Sentencia C-558 de 2019

C-558-19 Sentencia C-558/19 OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Trámite SANCION GUBERNAMENTAL-Mecanismo en la elaboración de las leyes que conlleva la presentación de objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia CONTROL CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Análisis formal y material OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Requisitos generales de procedimiento legislativo OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la formulación COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Conformación VOTACION NOMINAL Y PUBLICA A INFORME DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Aplicación OBJECION GUBERNAMENTAL-Término de dos legislaturas CONGRESO-Cláusula general de competencia INICIATIVA LEGISLATIVA-Modalidades (…) en el ordenamiento jurídico colombiano se prevén cuatro modalidades de iniciativa legislativa, respecto de las cuales se habilitan competencias específicas: (i) la iniciativa de los miembros del Congreso; (ii) la iniciativa popular; (iii) la iniciativa gubernamental y (iv) la iniciativa funcional que corresponde a los principales órganos de la rama judicial, así como organismos electorales y de control en materias relacionadas con sus funciones –art. 156, 282 y 251 CP-. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance GOBIERNO NACIONAL-Competencia exclusiva y privativa para radicar iniciativas legislativas Así, respecto de ciertas materias la Constitución le otorga al Gobierno Nacional una competencia exclusiva y privativa. Se trata de una atribución exclusiva, en la medida en que se prescinde de la intervención de cualquier otra autoridad para su ejercicio; y es privativa, pues tan sólo admite que su regulación se produzca por iniciativa del ejecutivo. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Prueba del aval del gobierno debe existir antes de aprobación en las plenarias INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO-Criterios jurisprudenciales MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Régimen prestacional especial REGIMEN PRESTACIONAL ESPECIAL DE LA FUERZA PUBLICA-Fundamento El fundamento jurídico de esta excepción al régimen general de seguridad social, reside en que el constituyente previó sistemas especiales que atienden la naturaleza, condiciones y contingencias, propias de determinadas actividades laborales, frente a los cuales de manera reiterada la Corte ha señalado que la existencia de tales regímenes especiales en seguridad social per se no quebranta el derecho a la igualdad, sino que por el contrario la materializa, ya que se trata de dar un tratamiento diferente a lo desigual, dadas sus especificidades propias que así lo requieren LEY MARCO-Fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública CONGRESO DE LA REPUBLICA Y PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Competencia concurrente en definición de régimen salarial y prestacional de los servidores públicos REGIMEN PRESTACIONAL ESPECIAL DE LA FUERZA PUBLICA-Iniciativa legislativa del Gobierno La iniciativa del Gobierno, en los términos del inciso segundo del artículo 154 de la Constitución, en materia de leyes mediante las cuales se regula el régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública -a que se refiere el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución-, se predica no sólo de la ley marco prevista en dicha disposición sino, en general, con fundamento en una interpretación integral de la Constitución, de las leyes relativas al régimen prestacional de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que corresponde expedir al legislador con fundamento en los artículos 217 y 218 de la Constitución. Una interpretación diferente dejaría sin contenido el inciso segundo del artículo 154 en concordancia con el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, en cuanto reservan a la iniciativa del Gobierno la expedición y reforma de las leyes marco a las cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen prestacional de dichos servidores. Referencia: Expediente OG-162 Control de constitucionalidad en el trámite de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 140 de 2016 Senado y 306 de 2017 Cámara, “por medio del cual se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”. Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.8. C.P. y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia: I. ANTECEDENTES 1. Registro de las objeciones gubernamentales Mediante oficio recibido en la Secretaría General de la Corte el 18 de septiembre de 2018, el Secretario General del Senado de la República, por instrucción del presidente de esa Corporación, remitió copia del Expediente del Proyecto de Ley 140 de 2016 Senado y 306 de 2017 Cámara, “por medio del cual se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”, en relación con el cual el Gobierno Nacional presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad. Ambas Cámaras Legislativas insistieron el Proyecto y, en consecuencia, el asunto fue enviado a la Corte con el fin de que decidiera sobre la exequibilidad de las referidas objeciones, de conformidad con los artículos 199.1 de la Ley 5ª de 1992 y 167 de la Constitución Política. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, procede la Corte a resolver de fondo. 2. El Proyecto de Ley objetado A continuación, se trascribe el texto del Proyecto de Ley 140 de 2016 Senado y 306 de 2017 Cámara, objetado por el Gobierno Nacional. “LEY No. _______ Por medio de la cual se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 El Congreso de la República DECRETA: Artículo 1º. Modifíquese el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así: Artículo 279. Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los funcionarios civiles o no uniformados al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se desempeñen como agentes de inteligencia y contrainteligencia (técnicos y auxiliares), ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. Se exceptúan también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la presente ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato. Igualmente, el presente régimen de Seguridad Social, no se aplica a los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma. Quienes con posterioridad a la vigencia de la presente ley, ingresen a la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, por vencimiento del término de contratos de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de Seguridad Social de la misma, mediante la celebración de un acuerdo individual o colectivo, en término de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su ingreso y el existente en Ecopetrol. Parágrafo 1º. La empresa y los servidores de que trata el inciso anterior, quedan obligados a efectuar los aportes de solidaridad previstos en esta ley. Las entidades empleadoras referidas en el presente artículo, quedan facultadas para recibir y expedir los bonos correspondientes a los periodos de vinculación o cotización a que hubiere lugar, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto se expida. Parágrafo 2º. La pensión gracia para los educadores de que tratan las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando este sustituya a la caja en el pago de sus obligaciones pensionales. Parágrafo 3º. Las pensiones de que tratan las Leyes 126 de 1985 adicionada por la Ley 71 de 1988, continuarán vigentes en los términos y condiciones en ellas contempladas. Parágrafo 4º. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados. Parágrafo 5º. Los funcionarios civiles o no uniformados al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se desempeñen como agentes de inteligencia y contrainteligencia (técnicos y auxiliares), serán incluidos en el régimen de Seguridad Social de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Los aportes realizados a los fondos de pensiones del Sistema de Seguridad Social, por los civiles o no uniformados al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se desempeñen como agentes de inteligencia y contrainteligencia (técnicos y auxiliares) serán trasladados a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares o a la Caja de sueldos de Retiro de la Policía Nacional. Artículo 2º. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” 3. Las objeciones del Gobierno Nacional El presidente de la República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Defensa Nacional, formularon tres objeciones en relación con el Proyecto de Ley 140 de 2016 Senado- 306 de 2017 Cámara. 3.1. Violación del artículo 154, inciso 2º, de la Constitución Política. El Gobierno Nacional sostiene que los funcionarios civiles o no uniformados al servicio de las fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se desempeñen como agentes de inteligencia y contrainteligencia forman parte de la Fuerza Pública. En virtud de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución, las leyes que determinen su régimen prestacional, como lo hace el proyecto de ley objeto de reproche, solo pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, o tramitadas con su consentimiento o aquiescencia. Dado que este proyecto de ley no fue presentado por el Gobierno Nacional y que, de hecho, este manifestó en tres oportunidades su oposición durante el trámite legislativo, no resta más que concluir que dicho proyecto vulnera el artículo 154, inciso 2º de la Constitución Política y que así debe ser reconocido por el Congreso de la República o, en su defecto, declarado por la Corte Constitucional. 