Sentencia C-567 de 1995

C-567-95 Sentencia No Sentencia No. C-567/95 REGALIAS-Propiedad estatal/FONDO NACIONAL DE REGALIAS El Estado es la entidad constitucional titular del derecho a las regalías por la explotación de recursos naturales no renovables y beneficiaria del pago de las regalías derivadas de aquélla y que las regalías así obtenidas son parte del patrimonio del Estado como único propietario del subsuelo. El Constituyente dio plenos poderes al legislador para regular el régimen de las regalías, no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden territorial, sino como derechos de participación económica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado, al señalar que con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados por la ley a los departamentos y municipios se creará el Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinaran a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. REGALIAS-Concepto La regalía es, en términos comunes, un privilegio, prerrogativa, preeminencia o la facultad privativa del soberano y que en términos jurídicos, la regalía es una contraprestación económica que percibe el Estado y que está a cargo de las personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos naturales no renovables; esa contraprestación consiste en un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables, bien directamente o a través de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas en producción. PROPIEDAD DEL SUBSUELO El subsuelo es del Estado, que no de la Nación, como en los tiempos de la Carta de 1886, por la explotación del subsuelo se generan regalías en favor del Estado. Además, las regalías tienen dos destinaciones: la Nación y las entidades territoriales: las de las entidades territoriales, a su vez, provienen de dos vías: directamente y a través del Fondo Nacional de Regalías; por ello, la autonomía que la Constitución le reconoce a las entidades territoriales se reduce, en el campo de las regalías, a participar en las rentas nacionales en los términos que fije la ley. REGALIAS-Reglamentación/RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Explotación/FONDO NACIONAL DE REGALIAS A la ley corresponde la reglamentación del monto de la participación que en las regalías genera la explotación de recursos no renovables, que corresponderá a los departamentos y municipios en cuyos territorios se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables; en este sentido se observa que los puertos marítimos y fluviales de transporte de aquellos recursos, y de los productos derivados de los mismos, tendrán derecho a una participación que definirá la ley. De igual modo es claro que, de conformidad con la Constitución Política, con los recursos provenientes de regalías no asignadas por la ley a departamentos, municipios o puertos en los que los recursos se producen o transportan, se debía crear el Fondo Nacional de Regalías, para que sus recursos se destinen a todas las entidades territoriales según criterios que corresponde señalar a la ley, para promover la minería y financiar proyectos de inversión prioritarios, según planes de desarrollo. Por ello es que el artículo primero de la ley 141 de 1994, en la parte demandada, es decir, en la palabra productores, se ocupa de señalar uno de los elementos normativos que sirven para definir el ámbito objetivo y material de bienes que conforman el mencionado fondo y lo hace en desarrollo de una interpretación cabal de la Carta Política, en el sentido de disponer que los recursos del fondo no pueden provenir de los ingresos por regalías que sean asignados a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables. REGALIAS-Reglamentación Esta competencia constitucional del legislador es base suficiente para permitir que el legislador disponga como obligación de las mencionadas entidades territoriales la reglamentación de la utilización de los excedentes de tesorería y de liquidez de los recursos provenientes de las regalías que se reconozcan en su favor, también por mandato de la ley. Lo que allí se establece únicamente tiene por objeto fijar dentro del marco de la Carta Política severos controles que recaigan de manera especial sobre los dineros provenientes de las regalías y para asegurar así un manejo eficiente y racional de los mismos. COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Naturaleza/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA Se trata, de un organismo administrativo sin personería jurídica adscrito como unidad administrativa especial al Ministerio de Minas y Energía, que fortalece las entidades territoriales y no invade las funciones de fiscalización territorial, puesto que su radio de acción y su razón de ser están en estrecha relación con el contexto que le da soporte. La Comisión Nacional de Regalías cuya creación y objeto establece el artículo 7o. acusado en su integridad, no es una entidad excluyente con las funciones de control fiscal, acreditadas en cabeza de las contralorías locales, es, sencillamente, un espacio administrativo de inspección e intervención del Estado en la Economía con fines de regulación de un sector de la misma para racionalizar la utilización de unos bienes de carácter nacional a cuyo goce tienen derecho los departamentos y municipios, pero dentro de las condiciones establecidas por la ley; no se trata de una entidad de ejecución sino de inspección, control y vigilancia de la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones, en el que deberá respetarse la especialidad que involucra la Comisión de Regalías y el sector al cual va dirigida. FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Funciones Ejerce funciones regladas por la ley para cumplir los fines de la intervención del Estado en la economía y de la dirección general en la misma, establecidas en la ley con los citados fines constitucionales de racionalización de la economía en los términos del artículo 334 de la Carta Política. Obsérvese, por demás, que el mencionado fondo es de origen constitucional y se ocupa de distribuir unos recursos de propiedad del Estado entre las entidades territoriales en los términos que señale la ley y para los fines establecidos en la misma Constitución. REGALIAS-Competencia del Congreso para fijar departamentos productores El contenido del Parágrafo también acusado, es desarrollo de las potestades legislativas a que se refieren los artículos 360 y 361 de la Carta, en la medida en que es facultad del legislador determinar las condiciones de explotación de los recursos naturales renovables y los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos, y señalar cuáles son los departamentos productores, para los fines de las funciones y del objeto de la Comisión Nacional de Regalías; es apenas razonable que la ley esté habilitada para establecer los mencionados criterios con los fines específicos de la integración y el objetivo de la comisión ya que es posible que se presenten pequeñas explotaciones y poca producción que hagan inconveniente y poco eficiente tener como productores