Sentencia C-571 de 2017

C-571-17 Sentencia C-571/17 MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Campo de aplicación y requisitos para acceder a beneficios Con base en los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: al establecer los requisitos de acceso a un sistema de protección social, específicamente al Mecanismo de Protección al Cesante, ¿vulneró el legislador el derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución Política) por exigir distinto tiempo de aportes a cajas de compensación familiar para los trabajadores dependientes y los independientes? Para resolver este problema jurídico, la Corte: (i) explica el contenido del derecho a la igualdad y la metodología utilizada para evaluar su eventual vulneración y (ii) el sistema de protección social, en el cual se enmarca el Mecanismo de Protección al Cesante y afirmó que no hay cuestionamiento de las normas acusadas desde el punto de vista del derecho a la igualdad, por lo que procede a declarar su constitucionalidad. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre pronunciamiento de fondo a pesar de ausencia de criterio de comparación o tertium comparationis DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD-Consagración en la Constitución Política e instrumentos internacionales/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/JUICIO DE IGUALDAD-Reglas/JUICIO DE IGUALDAD-Etapas El derecho a la igualdad está previsto en el artículo 13 de la Constitución Política, así como en instrumentos internacionales de derechos humanos que, en virtud del artículo 93 numeral 2, hacen parte del bloque de constitucionalidad. De este derecho se desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles. Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de comparación entre dos personas o grupos de personas. Para determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes. Con el propósito de determinar cuándo se presenta alguna de las hipótesis mencionadas antes, la Corte ha tenido en cuenta un juicio a partir de tres etapas de análisis. Primero, se debe establecer el criterio de comparación (también denominado tertium comparationis). Segundo, se debe definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe realmente un trato igual o diferenciado. Así, una vez establecido el criterio de comparación, debe verificarse si efectivamente existe un trato igual o un trato diferenciado o si en realidad el cargo por vulneración del derecho a la igualdad parte de una indebida comprensión o interpretación de lo que establece la medida analizada. De este juicio pueden entonces desprenderse dos hipótesis: o los grupos o personas no son comparables a la luz del criterio de comparación y, en consecuencia, no se afecta el mandato de trato igual; o los grupos o personas si pueden ser asimiladas y, en esa medida, se presenta una afectación prima facie del derecho a la igualdad. Si ocurre lo segundo (si las personas o grupos pueden ser asimilados), en tercer lugar, se debe determinar si la diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada, análisis que varía, pues puede hacerse en intensidades distintas, teniendo como propósito salvaguardar el principio democrático y la separación de poderes, sin afectar gravemente los derechos inalienables de la persona (artículos 1, 5 y 113 de la Constitución, respectivamente). En este sentido, la Corte ha señalado que el juicio de proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma intensidad en todos los casos. De no proceder así (es decir, si siempre se aplicara la misma intensidad en el análisis de proporcionalidad), las competencias de los diferentes órganos del Estado, al igual que las posibilidades de actuación de los particulares en ejercicio de la libre iniciativa privada, podrían resultar anuladas o afectadas gravemente. Ello se debe a que, en últimas, en este paso lo que se analiza es si la diferenciación prevista por la medida analizada es o no proporcional. Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a saber: leve, intermedia y estricta. (…) En cada caso deberá el juez valorar las diferentes razones que concurren para fundamentar la intensidad del juicio, de acuerdo con los criterios jurisprudencialmente establecidos. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Niveles de intensidad La jurisprudencia constitucional ha reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a continuación: (i) Juicio leve de igualdad: este juicio maximiza la separación de poderes y el principio democrático, representando el ámbito de intervención menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que la medida estudiada desarrolla una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional; la medida estudiada aborda cuestiones económicas, tributarias o de política internacional; o del análisis de dicha medida no se advierte, prima facie, que la diferenciación que ella establece afecte de forma grave el goce de un derecho fundamental. El juicio leve de igualdad, que presupone siempre un examen independiente de la licitud de la medida, tiene como propósito analizar dos cuestiones: (i) si determinada distinción –medida- persigue una finalidad constitucional legítima o no prohibida por la Constitución. En caso de ser ello así, se requiere además establecer si (ii) el medio puede considerarse, al menos prima facie, como idóneo para alcanzar la finalidad identificada. (ii) Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, existe un indicio de que pueda haber una afectación a la libre competencia, cuando se trata de medidas de discriminación inversa o cuando se pueda afectar el goce de un derecho no fundamental. El juicio intermedio de igualdad está compuesto también de dos pasos analíticos, orientados a determinar (i) si la distinción prevista por la medida analizada se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente importante y (ii) si el medio elegido es efectivamente conducente para el logro de esa finalidad. (iii) Juicio estricto de igualdad: se aplica, en principio, cuando la diferenciación que se estudia utiliza una categoría sospechosa (como aquellas mencionadas en el artículo 13 de la Constitución a modo de prohibiciones); cuando implica la afectación de los derechos de personas en condición de debilidad manifiesta, o pertenecientes a grupos marginados o discriminados; interfiere con la representación o participación de sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera la afectación de los derechos de minorías insulares y discretas; establece un privilegio; o afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental. Este análisis, el más riguroso, tiene como propósito determinar (i) si la distinción prevista en la medida analizada persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha distinción es efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la distinción es necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para lograr con el mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la medida analizada exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales. SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Jurisprudencia constitucional/SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Definición/SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL Y SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Relación/PROTECCION SOCIAL-Concepto/SEGURIDAD SOCIAL-Concepto/PROTECCION SOCIAL Y SEGURIDAD SOCIAL-Diferencias La Corte, en distintas oportunidades, ha estudiado la configuración del sistema de protección social y ha establecido sus diferencias con el sistema de seguridad social. La primera ocasión en la que tuvo la ocasión de pronunciarse en este sentido fue la sentencia C-038 de 2004, en la que se demandaba el artículo 1º de la Ley 789 de 2002 con el argumento de que la definición de protección social allí prevista no era coherente con la definición de seguridad social. En esa ocasión la Corte rechazó el cargo, limitándose a señalar que “el hecho de que el artículo 1º de la Ley 789 de 2002 haya eventualmente modificado la Ley 100 de 1993 no representa un cargo de constitucionalidad que pueda prosperar, pues el Legislador mantiene su libertad de configuración en este campo”. En esta sentencia la Corte argumentó que el legislador tiene la potestad de regular el sistema de seguridad social, siempre que se limite a los principios constitucionales que regulan la seguridad social. Más adelante, en la sentencia C-834 de 2007, la Corte precisó con mayor detalle la relación entre el sistema de protección social y el de seguridad social. En esa ocasión analizó una expresión del artículo 1º de la Ley 789 de 2002, que daba a entender que los beneficios del sistema de protección social estarían limitados a favor de los nacionales colombianos. En este orden de ideas, la Corte en esta sentencia reitera que el concepto de “protección social” que se maneja en la Ley 789 de 2002 no coincide realmente con aquel de “seguridad social”, sin que por ello sea contrario al artículo 48 Superior. La Corte ha indicado también que al analizar los beneficios del sistema de protección social debe tenerse en cuenta el principio de progresividad, el cual puede permitir que se limiten determinados beneficios en atención al tipo de vinculación contractual del trabajador. Al respecto, en la sentencia C-440 de 2011, que también reiteró las diferencias entre “protección social” y “seguridad social”, adicionalmente, la Corte consideró ajustado a la Constitución que se limitara el reconocimiento del subsidio monetario a los trabajadores dependientes, atendiendo a que esta prestación debe ser pagada por los empleadores, por conducto de las Cajas de Compensación Familiar. En esa ocasión, la Corte distinguió entre lo que podía ser una aspiración deseable y una exigencia constitucional, para precisar que la ampliación de los beneficios reconocidos a los trabajadores dependientes con el fin de cubrir a los independientes puede ser una aspiración legítima, aunque no debe considerársela una exigencia constitucional. (…) En esta misma sentencia, la Corte consideró razonable que la obligatoriedad de los aportes a las Cajas de Compensación Familiar se hubiera circunscrito a los trabajadores dependientes, pues haberlo ampliado a los independientes hubiera implicado la imposición de un deber de solidaridad que resultaría desproporcionado. Sustenta la Corte su argumentación, en los antecedentes del SSF, el cual opera en Colombia, como una prestación laboral, a cargo de los empleadores, mediante un sistema de recaudo y reparto a través de las cajas de compensación familiar. Se desenvuelve dentro del contrato de trabajo, como una prestación obligatoria, establecida en la ley con un componente de solidaridad orientado a brindar protección especial a los trabajadores de más bajos ingresos, en función de las personas que tengan a cargo. Según lo señalado anteriormente, es posible concluir que, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que al regular el sistema de protección social, el legislador puede otorgar beneficios específicos a grupos de sujetos, pues su intención es atender las necesidades de grupos de personas que se encuentran en situación especialmente vulnerable, diferenciación que por lo demás se sustenta en los conceptos de “protección social” y “seguridad social”. Sobre la base de este entendimiento, le es dado al legislador establecer distintos beneficios a los trabajadores dependientes y a los independientes, sin que ello constituya una vulneración al derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución). MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Requisitos de acceso diferenciado para trabajadores dependientes e independientes La norma que se analiza establece algunos requisitos de acceso a los beneficios previstos en el Mecanismo de Protección al Cesante. En efecto, las disposiciones demandadas establecen que podrán acceder a los beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante los desempleados que cumplan, entre otras, las siguientes condiciones: (i) quienes como trabajadores dependientes hubieran cotizado a Cajas de Compensación Familiar por lo menos un (1) año de forma continua o discontinua durante los últimos tres (3) años; o (ii) quienes como trabajadores independientes hubieran cotizado a Cajas de Compensación Familiar por lo menos dos (2) años de forma continua o discontinua durante los últimos tres (3) años. MECANISMO DE PROTECCION AL CESANTE-Elementos SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL-Amplio margen de configuración legislativa La Corte ha reconocido un amplio margen de configuración al legislador para regular el sistema de protección social, ya que ha considerado que el mismo se enmarca dentro de los siguientes aspectos: (i) Conveniencia de ampliar el alcance del SSF, que cobija la posibilidad de que los trabajadores independientes y los desempleados accedan, a un conjunto de prestaciones que se había creado exclusivamente para el ámbito de la relación laboral, beneficiando únicamente a los trabajadores dependientes. En este caso, se evidencia en la Ley 1636 de 2013 un desarrollo de este propósito al brindar a los trabajadores independientes los medios adecuados para mitigar los efectos del desempleo, a los que no tenían acceso anteriormente. En virtud de esta ley, aquellos trabajadores dependientes o independientes que hubiesen realizado aportes a las Cajas de Compensación Familiar podrán acceder a un beneficio que antes estaba fuera de su alcance; y (ii) No es contrario a la Constitución y la ley permitir que los trabajadores independientes de manera voluntaria y por cuenta propia, se afilien a las Cajas de Compensación Familiar, para acceder a algunos beneficios ofrecidos por ellos. Al respecto, ha