3.2. Violación del artículo 48 de la Constitución Política. Además, el Gobierno nacional manifiesta que al incluir el proyecto de ley al personal civil o no uniformado de la Fuerza Pública, que realicen labores de inteligencia y contrainteligencia, en un régimen especial de Seguridad Social que rige a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, quienes desarrollan funciones de riesgo que los expone, en todo momento, a situaciones de peligro, viola el artículo 48 de la Constitución Política, porque elude y defrauda las medidas adoptadas por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, para eliminar los cuantiosos subsidios que implican los regímenes especiales y exceptuados y garantizar así el acceso a todos los colombianos a una pensión. 3.3. Violación del artículo 334 de la Constitución. Finalmente, el Gobierno Nacional subraya que el proyecto de ley de la referencia vulnera el criterio de sostenibilidad fiscal de que trata el artículo 334 de la Constitución y el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, toda vez que impone una carga financiera a la Nación que no está en condiciones de soportar y no se encuentra respaldado financieramente. Lo anterior, teniendo en cuenta que, revisado el trámite legislativo de la iniciativa que se analiza, es claro que el proyecto de ley no establece su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo, ni precisa la fuente de ingreso adicional para cubrir los costos fiscales que causará, con lo cual se desatiende la disciplina fiscal y se crea un nuevo gasto sin un ingreso que lo cubra, lo cual tiene impacto directo en las finanzas públicas. 4. Insistencia del Congreso de la República Recibido el escrito de objeciones, el Senado de la República designó a Juan Manuel Galán Pachón, miembro de esa Cámara, y la Cámara de Representantes nombró a Oscar Hurtado Pérez, perteneciente a esa Corporación legislativa, para la elaboración del informe sobre las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 140 de 2016 del Senado - 306 de 2017 de la Cámara, “por medio del cual se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.” En el informe, los congresistas rechazaron las objeciones y solicitaron a las plenarias de ambas cámaras no acogerlas. Replicaron cada una de las objeciones e impugnaciones presidenciales en los siguientes términos: 4.1. Frente a la objeción basada en la violación del artículo 154, inciso 2º, de la Constitución Política, se explicó que, al estudiar los antecedentes del artículo 154 Superior se encontró que dentro de los regímenes especiales consagrados por el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 están incluidas las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y el personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990. Posteriormente, con el Acto Legislativo 01 de 2005, se prohibió la creación de nuevos regímenes especiales de seguridad social en el ordenamiento jurídico colombiano. Entonces, al eliminar de este régimen al personal civil o no uniformado regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, que se vincule después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se creó una desprotección para un grupo de ciudadanos colombianos que se enfrentan a peligros multiformes, es decir, civiles que cumplen funciones de inteligencia y contrainteligencia (técnicos y auxiliares de inteligencia) que quedaron por fuera del régimen especial a pesar de que su actividad conlleva de manera permanente riesgo y peligrosidad. Aunado a lo anterior, se citaron los deberes y competencias que tiene el personal de inteligencia y contrainteligencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4º de la Ley 1621 de 2013[1]. 4.2 Respecto de la objeción fundada en la violación del artículo 48 de la Constitución Política se explicó que, el personal de inteligencia y contrainteligencia de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional desarrolla las mismas labores de los militares activos. No obstante, aunque estos pertenecen al Ejército Nacional (i) tienen el salario más bajo en comparación con otros funcionarios similares; (ii) a este personal le fueron desmontados privilegios frente al régimen salarial y prestacional, a través del Decreto 1214 de 1990; (iii) cumplen funciones especiales, excepcionales y extraordinarias de manera ininterrumpida, permanente y bajo riesgo constante; (iv) su labor ha sido de gran importancia en los diferentes escenarios del proceso de inteligencia militar; (v) los trabajos de inteligencia disminuyen la proyección de la vida privada del personal, debido a su desplazamiento a lugares críticos de orden público, su aislamiento de su núcleo familiar y la observancia de un riguroso protocolo de seguridad; y (vi) la necesidad del servicio puede llevar a este personal a cualquier parte de la geografía nacional. 