unos departamentos y municipios cuyos ingresos por concepto de regalías y compensaciones sean muy bajos; por ello no resulta extraño a la definición de las funciones y de la integración de aquella comisión el límite del 7% de del total de las regalías y compensaciones que se generan en el país. RENTA NACIONAL Es claro que según lo dispuesto por el artículo 359 numeral 1o. de la Carta política, la ley puede señalar la destinación específica de las rentas nacionales que en las que participen los departamentos y municipios y que lo que se establece por las partes acusada de los artículos 14 y 15 de la ley 141 de 1994 es ejercicio de esta competencia, ya que la mencionada renta recibida por la explotación de los recursos naturales no renovables es nacional, por pertenecer exclusivamente al Estado y por que en ella deben participar los departamentos y municipios en los términos establecidos en la ley, todo lo cual permite al legislador establecer la destinación de los recursos de las regalías. REGALIAS-Distribución/REGALIAS-Participación La distribución de las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos, tiene en cuenta los diferentes entes y las varias entidades que por disposición constitucional tienen derecho a participar en las regalías causadas por la explotación de los recursos naturales no renovables y, en especial el parágrafo que es el acusado, tiene en cuenta para definir la regulación correspondiente las cantidades producidas en los municipios o distritos productores estableciendo unos topes racionales a partir de los 20.000 barriles hasta los 50.000, lo cual supone un escalonamiento razonable para evitar el desajuste en los ingresos y la irracional e inequitativa distribución de la riqueza petrolera. INTERPRETACION DE LEYES TRIBUTARIAS/HIDROCARBUROS Se trata de una disposición legal de interpretación de la ley tributaria, prevista para evitar que la producción de hidrocarburos que corresponde a bienes de propiedad del Estado y afectada con la carga constitucional y legal de la regalía, sea ademas, gravada por el tributo local de industria y comercio en los municipios productores y beneficiarios de la regalía y de las compensaciones en el caso de gran producción; es esta una medida que se ajusta a lo dispuesto por la ley 14 de 1983, que establece como límite de la prohibición al municipio de gran producción en el ejercicio de la atribución legal de gravar las actividades de la explotación de hidrocarburos como actividad industrial y comercial, cuando el correspondiente tributo sea inferior al porcentaje que correspondería pagar por dicho concepto. REGALIAS-Porcentaje de participación La regalía se reconoce y se paga en altos porcentajes en los casos de producción pequeña, normal y corriente dentro de las condiciones generales y tradicionales de la producción nacional, pero también es cierto que en grandes cantidades de producción de hidrocarburos en un municipio y por disposición del legislador, se establecen unos escalonamientos en los que los porcentajes de participación en las regalías se reducen razonablemente, con base en criterios de sano manejo macroeconómico y de dirección constitucional de la economía y de los presupuestos públicos, lo cual supone una especie de disminución apenas formal y aparente de los ingresos que por aquel concepto correspondería a los municipios, en relación directa pero aparente a la reducción de los porcentajes de participación en las regalías, lo cual no puede dar pie ni fundamento para establecer un gravamen. Apenas son limitaciones que tienen por objeto armonizar los derechos de participación de las regalías por parte de las entidades territoriales, es decir de las productivas, de las no productivas y de las portuarias. Ref.: Expediente No. D-850 Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 27, 31, 49, 50, 54, 55 y 64 en su totalidad, y parcialmente los artículos 1, 4, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 20 y 56 de la Ley 141 de 1994. Actor: William Namen Vargas Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Santafé de Bogotá, D.C., noviembre treinta (30) de mil novecientos noventa y cinco (1995) I. ANTECEDENTES El ciudadano WILLIAM NAMEN VARGAS, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que establece el artículo 241 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra los artículos 27, 31, 49, 50, 54, 55 y 64 en su totalidad, y parcialmente contra los artículos 1, 4, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 20 y 56 de la Ley 141 de 1994. En la oportunidad procesal correspondiente se admitió la demanda, se ordenaron las comunicaciones de rigor constitucional y legal, y se decretó su fijación en lista y el traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación; una vez cumplidos como se encuentran todos los trámites que corresponden a esta actuación de control de constitucionalidad que se surte en esta Corporación, procede la Corte Constitucional a pronunciar decisión de mérito. II. LAS NORMAS ACUSADAS (En los artículos con subrayas lo subrayado es lo demandado; los artículos transcritos sin subrayas se demandan íntegramente.) "Ley 141 de 1994 "(junio 28) "Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones. "CAPITULO I "Fondo Nacional de Regalías "Artículo 1o. Constitución del Fondo Nacional de Regalías. Créase el Fondo Nacional de Regalías con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los departamentos y a los municipios productores y a los municipios portuarios de conformidad con lo establecido en esta ley. "El fondo será un sistema de manejo separado de cuentas, sin personería jurídica. Sus recursos serán destinados, de conformidad con el artículo 361 de la Constitución Nacional, a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. "..... "Artículo 4o. Inversión de los recursos y línea de financiamiento. Los excedentes de tesorería del Fondo Nacional de Regalías sólo podrán colocarse en documentos de deuda emitidos por el Gobierno Nacional o por el Banco de la República, o en papeles del exterior, los cuales tengan rendimientos de mercado y alta liquidez, conforme a la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional. "La asambleas departamentales y Concejos municipales de las entidades territoriales productoras y de los municipios portuarios, reglamentarán en el mismo sentido lo referente a los excedentes de liquidez provenientes de las regalías y compensaciones. "Con recursos del Fondo Nacional de Regalías se creará una línea de financiamiento para apoyar estudios de preinversión y factibilidad de los proyectos eventualmente elegibles conforme a lo previsto en el artículo 3o. de la presente ley. "La Comisión Nacional de Regalías reglamentará el funcionamiento de la línea de financiamiento que podrá operar con carácter no reembolsable para las entidades territoriales o regionales de menor desarrollo, las cuales tendrán prioridad, y mediante contrato de fiducia con Fonade. "CAPITULO II "Comisión Nacional de Regalías "Artículo 7o. Comisión Nacional de Regalías. Créase la Comisión Nacional de