artículo 4° Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002), dispuso que los agentes de tránsito deben acreditar formación técnica, entonces las normas demandadas han modificado el mencionado Código, sin que el legislador haya facultado al Ejecutivo para ello, mediante la ley que lo habilitó para expedir el decreto en mención. En su opinión, la vulneración descrita se manifiesta en que a la luz del artículo 150-10 constitucional, al Presidente le está vedado “modificar códigos”. En su parecer, la ley habilitante le concedió una facultad específica al Ejecutivo, la cual “...gira en torno a la clasificación de los empleos, creación de nomenclaturas y señalamiento de los requisitos para los diferentes organismos y entidades”, excluyendo lo referente a la modificación de un Código. Por lo que, las normas del decreto-ley no podían regular el tópico referido a los requisitos, que está regulado en Código en cuestión. A su vez, concluye que lo relativo la mencionada modificación resulta entonces de competencia del Congreso, que es el autorizado para modificar los códigos. Por ello afirman que “...el Presidente de la República se arrogó la competencia reservada por la Constitución al Congreso de la República”. Lo anterior, es justificado por los demandantes a partir de la consagración de disposiciones en el mismo Decreto 785/05 (arts 2 y 24), que establecen la salvedad según la cual el alcance de su regulación, en cuanto a los requisitos de los empleos, no se hace extensiva a aquellos empleos “cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución y en las leyes especiales”. Como es el caso – explican- del cargo de agente de tránsito, cuyo requisito de acreditación de formación técnica, ya está consagrado por una ley especial, como es aquella por medio de cual se promulgó el nuevo Código de Tránsito. En virtud de lo anterior, solicitan la declaratoria de inexequibilidad del artículo 19 del Decreto 785 de 2005, por no incluir dentro del nivel técnico el cargo de agentes de tránsito. Así como la inexequibilidad de los artículos 20 y 21 del mismo decreto, por determinar que el cargo en mención es del nivel asistencial. Agregan que la naturaleza de las funciones de los agentes de tránsito ameritan que la exigencia mínima para calificar a estos empleos sea la de la formación técnica o tecnológica. Plantean que dichas funciones pasan por: la de máxima autoridad en el cumplimiento de las normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre y sus políticas, la aplicación de normas de educación, prevención y control de conductores y la de policía judicial en materia de tránsito, entre otras. De otro lado, consideran que el cambio en el nuevo Código Nacional de Tránsito consistente en establecer que los agentes de tránsito debían acreditar formación técnica, respecto del antiguo en el que éstos estaban clasificados en el nivel administrativo, corresponde a lineamientos de calidad en el desempeño de la función pública, exigencia de requisitos de conformidad con las funciones del cargo, y otros que son reconocidos en disposiciones del nuevo Código y del mismo Decreto 785 de 2005. Luego resultan vulnerados los principios inspiradores de la función pública, representados en la regulación de la carrera administrativa (art. 125 C.N), pues el mérito es el principal criterio para acceder a los cargos de la administración y los nuevos requisitos exigidos para el cargo de agente de tránsito de las entidades territoriales, no dan cuenta de ello porque no se compadecen con la naturaleza de las funciones de éstos. Por la presunta vulneración del artículo 125 constitucional, solicitan los demandantes igualmente la inexequibilidad de los artículos acusados. IV. intervenciones 1. Ministerio de Transporte. El Ministerio de Transporte solicita a esta Corporación que declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Argumenta que la estructura de las justificaciones que soportan los cargos de inconstitucionalidad, se dirige a plantear en lo fundamental una contradicción entre dos normas de rango legal. Por un lado el artículo 4° del Código Nacional de Tránsito y por otro las normas demandadas que pertenecen a un decreto-ley. Lo cual de por sí no genera sospecha de inconstitucionalidad. Sin embargo, dice que la supuesta inconstitucionalidad originada en la expedición del decreto-ley, no se encuentra fundamentada, pues no existen razones esgrimidas por los demandantes para enjuiciar la vulneración de las facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo, mediante las cuales se dictó el decreto en cuestión. Al respecto de la conveniencia de la ubicación del cargo de agente