Sentencia C-569 de 2004

C-569-04 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-569/04 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Interposición de acciones de grupo en nombre de cualquier persona COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Finalidad de las acciones de grupo COSA JUZGADA APARENTE-Alcance La Corte ha señalado que la cosa juzgada es apenas aparente, cuando la declaratoria de constitucionalidad de una norma, carece de toda fundamentación en la parte motiva de la providencia. En estos eventos, esta Corporación ha concluido que “la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado” tiene como consecuencia que la decisión no pueda hacer tránsito a cosa juzgada, a pesar de que la parte resolutiva hubiera declarada exequible una determinada disposición. Por consiguiente, frente a esa disposición formalmente declarada exequible, pero en relación a la cual no se hizo ningún análisis, “es posible concluir que en realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda”. En ese orden de ideas, si la disposición es nuevamente acusada en debida forma por un ciudadano, la Corte debe proceder a resolver sobre su exequibilidad. COSA JUZGADA APARENTE-Existencia Existe cosa juzgada constitucional aparente cuando (i) una disposición es declarada exequible en la parte resolutiva de una sentencia, pero (ii) la parte motiva de la providencia no fundamenta, siquiera en forma mínima, la constitucionalidad del texto, por lo que (iii) debe entenderse que la declaración de exequibilidad resultó exclusivamente de un error de atención de la parte resolutiva, que no puede hacer tránsito a cosa juzgada. En esos eventos, es entonces posible volver a demandar la disposición y la Corte deberá examinar su constitucionalidad. COSA JUZGADA APARENTE-Pronunciamiento sobre un inciso y no sobre la totalidad del artículo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter abstracto/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ROGADO-Materia sobre la cual recae Sin lugar a dudas, en Colombia el control constitucional derivado de una demanda ciudadana es abstracto, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, porque se hace al margen de cualquier litigio concreto, ya que cualquier ciudadano puede demandar cualquier ley, aun cuando ésta no lo afecte directamente. Y de otro lado, por cuanto el objeto del control es una disposición legal, ya que el análisis y la decisión de la Corte recaen sobre la ley demandada, ya sea por problemas de su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación y no sobre su aplicación concreta. Por consiguiente, el control constitucional rogado o por demanda ciudadana es abstracto y recae sobre las leyes y no sobre la actividad de los jueces. CONSTITUCION POLITICA-Subordinación de funcionarios judiciales/CONSTITUCION POLITICA-Formas de asegurar dentro de ciertos límites subordinación de funcionarios judiciales La Constitución es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo por lo cual los jueces ordinarios están también sometidos al imperio de sus mandatos. Además, corresponde a esta Corte la guarda de la integridad y supremacía de Constitución. En tales circunstancias, es indudable que corresponde igualmente a esta Corte, dentro de ciertos límites, asegurar la subordinación de los funcionarios judiciales a la Constitución. Y esta Corporación ha realizado esa labor de dos maneras: (i) en forma indirecta, por medio de sentencias interpretativas o condicionadas; y (ii) en forma directa. NORMA LEGAL-Admisión de interpretaciones distintas/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN FORMA INDIRECTA-Alcance A veces los textos legales admiten interpretaciones distintas, y algunas de ellas pueden ser contrarias a la Constitución. Una primera vía por medio de la cual esta Corte se ve obligada a controlar –en forma indirecta- la constitucionalidad de ciertas interpretaciones es entonces cuando uno de esos textos es demandado por un ciudadano, puesto que no puede el juez constitucional expulsarlo del ordenamiento, por cuanto el artículo acusado admite ciertas interpretaciones constitucionales, pero tampoco puede la Corte declararlo exequible en forma pura y simple, por cuanto estaría legitimando ciertos entendimientos del mismo contrarios a la Carta. En esos eventos, la única alternativa es recurrir a una sentencia interpretativa o condicionada, y declarar exequible el texto legal, pero expulsando del ordenamiento el entendimiento de ese texto que resulta contrario a la Carta. SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA O INTEPRETATIVA-Implicaciones sobre interpretaciones de operadores judiciales Una sentencia condicionada o interpretativa implica un cierto control sobre las interpretaciones de los operadores judiciales puesto que expulsa del ordenamiento ciertos entendimientos de la disposición acusada. Sin embargo, ese control es indirecto y eventual pues opera en abstracto, ya que no se refiere a las interpretaciones específicas realizadas por determinados jueces o tribunales sino a entendimientos posibles e hipotéticos del texto acusado. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION JUDICIAL/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION JUDICIAL-Competencia excepcional de la Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN FORMA DIRECTA-Alcance Una situación distinta ocurre cuando un ciudadano no cuestiona tanto el contenido abstracto de un determinado texto legal sino la interpretación específica que del mismo han hecho determinados jueces. En esos eventos, el control recaería específicamente sobre la labor de los jueces, por lo cual su incidencia sobre la autonomía judicial es importante, lo cual explica, junto con la naturaleza abstracta del sistema de control de las leyes ejercido por la Corte, que dicho control directo de las interpretaciones sea excepcional. Y específicamente, sólo en pocos casos, esta Corte ha procedido a enjuiciar directamente, por vía del control abstracto, esas interpretaciones realizadas por los jueces. La Corte es pues competente para controlar ciertas interpretaciones de los funcionarios judiciales, cuando éstas planteen problemas constitucionales. Sin embargo, eso no significa que en todas las ocasiones en que los ciudadanos atacan, por vía de la acción pública de inconstitucionalidad, una interpretación judicial, la Corte deba proceder a examinar el cargo. En ocasiones, la demanda puede ser inepta. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No definición de debates legales sin relevancia constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cuestionamiento de interpretación derivada de un texto legal CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance respecto de texto legal como ha sido entendido por la jurisprudencia DOCTRINA DEL DERECHO VIVIENTE-Propósitos esenciales La doctrina del derecho viviente, acogida por esta Corte, pero desarrollada igualmente por otros tribunales constitucionales, busca dos propósitos esenciales: (i) armonizar el carácter abstracto del control constitucional con los significados concretos y efectivos que adquieren las disposiciones jurídicas demandadas en la práctica jurídica y social; y (ii) armonizar el reconocimiento y protección de la autonomía de los funcionarios judiciales en la interpretación de la ley con la función que corresponde a esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución. DERECHO VIVIENTE-No equivale a derecho conforme a la Constitución DERECHO VIVIENTE EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DERECHO VIVIENTE EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Examen de constitucionalidad DERECHO VIVIENTE-Criterios básicos para determinación de existencia ACCION DE GRUPO-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad TEORIA DE LA PREEXISTENCIA DEL GRUPO EN ACCION DE GRUPO-Opción hermenéutica posible del Consejo de Estado como requisito de procedibilidad PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL DE DISPOSICIONES JURÍDICAS-Alcance respecto de disposiciones constitucionales y legales TEORIA DE LA PREEXISTENCIA DEL GRUPO EN ACCIONES DE GRUPO COMO DERECHO VIVIENTE-Exigencia como requisito de procedibilidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Problema constitucional que radica en definición legal ACCION COLECTIVA-Consagración en la Constitución/ACCION COLECTIVA-Reconocimiento asociado a los principios de dignidad humana y solidaridad ACCION COLECTIVA-Implicaciones sobre la noción de Estado y particularidades del esquema de garantías ACCION DE GRUPO-Relación con el tipo de Estado y principios de solidaridad ACCION COLECTIVA-Relación con el modelo de Estado y los principios de dignidad humana y solidaridad ACCION DE GRUPO-Definición y elementos ACCION DE GRUPO-Análisis constitucional de régimen jurídico ACCION DE GRUPO-Titulares ACCION DE GRUPO-Desarrollo incipiente de la doctrina constitucional sobre noción de grupo ACCION DE GRUPO-Legitimación en la causa por activa ACCION DE GRUPO Y ACCION POPULAR-Distinción Si bien tanto la acción de grupo como la acción popular son acciones colectivas, que superan las limitaciones de los esquemas procesales puramente individualistas para la protección de los derechos, sin embargo se distinguen al menos en dos aspectos: De un lado, en su finalidad, pues la acción popular tiene un propósito esencialmente preventivo, mientras que la acción de grupo cumple una función reparadora o indemnizatoria, por lo que la primera no requiere que exista un daño sobre el interés protegido, mientras que la segunda opera una vez ocurrido el daño, ya que precisamente pretende reparar dicho perjuicio. De otro lado, dichas acciones también se diferencian en los derechos o intereses protegidos, pues la acción popular ampara esencialmente derechos e intereses colectivos, mientras que la acción de grupo recae sobre la afectación de todo tipo de derechos e intereses, sean éstos colectivos o individuales, ya que ella es un instrumento procesal colectivo, pero que busca reparar los daños producidos a individuos específicos. ACCION DE GRUPO-Objeto/ACCION DE GRUPO-Diseño pensando en la persona como integrante de un grupo afectado por un daño Las acciones de grupo obedecen a una nueva concepción de las instituciones jurídicas, que se concreta en la aparición de nuevos intereses objeto de protección y de nuevas categorías en relación con su titularidad. Esto implica que si bien en el caso de las acciones de grupo, el interés protegido puede verse desde la óptica de los individuos, lo que distingue estos mecanismos de protección judicial es que con ellos se busca una protección colectiva y grupal de esos intereses. Por consiguiente, no es en razón de la persona individualmente considerada que se diseña el mecanismo, sino pensando en la persona pero como integrante de un grupo que se ha visto afectado por un daño. ACCION DE GRUPO Y ACCION POPULAR-Intereses jurídicos protegidos ACCION POPULAR-Protección de intereses difusos y colectivos ACCION POPULAR-Derechos o intereses colectivos individuales ACCION DE GRUPO-Derechos o intereses de grupo con objeto divisible e individualizable DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS INDIVISIBLES Y DERECHOS O INTERESES DE GRUPO DIVISIBLE E INDIVIDUALIZABLE-Distinción ACCION DE GRUPO-Pretensión La acción de grupo pretende reparar el daño ocasionado a unas personas que hacen parte de un grupo, en la medida en que todas esas personas fueron afectadas por un daño originado en circunstancias comunes, que ameritan un tratamiento procesal unitario. La determinación de la responsabilidad es entonces tramitada colectivamente pero las reparaciones concretas son en principio individualizadas, puesto que se ampara el daño subjetivo de cada miembro del grupo. ACCION DE GRUPO-Razones por las que los daños individuales deben tramitarse y resolverse por un mismo instrumento procesal/ACCION DE GRUPO-Justificaciones ACCION DE GRUPO-Características ACCION DE GRUPO-Clasificación de los grupos a partir de la despersonalización del daño/ACCION DE GRUPO-Clasificación de los grupos en abiertos y cerrados ACCION DE GRUPO-Particularidades procesales ACCION DE GRUPO-Protección constitucional de eficacia PRINCIPIO DE EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS EN LAS ACCIONES DE GRUPO ACCION DE GRUPO-Definición legal de elementos definitorios debe estar conforme con el diseño constitucional/ACCION DE GRUPO-Factores que orientan el diseño constitucional A pesar de que existe un amplio margen de configuración legislativa respecto de los elementos definitorios de las acciones de grupo, el ejercicio de la competencia para su definición legal, debe estar conforme con el diseño constitucional de las acciones de grupo; Este diseño constitucional no se limita a las disposiciones pertinentes de los artículos 88 y 89 de la Constitución, sino que está orientado por el principio de solidaridad, el derecho de acceso a la justicia y por los contenidos definitorios del modelo de Estado constitucional; ACCION DE GRUPO-Definición e interpretación de elementos Los elementos de las acciones de grupo deben ser definidos e interpretados de conformidad con la naturaleza del objeto de protección de dichas acciones (interés de grupo divisible) y la naturaleza de sus titulares (grupos de personas, que pueden ser abiertos o cerrados, que han sufrido daño en sus intereses en circunstancias comunes). ACCION DE GRUPO-Principio que guía el régimen jurídico y la interpretación de sus disposiciones El régimen jurídico de las acciones de grupo y la interpretación de sus disposiciones, debe estar guiado por el principio de efectividad de los derechos bajo el propósito de lograr un orden político económico y social justo (CP Preámbulo y art. 2º). ACCION DE GRUPO-Diseño legislativo de particularidades procesales según modelo constitucional ACCION JUDICIAL-Introducción por el legislador de requisitos de procedibilidad ACCION DE GRUPO-Inconstitucionalidad de exigencia de preexistencia del grupo como requisito de proporcionalidad JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Pasos sucesivos ACCION DE GRUPO-Desproporcionalidad de exigencia legal de preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño como requisito de procedibilidad La exigencia legal de la preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño, como requisito de procedibilidad de la acción de grupo, constituye un requisito desproporcionado, que desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia y riñe con la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo, por las siguientes razones: En primer término, esta exigencia es desproporcionada, ante la imposibilidad de verificar una adecuación entre su inclusión en los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 (medio) y la pretendida reserva de las acciones de grupo para la protección de grupos de especial entidad, o para la indemnización de daños de importantes repercusiones sociales (fin constitucional); y ante la innecesariedad de su inclusión para la consecución de dichos fines constitucionales, y la existencia de otros medios, como diseñar e incluir otros requisitos de procedibilidad, que permitieran satisfacer en mayor medida y con menor desmedro del régimen constitucional de las acciones de grupo, la finalidad constitucional perseguida. En segundo término, este requisito desconoce el contexto del diseño constitucional de las acciones de grupo: el modelo de Estado constitucional y su sistema de garantías inspirado en los principios de efectividad de los derechos, y de prevalencia del derecho sustantivo. Por esas razones, dicha exigencia desconoce el principio de igualdad en el acceso a la administración de justicia, al establecer una diferencia de trato en consideración al factor de la preexistencia del grupo, lo que implica la privación, para las personas no preagrupadas, de todas las ventajas procesales que caracterizan dichas acciones. Finalmente, desconoce la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo: reparar los perjuicios causados a un número plural de personas, bajo la idea de que el objeto protegido por dichas acciones es un interés de grupo divisible que predetermina las condiciones para definir el grupo: no caracterizado según un principio de organización, y en ocasiones compuesto por personas de difícil identificación y determinación (grupo abierto). La preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño, como requisito de procedibilidad de la acción de grupo es entonces inconstitucional. ACCION DE GRUPO-Requisito de preexistencia del grupo dado por reiteración legal de elementos de la definición y de la procedencia ACCION DE GRUPO-Duplicación de elementos definitorios que sirven de fundamento a la doctrina de la preexistencia del grupo ACCION DE GRUPO-Elementos estructurales de conformidad con diseño constitucional ACCION DE GRUPO-Desproporcionalidad del requisito de condiciones uniformes respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad ACCION DE GRUPO-Relación de causalidad definida en términos jurídicos atendiendo naturaleza de intereses protegidos y concepción solidarista Referencia: expediente D-4939 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 46 y 48 de la ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Manuel Leonidas Palacios Córdoba. Magistrado Ponente (E): Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Manuel Leonidas Palacios Córdoba solicita ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de la interpretación que el Honorable Consejo de Estado ha otorgado a los artículos 3, 46 y 48 de la ley 472 de 1998. Cumplidos los trámites procesales y legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede a decidir el asunto de la referencia. II. DISPOSICIONES DEMANDADAS. A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas: Diario Oficial No. 43.357 Cinco (05) de agosto de 1998, “LEY 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. (…) Artículo 3. Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural de personas o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales a dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios. (...) Artículo 46. Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios. El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas. Artículo 48. Titulares de las acciones. Podrán presentar acciones de grupo las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo establece el artículo 47. El Defensor del Pueblo, los personeros municipales y distritales podrán, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer acciones de grupo en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión. En este caso será parte en el proceso judicial junto con los agraviados. Parágrafo.- En la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder.” III. LA DEMANDA Considera el demandante que la interpretación de las disposiciones acusadas vulnera las normas contenidas en los artículos 2, 5, 13, 14, 16, 29, 38, 84, 88 inc 2º, 89, 229 y 243, de la Constitución Política. Antes de exponer las razones por las cuales considera que las disposiciones acusadas son contrarias a la Carta, el actor aclara que, conforme a lo dicho por la Corte en la Sentencia C-1436 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), es posible plantear juicios de inconstitucionalidad contra interpretaciones que de las normas jurídicas hagan los operadores jurídicos, cuando las mismas involucran un problema de carácter constitucional. Señala que el caso que somete a consideración de la Corte no es sólo similar al que originó las Sentencias C-1436 de 2000 y C-426 de 2002, sino que es “más patente y de más graves consecuencias”. Por tanto, solicita no que la Corte declare la inexequibilidad de las disposiciones, sino que pronuncie decisión de fondo con el fin de fijar el alcance y entendimiento a que deben someterse tales disposiciones legales. Indica que la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas (artículos 3, 46 y 48 de la ley 472 de 1998), se origina en la interpretación que el Consejo de Estado ha hecho de su texto, en cuanto ha introducido un condicionamiento para la procedibilidad de la acción de grupo, consistente en que el grupo como entidad, debe existir antes de la ocurrencia del hecho dañino. Sobre el punto, cita apartes de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado contenida en los expedientes AG-002 auto del 1 de febrero de 2002, AG-064 auto del 11 de diciembre de 2002 y AG-021 auto del 18 de octubre de 2001, en los que se consideró: “Que no es la causa del daño la que agrupa, sino que con relación a esta misma causa el grupo debe persistir conformado de hecho o de derecho. Que el objeto de la Constitución Política en la creación de las acciones de grupo fue la de institucionalizar el derecho de defensa de las personas que integran el grupo - conformado de hecho o de derecho- para proteger hacia el futuro los intereses de condiciones uniformes para todos los miembros del grupo, individualmente. Que cuando la causa dañina sobre un grupo fue la misma causa dañina frente a una persona no agrupada - natural o jurídica- la ley indica que lo procedente es el ejercicio de la acción individual correspondiente. Por eso, las personas no agrupadas previamente a la ocurrencia del hecho dañino - dañadas o