Sentencia C-566 de 2003

C-566-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-566/03 SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Constituido por recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Conformación SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Distribución del monto total de los recursos ENTIDADES TERRITORIALES-Funciones específicas en cada uno de los sectores ENTIDADES TERRITORIALES-Destino de los recursos en el sector salud, educación y propósito general SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Recursos no harán unidad de caja con los demás recursos del presupuesto SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera RECURSOS PUBLICOS-Inembargabilidad y excepciones COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia RECURSOS PUBLICOS-Fundamento constitucional de la inembargabilidad LEGISLADOR-Facultad de asignar a ciertos bienes la calidad de inembargables PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-Objeto DERECHO A LA IGUALDAD-No vulneración frente a la aplicación de medidas cautelares PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-Aplicación irrestricta en materia laboral podía significar desconocimiento del principio de igualdad material OBLIGACIONES LABORALES-Efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-Aplicabilidad de recursos públicos La Corte señaló que dicho principio de inembargabilidad es aplicable solamente en el entendido que cuando se trate de sentencias judiciales los funcionarios competentes deben adoptar las medidas conducentes al pago de las mismas dentro de los plazos establecidos en las leyes, siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia. Así mismo que no existe justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Por lo que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la ley y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-No es absoluto PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DE PARTICIPACION DE EDUCACION-Excepción PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD-Excepciones respecto a los recursos de las participaciones en salud y propósito general MUNICIPIOS CATEGORIAS 4, 5 Y 6-Recursos que pueden destinar libremente MUNICIPIOS CATEGORIAS 4, 5 Y 6-Recursos que pueden destinar libremente deberán recibir el mismo tratamiento en materia de inembargabilidad Referencia: expediente D-4361 Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero (parcial) del artículo 91 de la Ley 715 de 2001. Actor: Carlos Eduardo Sevilla Cadavid Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Eduardo Sevilla Cadavid demandó parcialmente el inciso primero del artículo 91 de la Ley 715 de 2001 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. Mediante auto del 29 de noviembre del año 2002, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como a los Ministros de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República y al Auditor General de la República, a fin de que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de estimarlo oportuno. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.654-1 del 21 de diciembre de 2001 y se subraya lo demandado: LEY 715 DE 2001 (diciembre 21) por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. El Congreso de Colombia DECRETA: (…) Artículo 91. Prohibición de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera. Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la participación para educación se invertirán en mejoramiento de calidad.” III. LA DEMANDA El accionante considera que el aparte normativo demandado vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, contenidos en los artículos 13 y 229 de la Constitución Política. Afirma que dicha disposición establece un trato discriminatorio contrario al principio de igualdad -artículo 13 C.P.-. por cuanto no existe justificación para que el legislador prevea una prerrogativa a favor del Estado, a saber, la inembargabilidad de sus bienes, mientras que respecto de los bienes de los particulares si autoriza la medida cautelar de embargo para asegurar el pago de las deudas contraídas con el Estado. Pone de presente que el administrado que gana un proceso en contra del Estado y ha dejado transcurrir el término de 18 meses estipulado en el inciso 5º del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo ve restringida, con el aparte normativo acusado, la efectividad de sus derechos sustanciales, a pesar de i) haber vencido en juicio, ii) tener una sentencia ejecutoriada y iii) haber transcurrido el término legal para lograr la ejecución. Señala asimismo que al impedirse al administrado hacer uso de los instrumentos de garantía que otorga la ley para la efectividad de la pretensión ejecutiva, esto es, el embargo, secuestro y subsiguiente remate de los bienes, se vulnera el derecho de acceso a la justicia que reconoce la Constitución en el artículo 229. Finalmente resalta que de acuerdo con el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2001, los municipios clasificados en categorías 4º, 5º y 6º pueden destinar libremente para inversión u otros gastos de funcionamiento de la administración municipal, hasta un 28% de los recursos que perciben por la participación de propósito general y que como quiera que dicho porcentaje no tiene ninguna destinación social constitucional, no existe sustento para que dichos recursos no puedan ser objeto de medidas cautelares. IV. INTERVENCIONES 1. Contraloría General de la República La entidad referida, por intermedio de apoderado judicial, interviene en el presente proceso con el objeto de solicitar que se declare la exequibilidad condicionada del aparte normativo demandado, de conformidad con las consideraciones que se resumen a continuación. Advierte que la Corte ya se pronunció sobre la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación en la Sentencia C-546 de 1992, al estudiar la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989. Señala que en dicha providencia, reiterada en las Sentencias C-013, C-017 