de policía en el nivel técnico, antes que en el asistencial, como lo plantean los actores, considera el interviniente que corresponde a un juicio político derivado de la implementación de políticas sobre estructuración de la carrera administrativa en las entidades territoriales. Por ello, no pueden ser enjuiciadas desde el punto de vista de su conformidad con la Constitución, y en dicho sentido escapa a la órbita de un análisis de constitucionalidad. Por último agrega, que incluso a partir de la lógica de los demandantes consistente en presentar como contrarias dos normas de rango legal, la demanda tiene planteamientos errados. Esto es, que no es acertado afirmar que el parágrafo 2° del artículo 4° del Código Nacional de Tránsito, dispone contenidos contrarios a los artículos demandados del Decreto 785 de 2005. Explica que el primero establece que los “cuerpos especializados” de la Policía de Tránsito en materia de “seguridad vial” son los que requieren acreditar formación técnica y tecnológica. Mientras que el decreto acusado hace una clasificación general, en la que todos los agentes de tránsito están en el nivel asistencial. Luego el Código lo que plantea es una excepción a la clasificación general del Decreto. 2.- Departamento Administrativo de la Función Pública En el escrito del Departamento Administrativo de la Función Pública, se solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. El interviniente considera, que el fundamento de la demanda se dirige a cuestionar el hecho que las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, para expedir el decreto 785 de 2005, incluyeran la posibilidad de modificar una norma contenida en un Código. En dicho sentido, explica en primer término que el artículo que otorga las facultades fue revisado en su constitucionalidad por esta Corte mediante sentencia C-1174 de 2005, en la que se encontró ajustado al artículo 150-10 superior, en tanto “tales facultades (...), cumplen con el requisito de precisión en cuanto fueron claras, ciertas y perfectamente determinables...” En segundo término plantea que si bien los artículos demandados prescriben una modificación a lo contemplado en el artículo 4° del Código de Tránsito, respecto de los requisitos mínimos que se exigirían para el cargo de agente de tránsito, no lo es menos –continúa- que según la jurisprudencia constitucional se puede concluir que dicha modificación “...al no afectar el núcleo de lo regulado...” en el Código, no resulta contraria a la Constitución. A continuación transcribe apartes en el anterior sentido, de la sentencia C-140 de 2001, en la cual se sistematiza la línea jurisprudencial de esta Corporación consistente en que “no toda modificación de un Código por un decreto ley es inconstitucional”. Agrega que “…es claro (...) que existiendo competencias legalmente otorgadas para el establecimiento del sistema de funciones y requisitos para las entidades regidas por la Ley 909 de 2004, era válido para el Ejecutivo la modificación de la Ley 769 de 2002, por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito, en cuanto a requisitos del empleo de agente de tránsito se refiere, toda vez que dicho tema no hace parte del núcleo o desarrollo sistemático del articulado” de dicho Código. De otro lado, dice que la naturaleza de los requisitos del cargo en cuestión, en relación con la naturaleza de sus funciones, es acorde con la estructura jerárquica por la que se ha optado en los cargos de las entidades territoriales. Estructura que responde igualmente a los principios que inspiran la función pública, contrario a lo que plantean los actores. Esto en cuanto a que, a toda reorganización y nueva nivelación de empleos y funciones en la administración pública, subyace el estudio técnico respectivo que presta viabilidad a lo propio. De lo que se puede concluir de igual manera, que el uso de las facultades extraordinarias, en cumplimiento de lo anterior, incluían también la posibilidad de agrupar distintos niveles, como son los niveles administrativo, auxiliar y operativo anteriores, en el nivel asistencial actual del decreto demandado, y en el cual quedó incluido el cargo de agente de tránsito. 3.