lesionadas- no puede utilizar alternativamente a la acción individual, las acciones de grupo. Las personas no agrupadas con anterioridad al daño pueden si entrar al proceso promovido por un grupo - preexistente al daño- antes de la apertura a prueba; así lo enseña el Art. 55 ibidem y Que el conjunto de personas que pueden acceder a este mecanismo procesal debe de ser uno de aquellos cuyos miembros compartan determinadas características debe de ser predicables de esas personas sólo en cuanto todas ellas se han colocado - con antelación a la ocurrencia del daño- en una situación común, y sólo frente a aquellos aspectos relacionados con tal situación. Así las cosas, es claro que la condición de damnificados no podría constituir, en ningún caso, la condición uniforme que unifique a unas personas como miembros de un grupo.” De otro lado, indica que la postura de la Corporación no ha sido unánime ni tampoco uniforme. Para ello cita un salvamento de voto del Consejero Jesús María Carrillo Ballesteros, contenido en el expediente AG-17001-23-31-000-2002-0079-01, en donde se afirmó que: “No sobra recordar que el elemento común al grupo es el daño y por esto el hecho de que el grupo sea o no preexistente constituye un aspecto que no configura la procedencia de las acciones de grupo, por lo tanto en conclusión, el grupo puede ser o no preexistente, lo que determina la configuración del grupo es el daño, que constituye la génesis del grupo, el momento de evaluar la procedencia de esta acción.” Así mismo, indica el actor que la sección segunda, en providencia del 24 de mayo de 2001, expediente AG-011, Consejera Ponente Ana Margarita Olaya, el Consejo de Estado consideró que “resulta indiferente si el grupo existía con anterioridad al daño causado, pues el Legislador en manera alguna indicó esta condición para la existencia de la acción.” Concluye el actor, indicando que con la adopción del nuevo reglamento interno del Consejo de Estado, Acuerdo No. 58 de 2003, en el que se dispuso que la competencia para resolver sobre los asuntos relacionados con las acciones de grupo quedaría radicada en la sección tercera, se ha terminado por imponer en la práctica jurisprudencial la llamada “teoría de la preexistencia del grupo”. Frente a esta situación el actor formula los siguientes cargos: Vulneración del principio de legalidad y del debido proceso sustantivo. Para el actor, las disposiciones contenidas en los artículos 3 y 47 de la ley 472 de 1998 no exigen la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de la acción de grupo. Lo que implica que los jueces en este asunto han traspasado los confines de la ley para adoptar una posición restrictiva respecto de la procedibilidad. Para el actor, si el legislador hubiese querido introducir excepciones o prohibiciones en esta materia lo habría hecho de manera expresa. De otro lado, afirma el actor que al no existir una norma jurídica que indique que los perjuicios causados a una serie de personas no preagrupadas previamente al hecho generador del daño, implica también una vulneración al principio de legalidad, pues de intentarse cualquier vía procesal, los jueces estarían en la obligación de declarar la nulidad por trámite inadecuado. Señala también el actor, que la jurisprudencia del Consejo de Estado, desconoce la prohibición del artículo 84 de la Constitución “cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permiso licencia o requisitos adicionales para su ejercicio” Vulneración del principio de igualdad. Para el demandante, el Consejo de Estado desconoce el principio de igualdad, ya que limita el derecho de las personas no preagrupadas, y que han sufrido perjuicios con ocasión de un hecho dañino común, de acceder directamente a la administración de Justicia mediante la acción de grupo; limitación que introduce el Consejo de Estado sin que exista un “fundamento constitucional ni legal” para ello, o un “argumento objetivo”; o que sea necesario por la existencia del “interés jurídico general”; e incluso “sin que la acción de los no preagrupados perjudique un interés ajeno.” Acerca del alcance del principio de igualdad, el actor cita apartes de la sentencia C-371 de 2000 (sobre acciones afirmativas) y C-410 de 2001 (sobre el test de igualdad y la justificación del trato diferente). Según el actor, la doctrina de la “preexistencia del grupo” no tiene carácter remedial, ni compensador, sino que por el contrario margina a las personas no preagrupadas y perpetúa su situación de desigualdad, ya que jamás podrían presentar acciones de grupo. De otro lado, negar la posibilidad de perseguir la indemnización por esta vía implica que las personas no preagrupadas deberán esperar el tiempo que tarde un proceso ordinario para ver satisfechas sus pretensiones (10 a 12 años), mientras que los preagrupados podrán conseguir su propósito por la vía de la acción de grupo en un año aproximadamente. Vulneración del derecho fundamental a la libre asociación. Según el demandante, exigir el requisito de la preexistencia del grupo implica para esas personas el reconocimiento de la obligación de estar asociados. Esto en el fondo entraña una vulneración al derecho a la libre asociación, pues la improcedencia ante la no preexistencia del grupo, equivale a la negación de un privilegio por el hecho de no estar agrupados. Al respecto, cita apartes de la sentencia C-606 de 1992 que afirma que “el derecho de libre asociación contiene el derecho de no asociarse. En efecto, el derecho de asociación... incluye también un aspecto negativo, nadie puede ser obligado directa o indirectamente a formar parte de una asociación determinada.” Vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia. Para el actor, el artículo 88 de la Constitución, que consagra las acciones populares y de grupo, estableció un criterio de preferencia de la acción de grupo como acción indemnizatoria respecto de las acciones ordinarias. En esta medida afirma que, la introducción de diferenciaciones a partir de la preexistencia o no del grupo, desconoce la voluntad del constituyente. Para el actor el “derecho de preferencia” indica que el aspecto de la existencia del grupo deba ser interpretado de manera amplia y no de manera limitada. Indica que “entender que la preexistencia del grupo y su entidad social es lo que legitima a sus miembros cuando son afectados por un mismo hecho para acceder a un proceso preferente y sumario de reparación implicaría convertirlo en un derecho de -élites-”, lo que según él, implicaría “que sólo podría ser ejercido por las organizaciones y no por las personas de cultura –atrasadas- o del común, quienes se distinguen por actividades individuales e independientes.” Concluye el actor indicando que, si la interpretación del Consejo de Estado logra consolidarse, esto podría conducir a que en la práctica “la gran mayoría del pueblo colombiano (los no pertenecientes a organizaciones) jamás podría acceder a ese instrumento constitucional.” Violación del principio de cosa juzgada constitucional El actor afirma que la interpretación del Consejo de Estado desconoce algunos apartes de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre ellos señala contenidos de las sentencias T-528 de 1992, T-542 de 1992, SU-067 de 1993, C-473 de 1994, C-309 de 1997, C-215 de 1999 y C-1062 de 2000. No obstante, el actor se limita a referir algunos apartes de la jurisprudencia, sin que los mismos estén sucedidos por un análisis del caso. Violación del derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica. Por último, el actor afirma que la doctrina de la preexistencia del grupo impide que las personas no preagrupadas puedan constituirse como parte procesal en ejercicio de la acción constitucional de grupo. Para el actor, tal teoría desconoce la autorización del artículo 48 de la ley 472 de 1998, que permite a las personas que fueron dañadas, perseguir su indemnización mediante el ejercicio de la acción de grupo. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia. Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando en calidad de apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte que se declare inhibida para resolver el caso planteado. Afirma que la Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de “instrumentos” diferentes a los indicados en el artículo 241 de la Constitución y que en esta medida, no le corresponde efectuar pronunciamiento alguno respecto de las interpretaciones que sobre las disposiciones legales realicen otros operadores jurídicos. Para ello, cita apartes de la Sentencia C-621 de 2001 que señaló que "el derecho de los ciudadanos consiste en ejercer una acción de inconstitucionalidad, es decir, en pedir que una norma legal sea excluida del ordenamiento jurídico por contradecir la Constitución” y que por tanto “no es ésta una acción de interpretación general del derecho, ni de reafirmación de la constitucionalidad de una norma legal cuya validez siempre se presume, ni de fijación del sentido de una norma específica”. Afirma igualmente que, según el artículo 230 de la Constitución, "los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley", lo que quiere decir que la jurisprudencia proferida por los jueces y los cuerpos colegiados, no constituye un precedente obligatorio, salvo lo establecido en el artículo 158 del CCA y lo relacionado con los pronunciamientos de constitucionalidad, justamente por tratarse de herramientas que juegan un papel auxiliar en la dinámica jurídica. Según la interviniente, provocar un fallo de constitucionalidad sobre las interpretaciones conduciría a petrificar el ordenamiento y a limitar la capacidad interpretativa del juzgador, afectando así la posibilidad de que el juez decida los asuntos considerando las particularidades del caso concreto. En conclusión, indica que decisiones en este sentido podrían afectar el principio de autonomía judicial y la posibilidad de evolución de la jurisprudencia de las diferentes corporaciones. Por último, recuerda que las decisiones de los jueces en asuntos de acciones de grupo tienen efectos inter partes, lo que suma argumentos para indicar la incompetencia de la Corte, que como se sabe, sólo puede pronunciarse sobre instrumentos jurídicos de exigibilidad general. 2. Intervención de la Defensoría del Pueblo. Karin Irina Kuhfeldt Salazar, actuando en calidad de defensora delegada para asuntos constitucionales y legales de la Defensoría del Pueblo, solicita la declaración de exequibilidad condicionada de las disposiciones demandadas. Para la interviniente “la acción de grupo busca que se simplifique la administración de justicia y se aúnen esfuerzos para solicitar el resarcimiento de perjuicios causados por un evento determinado. Es por ello que ésta tiene sentido cuando se permite que un grupo de individuos, afectados por un acontecimiento determinado por encontrarse en circunstancias iguales ante el mismo, puedan interponer una sola acción” esto permite, a juicio de la defensora delegada, que se logren “economías de escala, en términos de número de procesos, pruebas y representación jurídica, y se precaven las dificultades de diversas interpretaciones de los hechos por parte del juez, además de un crucial efecto de economía procesal que reduce el desgaste del aparato judicial y tiende a ayudar en la lucha contra la congestión de la administración de justicia.” Después de describir las disposiciones demandadas y referir algunas interpretaciones, además de citar apartes de las sentencias C-215 de 1999 y C-1062 de 2000, la interviniente refiere que “el interés de esta demanda no es la parte resolutiva sino la parte motiva” pues la “comunidad jurídica nacional ve con preocupación la interpretación restrictiva que el Consejo de Estado le ha venido otorgando a las acciones populares, al exigir la preexistencia del grupo de víctimas.” En este sentido, refiere cómo el Consejo de Estado decidió confirmar el auto que declaraba la nulidad de la acción de grupo instaurada por un grupo de habitantes víctimas de los terribles sucesos acaecidos en el corregimiento de Bellavista, municipio de Bojayá, bajo el argumento de que no se reunían las condiciones uniformes que deben caracterizar al grupo, según la interpretación del artículo 46 de la ley 472 de 1998. Para la interviniente “en sentir del alto Tribunal esto significa que las condiciones uniformes implican la preexistencia del grupo, y que ni siquiera las condiciones sociales y culturales de una comunidad como lo eran los habitantes del poblado de Bellavista, en Bojayá, bastan para llenar tal requisito.” En consecuencia, solicita a la Corte que “abstracción hecha del sentido de la parte resolutiva, se permita señalar en la parte motiva, con el carácter de ratio decidendi, que en las acciones de grupo no aplica la preexistencia del grupo de víctimas, sino que el grupo nace al momento del hecho causante del daño, y en virtud del mismo.” 3. Intervención especial de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Una vez finalizado el término de fijación en lista, recibidas las intervenciones de rigor y rendido el concepto del Procurador, el magistrado sustanciador consideró oportuno poner en conocimiento del Honorable Consejo de Estado la totalidad de los documentos obrantes en el expediente, considerando que el problema jurídico constitucional en el presente caso guardaba relación con los pronunciamientos judiciales de dicha Corporación en materia de acciones de grupo. En escrito presentado en esta Corporación el día 1 de marzo de 2004, el Presidente de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Ramiro Saavedra Becerra, indicó algunas de las razones por las cuales no debe prosperar la pretensión de exequibilidad condicionada que persiguen el actor y algunos de los intervinientes. Para el interviniente, la disposición contenida en el artículo 46 de la ley 472 de 1998 exige que se cumplan dos requisitos para la procedencia de la acción de grupo. “El primero, que quienes la formulan reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para ellos y, el segundo, que tales condiciones existan, igualmente, respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.” (resaltado en el original). Según su parecer, ello implica que el