y C-337 de 1993 y la C-103 de 1994, la Corporación consideró que la misma se encuentra fundada en la necesidad de proteger el bien común y el interés general, pues así se preservan los recursos financieros del Estado, destinados a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana. Recuerda como en dicho pronunciamiento también se afirmó que la inembargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreencias contraría la Constitución, y por ello, estableció como excepción a dicho principio el caso en que la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de obligaciones laborales solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación, en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Agrega que en la Sentencia C-354 de 1997, que analizó la constitucionalidad del artículo 19 del Decreto 111 de 1996, donde se establecía la inembargabilidad de las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, la Corte declaró la exequibilidad de dicha norma bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento en ella establecido, y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones cuando se trate de esta clase de títulos, y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. Finalmente, señala que la Ley 715 de 2001 desarrolló el Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales, creado por el Acto Legislativo 01 de 2001, y definió la naturaleza de los recursos que lo conforman, es decir, aquellos que la Nación transfiere a dichas entidades para la financiación de los servicios a ellas asignadas, discriminados para educación, salud y participación de propósito general -agua potable y saneamiento básico, esencialmente-. De ese modo, resalta que dichos recursos se encuentran ligados a una función eminentemente social, por lo que el legislador quiso extender a ellos el principio de inembargabilidad, a que se ha hecho referencia, decisión que encuentra totalmente justificada. Considera que los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional en las providencias mencionadas deben extenderse a esta clase de recursos, de modo que la exequibilidad del precepto parcialmente acusado, que se refiere a todos los recursos del Sistema General de Participaciones, debe ser condicionada a la posibilidad de embargarlos cuando se presentan reclamaciones originadas en conflictos laborales o sentencias ejecutoriadas. Por último solicita que se determine a través del fallo cuáles de los recursos del sistema general de participaciones pueden concretamente ser afectados con la medida cautelar de embargo, ya que establecer un criterio indiscriminado podría causar traumatismos en relación con la destinación constitucional de los recursos, especialmente en el caso de aquellos que tienen por objeto el financiamiento de infraestructura. 2. Ministerio de Interior y de Justicia El Ministerio mencionado, por intermedio de la Directora del Ordenamiento Jurídico, interviene en el proceso de la referencia para solicitar que se declare la exequibilidad del aparte normativo acusado bajo el entendido que la procedencia de las medidas de embargo se sometan, además de los condicionamientos expuestos en la Sentencia C-793 de 2002, a la prohibición de unidad de caja que consagra el artículo 91 de la Ley 715 de 2001. Señala que la inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto es la regla general, pues así lo establece el artículo 63 de la Constitución, mientras que las excepciones a la misma operan en casos específicos y determinados, tal y como dice, lo ha expuesto reiteradamente la Corte en las Sentencias C-546 de 1992, C-013, C-107 y C-337 de 1993, C-103 y C-263 de 1994, C-354 y C-402 de 1997 y C-793 de 2002. Manifiesta en este sentido que la Corte en la Sentencia C-793 de 2002, en donde analizó la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, si bien señaló la posibilidad de embargar los recursos de la participación para educación, exigió que debía tratarse de créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación, bien sea que constaran en sentencias o en otros títulos legalmente válidos. Y que en ese caso sería posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones. Afirma así mismo que aunque el problema planteado en el presente proceso fue ampliamente considerado por la Corte en la Sentencia C-793 de 2002, debe realizarse un pronunciamiento de fondo respecto de la disposición acusada, como quiera que el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 tiene un campo de aplicación más genérico que el de la norma analizada en dicho pronunciamiento, pues se refiere a todos los recursos del Sistema General de Participaciones y no solamente a los del sector educativo. Considera finalmente que la decisión que la Corte adopte en el presente proceso debe tener en cuenta los condicionamientos hechos en dicha sentencia, de la misma manera que debe asegurar el mandato de administración separada de los recursos por sectores, de tal manera que las medidas de embargo por los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de un determinado sector no afecten la administración de los recursos de los demás. 3. Auditoria General de la República La entidad referida, actuando por intermedio de apoderado judicial para el efecto, interviene en el presente proceso solicitando que se declare la exequibilidad de la expresión acusada del artículo 91 de la Ley 715 de 2001. Manifiesta que en la regulación de las medidas cautelares, el legislador ha considerado importante otorgar un tratamiento especial al Estado cuando tiene el carácter de deudor, situación que encuentra fundamento en el artículo 63 superior. Así mismo, indica que “debe evitarse que la actividad estatal esencial resulte afectada o paralizada, cediendo ante una pretensión privada en una distorsión de la razón de ser de la organización política”. En este sentido afirma que la Constitución estableció el principio de inembargabilidad para evitar que el flujo financiero de la Nación fuera congelado en virtud de medidas judiciales, excluyendo entonces, en principio, el Presupuesto General de la Nación como garantía o prenda para los particulares. Recuerda que la Constitución ha atado algunas rentas al cumplimiento de los fines esenciales del Estado y a la satisfacción de las necesidades básicas de la población, dando prioridad al gasto público social y definiendo el Sistema General de Participaciones –artículos 356 y 357 C.P.