4.3 Finalmente, en torno a la objeción basada en la violación del artículo 334 de la Constitución Política se precisó que, el impacto fiscal estimado se totalizó por todos los beneficios de esta ley y con una expectativa de vida luego de la pensión de 33 años. Además, el proyecto beneficia a cerca de 599 agentes de inteligencia y contrainteligencia que cuentan con un salario que no sobrepasa el $1.200.000 de pesos mensuales. “Así, si un agente se pensionara hoy, le costaría al Gobierno Nacional la suma de 14.400.000 y al pasar los 33 años de expectativa de vida, la Nación le habrá pagado por concepto de pensión la suma de 475.200[ millones de pesos]” II. TRÁMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Mediante comunicación recibida en la Secretaría General de la Corte el 10 de septiembre de 2018, el Secretario General del Senado de la República, por instrucción del presidente de esa corporación legislativa, remitió copia del Expediente del Proyecto de Ley No. 140 de 2016 Senado – 306 de 2017 Cámara, “Por medio del cual se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993”, en relación con el cual el Gobierno Nacional presentó objeciones por razones de inconstitucionalidad y, en respuesta, las Cámaras Legislativas insistieron, en los términos expuestos. 2. A través de Auto del 24 de septiembre de 2018, el magistrado sustanciador asumió el conocimiento de las citadas objeciones y ordenó oficiar a las secretarías generales del Senado y de la Cámara de Representantes, con el fin de que remitieran a la Corte las pruebas necesarias en orden a verificar el procedimiento legislativo realizado respecto del trámite de aprobación del informe de objeciones. También dispuso que se informara al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Defensa Nacional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Departamento Administrativo Dirección Nacional de Inteligencia, a la Policía Nacional, y al Ejército Nacional de Colombia, para que, si así lo estimaban oportuno, intervinieran indicando las razones por las cuales se debería decretar fundadas o no las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional. Igualmente, invitó a participar en el presente proceso a algunas instituciones para que, si lo consideraban conveniente, rindieran un concepto respecto de las objeciones presentadas[2]. Así mismo, dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretaría General de la Corte, con el propósito de permitir la intervención ciudadana. 3. A través de oficio recibido el 27 de septiembre de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió copia en medio magnético de la Gaceta del Congreso No. 445 de 2018, en donde se publicó el texto de las objeciones formuladas al proyecto que ahora se estudia. Igualmente, envió copia de las Gacetas No. 447 y 603 ambas de 2018, en donde se publicó el informe unificado respecto de las objeciones formuladas al referido proyecto. Del mismo modo, mandó en físico, la certificación de las mayorías del quorum y del número de votos a favor y en contra en el trámite de discusión y aprobación del informe de objeciones en plenarias, relativas a la iniciativa ya mencionada[3]. 4. Posteriormente, a través de oficio del 28 de septiembre de 2018, el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió copia del traslado dado a la Secretaría del Senado de la República y certificación de las mayorías, quórum y desarrollo de las votaciones con las que fue aprobado el informe sobre las objeciones al proyecto de Ley en sesión plenaria de esa Corporación. Igualmente, se allegó copia, en medio magnético, de la Gaceta del Congreso No. 446 de 2018, en la cual se publicó el informe de la Comisión Accidental sobre las objeciones presidenciales[4]. 5. Mediante el Auto 647 del 3 de octubre de 2018, la Sala Plena de esta Corporación, en ejercicio de las atribuciones contempladas en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución, decidió suspender los términos para adoptar la decisión, respecto de las objeciones gubernamentales de la referencia, hasta tanto no se cumplieran los presupuestos constitucionales y legales requeridos para hacerlo. De igual manera, dispuso que se pusiera en conocimiento el referido auto a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de apremiarlos para que remitieran el acervo probatorio oficial necesario para poder emitir un pronunciamiento. De otra parte, se resolvió que hasta tanto fuera allegada la documentación requerida se continuaría con el trámite de la revisión sobre las objeciones gubernamentales. 