afirmado la Corte respecto de los aportes voluntarios que realicen los trabajadores independientes a las Cajas de Compensación Familiar, cumplen con los mandatos constitucionales, ya que de haber impuesto un deber de cotización, esto hubiera implicado la imposición de un deber de solidaridad en cabeza de los trabajadores independientes que resultaría desproporcionado. RELACIONES CONTRACTUALES CIVILES Y COMERCIALES Y EL CONTRATO DE TRABAJO-Diferenciación Se evidencia que el sustento normativo del régimen jurídico laboral se ubicó en el artículo 53 Superior, el cual no tiene aplicación en relaciones contractuales originadas en vínculos civiles y comerciales. (…) Por una parte, si bien las relaciones laborales tienen ciertos aspectos propios de la autonomía privada, tales como la libertad de selección, de configuración y de conclusión, dichas relaciones se enmarcan en términos del artículo 53 Superior en el estatuto de trabajo o Código Sustantivo del Trabajo, en línea con el mandato constitucional propio de garantizar ciertos mínimos en dicha relación de subordinación entre empleado y empleador. Por otra parte, el régimen de contratos civiles y comerciales que rige las relaciones contractuales del trabajador independiente encuentra su punto de partida en la relación marcadamente autónoma o no subordinada de una de las partes respecto de la otra y, en esa medida, en el amplio ejercicio de la autonomía privada y en la libertad contractual. Naturalmente, ello no se predica de aquellos casos en los que la nominación civil o mercantil del contrato sea apenas aparente y se acredite la existencia de una relación laboral, misma que deberá ser protegida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Carta. Se trata entonces de relaciones que en principio no son subordinadas o dependientes y cuyo régimen, como así lo ha explicado la Corte, encuentra sustento constitucional en el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (artículo 14 de la Constitución), en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 de la Constitución), en el derecho a la propiedad privada (artículo 58 de la Constitución), en la libertad de asociación (artículos 38 y 39 de la Constitución) y en la libertad económica, la libre iniciativa privada y la libertad de empresa (artículo 333 de la Constitución), normas que les confieren a los asociados “la potestad de crear, modificar y extinguir relaciones jurídicas”. De lo anterior, es posible concluir que dichas disposiciones otorgan entonces sustento constitucional a la capacidad de las personas de autorregular sus propios intereses, expresándose no solo en relación con las decisiones más personales, sino también en las que se toman en contextos en los que se desenvuelven las personas y que dan lugar a relaciones familiares, sociales, gremiales o mercantiles. En ese orden, la autonomía privada tiene una esencia compromisoria y vinculante, pues la libertad de elegir sobre sus intereses implica para la persona asumir el cumplimiento de las obligaciones que de su decisión se derivan. La libertad de obrar o actuar por sí mismo “permite a las personas disponer de sus intereses, solo que su ejercicio los ata.” Con fundamento en ello, “(…) las personas pueden configurar libremente sus relaciones contractuales siempre y cuando ello no desconozca las buenas costumbres, las reglas que integran el orden público de dirección y protección, la prohibición de abuso del derecho, así como el deber de respeto de los derechos fundamentales”. TRABAJADOR DEPENDIENTE E INDEPENDIENTE-Definiciones De conformidad con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, debe entenderse por “trabajador dependiente” a la persona que, (i) en el marco de un contrato de trabajo, presta sus servicios personales a otra persona (denominada “empleador”); (ii) se encuentra bajo la continua subordinación o dependencia al empleador; y (iii) recibe un salario como retribución del servicio. Por su parte, por “trabajador independiente” se entiende aquel que no se encuentra vinculado por el tipo de contrato regulado en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, sino que, en cambio, su relación jurídica se rige por otro tipo de normas, como las civiles o comerciales. Sobre la definición de los trabajadores independientes ha explicado la jurisprudencia constitucional lo siguiente: “Los trabajadores independientes no se encuentran vinculados mediante un contrato de trabajo, porque desarrollan, en favor de una o varias personas, en virtud de una relación o relaciones jurídicas regidas por normas civiles, comerciales u otras, una labor o actividad laboral, en forma personal o con el concurso de otras personas, con completa independencia y autonomía, sin encontrarse sujetos a poder jurídico de subordinación o dependencia alguno. En el desarrollo de la actividad laboral del trabajador independiente, no interesa propiamente la disponibilidad de su fuerza de trabajo con respecto a la persona que lo contrata sino que lo relevante es el resultado especifico concreto logrado con dicha actividad” TRABAJADORES DEPENDIENTES E INDEPENDIENTES-Diferencias La Corte Constitucional ha afirmado que el elemento distintivo entre ambas regulaciones es el de la subordinación. En este sentido, el trabajador dependiente se encuentra subordinado respecto del empleador, lo cual implica por ejemplo que el primero está sujeto a los horarios y a las órdenes fijadas por el segundo. En cambio, desde el punto de vista de los contratos comerciales y civiles, el trabajador independiente cuenta con independencia y autonomía para ejercer sus labores, por cuanto está sujeto exclusivamente a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado, y según las estipulaciones acordadas entre las partes. SUBORDINACION LABORAL-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Regulación de aportes/CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza voluntaria de aportes y monto diferente y flexible para los trabajadores independientes Referencia: Expediente D-11731 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3 y 13 numeral 2 (parciales) de la Ley 1636 de 2013 “Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia” Actores: José Luis Barrera Rodríguez y Ciro Alexander Murillo Barrios. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante, “la Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos José Luis Barrera Rodríguez y Ciro Alexander Murillo Barrios solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 3 y 13 numeral 2 de la Ley 1636 de 2013 “Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia”, por desconocer los artículos 2, 4, 13 y 53 de la Constitución Política, así como el artículo 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales – Protocolo de San Salvador (en adelante, “el Protocolo de San Salvador”), aprobado mediante la Ley 319 de 1996. Por medio de auto de fecha treinta y uno (31) de octubre de 2016, el Magistrado Ponente dispuso admitir el primero de los cargos planteados en la demanda contra los artículos 3 y 13 numeral 2 (parciales) de la Ley 1636 de 2013 “Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia”, por considerar que los mismos vulneran los artículos 2, 4 y 13 de la Carta, al constatar que este cargo reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Respecto del segundo cargo, relacionado con la vulneración del artículos 53 de la Carta y del artículo 7 del Protocolo de San Salvador), se dispuso su inadmisión y se concedió a los demandantes el término de tres (3) días para corregir la demanda. Mediante oficio de fecha tres (03) de noviembre de 2016, la Secretaría de la Corte Constitucional hizo constar que el auto inadmisorio fue notificado por medio del estado número 188 del dos (02) de noviembre de 2016, fijado a las 8:00 AM y desfijado a las 5:00 PM del mismo día. De la misma forma, mediante oficio de fecha nueve (09) de noviembre de 2016, la Secretaría hizo constar que dentro del término de ejecutoria, que transcurrió los días 3, 4 y 8 de noviembre de 2016, los demandantes presentaron escrito de corrección de la demanda de inconstitucionalidad, escrito que fue recibido el día ocho (8) de noviembre de 2016 en la Secretaría de la Corte. El Magistrado sustanciador, mediante auto del veintitrés (23) de noviembre de 2016, al analizar el escrito de subsanación de la demanda, dispuso admitir el segundo cargo formulado. Por consiguiente, en dicho auto ordenó (i) correr traslado al Procurador General de la Nación a fin de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución. Igualmente, dispuso: (ii) fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma e (iii) informar de su iniciación al Presidente del Congreso para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente de la República, a los Ministerios del Trabajo, Salud y Protección Social y Hacienda y Crédito Público. Así mismo, por medio de la Secretaría General de la Corte, se invitó a participar en el presente proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados del Trabajo, a la Asociación de Abogados Laboralistas, a la Cámara de Servicios Legales de la ANDI y a las universidades de los Andes, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, del Rosario y Javeriana. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. A. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada, subrayando y resaltando en negrilla el texto que se solicita sea declarado inexequible: “LEY 1636 de 2013 (junio 18) D.O. 48.825, junio 18 de 2013 Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia. El Congreso de Colombia Decreta: […] ARTÍCULO 3o. CAMPO DE APLICACIÓN. Todos los trabajadores del sector público y privado, dependientes o independientes, que realicen aportes a las Cajas de Compensación Familiar, por lo menos por un año continuo o discontinuo en los últimos tres (3) años si se es dependiente, y por lo menos dos años continuos o discontinuos en los últimos tres (3) años si se es independiente, accederán al Mecanismo de Protección al Cesante, sin importar la forma de su vinculación laboral, y de conformidad con lo establecido por la reglamentación que determine el Gobierno Nacional. […] ARTÍCULO 13. REQUISITOS PARA ACCEDER A LOS BENEFICIOS. Podrán acceder a los Beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante, los desempleados que cumplan las siguientes condiciones: […] 2. Que hayan realizado aportes un año continuo o discontinuo a una Caja de Compensación Familiar durante los últimos tres (3) años para dependientes y dos años continuos o discontinuos en los últimos tres (3) años para independientes. […]”. B. LA DEMANDA Los actores formularon dos cargos de inconstitucionalidad contra las disposiciones demandadas: El primero de ellos afirma que los apartes demandados son contrarios a los artículos 2, 4 y 13 de la Constitución, por la diferencia de trato que establecen entre los trabajadores dependientes y los independientes para efectos de acceso al Mecanismo de Protección al Cesante. Para los accionantes, las normas demandadas “exige[n] para los Empleados Dependientes cotizaciones de aportes a la Caja de Compensación familiar por un año continuo o discontinuo de los últimos tres (3) años, en cambio si es Independiente se le aumenta un (1) año más de cotización respecto al Empleado Dependiente, es decir que requiere dos (2) años de cotización continua o discontinua de ese lapso de los últimos tres años”[1]. En opinión de los demandantes, los trabajadores independientes tienen los mismos derechos en materia constitucional y legal que los trabajadores dependientes, por lo que “no se puede desmejorar la situación del uno o del otro, solo por el hecho de ser su Propio Patrono o estar bajo el Mando de un Patrón”[2]. Así, por circunstancias como devengar honorarios y no salarios o no contar con un contrato de trabajo enmarcado en la ley laboral, “no se les puede desmejorar sus condiciones para acceder a un programa de protección al cesante”[3], más aún si se tiene en cuenta que a los trabajadores independientes les corresponde una carga más pesada desde el punto de vista de la prestación de sus servicios personales, como asumir de manera completa el valor de los aportes al sistema de seguridad social o no devengar primas o vacaciones. Argumentan que la normativa en cuestión implica el desconocimiento del principio de igualdad en las relaciones laborales del país, lo que desemboca en el establecimiento de un marco normativo injusto que desatiende los mandatos contenidos en el artículo 2 de la Constitución Política y en el desconocimiento del mandato de supremacía constitucional, dispuesto en el artículo 4 Superior. El segundo cargo planteado por los demandantes sostiene que se desconoce el artículo 53 de la Constitución y el artículo 7 del Protocolo de San Salvador, aprobado mediante la Ley 319 de 1996, argumentando que ambas normas establecen garantías laborales que son aplicables tanto para los trabajadores vinculados mediante contratos de trabajo con subordinación como para aquellos que desempeñan sus labores en virtud de contratos de prestación de servicios. Al respecto, manifestaron que el hecho de que un trabajador no esté vinculado mediante contrato de trabajo no puede equivaler a ser excluido de un programa de protección al cesante. Para los accionantes, “mecanismos subsidiarios en favor del Empleado, como [el contemplado en] la Ley 1636 de 2013”[4], son una garantía para todos los trabajadores, por lo que no resulta razonable la agravación de los requisitos para que los trabajadores independientes accedan a dicho mecanismo. Igualmente, destacaron que la Corte Constitucional “ha manifestado jurisprudencialmente la igualdad de tratamiento del trabajo independientemente del tipo de relación laboral”[5], trayendo a colación las