-. Advierte que un Estado que se compromete decididamente con la protección y garantía de dichos fines y derechos debe propugnar porque buena parte del esfuerzo fiscal de los ciudadanos financie el acceso de la población a los mismos, de modo que sería un contrasentido que el interés de un particular pueda distraer dicho financiamiento. Así las cosas, afirma que la inembargabilidad del presupuesto, en especial el de las participaciones, no puede ser puesta en duda, como quiera que su fundamento fue definido directamente por el constituyente y así ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte en forma reiterada. Es decir, dicho principio no constituye un capricho con el propósito de que las autoridades se sustraigan del pago de las obligaciones que contraen, sino que obedece a la misión especial que tiene el Estado con la comunidad, “de carácter inaplazable”. Finalmente, cita apartes de la jurisprudencia de la Corte, con el objeto de demostrar que a la vez que se ha reconocido el principio de inembargabilidad como propio del manejo presupuestal de la Nación, se ha instado al Estado a prevenir la mora en el pago de sus obligaciones y se han efectuado diferentes condicionamientos tendientes a asegurar el respeto de los derechos de los acreedores del Estado. 4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público La entidad referida, actuando a través de apoderada especial para el efecto, interviene en el presente proceso con el objeto de defender la constitucionalidad del aparte normativo demandado y solicitar que se declare su exequibilidad. Respecto de la presunta vulneración del principio de igualdad, afirma que el Estado como unidad ontológica no puede ser visto por el derecho como una persona natural igual que los coasociados, ya que por los fines que le son encomendados en la Constitución, sería inocua la existencia del mismo si la normatividad no le diera un tratamiento diferente. Así las cosas señala que el tratamiento dado al estado en el precepto acusado es adecuado porque los recursos públicos garantizan la actuación del Estado, y por ende el cumplimiento de sus fines; es necesario pues si no existe un trato diferenciador es imposible que el Estado cumpla con los fines que le son propios; y es proporcionado, pues al establecerse prerrogativas para el Estado, se propende siempre por el interés general que prima en todo caso sobre el particular. Se refiere igualmente al principio de legalidad del presupuesto, según el cual deben incluirse todos los ingresos y gastos del Estado en el presupuesto, de acuerdo con las fuentes consagradas en el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución. Principio de legalidad que también involucra la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto, de la que se desprende que las apropiaciones efectuadas por los órganos de elección popular son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto, de suerte que los entes que ejecutan el mismo no pueden hacer erogaciones distintas a las previstas en la ley de apropiaciones[1]. Así mismo, la garantía de cumplimiento del mencionado principio tiene como requisito el de la disponibilidad presupuestal[2]. En ese orden de ideas, afirma que dentro del ordenamiento jurídico se determina un procedimiento claro y expreso para la ejecución del presupuesto que anualmente aprueba el Congreso de la República y que su distribución no es caprichosa y responde a lo previamente establecido en la Ley. A su juicio, disposiciones constitucionales como el artículo 63 aseguran el cumplimiento del mencionado procedimiento. Señala que de conformidad con dicho precepto, corresponde al legislador establecer los bienes que tienen el carácter de inembargables, tal y como lo hizo en el artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, declarado exequible en la Sentencia C-354 de 1997. Por otra parte, señala que el Acto Legislativo 01 de 2001, por medio del cual se creó el Sistema General de Participaciones, tuvo como propósito lograr la estabilidad de los recursos orientados a financiar la inversión social en las entidades territoriales. Por medio de la Ley 715 de 2001 se establece la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno y el funcionamiento del Sistema, indicando su composición en la participaciones de salud, educación y una participación de propósito general, cada una distribuida en función de las competencias asignadas y con criterios específicos de acuerdo con las características sectoriales. De modo que dichos recursos tienen una destinación social constitucional, encaminada a promover y a facilitar el acceso a la salud y la educación, en correspondencia con los fines constitucionales del Estado, resultando lógico que se incluya por el legislador, en la norma objeto de estudio, el principio de inembargabilidad que, en razón de su carácter vinculante, no puede ser soslayado por las autoridades jurisdiccionales. Recuerda que no obstante, de conformidad con lo considerado reiteradamente por la Corte, dicho principio no es absoluto, y no implica que se desconozca el pago de las obligaciones contraídas por el Estado, por lo que existen excepciones al mismo frente a determinadas situaciones fácticas como el derecho de los trabajadores al pago efectivo de sus salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones, el cobro compulsivo de sentencias judiciales transcurridos dieciocho (18) meses contados a partir de su ejecutoria -art. 177 C.C.A.