primer requisito se refiera a un “concepto diferente del hecho generador del daño, puesto que el mismo está comprendido en la exigencia de condiciones uniformes respecto de los elementos que configuran la responsabilidad, y estos últimos son, precisamente, el hecho generador del daño, el daño y el nexo causal entre aquél y éste.” Esta interpretación, indica, está guiada por el llamado principio “del efecto útil de las normas” según el cual debe considerarse, de entre varias interpretaciones de una disposición normativa, aquella que permita consecuencias jurídicas sobre la que no las prevea, o sobre la que prevea consecuencias superfluas o innecesarias. En este sentido, el Consejo de Estado ha considerado que “las condiciones comunes respecto de la causa que origina el daño aluden a aquellas características que permiten que un conjunto de personas se relacionen entre sí y conformen un grupo determinado, que se encuentra en una misma situación de la cual resulta su exposición especial a sufrir un perjuicio que posteriormente se les ocasiona.” De otro lado, afirma que la Corporación que preside ha entendido que la finalidad del artículo 88 de la Constitución es “brindarles una protección especial a determinados y relevantes sectores de las sociedad, en el evento en que resultaren perjudicados por una misma acción u omisión”, lo que implica que tales acciones persigan la protección “de intereses de especial entidad.” En este sentido, la finalidad de la acción es la protección de sectores y de intereses de importancia singular, situación que no puede predicarse de la simple reunión de personas y de la yuxtaposición de sus intereses particulares, para lo cual existe, como mecanismo judicial de protección, la acumulación subjetiva de pretensiones en el procedimiento ordinario. Esta interpretación se encuentra conforme con lo dispuesto en la sentencia C-215 de 1999, en la que se precisó que las acciones de grupo están diseñadas para reparar daños que afecten a “grupos de especial entidad o a sectores específicos de la población.” Por lo anterior, no es cierto, como lo afirma el actor, que el Consejo de Estado se haya inventado un nuevo requisito de procedibilidad, sino que por el contrario, la interpretación de la ley 472 de 1998, ha respetado criterios constitucionales de interpretación (principio del efecto útil) y se aviene a la interpretación de las disposiciones constitucionales efectuada por la Corte Constitucional. Tampoco comparte el ciudadano magistrado el argumento según el cual, la interpretación del Consejo de Estado desconoce el principio de igualdad. Sobre el punto indica que, “partiendo de la base de la especial entidad de los grupos o sectores de la sociedad que pueden hacer uso de la acción... el legislador quiso adoptar un proceso favorable para grupos de especial entidad, con el fin de garantizar igualdad real y efectiva, estableciendo un criterio de diferenciación constitucionalmente admisible.” En este sentido, no podría afirmarse que la sola pluralidad determina la procedibilidad de la acción, situación que sería efectivamente discriminatoria, ya que nada justifica que un grupo de personas, que no alcance a conformar un conjunto tan numeroso, deba, entonces, verse sometido a las reglas del proceso ordinario. Así mismo, es importante aclarar que la tesis de la preexistencia no se ha interpretado ni debe interpretarse en el sentido de que los actores “están obligados a ser asociados con antelación”, pues la condiciones uniformes de un grupo no surgen necesariamente de su vinculación a una persona jurídica, e incluso puede suceder que a pesar de estar asociados, esta situación no constituya la situación común respecto de la causa del daño. Por último, frente al cargo de violación del debido proceso, en cuanto no existe, según el actor, causal de nulidad que indique que los asuntos que no sean susceptibles de acción de grupo, lo sean respecto de la acción de reparación directa, el interviniente considera que el argumento es equivocado, pues el numeral 4 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil es aplicable a las acciones de grupo, por remisión del artículo 68 de la ley 472 de 1998. Si en dicho numeral se contempla como causal de nulidad el trámite de una demanda por proceso diferente al que corresponde, es obligación del juez declarar la nulidad, y por mandato de la propia ley 472 de 1998, readecuar el trámite de la demanda según la acción correspondiente. Esta disposición, contrario a lo que afirma el demandante “permite garantizar el acceso a la justicia de quienes equivocadamente ejercieron la acción de grupo.” Finalmente, el interviniente anexa a su escrito copia de las providencias del 2 de febrero de 2001, expediente AG 017; del 17 de mayo de 2001, expediente AG 0010; del 11 de diciembre de 2002, expediente AG 064; del 31 de julio de 2003, expediente AG 005; y del 4 de septiembre de 2003, expediente AG 0031, en las cuales se han aplicado y desarrollado los argumentos que se han presentado a consideración de la Corte en esta oportunidad. 4. Intervenciones ciudadanas. El ciudadano Dagoberto Pérez Prada intervino en el presente asunto con el fin de coadyuvar las pretensiones de la demanda. Afirma el interviniente que la doctrina de la preexistencia del grupo es inconstitucional, además de las razones expuestas por el actor, porque la interpretación del Consejo de Estado desconoce el alcance literal de las disposiciones normativas, en la medida en que dichas disposiciones refieren la titularidad de las acciones a personas y no a grupos. Afirma el interviniente: “debe distinguirse entre la acción y los legitimados para ejercerla, pues en estas definiciones no aparecen como legitimado por activo (sic) los grupos, sino las personas, cosa diferente es que este número plural de personas se agrupen para ejercer la acción.”. De otro lado, indica que esta doctrina aplicada en el caso de la acción de grupo presentada por los perjudicados con la masacre de Bojayá resulta inconstitucional, pues ni la Constitución, ni la ley exigen que los perjudicados sean la totalidad de los pobladores de una región. Según el interviniente este caso demuestra como la aplicación de esta doctrina resulta contraria a una de las finalidades del Estado, cual es la de garantizar la efectividad de los derechos de los ciudadanos. Anexa copias informales de las providencias del 28 de agosto de 2003 AG 27001-23-31-000-2002-01463-01 y del 25 de septiembre de 2003 AG-27001-23-31-000-2002-01001-01, en las cuales el Consejo de Estado resolvió los recursos de apelación que fueron interpuestos contra los autos del Tribunal Administrativo del Chocó, en los que se había declarado improcedente la acción de grupo presentada por los perjudicados con la masacre de Bojayá. Indica además que con la introducción de este requisito de procedibilidad, se desconoce el principio de separación de poderes, la prohibición constitucional del artículo 84, y los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Los ciudadanos Emilio Chávez Hurtado y Jaime Uribe Cortés, intervinientes en el presente asunto, presentaron