- Universidad del Rosario En el escrito de la Universidad del Rosario se solicita a la Corte Constitucional, que declare la inexequibilidad de las normas acusadas. Este interviniente plantea que la demanda se dirige a cuestionar si “es constitucionalmente viable que el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias modifique una norma de carácter especial contenida en un Código”. Frente a lo anterior, explica que la jurisprudencia constitucional, en especial cita la sentencia C-252 de 1994, “ha clarificado, en cuanto a la expresa prohibición de expedir códigos, que ella también se predica respecto a la adición o modificación de los mismos”, por medio de la expedición de decretos de facultades extraordinarias. Dice, que esta interpretación ha clarificado que cuando los contenidos de las disposiciones que conforman los códigos, son modificados en su esencia o comprometen la estructura de los mencionados cuerpos normativos, no es viable hacerlo mediante el uso de facultades extraordinarias sino por una ley expedida por el Congreso. Concluye entonces, que hubo desconocimiento por parte del Presidente de lo estipulado en el parágrafo 2° del artículo 4° del Código Nacional de Tránsito, al ubicar mediante el decreto-ley demandado, el cargo de agente de tránsito en el nivel asistencial y no en el técnico. Además, que de dicho desconocimiento se derivó la modificación de una norma contenida en un Código, por una norma contenida en un decreto-ley, lo cual es contrario – en su parecer- a la jurisprudencia constitucional. 4.- Universidad de Cartagena En el escrito de intervención, allegado a esta Corporación por parte de la Universidad de Cartagena, se plantea que la demanda carece de claridad y no estructura cargos de manera clara. Se expresa que las supuestas vulneraciones al principio de Estado de Derecho, al deber del Presidente de cumplir las leyes y a los principios que enmarcan la función pública, no presentan fundamento alguno en el escrito de la demanda. Por otro lado, plantea que la vulneración del artículo 150-10 constitucional, relativo a la prohibición de expedir Códigos por medio de decretos extraordinarios, carece de justificación, pues – en su parecer- los demandantes omitieron el hecho consistente en que el decreto 785 de 2005 no es un Código. Agrega, que esta acusación adolece igualmente de inexactitud, pues pretende contraponer dos normas de rango legal, lo cual no plantea de por sí una inconstitucionalidad. Además, que las mencionadas normas legales no se contradicen en tanto el Código Nacional de Tránsito no establece escalafones o ubicaciones de cargos en la carrera administrativa, mientras que el sentido del decreto acusado es precisamente ese. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En concepto N° 4053 del 10 de marzo de 2006, el señor Procurador General de la Nación, rindió concepto sobre la constitucionalidad de las normas demandadas y solicitó a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de las mismas. Consideró que el problema jurídico planteado a la Corte es el relativo a la supuesta extralimitación del Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias en dos sentidos: el primero por vulnerar el ámbito material de la ley habilitante, y el segundo por vulnerar la reserva del Congreso para expedir Códigos. La Vista Fiscal explica que en relación con los límites materiales establecidos en la ley habilitante, la Corte Constitucional ya se había pronunciado. En efecto –continua- la sentencia C-1174 de 2005 se ocupó del contenido general del Decreto 785 de 2005, en atención al respeto por los límites materiales impuestos por el artículo que otorgaba las facultades extraordinarias. Frente a ello se concluyó en la mencionada providencia, que el decreto en comento atiende plenamente los lineamientos materiales impuestos, y que los temas y el alcance de su regulación están dentro del objeto de la delegación hecha al legislador extraordinario. Precisó el Procurador que, “…al comparar los contenidos normativos de los artículos acusados del Decreto Ley 785 de 2005, con la finalidad de la Ley 909 de 2004, se puede observar que existe una correspondencia temática absoluta que hace improcedente el cargo de inconstitucionalidad por un eventual exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias allí conferidas al Presidente de la República, desde el punto de vista del límite material de dichas facultades.” Al respecto de la presunta vulneración de la reserva del Congreso para expedir Códigos, el Ministerio Público plantea que si bien el artículo 4° del Código Nacional de Tránsito contempla que los cuerpos especializados de la policía de tránsito deberán acreditar formación técnica, a diferencia de lo que establece el decreto, no lo es menos que este no es el tema que pretende regular el mencionado Código. Explica la Vista Fiscal, que “el objetivo de dicho cuerpo normativo, [el Código Nacional de Tránsito] no era señalar los elementos propios de los empleos desde la concepción de la función pública y sus principios”, y en dicho sentido, lo relativo a la determinación de los requisitos para cada