- y de actos administrativos que consagren obligaciones expresas, claras y exigibles en los términos del artículo 488 del C.P.C., una vez transcurrido el plazo señalado en precedencia, así como la realización de pagos relacionados con contratos estatales, los cuales se someten a las condiciones pactadas en el mismo. En todo caso afirma que la orden de embargo que se dicte en esos casos debe recaer sobre los bienes de la entidad deudora correspondiente, de conformidad con la Sentencia C-354 de 1997. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Señor Procurador General de la Nación allegó el concepto número 3151, recibido el 25 de febrero de 2003, en el que solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-793 de 2002, o en su lugar declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada en los términos referidos en dicha providencia y en las sentencias C-546/92 y C-354/97. Señala que en la Sentencia C-546 de 1992 la Corte declaró exequible el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 en forma condicionada, resaltando la necesidad de preservar el principio de inembargabilidad, pero advirtiendo que el mismo no es absoluto, toda vez que los actos administrativos que contengan obligaciones de carácter laboral, o provenientes de éstas, gozan de protección especial, siendo procedente el embargo en dicho caso, previo el cumplimiento de la exigencia prevista en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Señala que dicha consideración se reiteró en las Sentencias C-013, C-107 y C-337 de 1993 y C-103 y C-263 de 1994. Manifiesta que en la Sentencia C-354 de 1997, al revisar la constitucionalidad del artículo 19 del Decreto 111 de 1996, la Corporación reiteró sus consideraciones respecto del principio de inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado e incluyó una excepción relativa al pago de sentencias y las demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles que pesen a cargo de las entidades públicas, previo el cumplimiento de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, porque así se garantiza la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias. Afirma que dichas consideraciones se repitieron en las Sentencias C-402 de 1997 y C-876 de 2000, entre otras. Así mismo, afirma que en la Sentencia C-793 de 2002, al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, norma que establece la inembargabilidad de los dineros provenientes del Sistema General de Participación destinados al sector educativo, la Corte mantuvo su criterio jurisprudencial sobre la inembargabilidad de los recursos presupuestales y declaró la exequibilidad de la norma bajo el entendido de que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación, bien sea que consten en sentencias u otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y, transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar la ejecución, con embargo de recursos del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones. De conformidad con lo anterior, el Jefe del Ministerio Público considera que respecto de la norma parcialmente acusada ha operado el fenómeno de la cosa juzgada material. Para el efecto, advierte que el contenido normativo del artículo 91 de la Ley 715 de 2001 es idéntico al del artículo 18 de la misma ley, ya estudiado, como quiera que ambos consagran la prohibición de unidad de caja y establecen la inembargabilidad de los recursos que hacen parte del Sistema General de Participaciones. A su juicio, si bien la destinación de los recursos a que hacen referencia dichas normas tienen una destinación diversa, en cuanto el artículo 18 alude a los destinados específicamente a educación, y los del artículo parcialmente acusado se refieren a los de salud y propósito general que incluyen los recursos para agua potable y saneamiento básico, ambas normas tienen una función eminentemente social. De ese modo concluye que tanto la decisión constitucional adoptada en la Sentencia C-793 de 2002, como las previsiones de las Sentencias C-546 de 1992 y C-354 de 1997, son aplicables al presente caso. Ahora bien, en el evento en que la Corte se abstenga de declarar la cosa juzgada constitucional, el señor Procurador solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la disposición acusada. Para el efecto señala que la inembargabilidad prevista por la norma protege los dineros trasladados a las entidades territoriales para asegurar que efectivamente se destinen a los fines de beneficio general, el cumplimiento de los planes y programas sectoriales para los cuales fueron transferidos y el logro de los cometidos del Estado social de derecho. Empero, insiste en que dicho principio no es absoluto, como quiera que existen obligaciones a cargo del Estado en las cuales la medida de embargo sobre los recursos del presupuesto es posible, en primer lugar sobre los destinados al pago de dichas acreencias y sobre los bienes de las entidades deudoras correspondientes, tal y como lo ha definido la Corte en las Sentencias a que se ha hecho referencia. Igualmente, señala que el principio de inembargabilidad no supone que la administración territorial eluda el pago de las obligaciones a su cargo, como equivocadamente lo interpreta el accionante, pues son procedentes las medidas cautelares sobre rentas de libre disposición o el rubro presupuestal correspondiente al pago de sentencias u otros títulos legalmente válidos. Así las cosas, respecto de las obligaciones que tengan origen en los sectores a que se refiere el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 y en las que su título reúna las exigencias del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, será procedente el embargo de tales recursos. Señala que con la medida impugnada por el actor se está protegiendo el interés general y la destinación específica de los recursos que tienen por finalidad el cumplimiento de funciones sectoriales, por lo que permitir su embargo de manera indiscriminada atenta contra su efectividad y, por ende, contra disposiciones constitucionales. Por último, advierte que el acreedor de la entidad territorial cuya obligación conste en una sentencia judicial o un título legalmente válido, puede acceder a la administración de justicia -artículo 229 C.P.