sentencias C-100 de 2005 y C-825 de 2006, que en opinión de los demandantes contienen una premisa que obliga a otorgar unas garantías equivalentes para los trabajadores, sin importar el tipo de vínculo contractual en el que desarrollen sus labores. Este segundo cargo fue inadmitido por el Magistrado sustanciador (ver supra, sección I, Antecedentes), frente a lo cual los demandantes presentaron un escrito de corrección de la demanda argumentando, por una parte, que las disposiciones demandadas desconocen el artículo 53 por cuanto este garantiza la igualdad de oportunidades para los trabajadores, y, por otro, que esas disposiciones vulneran el Protocolo de San Salvador (sin hacer referencia específica a alguno de sus artículos) ya que ese tratado protege el derecho a la no discriminación. C. INTERVENCIONES 1. Intervenciones oficiales a. Ministerio de Hacienda El Ministerio de Hacienda intervino ante la Corte Constitucional con el fin de solicitar que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda o en su defecto que declare la exequibilidad de la norma analizada. En primera instancia, consideró que existe ineptitud sustantiva de la demanda, pues ambos cargos planteados por el accionante carecen de los requisitos de certeza y pertinencia. El Ministerio destacó que se incumple el requisito de certeza por cuanto los accionantes plantearon una interpretación de las disposiciones acusadas que desconocen dos circunstancias: (i) el régimen de los trabajadores independientes se instituyó para la “expansión de cobertura de servicios sociales”, y (ii) la Ley 1636 de 2013 prevé “la ampliación progresiva para este tipo de trabajadores [de] los beneficios de los trabajadores dependientes”[6]. Por otro lado, en cuanto al supuesto incumplimiento del requisito de pertinencia, indicó que la demanda no tiene en cuenta el contexto normativo, en particular lo dispuesto en la Ley 789 de 2002, el cual les hubiera permitido a los demandantes inferir que en materia de aportes a cajas de compensación familiar no es posible alegar un tratamiento discriminatorio entre trabajadores dependientes e independientes. Ahora bien, con relación al fondo del asunto, solicitó que la Corte proceda a declarar la exequibilidad de la norma demandada. Como fundamento de su petición, explicó que el Sistema de Subsidio Familiar (en adelante, el “SSF”) en su concepción original cubría solamente a los trabajadores dependientes, siendo imposible para las personas vinculadas mediante contrato de prestación de servicios acceder a sus beneficios. En este sentido, consideró que la norma analizada amplía la cobertura y la protección que brinda el SSF, disponiendo unos requisitos de acceso diferenciado para situaciones jurídicas distintas, como son el trabajo dependiente y la vinculación civil. Agregó que, debido a las diferencias entre las vinculaciones laboral y civil, los requisitos para el acceso al Mecanismo de Protección al Cesante son específicos para cada caso, así: (i) los trabajadores independientes por contrato laboral tienen una obligación de aporte de solo el dos por ciento (2%) del ingreso, mientras que (ii) en el caso del contrato de trabajo el empleador está obligado a pagar un cuatro por ciento (4%) del valor del salario como aporte al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (en adelante, el “FOSFEC”). Así, los trabajadores no subordinados están obligados a contribuir un cincuenta por ciento (50%) menos de lo que corresponde a cada trabajador vinculado mediante contrato de trabajo, cuestión que explica la diferencia en los tiempos de cotización para el acceso a los beneficios previstos en la norma demandada. Señaló que el contexto en el que debe interpretarse la norma demandada está dado por las disposiciones de la Ley 789 de 2002, lo cual a su juicio implica lo siguiente: “[n]o es posible argumentar un trato desigual injustificado, en la medida que en materia de aportes a cajas de compensación y del régimen de subsidio familiar los trabajadores dependientes y los trabajadores independientes no son sujetos comparables, en la medida que los aportes a Cajas de Compensación Familiar son propios de la relación laboral, y fue mediante la Ley 789 de 2002, que el legislador creó un régimen de afiliación voluntario con el fin de extender este tipo de beneficios también para trabajadores independientes”[7]. Adicionalmente, manifestó que lo demandado se enmarca en una serie de medidas que buscan la expansión progresiva de beneficios de carácter social para los trabajadores. Así, esta norma estableció la posibilidad de que las personas vinculadas mediante contratos de prestación de servicios participen en los beneficios del SSF, lo cual constituye un esfuerzo por hacerlos partícipes del Sistema de Protección Social, iniciado con la Ley 789 de 2002. Recordó que son distintos los aportes realizados por los trabajadores vinculados mediante contrato de prestación de servicios y los empleados dependientes (esto es, dos por ciento (2%) y cuatro por ciento (4%), respectivamente), lo cual a su juicio tiene la siguiente implicación: “Este diferencial en el aporte, que se realiza en beneficio de los trabajadores independientes, es la razón por la cual el diseño del esquema de Financiamiento del Sistema de Protección al Desempleo en Colombia, con el fin de equiparar a los diferentes aportantes elegibles para los beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante y así garantizar su sostenibilidad manteniendo el esquema de incentivos comparables entre estos dos grupos poblacionales en función de sus aportes, estableció la regla establecida en las normas demandadas”[8]. Adujo que el SSF, según lo definido en la sentencia C-440 de 2011, es un sistema con acceso diferenciado a los beneficios, pues opera a través del mecanismo de solidaridad entre trabajadores con mayores y menores ingresos, por un lado, y sus empleadores, por el otro. Argumentó que el acceso al SSF no corresponde a una prestación propia del Sistema de Seguridad Social, sino del de protección social. En este sentido, manifestó que, de acuerdo con lo dicho por la Corte en las sentencias C-834 de 2007 y C-440 de 2011, “[e]l concepto de ‘protección social’ contenido en la Ley 789 de 2002, es distinto del de ‘seguridad social’, por cuanto, aquél es un conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos, para obtener como mínimo los derechos a la salud, la pensión y al trabajo, al paso que, la seguridad social es, tanto un servicio público, como un derecho irrenunciable de toda persona, que adquiere el carácter de fundamental por conexidad, cuando resulten afectados derechos tales como la salud, la vida digna y la integridad física y moral, entre otros”[9] . Argumentó que dar acceso al SSF a quienes no lo tenían representa un progreso en los beneficios de las personas vinculadas mediante contratos de prestación de servicios. Explicó