empleo no se constituye una materia reservada al Congreso de República, cuyas modificaciones deban regularse mediante un Código. Concluye el Procurador diciendo que “la regulación extraordinaria, acusada, está en consonancia con la ley habilitante porque entiende que el empleo de agente de tránsito se debe desempeñar de acuerdo con la función pública encaminada a satisfacer el interés general de las comunidades territoriales mediante la efectiva prestación del servicio sin que por ello pueda decirse que se trate de una materia propia de ese tipo de normatividad [Código Nacional de Tránsito], de regulación reservada exclusiva y constitucionalmente al Congreso de la República, ya que el hecho que las normas acusadas tengan relación normativa con materias reguladas en el Código Nacional de Tránsito, no significa que pierdan su rango legal ordinario y se sujeten a restricciones constitucionales como la del artículo 150-10, inciso tercero.” Agrega que lo anterior parece ser presentado en el escrito de la demanda como una contradicción entre normas de rango legal y la Constitución, pero los argumentos que desarrollan una mera contradicción entre los preceptos legales, no pueden ser aceptados como razones de inconstitucionalidad. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numerales 4 y 5 de la Carta. Asunto previo. Impertinencia de otros cargos presentados en la demanda y alcance del primer cargo. 2.- En el escrito de la demanda se hace referencia a la presunta vulneración de los principios de obediencia a las leyes por parte del Presidente (art. 189-10 C.N), y del concepto de Estado de derecho (art 1° y ss. C.N). Sobre esto la Sala encuentra que el demandante no da razones para sustentar los cargos. Respecto de la presunta vulneración de los artículos 189-10 y 1° y siguientes de la Constitución, los actores sólo definen lo que en su parecer es la obligación “de acatamiento de la ley” y lo que consideran Estado social de derecho, pero no explican por qué las normas acusadas vulneran estas nociones constitucionales. Sobre el particular, ha insistido la Corte en que no basta afirmar que una norma legal vulnera la Constitución, ni sistematizar el alcance de los principios constitucionales que se consideran vulnerados, sino, hace falta, para estructurar adecuadamente un cargo de inconstitucionalidad, que se exprese un nexo argumental entre la manifestación de la vulneración y el alcance de los normas superiores presuntamente transgredidas. Esto es, siempre es necesario elaborar el concepto de la violación. Lo que en este caso no se da respecto de los artículos 1° y 189.10 constitucionales. Por lo anterior, la Corte Concluye que estos cargos son impertinentes y no hará pronunciamiento alguno en la presente decisión. 3.- Por último, el Procurador entiende que el cargo consistente en la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias, tiene dos sentidos: el primero porque las normas demandadas presuntamente vulneran el ámbito material de la ley habilitante, y el segundo porque éstas vulneran supuestamente la reserva del Congreso para expedir Códigos. Sin embargo, la Corte encuentra que ello no es así, pues el mencionado cargo sólo se encuentra sustentado en la demanda, en el sentido que las disposiciones acusadas modifican un código y la ley habilitante no autorizó esto. Si bien los demandantes hacen referencia a la ley habilitante en comento, lo hacen para explicar que la misma no incluye autorización al Ejecutivo para modificar lo dispuesto en el Código Nacional de Tránsito. Por ello, esta Sala estudiará este cargo, referido solamente la presunta vulneración de la prohibición constitucional de expedir códigos por medio de decretos extraordinarios. Problemas jurídicos planteados a la Corte Constitucional. 4.- Del escrito de la demanda se derivan dos cargos: el primero consistente en que el Presidente del República se extralimitó en el uso de la facultades extraordinarias, a partir de las cuales expidió el Decreto 785 de 2005, y por ello vulneró el artículo 150-10 de la Constitución. Esto por cuanto el artículo 19 del decreto demandado, al excluir del nivel técnico en los empleos de las entidades territoriales, a los agentes de tránsito; así como los artículos 20 y 21 del mismo, al incluir a éstos en el nivel asistencial en los empleos de las entidades territoriales, han establecido la modificación del parágrafo 2° del artículo 4° del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002), que establecía que los mencionados agentes de tránsito deberían acreditar formación técnica. Y esto, sin que la ley habilitante (Ley 909 de 2004 art. 53) lo autorizara expresamente