- en aras de buscar el cobro coactivo de la obligación, una vez transcurridos 18 meses después de que sean exigibles y solicitar la práctica de medidas cautelares en las circunstancias en que ellas sean procedentes. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de la Ley 715 de 2001, que es una Ley de la República. 2. La materia sujeta a examen Para el actor el aparte acusado del artículo 91 de la Ley 715 de 2001, que establece la inembargabilidad de los recursos del sistema general de participaciones, vulnera los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia (arts 13 y 229 C.P.), por cuanto establecen un trato discriminatorio en contra de los particulares a los que se les restringe la posibilidad de hacer efectivos sus derechos sustanciales a pesar de haber vencido en juicio a la administración. Los intervinientes y la vista fiscal unánimemente se oponen a los cargos planteados por el demandante. Recuerdan que de manera reiterada la jurisprudencia constitucional ha señalado la constitucionalidad de las normas que desarrollan el principio de la inembargabilidad de los recursos públicos establecido en el artículo 63 superior, como se desprende particularmente de las sentencias C- 546 de 1992, C-354 de 1997 y C-793 de 2002 en las que respectivamente se examinó la constitucionalidad de los artículos 16 de la Ley 38 de 1989, 19 del Decreto 111 de 1996 y 18 de la Ley 715 de 2001. Recuerdan igualmente que como la misma jurisprudencia ha precisado, el principio de inembargabilidad no es absoluto por lo que en dichas sentencias se establecieron excepciones a la inembargabilidad aludida, para asegurar el pago de i) las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de obligaciones laborales, ii) de créditos que consten en sentencias o iii) en otros títulos igualmente válidos que contengan obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles. En este sentido el Procurador General de la Nación solicita a la Corte estarse a lo resuelto en sus precedentes decisiones y en particular en la Sentencia C-793 de 2002 en la que se declaró la exequibilidad condicionada del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, norma que en su parecer tiene el mismo contenido normativo de la disposición acusada. En subsidio solicita a la Corte, como los demás intervinientes, la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición acusada a partir de los criterios fijados en los precedentes fallos de la Corporación que se refirieron a este tema. Así las cosas corresponde a la Corte establecer si la expresión acusada contenida en el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 vulnera o no los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, así como si son aplicables en este caso los criterios fijados por la Corporación en su jurisprudencia sobre la materia. 3. Consideraciones preliminares Previamente la Corte considera necesario hacer algunas precisiones en torno de i) La conformación del sistema general de participaciones y el contenido y alcance de la disposición acusada; ii) Los criterios fijados en la jurisprudencia respecto de la inembargabilidad de los recursos públicos y sus excepciones; y iii) La ausencia de cosa juzgada constitucional en el presente caso, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda. 3.1 La conformación del sistema general de participaciones y el contenido y alcance de la disposición acusada. El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia les asigna la ley 715 de 2001. De acuerdo con el artículo 3° de dicha Ley 715 de 2001 el Sistema General de Participaciones está conformado por i) Una participación con destinación específica para el sector educativo, que se denomina participación para educación; ii) Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denomina participación para salud y iii) Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denomina participación para propósito general. Según el artículo 4 de la misma Ley el monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2° que equivalen al 4% de dicho monto[3], se distribuye así: i) la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, ii) la participación para el sector salud corresponderá al 24.5% y iii) la participación de propósito general corresponderá al 17.0%. En desarrollo de los criterios fijados por la Constitución en los artículos 356 y 357 superiores la ley 715 establece funciones específicas para las entidades territoriales en cada uno de estos sectores. Así, los artículos 6 y 7 de la ley establecen competencias en el sector educación para los departamentos, distritos y municipios; los artículos 43, 44 y 45 hacen lo propio en el sector salud; y los artículos 74, 75 y 76 lo hacen respecto de la participación de propósito general. En desarrollo de los mismos criterios superiores la ley 715 de 2001 establece igualmente el destino de los recursos de cada una de las participaciones aludidas. Así, respecto de la participación para educación el artículo 15 señala las actividades que serán financiadas con los recursos que la conforman[4]; el artículo 47 hace lo mismo respecto de la participación en salud[5]; mientras que el artículo 78 fija el destino de los recursos de la participación de propósito general[6]. Cabe precisar, pues el actor hace especial mención al respecto, que en el caso de los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, éstos podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General. Mientras que el 72% restante de los recursos de la misma participación asignada a dichos municipios, así como el total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los municipios de categorías Especial, 1ª, 2ª y 3ª y al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar exclusivamente al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la ley 715 de 2001. Ahora bien, la expresión acusada hace parte del artículo 91 de la Ley 715 de 2001, que a su vez hace parte de las disposiciones