además lo siguiente: “[s]e debe tener en cuenta que[,] aunque las exigencias frente a los trabajadores independientes son distintas en cuanto al tiempo exigido de aportes, los beneficios son los mismos[;] así[,] el artículo 12 de la Ley 1636 de 2013 que define los beneficios del Mecanismo de Protección al Cesante establece que éstos son los mismos tanto para las personas que provengan de una vinculación laboral como dependientes como para los independientes. De esta forma, se garantiza la igualdad de tratamiento en términos de la protección social”[10]. Finalmente, el Ministerio sostuvo que, a diferencia de lo afirmado por los demandantes, los trabajadores dependientes y los trabajadores independientes no son comparables, en cuanto, a los aportes a Cajas de Compensación Familiar. Por ello, afirmó que, “[d]ado que las normas demandadas[,] así como las disposiciones de la Ley 789 de 2002[,] constituyen mecanismos para ampliar beneficios propios de la relación laboral, a los trabajadores independientes, y en consecuencia, las medidas no deben ser iguales para estos dos tipos de trabajadores”[11]. b. Ministerio del Trabajo El Ministerio del Trabajo intervino ante la Corte con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para ello, señaló que no existe razón para declarar la inexequibilidad de las normas demandadas “[p]uesto que equiparan a las personas que se postulan como cesantes que provienen de ser trabajadores independientes frente a las personas que se postulan como cesantes provenientes de una vinculación como trabajadores dependientes y garantizan los mismos beneficios y condiciones de acceso para unos y otros”[12]. Asimismo, explicó que los aportes de dependientes e independientes son distintos, en tanto quien esté vinculado mediante un contrato de prestación de servicios debe aportar un dos por ciento (2%) de sus honorarios al SSF, mientras que para los trabajadores dependientes el empleador debe costear un aporte del cuatro por ciento (4%), a pesar de lo cual los beneficios para ambos son iguales al cumplir los requisitos de cotización diferenciales. Sostuvo al respecto lo siguiente: “[e]ste diferencial en el aporte llevó a que el diseño del esquema de Financiamiento del Sistema de Protección al Desempleo en Colombia equiparara a los diferentes aportantes elegibles para ser beneficiarios del Mecanismo de Protección al Cesante con el fin de garantizar la sostenibilidad del mismo y de igual forma mantener el esquema de incentivos comparables entre estos dos grupos poblacionales en función de sus aportes”[13]. Agregó que el acceso al Mecanismo de Protección al Cesante se da cuando se llega al equilibrio entre el nivel de aportes al SSF y el tiempo de los mismos, de manera que tanto las cargas impuestas para el acceso como los beneficios producto de este esfuerzo de parte de los trabajadores son equivalentes. Por lo anterior, concluyó que los cargos no deben prosperar ya que las situaciones reguladas por las normas demandadas son diferentes entre trabajadores dependientes e independientes, de modo que es claro que su propósito no es discriminar, sino que por el contrario “[b]uscan eliminar las barreras de acceso que pudiesen tener los trabajadores Independientes, estableciendo algunos requisitos para que pudiesen ser cobijados por el Mecanismo de Protección al Cesante y por lo tanto acreedores a los beneficios que este otorga”[14]. 2. Intervenciones académicas a. Universidad del Rosario La Universidad del Rosario intervino ante la Corte con el fin de solicitar que se declare la inexequibilidad del aparte demandado. En este sentido, consideró que “los preceptos objeto de la presente demanda estructuran una distinción no justificada entre los trabajadores dependientes y los trabajadores independientes”[15], por lo que estos últimos se encuentran en una situación de inequidad frente a los primeros. Al respecto, señaló que “[n]o existe un argumento objetivo que indique que los trabajadores independientes han de soportar una carga más gravosa que los trabajadores dependientes”. En opinión de la interviniente, la exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 241 de 2012 (Senado) y Proyecto de Ley No. 217 (Cámara), que luego se convertiría en la Ley 1636 de 2013, se advierte que la intención del Gobierno nacional al impulsar esta medida fue que esta sirviera para proteger a todos los trabajadores, sin distinción. Al respecto, citó la exposición de motivos, en la que se explicaba que el Mecanismo de Protección al Cesante: “[r]educe la vulnerabilidad de los trabajadores, en tanto protege a las personas cesantes durante la búsqueda de un nuevo empleo, permitiendo mantener durante el desempleo un consumo estable y asignar mejor los recursos del hogar en gastos necesarios como educación y seguridad social”[16]. Por lo anterior, señaló que es contradictorio que la norma busque reducir la vulnerabilidad de los trabajadores, pero a la vez dificulte para algunos de ellos el acceso al mecanismo. En consecuencia, concluyó que “[l]a norma acusada se debe declarar inexequible en el entendido de que tanto a los trabajadores dependientes como a los trabajadores independientes se les debe exigir el mismo tiempo de cotización para acceder al mecanismo contemplado en la Ley 1636 de 2013”[17]. b. Universidad Externado de Colombia La Universidad Externado de Colombia intervino ante la Corte, con el fin de solicitar que se declare la inexequibilidad del aparte demandado. Expuso que la norma vulnera los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política, ya que el legislador no debía establecer diferencias en los requisitos para el acceso a los beneficios de la Ley 1636 de 2013, y que dichas diferencias no encuentran justificación constitucional que permita el trato diferenciado en las dos categorías de trabajadores. Para la Universidad, el trabajador independiente asume una carga mayor que no se ve reflejada en unos beneficios adicionales, quedando desprotegido al momento de la finalización de su relación contractual. D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte lo siguiente: (i) con relación al primero de los cargos, declarar la exequibilidad de las normas demandadas; y, (ii) con relación al segundo, inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Así, estimó que, al corregir la demanda, producto de una inicial inadmisión del segundo cargo, los demandantes no ofrecieron razones claras y suficientes para sustentarlo adecuadamente, pues no expusieron una argumentación con la que demostraran la contradicción entre las disposiciones demandadas y los artículos 53 de la Constitución y 7 del Protocolo de San Salvador, que permita a la Corte pronunciarse de fondo[18]. Por su parte, con relación al primer cargo, consideró que la norma debía declararse exequible. En este sentido, argumentaron que las disposiciones acusadas se insertan en “[u]na política de