para ello. El segundo, consistente en que de conformidad con las funciones asignadas a los agentes de tránsito, tanto en el Código Nacional de Tránsito como en el de Procedimiento Penal y en la Ley 105 de 1993, los nuevos requisitos exigidos en el decreto demandado no dan cuenta de la idoneidad que implican dichas funciones. Por lo que se vulneran los principios constitucionales que inspiran la organización de la función pública a la luz del artículo 125 de la Carta. Y esto, sustentado en que los lineamientos de calidad en el desempeño de la función pública, exigen que los requisitos que establezca la ley deben estar conformes con las funciones del cargo. No obstante, algunas intervenciones plantean que la demanda no estructura realmente cargo alguno de inconstitucionalidad, pues lo que ésta propone es la contradicción entre dos normas de rango legal, a saber: decreto extraordinario 785 de 2005 y Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito). Por ello, solicitan a la Corte dictar fallo inhibitorio. Sobre el primer cargo, algunos intervinientes coinciden en afirmar que la modificación que el decreto hizo de la norma contenida en la ley, no resulta una modificación de la esencia de los temas regulados en él. Y en dicho sentido no resulta contraria a la prohibición constitucional de expedir códigos mediante decretos extraordinarios. Entre otras cosas porque el decreto no es un código, y el tema modificado por el primero no corresponde al objetivo que pretendió regular el segundo. En este sentido, no son más que normas del mismo rango regulando un mismo asunto. Lo que no es razón suficiente para declarar una inconstitucionalidad. Sobre este cargo, otro interviniente por el contrario, plantea que como quiera que la norma del Código de Tránsito establecía la acreditación de un requisito determinado para el cargo de agente de tránsito y el decreto demandado cambia este requisito, se ha presentado entonces una modificación a lo que en esencia regulaba la disposición del mencionado Código. En este orden de ideas, considera que la alteración sustancial no sólo de los temas que pretende regular un Código, sino de una disposición contenida en un Código, hace parte de la prohibición al Ejecutivo, de expedir Códigos mediante el uso de facultades extraordinarias. Respecto del segundo cargo, sostienen algunos, que la supuesta necesidad que los agentes de tránsito acrediten mínimo formación técnica o tecnológica, en razón de la naturaleza de sus funciones, es un argumento de conveniencia, que escapa al ámbito de control de constitucionalidad de la Corte Constitucional. Agregan que la naturaleza de los requisitos del cargo en cuestión, en relación con sus funciones, es acorde con la estructura jerárquica por la que se ha optado en los cargos de las entidades territoriales, ya que responde a los principios que inspiran la función pública. Esto en cuanto a que, a toda reorganización y nueva nivelación de empleos y funciones en la administración pública, subyace el estudio técnico respectivo que le presta viabilidad. El Ministerio Público por su lado, considera que la inconstitucionalidad de disposiciones contenidas en decretos extraordinarios, que modifiquen otras contenidas en un código, sólo se da cuando un decreto de esta naturaleza altera la esencia de aquello que pretende regular el código en general. Se excluyen por ello, como razones de inexequibilidad, la modificación a disposiciones que traten temas marginales dentro de un código. Explica que cuando ello ocurre así, como es el caso bajo análisis, se está en presencia de dos normas de rango legal que disponen regulaciones disímiles, y ello no tiene alcance constitucional. De ahí, concluye que el tema relativo a los requisitos de los cargos en los empleos de las entidades territoriales, no es el tema principal ni el objetivo que pretendió regular el Código Nacional de Tránsito. Por lo tanto, que dicho tema haya sido regulado de manera diferente en un decreto extraordinario posterior, debe ser entendido como una regulación hecha por una norma legal que modifica otra del mismo rango normativo. Lo cual por sí mismo no genera sospecha de inconstitucionalidad. Al respecto del segundo cargo el Ministerio Público no hace referencia alguna. 5.