comunes aplicables al sistema general de participaciones (titulo V de la Ley 715 de 2001), es decir a las participaciones en educación, salud y propósito general. En dicho artículo se establece que los recursos del Sistema General de Participaciones no harán “Unidad de Caja” con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Es decir que los recursos del sistema de participaciones no pueden confundirse con los demás recursos de las entidades territoriales, al tiempo que su administración deberá realizarse de manera separada y por cada sector, a saber educación, salud y propósito general. Así mismo la norma señala como regla general aplicable a todas las participaciones que los recursos que las conforman, dada su destinación social constitucional, no pueden ser sujetos de i) embargo, ii) titularización u iii) otra clase de disposición financiera. Cabe advertir que específicamente en relación con los recursos de la participación en educación dichos supuestos, incluido el de la inembargabilidad, se reiteran en el artículo 18 de la ley 715 de 2001[7], disposición que fue declarada exequible en lo demandado de manera condicionada por la Corte en la Sentencia C- 793 de 2002. Igualmente cabe señalar que en relación con el manejo de los recursos de la participación en salud, el artículo 57 de la misma ley, al tiempo que reitera la ausencia de unidad de caja de dichos recursos con las demás rentas de las entidades territoriales, fija algunas reglas específicas para su administración[8]. 3.2. Los criterios fijados en la jurisprudencia respecto de la inembargabilidad de los recursos públicos y sus excepciones. En relación con el principio de inemargabilidad de los recursos públicos y sus excepciones esta Corporación hizo un pormenorizado recuento de la evolución jurisprudencial en la materia en la sentencia C-793 de 2002 que resulta pertinente recordar en esta ocasión. Dijo la Corte: “El artículo 16 de la Ley 38 de 1989 -en su momento la Normativa del Presupuesto General de la Nación- se refiere a la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación y señala que el pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes.[9] Este artículo fue demandado en su oportunidad ante la Corte Suprema de Justicia, Corporación que, a partir de los principios de la Carta Política de 1886, lo declaró exequible al encontrar que el principio de inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación respetaba plenamente las normas superiores, pues era consecuencia lógica y necesaria de los principios presupuestales que consagraba la Constitución. Al respecto señaló la Corte Suprema de Justicia: b).- La Constitución y el Presupuesto. Los lineamientos, de ineludible observancia en materia presupuestal, están consagrados o fluyen de los artículos 206, 207, 208, 209 y 211 de la Constitución Política, y en su orden, prohíben percibir ingresos y hacer erogaciones del tesoro que no estén contempladas expresamente en el Presupuesto de Rentas y Gastos, salvo las excepciones previstas para atender las alteraciones de la paz pública y lo relativo a los créditos suplementales extraordinarios de que trata el artículo 212 de la Carta; por tanto, dentro del presupuesto se debe calcular la cuantía de los ingresos que han de percibirse en el correspondiente año fiscal y fijarse los egresos correspondientes a las actividades o servicios públicos. Prohíben aquellos preceptos, hacer gastos que no hayan sido decretados previamente por el Congreso, las Asambleas Departamentales o las Municipalidades, y transferir créditos a objetos no contemplados en él; ordenan que el esquema contable refleje los planes y programas de desarrollo económico y social; disponen que la elaboración del presupuesto corresponde al Gobierno; fijan el término que éste tiene para presentarlo al Congreso; establecen la deliberación conjunta de las Comisiones de Presupuesto de cada Cámara para dar primer debate a la Ley de Presupuesto y para la incorporación de las apropiaciones que elabore el Congreso para su funcionamiento. Señalan finalmente el procedimiento a seguir para el caso en que el Congreso no apruebe el Presupuesto o el Gobierno no lo presente oportunamente. Ordena pues, el Constituyente que el Congreso fije los gastos de la administración con sujeción la Ley Normativa, y le prohíbe aumentar el cómputo de las rentas, sin concepto previo y favorable del Ministro del ramo. De acuerdo con los mandatos constitucionales que se dejan relacionados, no es posible incluir partidas que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos, o a gastos decretados conforme a Ley anterior, lo que alteraría el balance o equilibrio presupuestal por el aumento de nuevos gastos. Es cierto que ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos presupuestales, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado; sin embargo, su consagración en el Estatuto Orgánico Fundamental no quebranta ningún principio constitucional pues surge como mecanismo lógico de necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrario de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la Ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos y destinar aquellas a fines no previstos en el presupuesto nacional. ... La previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del Tesoro Nacional... por el contrario, se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según se desprende de las normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional del Gobierno.[10] Posteriormente, la misma norma de la Ley 38 de 1989 fue demandada ante la Corte Constitucional. Esta Corporación, luego de advertir la inexistencia de cosa juzgada material, en la medida en que la declaratoria de exequibilidad por parte de la Corte Suprema de Justicia se basó en el principio del equilibrio presupuestal, avocó el conocimiento de la demanda formulada pues este principio perdió su carácter constitucional en la Carta Política de 1991. En la sentencia C-546 de 1992, Ms. Ps. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero, la Corte expuso una serie de consideraciones preliminares “sobre temas íntimamente concernidos por el principio cuestionado como son los atinentes a la noción de Estado Social de Derecho; la efectividad de los derechos constitucionales; los derechos de los acreedores del Estado emanados de las obligaciones de índole laboral; el derecho a la igualdad; el derecho al pago oportuno de las pensiones legales; los derechos de la tercera edad y los reconocidos por Convenciones del Trabajo ratificadas por el Estado Colombiano”, para luego, bajo ciertas condiciones, declarar la exequibilidad de la norma acusada. En aquella ocasión la Corte expuso lo siguiente en relación con la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación: De las anteriores consideraciones se desprende un conflicto entre dos valores que deben ser sopesados y analizados para tomar una decisión sobre la exequibilidad de las normas demandadas: el primero de estos valores tiene que ver con la protección de los recursos económicos del Estado y del interés general abstracto que de allí se desprende. El segundo valor en conflicto esta vinculado con la efectiva protección del derecho fundamental al pago del salario de los trabajadores vinculados con el Estado. Como ya fue señalado, la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Constitución anterior resolvió el conflicto normativo en favor de la norma legal y del interés general abstracto que ella respalda. La Corte Constitucional, en cambio, sostiene que, en todo caso de conflicto entre los valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la efectividad del pago de su salario. El énfasis en esta afirmación, que no admite excepción alguna, sin embargo no impide que esta Corte admita la importancia del interés general abstracto. (...) Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana. En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales. La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario. Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta. (...) el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales. Justamente el legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de 1989, ha hecho cabal desarrollo de la facultad que el artículo 63 Constitucional le confiere para, por vía de la Ley, dar a otros bienes la calidad de inembargables. Sin embargo, debe esta Corte dejar claramente sentado que este postulado excluye temporalmente, el caso en que, la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Como claramente se desprende de los considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la Carta, que también es de obligatorio acatamiento para el juez constitucional, los derechos laborales son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en la especial protección que debe darles el Estado. (...) En este orden de ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto. En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo (...) En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.(subrayas fuera de texto) La línea jurisprudencial trazada en este sentido por la sentencia C-546 de 1992, fue reiterada en las sentencias C-013 de 1993[11], C-107 de 1993[12], C-337 de 1993[13], C-103 de 1994[14] y C-263 de 1994[15]. Así entonces, en ese momento la regla general era la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, y la excepción la constituía el pago de sentencias y de actos administrativos que reconocieran obligaciones laborales a cargo de las entidades oficiales, de acuerdo con las condiciones del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.[16] 4. Posteriormente, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 fue subrogado por los artículos 6 y 55 de la Ley 179 de 1994, expedida en vigencia de la nueva Carta Política. Esta ley agregó que son también inembargables las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política, es decir las contenidas en los artículos 356 a 364. Luego el artículo 16 de la Ley 38/89 y los artículos 6 y 55 de la Ley 179/94 fueron compilados como artículo 19 del actual Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decreto 111 de 1996-, normas hoy vigentes y que expresan lo siguiente: Artículo 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias. Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta. (Ley 38 de 1989, art. 16. Ley 179 de 1994, arts. 6, 55, inciso 3). A su vez, el artículo 19 del Decreto 111/96 fue demandado ante la Corte Constitucional y declarado exequible mediante sentencia C-354 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En esta oportunidad la Corte confirmó la aplicación del principio de inembargabilidad de las rentas y recursos de los presupuestos públicos y, en relación con las excepciones a tal principio, consideró que éstas incluyen tanto las sentencias como las demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del Estado. En la parte resolutiva la sentencia declara “Exequible el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. La decisión de la Corte acerca del alcance de las excepciones al principio de inembargabilidad, se fundó en estas consideraciones: Para la Corte el principio de inembargabilidad general que consagra la norma resulta ajustado a la Constitución, por consultar su reiterada jurisprudencia. No obstante, es necesario hacer las siguientes precisiones: a) La Corte entiende la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias. Por contener la norma una remisión tácita a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, igualmente entiende la Corte que los funcionarios competentes deben adoptar las medidas que conduzcan al pago de dichas sentencias dentro de los plazos establecidos en las leyes, es decir, treinta días contados desde la comunicación de la sentencia (art. 176), siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia (art. 177). Podría pensarse, que sólo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados como lo indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la