Regalías, como una unidad administrativa especial, sin personería Jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. La Comisión tendrá por objeto, dentro de los términos y parámetros establecidos en la presente ley, controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías." "Artículo 8o. Funciones de la Comisión Nacional de Regalías. Serán funciones de la Comisión las siguientes: 1. Vigilar, por sí misma o comisionar a otras entidades públicas o privadas, que la utilización de las participaciones y las asignaciones de recursos, provenientes del Fondo Nacional de Regalías, a que tienen derecho las entidades territoriales, se ajuste a lo prescrito en la Constitución Nacional y en la presente ley. 2. En los casos previstos en el numeral 4o. del artículo 10 de la presente ley, solicitar a la entidad recaudadora respectiva (regiones administrativas y de planificación o regiones como entidad territorial- departamentos y municipios productores y municipios portuarios) la retención del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales proyectos. 3. En los casos previstos en el numeral 3o. del artículo 10 de la presente ley, ordenar al Fondo Nacional de Regalías la retención total o parcial del giro de los recursos requeridos para la ejecución de tales proyectos. 4. Aprobar previo concepto del Comité Técnico de que trata el numeral 12 del artículo 8o. los proyectos presentados por las entidades territoriales que reciban asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, con la obligación de asegurar una equitativa asignación de recursos de acuerdo con los parámetros señalados en el parágrafo segundo del artículo 1o. de la presente ley. 5. Establecer sistemas de control de ejecución de los proyectos. 6. Designar para los casos de proyectos regionales de inversión, al ejecutor del proyecto en concordancia con los entes territoriales. 13. Nombrar un interventor de petróleos el cual tendrá a su cargo la verificación del cumplimiento de la presente ley, muy especialmente en lo concerniente a la liquidación, pago y destinación de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones; su período será de cuatro (4) años y devengará la remuneración que le asigne la comisión. El interventor podrá ser reelegido." "Artículo 9o. Integración de la Comisión Nacional de Regalías. La Comisión estará integrada así: "..... "Parágrafo 2o. Se define como departamento productor aquel cuyos ingresos por concepto de regalías y compensaciones, incluyendo los de sus municipios, sea igual o superior al siete por ciento (7%) del total de las regalías y compensaciones que se generan en el país." "Artículo 10. Mecanismos para asegurar la correcta utilización de las participaciones en las regalías y compensaciones. En desarrollo de las facultades de inspección y control sobre la correcta utilización de las regalías y compensaciones la Comisión tendrá las siguientes atribuciones: 1. Practicar, directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de las participaciones y las asignaciones de recursos del Fondo Nacional de Regalías. 2. Disponer la contratación de interventorías financieras y administrativas para vigilar la utilización de las participaciones y las asignaciones provenientes del Fondo Nacional de Regalías. 3. Ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con asignaciones del Fondo se adelante por otras entidades públicas, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones, directa o por intermedio de contratos con terceros, esté ejecutando los proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidas en el acto de aprobación de las asignaciones. La comisión ordenará que a la entidad pública a quien se le encargue la ejecución del proyecto le entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto. 4. Solicitar que la ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías y compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones administrativas y de planificación, de las regiones como entidad territorial, de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones, directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o ejecutando proyectos en forma irresponsable o negligente o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos. La Comisión, en dichos casos, podrá abstenerse de aprobar nuevos proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables, hasta tanto no se tomen los correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien se le encargue la ejecución del proyecto se le entreguen los recursos financieros previstos para tal efecto." "CAPITULO III "Régimen de Regalías y compensaciones generadas por la explotación de recursos naturales no renovables "Artículo 14. Utilización por los departamentos de las participaciones establecidas en esta ley. Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos productores serán destinados en el cien por ciento (100%) a inversión en proyectos prioritarios contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios. Mientras las entidades departamentales alcanzan coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado, la entidad departamental correspondiente deberá asignar por lo menos el cincuenta por ciento (50%) del total de sus regalías para esos propósitos. En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a los sectores aquí señalados. El Gobierno Nacional reglamentará lo referente a cobertura mínima. Parágrafo 1o. Para los efectos de este artículo también se tendrán como inversión las transferencias que hagan los departamentos de las participaciones de regalías y compensaciones en favor de los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social -CORPES- o de la entidad que lo sustituya, y de los Fondos de Inversión Regional -FIR-. Parágrafo 2o. Continuarán vigentes todas las cesiones de participaciones a las entidades públicas que con arreglo a leyes, decretos y convenios anteriores, hubieren efectuado los departamentos y municipios." "Artículo 15. Utilización por los municipios de las participaciones establecidas en esta ley. Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios productores y a los municipios portuarios serán destinados en el cien por ciento (100%) a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidas en el plan de desarrollo con prioridad para aquellas dirigidas al saneamiento ambiental y para las destinadas a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 132 del Código de Minas (Decreto ley 2655 de 1988). Para tal efecto y mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados asignarán por lo menos el ochenta por ciento (80%) del total de sus participaciones para estos propósitos. En el presupuesto anual se separará claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los fines anteriores. El Gobierno Nacional reglamentará lo referente a la cobertura mínima." "Artículo 20. Precio base para la liquidación de las regalías generadas por la explotación de petróleo. Para la liquidación de estas regalías se tomará como base el precio promedio ponderado de realización de petróleo en una sola canasta de crudos, deduciendo para los crudos que se refinan en el país los costos de transporte, trasiego, manejo y refinación, y para los que se exporten los costos de transporte, trasiego y manejo, para llegar al precio en boca de pozo. A su vez, para determinar el precio promedio ponderado de la canasta se tendrá en cuenta, para la porción que se exporte el precio efectivo de exportación; y para la que se refine el de los productos refinados. Por tanto, los valores netos de las regalías que se distribuyan sólo variarán unos de otros en función de los costos de transporte. "El precio base para la liquidación de las regalías no puede ser en ningún caso inferior al que actualmente estipula el Ministerio de Minas y Energía de acuerdo al Decreto 545 de 1989." "..... "Artículo 27. Prohibición a las entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales. "CAPITULO IV "Participaciones en las regalías y compensaciones "Artículo 31. Distribución de regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos. Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 48, 49 y 50 de la presente ley, las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos serán distribuidas así: Departamentos productores 47.5% Municipios o distritos productores 12.5% Municipios o distritos portuarios 8.0% Fondo Nacional de Regalías 32.0% Parágrafo 1o. En caso de que la producción total de hidrocarburos de un municipio o distrito sea inferior a 20.000 barriles promedio mensual diario, las regalías correspondientes serán distribuidas así: Departamentos productores 47.5% Municipios productores 25.0% Municipios o distritos portuarios 8.0% Fondo Nacional de Regalías 19.5% Parágrafo 2o. Cuando la producción total de hidrocarburos de un municipio o distrito sea superior a 20.000 e inferior a 50.000 barriles promedio mensual diario, las regalías correspondientes a los primeros 20.000 barriles serán distribuidas de acuerdo con el parágrafo anterior y el excedente en la forma establecida en el inciso segundo (2o.) del presente artículo." "........." "Artículo 49. Límites a las participaciones en las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los departamentos productores. A las participaciones en las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los departamentos productores, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 14 y en el artículo 31 de la presente ley, se aplicará el siguiente escalonamiento: Promedio mensual Participación sobre su barriles/ día porcentaje de los depar- tamentos Por los primeros 180.000 barriles 100.0% Más de 180.000 y hasta 600.000 barriles 10.0% Más de 600.000 barriles 5.0% Parágrafo 1o. Cuando la producción sea superior a ciento ochenta mil (180.000) barriles promedio mensual diarios el excedente de regalías y compensaciones que resulte de la aplicación de este artículo se distribuirá así: Sesenta y cinco por ciento (65%) para el Fondo Nacional de Regalías y el treinta y cinco por ciento (35%) para ser utilizado de acuerdo con lo establecido en el artículo 54 de la presente ley. Parágrafo 2o. Los escalonamientos a que se refiere este artículo se surtirán a partir del cuarto año de vigencia de la presente ley. Para los tres primeros años se observarán los siguientes escalonamientos: Promedio mensual Participación sobre su porcen- barriles por día taje de los departamentos Año 1 Año 2 Año 3 Por los primeros 180.000 barriles 100.0% 100.0% 100.0% Más de 180.000 y hasta 600.000 80.0% 55.0% 30.0% Más de 600.000 barriles 5.0% 5.0% 5.0% Parágrafo 3o. Los escalonamientos a que se refiere el presente artículo no se aplicarán a aquellos contratos cuyos campos fueron declarados comerciales antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991. "Artículo 50. Límites a las participaciones en las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los municipios productores. A las participaciones en las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los municipios productores, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 14 y en el artículo 31 de la presente ley, se aplicará el siguiente escalonamiento: Promedio mensual Participación sobre su por- barriles por día centaje de los Municipios Por los primeros 100.000 barriles 100.0% Más de 100.000 barriles 10.0% Parágrafo 1o. Para la aplicación de los artículos 5o., 49 y 50 el barril de petróleo equivale a 5.700 pies cúbicos de gas. Parágrafo 2o. Los escalonamientos a que se refiere este artículo, se surtirán a partir del cuarto año de vigencia de la presente ley. Para los tres primeros años se observarán los siguientes escalonamientos: Promedio mensual Participación sobre su porcen- barriles por día taje de los municipios Año 1 Año 2 Año 3 Por los primeros 100.000 barriles 100.0% 100.0% 100.0% Más de 100.000 barriles 80.0% 55.0% 30.0% Parágrafo 3o. Cuando la producción sea superior a los cien mil (100.000) barriles promedio mensual diario el excedente de regalías y compensaciones que resulte de la aplicación de este artículo se distribuirá así: Sesenta por ciento (60%) para el Fondo Nacional de Regalías y el cuarenta por ciento (40%) para ser utilizado según lo establecido en el artículo 55 de la presente ley. Parágrafo 4o. Los escalonamientos a que se refiere el presente artículo no se aplicarán a aquellos contratos cuyos campos fueron declarados comerciales antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991. Parágrafo 5o. Solamente para los efectos del impuesto de industria y comercio de que trata el literal c del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, se entenderá que en cualquier caso, el municipio productor recibe como participación en regalías el 12.5% de las mismas, derivadas de la explotación de hidrocarburos en su jurisdicción. "Artículo 54. Reasignación de regalías y compensaciones pactadas a favor de los departamentos. Las regalías y compensaciones pactadas a favor de los departamentos que queden disponibles luego de aplicar las limitaciones previstas en los artículos 49 y 51 de la presente ley, ingresarán en calidad de depósito, al Fondo Nacional de Regalías. Este las destinará, de manera equitativa y en forma exclusiva, para financiar proyectos elegibles que sean presentados por los departamentos no productores que pertenezcan a la misma región de planificación económica y social de aquella cuya participación se reduce. Parágrafo. Para efectos del presente artículo se considera como departamento productor aquel en que se exploten más de setenta mil (70.000) barriles promedio mensual diario. "Artículo 55. Reasignación de regalías y compensaciones pactadas a favor de los municipios. Las regalías y compensaciones pactadas a favor de los municipios que queden disponibles luego de aplicar las limitaciones previstas en los artículos 50 y 52 de la presente ley, ingresarán en calidad de depósito al Fondo Nacional de Regalías. Este las destinará de manera exclusiva para la entrega de aportes igualitarios al resto de los municipios no productores que integran dicho departamento. Estos aportes serán utilizados en la forma establecida