- De conformidad con lo anterior, corresponde a la Corte Constitucional establecer con carácter previo: (i) si lo planteado en la demanda es una mera contradicción entre leyes, que sugiere un problema de legalidad y no de constitucionalidad. Para lo cual, se explicará en qué eventos se utilizan leyes como parámetro de interpretación para determinar el alcance de normas Constitucionales. Luego de ello, (ii) si lo contemplado por los artículos 19, 20 y 21 del decreto ley 785 de 2005, corresponde a una modificación de lo estipulado en el parágrafo 2° del artículo 4° del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002), en lo relativo a los requisitos que se deben acreditar para acceder al cargo de agente de tránsito, todo como paso previo para determinar, si la eventual modificación representa una extralimitación del Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias en el sentido de vulnerar de la prohibición de expedir Códigos mediante éstas (art 150-10 C.N). Y (iii) si se han vulnerado los principios que inspiran la función pública (art 125 y ss C.N), dado que la naturaleza de la funciones de los agentes de tránsito, implica acreditar una idoneidad distinta a la que exige la reclasificación de su cargo en la norma acusada. Aclaración preliminar: en presente caso se argumenta correctamente cuando se utilizan normas de rango legal como parámetro de interpretación para determinar el alcance de las normas constitucionales. 6.- En el caso bajo análisis, tal como se ha expresado, los demandantes argumentan que la razón de la inconstitucionalidad es que las disposiciones demandadas vulneran lo establecido en una norma de rango legal, como lo es la Ley 769 de 2002, denominada Código Nacional de Tránsito Terrestre. No obstante, esta forma de argumentación, en virtud del principio pro actione[1], resulta en ciertos casos acorde con los requisitos exigidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1992 para la presentación de las demandas de acción pública de inconstitucionalidad. Y, esto se explica a partir de lo siguiente: La Corte ha sostenido persistentemente, cuando se ha referido a los rasgos generales del control de constitucionalidad, que éste consiste en el cotejo de disposiciones de rango legal con disposiciones de rango constitucional[2], con el fin de verificar que las primeras no vulneren las segundas. Sin embargo, hay casos en que la vulneración de una norma de rango constitucional sólo puede ser apreciada si se utiliza una ley como norma interpuesta. En ciertas ocasiones de la simple confrontación entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B) no es posible apreciar la validez de esta última, pues el alcance pleno de la norma constitucional debe ser comprendido con una interpretación complementaria de ciertas leyes (C). Estas leyes que permiten determinar el alcance pleno de las normas constitucionales y de esta forma apreciar en un caso concreto la constitucionalidad de otra ley enjuiciada cumplen funciones de parámetro complementario o de norma interpuesta. 7. Por ejemplo para establecer si una determinada ley cumple las exigencias formales establecidas en el artículo 157 de la Constitución, tales como la exigencia de publicidad, el alcance de la norma constitucional debe determinarse con la comprensión de las normas de la ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso)[3]. Así, la vulneración de los trámites propios de procedimiento legislativo que configuran vicios con entidad suficiente para declarar la inconstitucionalidad de una ley, se pueden materializar a través de la infracción de disposiciones contenidas en la Ley 5ª de 1992. Aunque, en este evento la justificación de la inconstitucionalidad no es propiamente la vulneración de las normas de la mencionada Ley 5ª, sino la infracción de normas constitucionales que contienen principios que pretenden garantizarse mediante los trámites establecidos en la norma de rango legal en cuestión[4]. Otro supuesto, es el que se presenta cuando se estudia la constitucionalidad de un decreto ley expedido con fundamento en el artículo 150-10 de la Constitución. En este supuesto la confrontación entre Constitución (art. 150-10) y decreto ley no es suficiente para llegar a una conclusión sobre la validez del decreto ley, aquí será necesario utilizar como parámetro de interpretación la ley de facultades extraordinarias[5]. 8.- En este orden de ideas, cuando en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad un ciudadano expresa que una ley es inconstitucional, y lo fundamenta en que la ley acusada contradice otra ley; no procede en principio estudio alguno de constitucionalidad, porque no habría cargo por vulneración de las disposiciones constitucionales. Pero cuando las contradicciones entre dos leyes son presentadas como fundamento o expresión de la infracción de normas constitucionales, que por su estructura requieran acudir a parámetros de interpretación de rango legal, entonces se deberá admitir y estudiar para hacer un pronunciamiento de fondo. 