6. Por medio de oficio recibido el 15 de noviembre de 2018, el Secretario General de la Cámara de Representantes envió copia en medio magnético de la Gaceta del Congreso No. 912 de 2018, en la cual consta la publicación del Acta de Plenaria No. 296 del 20 de junio de 2018, en la que fue sometido a discusión y votación el informe sobre las objeciones presidenciales concernientes al asunto de la referencia[5] y a través de oficio recibido el 20 de noviembre de 2018 remitió copia en medio magnético de la Gaceta del Congreso No. 981 de 2018, en la cual consta la publicación del Acta de Plenaria No. 295 del 19 de junio de 2018, en la cual se efectuó el anuncio previo a la votación del informe sobre las objeciones presidenciales[6]. 7. A través de oficio radicado el 30 de enero de 2019, el Secretario General del Senado de la República, allegó en medio magnético copia de las Gacetas del Congreso No. 9 de 2019, correspondiente a la Sesión Plenaria del 4 de septiembre de 2018, anuncio previo para votación del proyecto de la referencia y No. 10 de 2019, correspondiente a la Sesión Plenaria del 5 de septiembre de 2018, discusión, votación y aprobación del proyecto de ley que se analiza[7]. 8. Luego de realizar un estudio minucioso del acervo probatorio allegado, el magistrado sustanciador mediante auto emitido el 10 de julio de 2019 señaló que los elementos materiales de prueba allegados hasta el momento no eran suficientes para emitir un pronunciamiento de fondo, por consiguiente, solicitó los documentos faltantes[8]. 9. Mediante oficio remitido el 22 de julio de 2019, el Secretario General de la Cámara de Representantes allegó certificación en la cual consta que el proyecto de ley fue aprobado el 20 de junio de 2018, fecha en la cual los Representantes a la Cámara eran en total 163, teniendo en cuenta que respecto de los señores Raymundo Elias Méndez y Antonio Restrepo Salazar se declaró falta absoluta y, por su parte, la señora Aida Merlano Rebolledo fue declarada en suspensión provisional. Igualmente, se indicó que a esta sesión asistieron 147 Representantes de los cuales votaron en favor del informe con el cual se declararon infundadas las objeciones presidenciales 84 representantes y en contra 2. 10. Por medio de oficio remitido el 26 de julio de 2019, el Secretario General del Senado de la República presentó adicionalmente certificación en la cual consta que el proyecto de ley fue aprobado el 5 de septiembre de 2018, fecha en la que asistieron 100 Senadores y 6 no lo hicieron por contar con excusa. Igualmente, se indicó que no se presentaron impedimentos ni recusaciones. En total, votaron 62 Senadores, todos en favor del informe con el cual se declararon infundadas las objeciones presidenciales. III. SINTESIS DE LAS INTERVENCIONES 1. Ministerio de Defensa Nacional Este Ministerio explicó que con la norma objetada están en juego los derechos fundamentales al trabajo, salud y protección social, igualdad, equidad y solidaridad, afirmación que apoyó, entre otras, en las siguientes razones: “La iniciativa legislativa, no está creando un nuevo régimen especial, sino que busca que el personal de auxiliares y técnicos de inteligencia y contrainteligencia de la Fuerza Pública y la Policía Nacional, hagan parte del régimen especial de la misma, toda vez que éstos se encuentran cumpliendo funciones al servicio de estas. Al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, se limitaron los beneficios a la persona civil al servicio de las instituciones que integran la Fuerza Pública; al presentarse esta situación, no se tuvo en cuenta que dentro del personal civil o no uniformado se encontraban los agentes de inteligencia (Auxiliar o Técnico de Inteligencia), quienes desarrollan actividades con el mismo riesgo y peligrosidad del personal uniformado. No se tuvo en cuenta el carácter operacional de las funciones desempeñadas, las cuales son análogas a las del personal de oficiales y suboficiales de estas especialidades y a quienes sí cobija el régimen prestacional (…) Al modificarse el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, se vería beneficiado el Estado en cuanto se renovaría y fortalecería su capacidad de producción de inteligencia para la protección de los Derechos Humanos, la Integridad Territorial, la Defensa de la Nación (…)” En segundo lugar, sostuvo que se hace necesario que los funcionarios civiles o no uniformados al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que se desempeñan como agentes de inteligencia y contrainteligencia ingresen al régimen especial de la Fuerza Pública, teniendo en cuenta también la necesidad de cumplir funciones especiales, recoger información, desarrollar actividades extraordinarias y excepcionales, de forma ininterrumpida y permanente, los riesgos y la preparación y capacitación rígida y exigente que demandan. Por lo tanto, solicitó se declaren infundadas las objeciones y se determine la constitucionalidad del proyecto de ley que se examina. 