en el artículo 15 de la presente ley. Parágrafo. Para efectos del presente artículo se considera como municipio productor aquel en que se exploten más de siete mil quinientos (7.500) barriles promedio mensual diario." "Artículo 56. Transferencia de las participaciones en las regalías y compensaciones. Las entidades recaudadoras girarán las participaciones correspondientes a regalías y compensaciones a las entidades beneficiarias y al Fondo Nacional de Regalías dentro de los diez (10) días siguientes a su recaudo. Las correspondientes a los demás departamentos y municipios a los cuales esta ley les otorga participación en las regalías y compensaciones irán en calidad de depósito al Fondo Nacional de Regalías para que la Comisión dentro de los diez (10) días siguientes a su recibo, les dé la asignación y distribución establecidas en la presente ley. "Artículo 64. Control Fiscal. En casos excepcionales y a petición de la autoridad competente o de la comunidad, la Contraloría General de la República podrá ejercer el control fiscal de los proyectos que se financien con recursos provenientes de regalías, ya sean éstas propias o del Fondo Nacional de Regalías." III. LA DEMANDA A. Normas constitucionales que se estiman violadas. Para el demandante las disposiciones acusadas resultan contrarias a lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 34, 58, 113, 121, 122, 136, num. 1o., 150 num. 3, 209, 272, 286, 287, 288, 294, 298, 200 numerales 1, 2, 3, 4, 5, y 11, 302, 303, numerales 4, 7 y 8, 311, 312, 313 numerales 1, 2, 4, 5 y 6, 314, 315 numerales 3, 5, 8 y 9, 334, 338, 339, 340, 341, 342, 343, 344, 346, 350, 352, 353, 359, 360, 361, y 362 de la Constitución Política. B. Fundamentos de la demanda Las razones que señala el actor para considerar que las disposiciones acusadas son contrarias a la Constitución Política son las siguientes: Las diferentes competencias señaladas por la Constitución Política a los órganos de las ramas del poder público, en los distintos niveles, no pueden alterarse sin contrariar lo dispuesto por la Constitución; por tanto, ni el legislador ni el ejecutivo pueden alterar, cercenar, o suprimir las competencias de las entidades territoriales de la República, ni desconocer la autonomía política, administrativa, patrimonial tributaria y fiscal reconocida y concedida por la Constitución a los municipios. La administración de los recursos de los entes territoriales es de su competencia privativa, en cuya tutela la prohibición de injerencia determina la imposibilidad para el ejecutivo y el legislador de intervenir en su dominio o manejo; en su opinión, como las participaciones se consideran parte del patrimonio de aquellas entidades para efectos de lo dispuesto por el artículo 183 de la Constitución, ellos constituyen derechos crediticios de naturaleza pecuniaria exclusiva, con igual tutela y garantía que la propiedad y renta de los particulares. De otra parte, si se observan los términos empleados por el artículo 361 de la Constitución, el Fondo Nacional de Regalías tiene un carácter residual y son sus recursos los destinados a fines específicos y concretos, pero no los que por esa interpretación les corresponde a los departamentos y municipios en cuyos territorios se exploten recursos naturales no renovables. Además, sostiene la demanda que la Constitución reconoce a las entidades territoriales el derecho a las participaciones petroleras, las cuales integran su patrimonio, son bienes de su propiedad exclusiva incorporados a los planes de desarrollo económico y social, obras públicas y al gasto en las regiones; esto es, son recursos propios cuya disposición, destinación y control son del resorte del “ Régimen autonómico de los Departamentos y Municipios y nunca del Fondo Nacional de Regalías, ni de la Comisión Nacional de Regalías, ni del legislador. Manifiesta el demandante que el apartado segundo del artículo 4o. de la Ley 141 de 1994 impone a las asambleas departamentales y consejos municipales la obligación de reglamentar la inversión de los excedentes de liquidez provenientes de las regalías y compensaciones que les corresponden mediante su colocación en documentos de deuda emitidos por el Gobierno Nacional o por el Banco de la República o papeles del exterior, que tengan rendimientos de mercado y alta liquidez, lo cual en su opinión es absolutamente contrario al régimen constitucional de la propiedad de los recursos recaudados a título de participación; igual argumento presenta en el caso del artículo 7o. acusado y por el cual se instituye la Comisión Nacional de Regalías en cuanto unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Minas y Energía, sin personería jurídica, con las funciones de controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, y la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. En este mismo sentido se manifiesta en relación con las restantes funciones de dicho fondo previstas en los numerales 1, 2, 3, 4, 6 y 13 del mismo artículo 7o.; además, advierte que igual consideración cabe respecto de los numerales 1, 2, y 4 del artículo 10 que acusa. Por lo que se refiere a los artículos 14 y 15, el demandante advierte que la Constitución no admite que se establezcan obligaciones de naturaleza administrativa y política a los departamentos ni a los municipios relacionadas con su patrimonio, lo cual aparece plenamente controvertido en las disposiciones acusadas que se mencionan. Advierte que lo dispuesto por los artículos 4, inciso segundo, 7o., 8o. numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 13, en sus diez numerales, 14, 15, 54, 55 y 56 de la Ley 141 de 1991, en materia de la concreta inversión de los excedentes de tesorería de las participaciones propias, de su utilización total y exclusiva a la inversión en proyectos prioritarios contemplados en los planes de desarrollo departamental o municipal, con señalamiento de éstos y en materia de delegación al gobierno para su reglamentación, lo mismo que la creación de la Comisión Nacional de Regalías para controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos propios, con atribución de retener el giro de éstos, ordenar su entrega, aprobar proyectos regionales y ejercer funciones de interventoría en materia de petróleos, practicar visitas y recibir en calidad de deposito los ingresos propios para su giro ulterior, son actos que violarían la Constitución Política e invadirían sectores de competencia privativa de las entidades territoriales con desconocimiento de su autonomía administrativa, patrimonial y fiscal. Por lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 1, 9, 20, 27, 31, 49, 50, 54 parágrafo y 55 parágrafo, el demandante manifiesta en el concepto de la violación que la facultad del legislador de determinar los derechos de las entidades territoriales respecto de los recursos naturales no renovables, no es absoluta hasta el punto de otorgar atribuciones para modificar los porcentajes de participación legítimamente definidos en la ley preexistente, e incorporados al patrimonio de la entidad territorial, por