protección laboral impulsada por el Gobierno Nacional con el objeto de crear un mecanismo de protección al cesante, cuya finalidad es, por ende, la articulación y ejecución de un sistema integral de políticas activas y pasivas de mitigación de los efectos del desempleo que enfrentan los trabajadores”[19]. Al referirse en concreto a las disposiciones acusadas, la Procuraduría advirtió que en efecto existe una diferencia de trato entre los trabajadores dependientes e independientes para acceder al Mecanismo de Protección al Cesante, por lo que afirmó que era necesario analizar, con base en un test de igualdad, si dicha diferencia de trato era justificada. Al respecto, afirmó lo siguiente: “[r]esulta indudable que las normas parcialmente acusadas satisfacen íntegramente el test de igualdad, habida cuenta de que los supuestos fácticos son diferentes: pues [(i)] una es la situación de los trabajadores dependientes y otra la de los independientes; (ii) la decisión de tratarlos de manera diferente está fundada en un fin aceptado constitucionalmente; y (iii) la consecución de dicho fin por los medios propuestos es posible y además adecuada”[20]. Para fundamentar esta conclusión citó las sentencias C-560 de 1996 y C-333 de 2003, en las que en su opinión se concluyó que no se desconoce el derecho a la igualdad cuando las regulaciones aplicables a trabajadores dependientes e independientes son distintas, “[p]ues los trabajadores independientes se encuentra (sic) en una situación fáctica diferente a la de los trabajadores dependientes, dada la naturaleza, modalidades y condiciones de las relaciones laborales de cada uno”[21]. Además, señaló que en el mercado laboral colombiano existe propensión a las vinculaciones temporales, desfase entre oferta y demanda y difícil ingreso a los puestos de trabajo disponibles, lo que, en su opinión, “[j]ustifica o al menos explica que el legislador haya regulado un asunto laboral con la diferencia de trato”[22], disponiendo un tiempo diferente de cotización para los trabajadores dependientes y los independientes para efectos de acceder al Mecanismo de Protección al Cesante. Agregó que las mencionadas circunstancias del mercado laboral colombiano deben admitir un margen de configuración legislativa que permita “[r]egular de manera desigual el período de cotización para que unos y otros puedan acceder al mecanismo de protección del cesante”[23]. Destacó que, aunque la diferencia en las formas de vinculación justificaba la imposición de requisitos distintos para el acceso al mecanismo, el legislador previó el reconocimiento de idénticos beneficios y condicionó el acceso al auxilio a la voluntad del respectivo trabajador o contratista, en tanto “[u]no como otro, puedan acceder voluntariamente al mecanismo, habiendo hecho las cotizaciones correspondientes, cuando queden cesantes, logrando así obtener los beneficios allí contemplados”[24]. Respecto de los artículos 25, 26, 48 y 53 de la Constitución, la Procuraduría reconoció que las normas analizadas persiguen un fin constitucionalmente imperioso, a saber, brindar apoyo al trabajador o contratista desvinculado, previo cumplimiento de determinados requisitos para acceder al Mecanismo de Protección al Cesante, situación compatible en este caso con el establecimiento de exigencias diferenciadas, atendiendo a los distintos tipos de vinculación de la persona. Concluyó su intervención afirmando que la medida cuestionada no desconoce ningún derecho fundamental de los trabajadores independientes, ya que, por el contrario, ella persigue lograr distintas ventajas, a saber: “(i) permitir al trabajador decidir voluntariamente realizar la afiliación y el ahorro, lo que resulta conducente pues se corresponde con el ejercicio de la autonomía que se le reconoce el artículo 16 superior, en tanto este supone que las persona construye su plan de vida, incluyendo el plan de vida laboral; (ii) materializa igualmente la libertad de escoger qué trabajar y donde hacerlo, reconocida en el artículo 26 constitucional, pues facilita que los hombres y las mujeres en todo caso puedan trabajar donde quieran y celebrar los diferentes contratos de trabajo que deseen; y (iii) posibilitar también la protección laboral a través del mecanismo de protección al cesante de la persona desempleada, y este sin perjuicio del tipo del empleado del que se trate”[25]. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra los artículos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 “Por medio de la cual se crea el mecanismo de protección al cesante en Colombia”. B. CUESTIONES PREVIAS Aptitud de la demanda 2. En su intervención allegada a este proceso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró que la Corte debería declararse inhibida para resolver el asunto de fondo, considerando que la demanda no es apta. Sustenta su posición en el hecho que, a su juicio, las razones expuestas por los demandantes para solicitar la inexequibilidad de los artículos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) de la Ley 1636 de 2013 no son ciertas, por cuanto los demandantes olvidan que los trabajadores independientes tienen un régimen de afiliación voluntaria para efectos de los aportes a cajas de compensación, y no son pertinentes, por cuanto la demanda parte de una interpretación subjetiva de la norma demandada y no tiene en cuenta las disposiciones de la Ley 789 de 2002, la cual debería servir de contexto de interpretación para concluir que no es posible afirmar que existe un trato diferenciado e injustificado. 3. A su vez, la Procuraduría General de la Nación manifestó que los accionantes en realidad no formularon argumentos que permitan comparar el contenido de las disposiciones demandadas con lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Política y con el artículo 7 del Protocolo de San Salvador, por lo que la Corte debe declararse inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la presunta vulneración de estos artículos. 4. Teniendo en cuenta lo anterior, conviene resaltar que el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos que debe reunir toda demanda en los procesos de control de constitucionalidad. Según dicha norma, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. 5. Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde entonces de manera uniforme, la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de la violación. Así, para que la Corte pueda pronunciarse de fondo, las razones que sustenten una demanda de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. 