argumentos muy similares a los del ciudadano Dagoberto Pérez, por lo cual, la Corte omitirá resumir sus intervenciones. El ciudadano Alexander Riascos Tovar intervino en el presente asunto, con el fin de coadyuvar la demanda. Indica el interviniente que con la teoría de la preexistencia del grupo, el Consejo de Estado además de desconocer la prohibición del artículo 84 constitucional, vulnera el inciso segundo del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, por cuanto establece un requisito procesal. Así mismo, indica que tal doctrina desconoce el mandato del artículo 230 de la Constitución, en la medida en que ignora “el precedente de la jurisprudencia constitucional sentada por la Corte Constitucional en las sentencias C-011 de 1994 y T-572 de 1992.” Por último, el interviniente solicita a la Corte que se dicte sentencia de fondo sobre el asunto acogiendo las pretensiones de la demanda y se le “fije efecto retroactivo o ex tunc, a partir del 16 de agosto de 2000, fecha en que fue declarado exequible el artículo 55 de la ley 472 de 1998”, esto con el propósito de no permitir que se excluyan de protección a las personas no preagrupadas como ha sido el caso de las personas perjudicadas con la masacre de Bojayá. 5. Intervención del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario. La ciudadana Beatriz Londoño Toro, actuando como directora del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones acusadas. Indica la interviniente que la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad elevada por el ciudadano Palacios Córdoba. Esto se justifica porque es deber de la Corte fijar el alcance de las interpretaciones de las disposiciones legales a fin de que las mismas se ajusten debidamente a la Constitución, máxime si en este caso están involucrados los derechos de los colombianos a acceder a la justicia y a ejercer las acciones constitucionales. Así mismo, indica la interviniente que existen dos precedentes de la Corte sobre el punto (sentencias C-1436 de 2000 y C-426 de 2002) y que en el último de estos asuntos, la Corte indicó que los argumentos para la viabilidad de este tipo de examen eran precisamente los referidos a las garantías de vigencia de la Constitución y de acceso a la justicia en materia de acciones públicas. Afirma, que el modelo normativo que se estudió y se tuvo en cuenta en el diseño de la ley 472 de 1998 es el del sistema anglosajón, en el cual el ejercicio judicial se ha inspirado en la necesidad de la justicia material para grupos de personas, quienes de actuar separadamente tendrían menores posibilidades de un resultado grupal favorable. En derecho anglosajón el juez tiene competencia para otorgar o no la moción de certificación del grupo, que “no es otra cosa que la verificación directa de las condiciones de idoneidad jurídica y representatividad social que tenga el apoderado de la clase para efectos de una mejor defensa de sus intereses”. Indica la interviniente que la tesis de la preexistencia del grupo no existe en el sistema anglosajón. Justifica su tesis con algunos casos en los cuales se considera procedente dicha acción: i) los habitantes de un poblado cuya planta de tratamiento de aguas es contaminada por un derrame de plaguicidas, ii) los trabajadores de aerolíneas que permanecen expuestos al humo del tabaco, ante la permisión de consumo de tabaco en áreas especiales, iii) los usuarios del servicio de taxis, ante la alteración de los taxímetros, iv) las personas de raza negra que son detenidos en las calles en forma reiterada, por supuesto porte de drogas o de armas, v) los pacientes usuarios de aparatos especiales para realización de diálisis, que generan efectos secundarios no informados, vi) los consumidores de insulina modificada genéticamente, no informados sobre efectos secundarios, vii) los habitantes de Nueva York expuestos a la liberación de plomo de la pintura del metro. De otro lado, señala que el Legislador no previó como requisito de procedibilidad el de la preexistencia del grupo, y que incluso la noción de grupo fue definida por el Constituyente como “un número plural de personas”. Luego, según su parecer, la jurisprudencia del Consejo de Estado agrega un contenido a la disposición, que sólo consigue restringir el acceso a la justicia en materia de acciones de grupo. Finalmente, indica que, la exigencia de “condiciones uniformes” no es sinónimo de condiciones iguales, que el juicio sobre este punto, que se realiza en el trámite de la admisión, no debe ser tan exhaustivo que termine por sustituir la valoración propia de la sentencia; que es importante tener en cuenta los demás elementos de informalidad que garantizan el derecho de acceso en este tipo de asuntos, como es el caso de permitir la representación judicial en cabeza del abogado coordinador; y que es indispensable analizar las ventajas de economía procesal y de descongestión judicial que tales acciones implican, ventajas que no han sido examinadas con suficiencia en el orden interno. En conclusión, para la interviniente, “la tesis de la preexistencia del grupo es una condena a muerte para las acciones de grupo.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No. 3470, solicitó la declaración de exequibilidad condicionada de las disposiciones acusadas. Para el Procurador, la lectura de las disposiciones del artículo 88 de la Constitución, y de las contenidas en los artículos 3 , 46 y 48 de la ley 472 de 1998, muestra que “ni el Constituyente, ni el legislador quisieron... limitar el ejercicio de tal acción a quienes sean miembros de un grupo constituido con anterioridad a la ocurrencia del daño cuya indemnización se busca.” Así, la noción de grupo para efectos de la procedibilidad de la acción es aquella cuyo referente es el de un número plural de personas (que según lo dispuesto por el legislador debe estar integrado al menos por veinte personas) que tienen un elemento común, “que no es otro que la causa del daño y el bien o interés cuya afectación debe ser enmendada”, según lo manifestó la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999. Indica igualmente la vista fiscal que, respecto de la expresión “conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas (art. 3 y 46 de la ley 472 de 1998)” la Corte Constitucional en sentencia C-1062 de 2000 indicó que “las personas que se han visto afectadas en un interés jurídico deben compartir la misma situación respecto de la causa que originó los perjuicios individuales y frente a los demás elementos atribuibles (sic) a la responsabilidad; es decir, que el hecho generador del daño sea idéntico”. En este orden de ideas, si el Constituyente y el Legislador, al definir el grupo necesario para que proceda la acción no establecieron requisitos distintos a la existencia de un número plural de personas, es necesario concluir que la interpretación del Consejo de Estado, al exigir el requisito de la preexistencia, desconoce el inciso segundo del artículo 88 superior y el principio de legalidad. Así mismo, al introducir un requisito de accesibilidad que no está determinado en la ley, se desconocen los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al reconocimiento de la personalidad jurídica (artículos 29, 229 y 14 de la CN). Desconoce también el derecho a la igualdad, pues conlleva un tratamiento discriminatorio injustificado “respecto de aquellas personas que no obstante haber sufrido un daño a un interés jurídico, causado por un hecho idéntico... no pueda hacer uso de este instrumento de defensa judicial, por no haber conformado de hecho o de derecho un grupo con anterioridad.” Esto, indica la vista fiscal, conduciría a que las personas deban agruparse a futuro para poder ejercer la acción de grupo. En conclusión, el Procurador solicita que se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas “siempre y cuando se entienda que no es requisito de procedibilidad de la acción de grupo, que éste se haya constituido con antelación a la ocurrencia del daño cuya indemnización se pretende por parte de los miembros del mismo.