2. Colpensiones En primer lugar, adujo que la norma objetada vulnera la distribución de competencias establecida en el literal e) del numeral 19 del artículo 159 y en el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución, teniendo en cuenta que “para la Corte Constitucional, la participación de cada una de las ramas del poder público, de acuerdo con la distribución de competencias establecida en la Constitución política constituye un presupuesto de exequibilidad de la norma que profiere el Congreso de la República. Bajo este entendido la Carta política cuando radica en cabeza de un órgano del Estado el inicio del procedimiento legislativo, por asignarle la iniciativa de un proyecto de ley, está previendo una regla de obligatorio cumplimiento, lo que s (sic) su vez se traduce en la consagración de una facultad exclusiva y privativa que no puede ser pretermitida sin que se contraríe un mandato superior. No se trata de un presupuesto formal sino sustancial que denota la existencia de materias o temas en los que la intervención del gobierno se convierte en un presupuesto indiscutible a efectos de articular correctamente determinadas políticas públicas.” En segundo lugar, en su criterio, la norma objetada contraría el artículo 48 de la Constitución, al desconocer que las regulaciones en materia de seguridad social deben en todo momento garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social. Al efecto, argumentó que aún cuando el personal no uniformado labore al interior de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no hace parte de la fuerza pública, pues su función o rol se traduce en la realización de labores profesionales, técnicas o incluso operativas que no son una materialización directa de la obligación de defensa del orden público. En tercer lugar, precisó que la norma objetada vulnera el artículo 334 de la Constitución al ir en contravía del principio de sostenibilidad fiscal, teniendo en cuenta que extender un beneficio sin que haya una razón de igualdad material, conlleva una erogación importante de recursos que no tiene en cuenta la realidad del sistema de seguridad social del país y la inminente necesidad de disminuir el pasivo pensional y generar la viabilidad de un servicio público en una realidad en la que la población aumenta de manera evidente y tangencial. Por todo lo anterior, solicita se acepten las objeciones gubernamentales efectuadas frente al proyecto de ley 140 de 2016 Senado - 306 de 2017 Cámara, cuyo estudio ahora se adelanta. 3. Asofondos En cuanto a la constitucionalidad de la distinción entre los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y los funcionarios civiles o no uniformados al servicio de tales instituciones que se desempeñan como agentes de inteligencia y contrainteligencia, subrayó que este personal no hace parte de la Fuerza Pública, por lo que el tratamiento diferencial que existe entre unos y otros en cuanto a coberturas prestacionales se encuentra constitucional y legalmente fundamentado, sin que dicha diferenciación constituya una transgresión a los derechos del personal no uniformado. En este sentido citó los artículos 216, 218 y 220 Superiores y las Sentencias C-665 de 1996 y C-888 de 2002. También explicó que se viola el artículo 154 Superior, pues el proyecto analizado adolece de una doble causa de inconstitucionalidad en razón a que carece de iniciativa o aval gubernamental, requisito necesario en la medida en que se refiere a dos temas que atañen exclusivamente al Gobierno Nacional, como lo es el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública y la sustracción de un grupo poblacional del Sistema Integral de Seguridad Social, lo cual conlleva a alterar el esquema de contribuciones parafiscales. Sobre el particular hizo referencia a los artículos 48 y 150, literal e), numeral 19 y 216 Superiores; y al artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Por último, en cuanto la sostenibilidad financiera del sistema pensional, Asofondos enfatizó que “aunque la iniciativa de la referencia no crea propiamente un nuevo