6. Según dicha sentencia, los requisitos mencionados implican que: la demanda debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe formular cargos dirigidos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida sin conexión con el texto de la disposición acusada (certeza); debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad); debe contener cuestionamientos de naturaleza constitucional, es decir, poner de presente la contradicción entre el precepto demandado y una norma de jerarquía constitucional, en oposición a una argumentación basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia); y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma suficientemente persuasiva como para despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[26]. 7. Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicación del principio pro actione, le corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha dicho: “[…] ‘la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[27]. 8. En el caso concreto, observa la Corte que la demanda señala y transcribe las disposiciones que se solicita sean declaradas inconstitucionales. Igualmente, indica la razón por la cual este tribunal es competente para conocer de la demanda y plantea dos cargos de inconstitucionalidad contra dichas disposiciones. Ahora bien, como mostrará la Corte a continuación, los dos cargos esgrimidos por los demandantes se sustentan en los mismos argumentos y proponen el mismo problema jurídico, por lo que en realidad encuentra la Sala que solo se formula un cargo de inconstitucionalidad contra las disposiciones acusadas. Como también se mostrará a continuación, dicho cargo cumple los requisitos de admisibilidad, por lo que la Corte procederá a realizar un pronunciamiento de fondo, restringido al análisis del presunto desconocimiento del derecho a la igualdad por parte de las disposiciones acusadas. 9. Así, con relación al cargo por vulneración del derecho a la igualdad, advierte la Corte que la demanda es clara, pues en ella es posible identificar que los actores cuestionan un trato diferenciado entre los trabajadores independientes y los dependientes, al establecer las disposiciones demandadas requisitos distintos para el acceso al Mecanismo de Protección al Cesante. La demanda también es cierta, en la medida que los artículos 3 (parcial) y 13 numeral 2 (parcial) efectivamente señalan que, para efectos de acceder al mencionado mecanismo, se exigen requisitos distintos para trabajadores dependientes e independientes, pues los primeros deben haber realizado aportes durante por lo menos por un (1) año continuo o discontinuo en los últimos tres (3) años, mientras que los segundos deben haber realizado aportes durante por lo menos dos (2) años continuos o discontinuos en los últimos tres (3) años. 10. Igualmente, la demanda es específica, pues confronta las disposiciones acusadas con normas de rango constitucional. En efecto, los demandantes cuestionan que las disposiciones acusadas desconocen los artículos 2, 4 y 13 de la Constitución, por un lado, y los artículos 53 de la Constitución y 7 del Protocolo de San Salvador, por otro lado, argumentando en ambos casos que se desconoce el derecho a la igualdad por la regulación diferenciada entre trabajadores dependientes e independientes para efectos de acceder al Mecanismo de Protección al Cesante. Los accionantes relacionan este argumento con el artículo 13 de la Constitución, al igual que con los artículos 2 y 4 de la misma, indicando que el desconocimiento del derecho a la igualdad desconoce los fines esenciales del Estado y la supremacía de la Constitución. Pero, además, justifican que un tratamiento diferenciado como el previsto en las disposiciones cuestionadas desconoce también el artículo 53 de la Constitución, pues advierten que esta norma hace referencia a la “igualdad de oportunidades para los trabajadores”. A su vez, sostienen que, por esa misma razón, se vulnera el Protocolo de San Salvador, ya que en dicho tratado internacional se garantiza el derecho a la no discriminación. 11. Como se observa, es preciso aclarar que, a pesar de que los demandantes plantean dos cargos de inconstitucionalidad, ambos se basan en el mismo argumento, por lo que en realidad se trata de un único cargo contra las disposiciones demandadas, esto es, el desconocimiento del derecho a la igualdad. Como se sostuvo anteriormente, el cargo formulado por el accionante es específico, pues la demanda no solo se basó en la presunta vulneración del artículo 53 Superior, sino en otras disposiciones superiores (los artículos 2, 4 y 13 de la Constitución y el artículo 7 del Protocolo de San Salvador), por lo que le corresponderá a la Corte evaluar de fondo una potencial vulneración a dicho precepto constitucional. 12. La demanda también es pertinente, pues los argumentos en ella planteados son de naturaleza constitucional, en tanto la desigualdad de trato entre los trabajadores dependientes e independientes que los accionantes desprenden de las disposiciones demandadas es confrontada con los preceptos de la Constitución. Finalmente, la demanda es también suficiente para propiciar un juicio de constitucionalidad de la norma, por las siguientes razones: (i) expone una situación de trato desigual entre trabajadores dependientes e independientes respecto de los requisitos de acceso para obtener el reconocimiento de los beneficios para la protección al cesante, frente a la cual argumenta que tanto los trabajadores dependientes como los trabajadores independientes comparten similitudes relevantes que deberían conducir a que fueran tratados de la misma forma, y (ii) tal argumentación despierta una duda mínima sobre la constitucionalidad de la medida. Cabe anotar que, en las sentencias que se identifican a continuación, a pesar de que la Corte identificó la ausencia de un criterio de comparación o tertium comparationis, procedió a realizar un pronunciamiento de fondo, con el ánimo de fortalecer el precedente y fijar entendimientos sobre los fundamentos constitucionales que rigen las relaciones laborales, y las relaciones que se derivan de contratos civiles y comerciales, así: (i) C-590 de 1996, mediante la cual la Corte analizó los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales regulaban, respectivamente, la base de cotización para trabajadores independientes y el monto y distribución de las cotizaciones. (ii) C-393 de 2007, mediante la cual se estudió un problema jurídico similar al planteado en esta demanda, específicamente, la constitucionalidad de los artículos 6, 10 y 11 (parciales) de la Ley 789 de 2002, los cuales regulaban los requisitos especiales para acceder al subsidio al desempleo y a la capacitación para la reinserción laboral. (iii) C-440 de 2011, mediante la cual la Corte analizó el artículo 72 (parcial) de la Ley 633 de 2000 y el parágrafo 1° (parcial) del artículo 19 de la Ley 789 de 2002, referentes a la excepción aplicable a los trabajadores independientes, respecto del subsidio monetario. (iv) C-241 de 2014, mediante la cual la Corte analizó el artículo 3 (parcial) y 4 incisos primero y tercero del Decreto Ley 1399 de 1990, referentes a la distinción entre empleados públicos cobijados por el proce...