9. Lo mismo se puede afirmar de la prohibición constitucional de modificar Códigos mediante decretos extraordinarios (art. 150-2 y art. 150-10 inc tercero C.N), que es objeto de análisis en la presente providencia. La infracción de esta prohibición, sólo es posible si un decreto extraordinario vulnera la esencia y la estructura de lo regulado por un Código. Pero – se insiste – la fundamentación de la inconstitucionalidad en este caso no sería la vulneración del Código, sino de la norma constitucional que prohibe que éste sea modificado por el decreto ley. Y, tal como los anteriores ejemplos también, el juez de control de constitucionalidad habrá de utilizar como parámetro, el contenido de la ley que contiene un Código pero, como medio para demostrar la infracción de una norma de la Constitución, en este caso el 150 superior, numerales 2 y 10 inciso tercero. Estudio del primer cargo Alcance de los artículos 19 y 20 del Decreto 758 de 2005, respecto del parágrafo 2° del artículo 4° del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002). 10.- Según el parágrafo 2° del artículo 4° del Código Nacional de Tránsito (Ley 769 de 2002) los cuerpos especializados de agentes de policía de tránsito que pertenezcan tanto a la Policía Nacional, como a los organismos de tránsito de las entidades territoriales, deben acreditar formación técnica o tecnológica en la materia. Dicha disposición reza: “ARTÍCULO 4o. ACREDITACIÓN DE FORMACIÓN-PROGRAMAS DE SEGURIDAD. (...) PARÁGRAFO 2o. Los cuerpos especializados de Policía de tránsito urbano y Policía de Carreteras de la Policía Nacional y los cuerpos especializados de agentes de policía de tránsito dependientes de los organismos de tránsito departamental, metropolitano, distrital y municipal, deberán acreditar formación técnica o tecnológica en la materia.” 11.- Por su lado, el artículo 19 del Decreto 785 de 2005, al describir el listado de los empleos que conforman el nivel técnico en las entidades territoriales, no incluye el cargo de agente de tránsito. Y, el artículo 20 del mismo decreto clasifica este cargo dentro del nivel asistencial de los mencionados empleos. 12.- De este modo, lo estipulado por el parágrafo 2° del artículo 4° del Código Nacional de Tránsito, implicaba que quien aspiraba a formar parte de un cuerpo especializado de policía de tránsito de la Policía Nacional o de un organismo de tránsito de una entidad territorial, debía cumplir con el requisito de ostentar un título de educación superior como técnico o tecnólogo como mínimo. No de otra manera se puede interpretar la expresión “formación técnica o tecnológica”, sino a través de lo definido en este sentido por la Ley de Educación Superior (L.30/92). La cual, en su artículo 25[6], prescribe los distintos títulos que pueden ser conferidos por las diferentes instituciones de educación superior, y dentro de los cuales incluye los de técnico y tecnólogo. Y, que en la práctica corresponde, como se ha dicho, a estudios superiores. Esto a su vez, era distinto a lo estipulado en el decreto 1569 de 1998, que prescribía otros requisitos para acceder al cargo de agente de tránsito en las entidades territoriales, diferentes tanto a los del Código de Tránsito como a los del decreto demandado[7]. 13.- Por el contrario, a partir del decreto 785 de 2005, la exclusión del cargo de agente de tránsito del nivel técnico de los empleos de las entidades territoriales (art 19 D.785/05), y su subsiguiente clasificación en el nivel asistencial (art. 20 D.785/05), implica que para acceder a dicho cargo en un organismo de tránsito de una entidad territorial, se deben cumplir otros requisitos. Éstos son los contemplados en el artículo 13 del decreto en mención. Pues de conformidad con la remisión del parágrafo 1° del artículo 21 del mismo, los empleos del nivel asistencial tendrán los requisitos del mencionado artículo 13[8]. En este orden, quien aspire al cargo de agente de tránsito en un distrito o municipio de categorías especial, primera, segunda o tercera, deberá acreditar mínimo educación básica primaria; y en un distrito o municipio de categorías cuarta, quinta y sexta, deberá acreditar mínimo tres años de educación básica primaria. Lo que en términos prácticos significa, que en el primer caso el requisito consiste en cinco (5) años de primaria (art. 21 L.115/94)[9] y en el segundo en tres (3) años de primaria (art. 21 L.115/94). El texto del artículo 13 del decreto 785 de 2005 es el siguiente: “ARTÍCULO 13. COMPETENCIAS LABORALES Y REQUISITOS PARA EL EJERCICIO DE LOS EMPLEOS. De acuerdo con la categorización establecida para los Departamentos, Distritos y Municipios y de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, las autoridades territoriales deberán fijar en los respectivos manuales específicos las competencias laborales y los requisitos, así: (...) 