régimen exceptuado, sí amplía su campo al incluir dentro del mismo a una población que originalmente no estaba prevista para ser parte de dicho régimen especial, lo cual desconoce la modificación del Acto Legislativo 01 de 2005 en cuanto a limitar la existencia y creación de regímenes especiales. Adicionalmente el proyecto de Ley no prevé en su interior una fuente de financiación para la (sic) cubrir las prestaciones que se reconozcan a esta población, aspecto requerido por el mismo Acto Legislativo 01 de 2005 para garantizar el principio de sostenibilidad fiscal. Actualmente, el déficit pensional, es decir, los recursos que debe asumir la Nación para el pago de las pensiones del régimen público, tanto las que corresponden a Colpensiones como aquellas que hacen parte de los regímenes especiales, representan un gran peso para las finanzas públicas. Para el 2018, en el Presupuesto General de la Nación se destinaron 41.1 billones de pesos para cubrir el déficit pensional, lo cual representa alrededor de 4.2 puntos del PIB, de los cuales, 7.2 billones corresponden a asignaciones y pensiones del régimen de Fuerzas Militares y Policía, lo que significa cerca de 0.8 puntos del PIB. (…)” En atención a las anteriores consideraciones, solicitó se acojan las objeciones gubernamentales presentadas por la Presidencia de la República, declarándose inconstitucional el mismo y se ordene su archivo. 4. Técnicos y Auxiliares de Inteligencia Militar Antiguos agentes de inteligencia se acogen a las razones expuestas por el senador Juan Manuel Galán, autor del proyecto de ley bajo examen, respecto de las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional. No obstante, en torno a la tercera objeción, frente a la sostenibilidad fiscal, indicaron que el posible beneficio pensional para los 599 agentes de inteligencia militar, de las tres fuerzas militares, se daría cronológicamente, con base en la fecha de ingreso a la institución. Así mismo, se propuso que los aportes a pensión realizados (prima media o fondos privados) se trasladen a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares-CREMIL, o en su defecto, a la oficina de gestión general del Ministerio de Defensa Nacional, ya que este último responde actualmente por la carga pensional de los antiguos empleados civiles de la Fuerza Pública regido por el Decreto 1214 de 1990, entre los cuales se encuentran los antiguos agentes de inteligencia militar que ingresaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Presentaron tablas comparativas entre agentes de inteligencia militar del Ejército y la Armada Nacionales y la Fuerza Aérea a septiembre de 2018. En suma, pidieron tener en cuenta sus consideraciones y peticiones en el estudio que la Corte adelanta. 5. Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL En su escrito resaltó que es evidente que el reconocimiento y pago de la asignación de retiro es exclusivo para los miembros de las Fuerzas Militares que ostenten un grado militar de conformidad con la hoja de servicios militares que expide el Ministerio de Defensa Nacional. Igualmente, informó que los aportes que se efectúan a la Caja de retiro de las Fuerzas Militares deben realizarlos los militares en servicio activo, en porcentajes establecidos en los artículos 17 y 18 del Decreto Ley 4433 de 2004. 6. Universidad Militar Nueva Granada La Decana de la Facultad de Derecho de esa entidad académica hizo referencia a que “es bajo estos parámetros [artículo 154 Superior; Decreto 857 de 2014; Sentencia C-655 de 1996; artículo 279, inciso 1, de la Ley 100 de 1993 y Ley 1214 de 1990] y la naturaleza del servicio que cada uno desarrolla, como se debe establecer el trato diferenciado, otorgando beneficios y garantías acordes con las labores que desempeñan, puesto que estas no se diferencian si son realizadas por hombre y mujeres de la Fuerza Pública, con o sin uniforme. Por tanto, si la norma equiparó en funciones a un grupo de funcionarios civiles, con funciones que desarrollan miembros de la Fuerza Pública, lo más loable es que el mismo Estado garantice a este personal iguales beneficios prestacionales. Por otra parte, afirma que es ineludible que este grupo de colombianos se encuentra en desprotección desde su exclusión del régimen especial de la Ley 1214 de 1990, bajo el entendido de que no existe proporcionalidad al compararlos con cualquier otro ciudadano cubierto por el Sistema Integral de Seguridad Social, puesto que el riesgo que conlleva sus labores no se asemeja a la de una persona normal. Igualmente, considera que resulta paradójico que estas personas sean cubiertas por una Administradora de Riesgos Laborales, cuando en el Decreto 2090 de 2003, en el que se establecen las actividades de alto riesgo, no se encuentran consagradas actividades de inteligencia y contrainteligencia al servicio de la protección de la soberanía del Estado. Por tanto, solicitó declarar infundadas las objeciones y la exequibilidad del proyecto que se estudia. 