cuanto la pretensión sería inconstitucional al desconocer derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. En este sentido el actor manifiesta que mientras el artículo 14 del Código de Petróleos en concordancia con el artículo primero del Decreto 1246 de 1974 establece los porcentajes de participación de las entidades territoriales en las regalías, cánones o beneficios pagados al Estado por concepto de las explotaciones petrolíferas en su territorio, la nueva disposición que ahora es acusada produce un ostensible e inmotivado detrimento del patrimonio, bienes, rentas y recursos de los departamentos y municipios en cuyo territorio se exploten recursos naturales no renovables, pues, no sólo modificó los porcentajes de participación en las regalías y compensaciones sino sus bases y el procedimiento consagrado por el ordenamiento preexistente, consagrando porcentajes inferiores y límites máximos al total de ingreso. En su concepto con estas disposiciones se cercenó parte de los recursos y derechos legítimos de las entidades territoriales definidos en normas anteriores. Además, el Constituyente de 1991 reiteró el derecho de las entidades territoriales a percibir participaciones en las regalías y compensaciones estatales por la explotación de recursos naturales no renovables, otorgando al legislador la precisión de sus condiciones y los derechos adquiridos conforme a las leyes. Se observa por el actor que el artículo 27 acusado que prohibe a las entidades territoriales gravar con impuestos los recursos naturales no renovables transgrede los artículos 287 num. 3o., 294, 298, 300 313 y 362 de la Carta por cuya virtud, en su opinión, las entidades territoriales pueden imponer tributos para el cumplimiento de sus funciones, y además exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos de aquéllas. Por último, advierte que la ley no puede distinguir para efectos de la distribución de regalías y de la definición de los porcentajes de participación petrolera y en los beneficios del fondo entre departamentos y municipios productores y no productores; en este sentido manifiesta que se consagra una diferenciación inadmisible y violatoria del principio de igualdad contemplado en los artículos 13 y 360 de la Constitución. IV. LA INTERVENCION DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO El abogado Manuel Duglas Avila Olarte, actuando en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino dentro del proceso de la referencia, para defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, con base en los siguientes fundamentos: 1. Antes de referirse a los cargos que plantea el demandante contra la normatividad acusada, la intervención hace algunas precisiones de carácter general en relación con el problema planteado en la demanda. Señala que los artículos 360 y 361 de la Carta Política, "son el marco jurídico constitucional de la participación de las entidades territoriales en las regalías, y son las disposiciones constitucionales que sirven de fundamento a las normas de la Ley 141 de 1994". Advierte de la existencia de cuatro temas constitucionales que soportan jurídicamente las disposiciones de la ley acusada: a) La autonomía fiscal de las entidades territoriales: Los artículos 360 y 361 de la Constitución establecen que la determinación de las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, la definición de los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos, la creación del Fondo Nacional de Regalías, y la manera como éste asignará recursos a las entidades territoriales debe ser consecuencia de las prescripciones que en desarrollo de los postulados constitucionales haga la ley. Significa que desde la misma Constitución, se faculta a la ley para desarrollar todo este ámbito normativo mencionado, sin que frente a tal facultad pueda alegarse la autonomía absoluta de las entidades territoriales. b. El equilibrio Regional Este principio constitucional, en relación con los recursos no renovables, se aplica reconociendo derechos sobre los mismos, tanto a las entidades territoriales donde se adelanten las explotaciones, como a los puertos marítimos y fluviales por donde se transportan dichos recursos, y a las demás entidades territoriales, a través del Fondo Nacional de Regalías. El Legislador debe, al desarrollar los mandatos constitucionales sobre la materia, armonizar los derechos que puedan corresponder a los anteriores, dentro de los criterios razonables, que no establezcan derechos exorbitantes de unas de ellas en detrimento y perjuicio de las demás. c. La planeación del Estado En relación con los recursos provenientes de las regalías, el sistema de planeación que existía dentro de las entidades descentralizadas, permitirá determinar cuáles son los proyectos de inversión definidos como prioritarios, con el objeto de desarrollarlos y ejercer sobre los mismos el control efectivo para que tengan cabal cumplimiento. d. La Descentralización del gasto público social El gasto público social descentralizado es una de las manifestaciones del Estado Social de Derecho, que condiciona los planes y presupuestos de las entidades territoriales en la medida en que deben tenerse como prioridad asignaciones destinadas para la prestación de servicios públicos. Para que este gasto público tenga eficacia, no basta con su prescripción normativa, sino que es preciso determinar los mecanismos que hagan posible su "efectivización". Estos mecanismos, entre otros, son el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, y la participación de las entidades territoriales en las regalías, ya sea directamente o a través del Fondo Nacional de Regalías. e. El presupuesto como reflejo de la actividad estatal en todos sus niveles El presupuesto es la proyección de los ingresos que se esperan percibir y la autorización máxima para gastar durante la vigencia fiscal respectiva. Esta doble característica del presupuesto tiene como consecuencia el hecho de que todos los ingresos estatales deben hacer parte del presupuesto de rentas, y que todo egreso, para que pueda ser considerado como gasto, en sentido técnico jurídico, debe aparecer en la ley de apropiaciones. Ahora bien, es esto lo que sucede con los ingresos que provienen como consecuencia de las regalías, se trate de la participación directa de las entidades territoriales o de la participación de las mismas a través del Fondo Nacional de Regalías, y con los gastos que pretendan realizarse con tales ingresos. En efecto, los ingresos que reciben directamente las entidades territoriales a título de participación en las regalías, se incorporan directamente en los respectivos presupuestos departamentales o municipales, mientras que los que se perciben a través del Fondo Nacional de Regalías, se deben incorporar en primer momento dentro del Presupuesto General de la Nación, para luego, cuando sean distribuidos entre las entidades territoriales, ingresar en el presupuesto de las mismas. 