13.2.5. Nivel Asistencial 13.2.5.1. Para los empleos de los Departamentos, Distritos y Municipios de categorías: Especial, primera, segunda y tercera: Mínimo: Terminación y aprobación de educación básica primaria. Máximo: Diploma de bachiller en cualquier modalidad y experiencia. 13.2.5.2. Para los empleos pertenecientes a los Distritos y Municipios de categorías cuarta, quinta y sexta: Mínimo: Terminación y aprobación de tres (3) años de educación básica primaria. Máximo: Diploma de bachiller en cualquier modalidad y experiencia.” 14.- De lo anterior concluye la Corte, en primera instancia, que los requisitos exigidos en una y otra norma difieren ostensiblemente en cuanto a lo que se les exige a quienes quieran acceder al cargo de agente de tránsito en un organismo de tránsito de una entidad territorial. Y en segundo término, si bien la disposición contenida en el Código se refería en general a quienes pretendieran conformar los “cuerpos especializados de agentes de policía de tránsito” pertenecientes tanto a la Policía Nacional como a las entidades territoriales, la clasificación del decreto ubica a los segundos en el nivel asistencial con otros requisitos. Por lo que se presume que para éstos, se modifica lo establecido en el mencionado código, e igualmente que el alcance de dicha modificación no incluye a los agentes de tránsito de la Policía Nacional. De ahí, que se pueda afirmar que las normas acusadas, en efecto y tal como se plantea en la demanda y en algunas intervenciones, y también la Vista Fiscal, modifican lo relativo a los requisitos para acceder al cargo de agente de tránsito en las entidades territoriales. Ahora bien, como se ha visto, esta modificación se da a partir de un decreto-ley (art. 150.10 CP.) y modifica una disposición anterior contenida en una let que el legislador ha titulado como “código”, por lo que la Corte analizará si ello resulta acorde con el orden constitucional, en especial con el inciso tercero del artículo 150-10 superior de la Constitución. Jurisprudencia constitucional sobre la prohibición al Ejecutivo de expedir códigos mediante el uso de facultades extraordinarias. 15.- La Corte Constitucional se ha ocupado de la determinación del alcance de la prohibición, de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República o de hacer uso de ellas, para la expedición de Códigos, prescrita en el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. La interpretación de la mencionada prohibición se ha desarrollado en la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de una interpretación sistemática del citado numeral 10 del artículo 150 superior junto con su numeral 2[10], según la cual (i) resulta contrario al orden constitucional no sólo expedir códigos mediante decretos-leyes, sino modificarlos por medio de ellos de manera sustancial, en los temas que pretenden regular. Como consecuencia de esta interpretación, se ha sostenido también, entonces, (ii) que las modificaciones a disposiciones normativas contenidas en códigos, hechas por otras disposiciones contenidas en decretos expedidos en virtud de facultades extraordinarias, son en principio constitucionales, salvo que dichas modificaciones versen sobre la estructura y la esencia de un código. Esto por cuanto, precisamente, la prohibición en cuestión se extiende sólo a aquellas modificaciones que alteren la estructura y la esencia de la materia regulada por el código. Este criterio fue sistematizado por esta Corte en sentencia C-140 de 2001, en los siguientes términos: “Esta Corte tiene bien definido que no toda modificación de un código por un decreto ley es inconstitucional. En efecto, tal y como lo han señalado las sentencias C-252 de 1994, C-296 de 1995, C-077 de 1997 y C-046 de 1998, la prohibición del artículo 150-10 de la Constitución para otorgar facultades extraordinarias para la expedición de códigos no se extiende a toda aquella disposición que pueda eventualmente hacer parte de un determinado código. Así, la sentencia C-296 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, tuvo que estudiar un cargo dirigido contra los artículos 95 a 99 del decreto 2535 de 1993, que regulan lo que sucede con las armas y explosivos vinculados a un proceso penal o civil, pues el actor consideraba que esas disposiciones no podían ser expedidas en ejercicio de las facultades extraordinarias, ya que modificaban los códigos procesales penal y civil. La Corte no acogió los argumentos del demandante...