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. Competencia. 1- La Sala Plena de la Corte Constitucional es en principio competente para decidir sobre la constitucionalidad de los artículos 3º, 46 y 48 de la ley 472 de 1998, de conformidad con el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, puesto que se trata de una demanda ciudadana contra normas que se encuentran contenidas en una ley. Un problema procesal previo: posible existencia de cosa juzgada frente a los artículos 46 y 48 de la Ley 472 de 1998. 2- Aunque ninguno de los intervinientes ni la Vista Fiscal plantearon el tema, comienza la Corte, por obvias consideraciones procesales, por examinar si frente a dos de las disposiciones acusadas existe o no cosa juzgada constitucional. Y la razón es la siguiente: la sentencia C-215 de 1999, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, declaró la exequibilidad, entre otras disposiciones de la Ley 472 de 1998, del artículo 46 y del inciso segundo del artículo 48 de ese cuerpo normativo, que son normas demandadas en la presente oportunidad. Esto sugiere que puede existir cosa juzgada frente a esas dos normas, por cuanto la parte resolutiva no limitó expresamente el alcance de la decisión de la Corte a los cargos analizados, por lo cual podría entenderse que la cosa juzgada frente a esas dos disposiciones es absoluta. 3- Frente al inciso segundo del artículo 48, la Corte considera que existe cosa juzgada. En efecto, esa disposición establece que, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, el Defensor del Pueblo y los personeros municipales y distritales “podrán, interponer acciones de grupo en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión”, y en esos casos, dichos funcionarios “serán parte en el proceso judicial junto con los agraviados.” En aquella ocasión, los demandantes consideraron que ese precepto era inexequible, por cuanto no sólo atentaba contra la igualdad y el libre ejercicio de la abogacía sino que, además, no es función constitucional ni legal del Defensor del Pueblo interponer acciones de grupo. La sentencia C-215 de 1999 rechazó esos cargos, pues consideró que ese inciso no “desconoce el derecho de las personas que hubieren sufrido un perjuicio individual a ejercer directamente la acción de grupo”, y por el contrario establece una garantía suplementaria a favor de esas personas pues, en caso de que no cuenten “con los medios necesarios para incoar dicha acción, podrán hacer efectivo su derecho a través del Defensor del Pueblo o de los Personeros”, lo cual armoniza con las funciones propias de esas autoridades. Por consiguiente, como existe cosa juzgada frente a ese inciso segundo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, la Corte se estará a lo resuelto al respecto en la citada sentencia C-215 de 1999. 4- La situación no es clara frente al artículo 46 de la ley 472 de 1998. Así, ese artículo fue integralmente declarado exequible por la parte resolutiva de la sentencia C-215 de 1999, sin que la providencia hubiera limitado explícitamente la cosa juzgada. Sin embargo, un análisis detenido de ese pronunciamiento indica que el estudio de la Corte se refiere únicamente al segundo inciso de ese artículo 46, que trata el tema de la finalidad de las acciones de grupo, pero no recae sobre el inciso primero ni sobre el tercero, que definen la titularidad de esa acción, tal y como se verá a continuación. 5- En dicha oportunidad, los actores alegaban que ese artículo 46 era inconstitucional porque limitaba “el alcance de las acciones de grupo en la medida que no todos los demandantes buscan una sentencia condenatoria, sino declarativa o de ejecución.” La sentencia C-215 de 1999 rechazó ese cargo con las siguientes concretas y puntuales consideraciones, que la Corte transcribe integralmente: “Para la Corte, el inciso acusado no hace más que desarrollar el contenido del inciso segundo del artículo 88 de la Carta Fundamental, según el cual la ley "regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas", que es lo que la doctrina ha definido como las acciones de grupo, cuyo objeto no es otro que el especificado en el precepto demandado: obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios por los daños producidos a un derecho o interés colectivo. Adicionalmente, y como se expuso en las consideraciones generales, la diferencia sustancial entre la acción popular y la de grupo es que la primera pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, mientras que la segunda persigue la reparación de un perjuicio por un daño común ocasionado a un número plural de personas. Por ende, no es viable el cargo formulado, pues el actor desconoce la naturaleza de la acción de grupo, cual es la definida en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en consonancia con el artículo 88 de la Constitución.” Nótese que en esa oportunidad, tanto el cargo de la demanda como la motivación de la Corte, se centraron en la finalidad de la acción de grupo, pero no analizaron su titularidad. La sentencia C-215 de 1999 simplemente señaló que la ley puede definir como objeto de la acción de grupo el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios, por cuanto esa definición legal armoniza con el diseño constitucional de esa figura. Y es claro que si bien el Legislador, dentro de su libertad de configuración, puede atribuir objetivos más amplios a la acción de grupo, la Carta no se opone a una definición puramente indemnizatoria de esa figura. Con todo, es claro que, en desarrollo de los principios constitucionales de prevalencia de los derechos de la persona y de acceso a la justicia (CP arts. 5º y 229), esa naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo debe ser interpretada por los operadores jurídicos de manera amplia, esto es, que ella no sólo cubre la indemnización por pago de un equivalente monetario, sino también, tal y como lo han indicado la doctrina y la práctica jurisprudencial comparada[1], otras formas de indemnización, como el restablecimiento del derecho in natura o la imposición de obligaciones de hacer que no tienen estrictamente equivalente pecuniario, pero que permiten resta...