2. En relación con los cargos que se presentados contra las normas acusadas, la intervención del Ministerio de Hacienda expone las razones por las cuales se desvirtuarían cada uno de ellos: a. Artículo 1o. de la Ley 141 de 1994. Este artículo lo único que hace es desarrollar el artículo 361 de la Constitución Política en el sentido de definir los recursos que no siendo asignados directamente a los departamentos o municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, ni a los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos deben hacer parte del Fondo Nacional de Regalías. El cambio de esta última expresión por la de "productores" no altera el sentido de este artículo, ni lo hace inconstitucional, pues el sentido del artículo 1o. es el mismo, que consagra el artículo 361 de la Constitución, independientemente de su redacción. b. En relación con el mecanismo presupuestal, que establece el inciso segundo del artículo 4o. de la Ley 141 de 1994, que faculta a las Asambleas y Consejos de las entidades productoras y portuarias para reglamentar lo relativo a los excedentes de liquidez provenientes de las regalías y compensaciones, con objeto de que tales recursos no invertidos sean colocados en documentos de deuda pública, no viola la autonomía de las entidades territoriales, ni modifica la titularidad que de tales rentas tienen las mencionadas entidades, por el contrario, con tal medida se pretende que los recursos provenientes de regalías gocen de alta rentabilidad, mientras sean invertidos, lo cual es compatible con la diligencia que deben guardar los servidores públicos en sus actuaciones según los términos del artículo 209 de la Constitución. c. En relación con el señalamiento del objeto y las funciones de la Comisión Nacional de Regalías, manifiesta que éstas no son incompatibles con el ejercicio del control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República, sino que debe ser entendido como un complemento necesario de éste, basado en el principio de la especialidad. En efecto, la Comisión Nacional de Regalías constituida como una unidad administrativa especial del orden nacional, tiene como objeto vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia de participación y asignación de recursos provenientes de las regalías tanto de aquéllas que perciben directamente las entidades territoriales, como aquéllas que son asignadas a las entidades territoriales a través del Fondo Nacional de Regalías. Las funciones y el objeto de la Comisión no invaden el ámbito funcional propio de las entidades territoriales, y lejos de violar la autonomía, la desarrolla. d. El contenido de los artículos 8o. numerales 2 y 3, 10 numerales 3 y 4, pretenden que los recursos provenientes de la participación de regalías y de las asignaciones que haga el Fondo Nacional a las entidades territoriales, sean destinados para el fin establecido constitucional y legalmente de manera eficiente. En el evento en que esto no suceda la Comisión podrá ordenar al Fondo retener total o parcialmente el giro de los recursos requeridos para la ejecución del proyecto, el cual continuará siendo ejecutado por otras entidades públicas, cuando la entidad legalmente obligada incumpla los términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de asignaciones, y los recursos provengan del Fondo o de los respectivos contratos, en relación con las participaciones directas de las regalías por parte de las entidades territoriales, sin que éstas últimas en los dos supuestos mencionados, pierdan la titularidad de su ingreso; solamente la ejecución de los proyectos será realizada por otra autoridad pública, haciendo efectivo el gasto que debe ejecutarse con estos recursos. e. Se indica en la intervención que la función de la comisión de aprobar proyectos de inversión presentados por entidades territoriales que reciban asignaciones del Fondo, es consecuencia de las previsiones del artículo 334 de la Carta, en tanto que se debe asegurar una equitativa asignación de recursos entre las diferentes regiones del país. Como los recursos del Fondo benefician a las entidades territoriales que no participan directamente en las regalías, debe existir un organismo que asigne de manera equitativa. f. Se advierte que la Ley 141 de 1994, en términos generales y en especial el artículo 9o. parágrafo 2, es resultado del ejercicio de la facultad constitucional para definir qué se debe entender por un departamento productor, pues tal definición tiene por objeto hacer más equitativa la participación de los mismos en las regalías, ya que mientras los que perciban el 7% o más de las regalías en relación con las que se generen en el país, lo hará directamente, mientras quienes perciban menos de tal 7%, serán beneficiarios, de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. g. El artículo 14 acusado, determina la utilización por parte de los departamentos de las participaciones establecidas en la Ley 141 de 1994, y establece que mientras se alcancen coberturas mínimas determinadas por el Gobierno Nacional, para ciertos sectores sociales, deberá asignarse el 50% de la participación en las regalías a ese fin, desarrollando los postulados del gasto social descentralizado. Tal asignación es parcial y condicional; por cuanto se requiere un porcentaje de la participación directa en las regalías y, porque sólo opera cuando a través de otros mecanismos como el situado fiscal o la participación de los ingresos corrientes de la Nación, no ha sido posible lograr tal cobertura. La determinación de los sectores sociales a los que irán dirigidos los recursos de las regalías, obtenidos de manera directa por parte de las entidades, es la manera más obvia para hacer efectivo el gasto público social. h. Artículo 20 de la Ley 141/94: Este artículo que determina el precio base para la liquidación de las regalías generadas por explotación de petróleo, no viola ningún derecho adquirido de las entidades territoriales, por cuanto el mismo inciso tercero prescribe que tal precio no puede en ningún caso ser inferior al que actualmente estipula el Ministerio de Minas y Energía de acuerdo con el Decreto 545 de 1989. i. Artículo 27 Ley 141 de 1994: Este artículo que determina el precio base para la liquidación de las regalías generadas por explotación de petróleo, no viola ningún derecho adquirido de las entidades territoriales, por cuanto el mismo inciso tercero prescribe que tal precio no puede en ningún caso ser inferior al que actualmente estipula el Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo con el Decreto 545 de 1989. j. Artículo 27 ley 141 de 1994: En relación con esta disposición, se indica, que es consecuencia de lo previsto en el artículo 287-3, según el cual las entidades territoriales no poseen soberanía fiscal, sino que sus facultades, impositivas se encuentran medidas por la Constitución y la ley. k. Artículo 31 de la Ley 141 de 1994: En el cual se determina que la distribución de regalías por explotación de hidrocarburos, se da con base en tres sistemas que tienen como factor determinante la producción de hidrocarburos del municipio o distrito respectivo. Esta distribución pretende favorecer a los