administración. Sin embargo ello no es así, porque no existe una justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley. Por lo tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse para el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un crédito que consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se declare la existencia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso efecto del recargo innecesario de trabajo en la administración de justicia. En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. (subrayas fuera de texto) Sin embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de títulos que consten en un acto administrativo, éstos necesariamente deben contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, según se desprende de la aludida sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación por la administración, como se expresó en la sentencia T-639/96[17]. En suma, a partir de la sentencia C-354 de 1997, por la cual se declaró la exequibilidad del artículo 19 del actual Estatuto Orgánico del Presupuesto, la norma es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, y la excepción la constituye el pago de sentencias y de las demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a cargo de entidades públicas, para lo cual se acudirá al procedimiento señalado en el estatuto Orgánico del Presupuesto y en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.”[18] A partir de la línea jurisprudencial referida, la citada sentencia C-793 de 2002 se ocupó de examinar la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 715 de 2001 frente a los cargos planteados por el demandante en ese proceso referentes al supuesto desconocimiento de los derechos laborales de los docentes (arts. 1, 25, 53 y 125 superiores). En dicha sentencia la Corporación además de retomar los criterios fijados en la jurisprudencia en materia de excepciones al principio de inembargabilidad, fijó para el caso de los recursos de la participación en educación del sistema general de participaciones un criterio adicional tendiente a proteger la destinación constitucional de los referidos recursos, consistente en que dichas excepciones sólo proceden en el caso de los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715, frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715, es decir, las actividades que la misma ley asigna como destino para la participación en educación. Dijo la Corporación lo siguiente: “7. De acuerdo con lo expuesto, la norma acusada (art. 18 de la Ley 715), al disponer la inembargabilidad de los recursos que las entidades territoriales reciban del Sistema General de Participaciones con destino al sector educativo, constituye un desarrollo legislativo razonable del mandato contenido en el artículo 63 de la Constitución. Esto es así en tanto la protección de los recursos del Sistema General de Participaciones destinados al sector educativo tiene como finalidad el cumplimiento de las funciones sectoriales a cargo de las entidades territoriales y, por ello, no pueden estar sujetos a la eventualidad de medidas cautelares que impidan la ejecución de los correspondientes planes y programas. [19] (…) (C)onsidera la Corte que las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos a que alude el artículo 18 de la Ley 715 sólo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la Ley 715.[20] El legislador ha dispuesto, en ejercicio de su libertad de configuración en materia económica, que los recursos del Sistema General de Participaciones para el sector educación se apliquen sólo a tales actividades. Por lo tanto, el pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales no podrá efectuarse con cargo a los recursos del sector educación. De lo contrario se afectaría indebidamente la configuración constitucional del derecho a las participaciones establecido en el artículo 287 numeral 4 y regulado por los artículos 356 y 357 de la Carta, que privilegian al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, sobre otros servicios y funciones a cargo del Estado. (subrayas fuera de texto) 8. De acuerdo con las precedentes consideraciones, se declarará la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715, bajo el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación (L. 715, art. 15), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones-.” Con base en los anteriores presupuestos procede la Corte al examen de los cargos planteados en la demanda en contra del artículo 91 parcialmente acusado. 3.3 La ausencia de cosa juzgada constitucional El señor Procurador solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-793 de 2002 en la que se declaró la exequibilidad del aparte del artículo 18 de la Ley 715 de 2001[21] en el que se establece la inembargabilidad de los recursos de la participación para educación, aparte que en su concepto tiene el mismo contenido normativo del que se acusa en el presente proceso. Al respecto la Corte constata que contrariamente a lo afirmado por el señor Procurador no cabe predicar la identidad normativa de las expresiones a que este alude, pues estas se encuentran insertas en normas cuyo contenido normativo no es el mismo. Como ya se explicó en esta misma sentencia el artículo 18 de la Ley 715 de 2001 se refiere exclusivamente a la participación en educación, mientras que el artículo 91 parcialmente acusado[22], que hace parte del Título V de la misma ley en el que se fijan las reglas comunes aplicables a todas las participaciones que conformas el sistema general de participaciones, se refiere necesariamente a todas ellas. Tiene pues dicho artículo 91 un alcance y un contenido normativo más amplio que lo hace una norma distinta y que exige en consecuencia un pronunciamiento particular de constitucionalidad. Así las cosas la Corte no atenderá la petición hecha por el señor Procurador para estarse a lo resuelto en la Sentencia C-793 de 2002 y procederá a efectuar el análisis de los cargos formulados por el demandante en este proceso, sin per...