municipios y distritos cuando su producción es menor. No puede afirmarse que con ello se violan derechos adquiridos de las entidades territoriales, toda vez que constitucionalmente los artículos 360 y 361, no se reconocen solamente derechos de participación directa en regalías a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, sino también a los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos, o productos derivados de los mismos. V. LA INTERVENCION DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Dentro del término constitucional correspondiente, el abogado Francisco París Santamaría, apoderado del Ministerio de Minas y Energía presentó un extenso escrito en el que examina las consideraciones de la demanda y las disposiciones demandadas para contestar cada uno de los cargos y solicitar, como en efecto lo hace, la declaratoria de constitucionalidad de todas y cada una de las disposiciones acusadas, como se verá en seguida. En primer término, la intervención oficial del Ministerio de Minas y Energía sostiene que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 332 de la Constitución Nacional, las regalías son del Estado como único propietario del subsuelo y que el Estado apenas las cede a título de participación en los términos previstos en la ley y no como si se tratara del situado fiscal o de transferencias por concepto de ingresos corrientes, como lo entiende el demandante, según correspondería a los alcances de los artículos 360 y 361 de la Carta Política de aplicarse directamente dicha opinión equivocada. De otra parte señala que es a la ley a la que le corresponde determinar las condiciones y porcentajes que orientan dicha cesión según se advierte en algunos apartados del artículo 360 de la Carta Política; además, advierte que de conformidad con lo que se dispone en el artículo 287 de la Constitución la ley puede limitar la autonomía de las entidades territoriales. Advierte que la Ley 141 de 1993 encuentra su fundamento constitucional en las consideraciones contenidas en la sentencia C-478 de 1992, en el sentido de que las participaciones de las regalías y compensaciones no son situado fiscal ni participación de los ingresos de la Nación, y, además en cuanto asegura que las inversiones públicas deben estar encaminadas a ser parte de los planes generales de desarrollo a nivel departamental o municipal y en buena parte para la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas. Sostiene que es un evidente desatino argumentar que las regalías son tributos, pues es claro que tal como lo señala el artículo 360 de la Constitución Política las regalías son del Estado, el cual, en concordancia con el artículo 322 de la misma que estipula que el subsuelo es del Estado y que éste es el único titular de las regalías, hará participar en las mismas a las entidades territoriales pero en los términos y condiciones determinados en la ley. En este sentido el interviniente advierte que en el artículo 361 de la Carta, el Constituyente dio plenos poderes al legislador para regular el régimen de las regalías no como derechos adquiridos sino como derechos de participación, al señalar que con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados por la ley a los departamentos y municipios se creará el Fondo Nacional de Regalías. En su concepto la ley acusada no tiene efectos retroactivos y por ello no puede desconocer derecho adquirido alguno puesto que las situaciones concretas a las que se puede referir el demandante están reguladas por los decretos 1246 y 2310 de 1974 previstos para el régimen de concesiones prohibidas desde ese mismo año, y el Decreto 2734 de 1985, la ley 75 de 1986 y el Decreto 545 de 1989. Advierte que las disposiciones mencionadas establecían el régimen de control y orientación legal de la utilización de las regalías y por tanto no puede predicarse un supuesto derecho adquirido a la ausencia de control administrativo y fiscal. Además, el interviniente aporta en su escrito transcripción de parte de la exposición de motivos del proyecto de ley 141 de 1994 en el que se recoge buena parte de las intervenciones y debates presentados durante la Asamblea Nacional Constituyente sobre los temas de los bienes y recursos del Estado, del régimen fiscal de las entidades territoriales y de los ingresos y beneficios económicos derivados de la explotación de los recursos naturales no renovables extraídos del subsuelo, en los que fundamenta sus consideraciones contrarias a las pretensiones de la demanda. Sostiene que con las reglas constitucionales previstas en la Carta de 1991 para la regulación de los ingresos provenientes de la exploración de los recursos naturales no renovables del subsuelo, no se establece de una modalidad especial de cesión automática ni aritmética de las rentas nacionales como ocurre con el situado fiscal y con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, en beneficio de los municipios; se trata, por el contrario, de establecer un derecho propio de los departamentos y municipios a participar en los beneficios económicos derivados de la explotación de los recursos mineros en los respectivos territorios. Además, con las rentas fiscales no asignadas por este concepto se ordenó la constitución de un Fondo Nacional de Regalías como mecanismo de planeación en la asignación de los recursos provenientes de las mismas. Encuentra que el marco normativo que se forma con los artículos 332, 287, 360 y 361 de la Constitución Política de 1991, se configura el pilar fundamental de la Ley 141 de 1994 como quiera que: - El artículo 332 reconoce como único propietario del subsuelo al Estado y no a otras entidades territoriales; - El artículo 287 de la Carta Política confiere autonomía a las entidades territoriales pero dentro de los límites de la Constitución y de la ley; - El artículo 360 otorga competencia al legislador para establecer las formas de contratación para la explotación de los recursos naturales como lo hizo el artículo 17 de la ley 141 de 1994 para las esmeraldas y demás piedras preciosas; así mismo, dentro de esta disposición constitucional, es claro que la ley puede determinar los derechos de las entidades territoriales sobre la explotación de los recursos naturales no renovables, o lo que es lo mismo los porcentajes de aquella participación; - El artículo 332 de la Carta Política establece que el Estado es el único propietario del recurso y establece las contraprestaciones a título de regalía en favor de éste en caso de su explotación, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte; - Los departamentos y municipios en cuyo territorio se exploten los recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones del Estado en los términos que establezca la ley; - De acuerdo con lo establecido en el artículo 361 de la Carta, con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinaran a las entidades territoriales en los términos que señale la ley para la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente, la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. VI. EL CONC...