7. Intervenciones ciudadanas 7.1 5. William Cañón Velandia El ciudadano sostiene que, el proyecto de ley que se estudia lo que hace es brindar una protección especial convencional y constitucional reforzada frente a un grupo de servidores del Estado que por la naturaleza y riesgo de la función que desempeñan fue el mismo presidente de la República quien en el año 2000 y respecto del régimen del personal civil expidió el Decreto 1792 de 2000. Afirma que el proyecto de ley lo que hace es aplicar y reconocer en su verdadera dimensión el principio constitucional de la realidad sobre las formalidades y aplicación de la norma que contenga la condición más beneficiosa al trabajador. Lo anterior, por cuanto las funciones de los cargos en la planta de personal civil correspondientes a los Analistas y/o Agentes civiles de Inteligencia Militar al interior de la Fuerza Pública (Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Policía Nacional), amén de implicar histórica e internacionalmente un alto nivel de riesgo para la vida de los funcionarios que desempeñan dichas labores, antes de la Ley 100 de 1993, tenían unas funciones determinadas, y después de la ley 100 de 1993 fueron modificadas ampliándoles el espectro de responsabilidad. Por lo anterior, y al encontrar que las objeciones presidenciales que se estudian violan los artículos 1, 4, 6, 13, 25, 43, 95 (numerales 3 y 7), 188 y 217 Superiores, solicitó declarar infundadas las objeciones gubernamentales, que en su criterio se sustentan en argumentos eminentemente económicos. 7.2 Otros ciudadanos Los ciudadanos Jimmy Alexander Lozano Parrado, Deuner Sánchez Villa, Lizeth Mora Fuentes, Liliana Rozo Moreno, Magda Yisela Ardila Martínez, Mónica Yubely Gutiérrez Calderon, Blanca Aide Díaz Sierra, Luz Lozada Acosta, Cesar Augusto Bolívar Niño, Deiber Reyes Tabera, Heraldo Moreno Henao, Mary Esther Fuentes Mateous, Aracely Villarraga Quiroga, Gloria Amparo Monzón Díaz, Jorge Hernán Rodríguez Navarro, Alix Cortés Lizcano, Jhon Ramiro Castaño Román, Evelio Sánchez Jaramillo, Jairo Alberto Castellanos[9], Camila Giraldo Osorio, Luz Alba Días Cifuentes, Ella Patricia Suárez Acuña, Mauricio Orozco García, Miguel Orellano Riatiga, Javier Martínez Gómez, Carmen Diocelina Rojas, Tony Francisco Sierra Salcedo, Reinaldo Brochero Castro, Edie Marriaga Guerrero, Deybeth David Carranza S., David Leonardo Cruz Vargas, Daneris Cecilia Yaruro Díaz, Sandra Patricia Orosco Lobo, Yiceth Cecilia Marriaga Gómez, Martha Roció Ávila Gutiérrez, Yanidis Esther Peña Siachoque, Shirley Escobar Garzón, Marley Patricia Pacheco de la Hoz, Beidys Zabaleta Flórez, Maurin Aragón Martinez[10], LLanelly Castro, Xiomara Prieto, Estrella Vega, Gabriela Marín, Miriam Ariza, Mariana Rincon[11], Jorge Leonardo Ruíz Mariño[12], Alcid Buitrago Barrera[13], Jhonny Rodríguez Aza, Olga Lucía Girón Herrera, Luz Libia Rodríguez Aza, Álvaro Enrique Sánchez, Diana Carolina Mancena Correa e Ingrid Lorena Rodríguez[14], Ever Armando Moreno Quevedo[15], Vanesa Estupiñan[16], Danilo Martínez[17] y Luz Ayda Hincapié Marín. Las personas mencionadas, quienes firman en calidad de auxiliares de inteligencia militar, solicitaron, mediante escritos separados, con similar contenido sustantivo, declarar constitucional la disposición objetada, bajo el argumento de que se trata de una norma que permite proteger y restablecer sus derechos fundamentales y, en especial, la garantía constitucional a la igualdad, teniendo en consideración que, a diferencia del personal uniformado, no cuentan con un régimen exceptuado que rija sus derechos[18], a pesar de que constituyen una fuerza de trabajo especial para mantener el orden constitucional y las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos humanos, las libertades públicas y la connivencia pacífica. Afirman que, al interior del sistema de las fuerzas militares, ejercen un trabajo esencial para la seguridad de la Nación, el cual exige disponibilidad las 24 horas de los 7 días de la semana, pues sus labores no se ajustan a los horarios de oficina, debido a que son requeridas permanentemente en procesos de inteligencia y contrainteligencia. Adicionalmente, argumentan que exponen cotidianamente su seguridad personal, la de su familia y seres queridos, quienes muchas veces han sido objeto de amenazas o víctimas de delitos mayores, como asesinato o desaparición, todo lo anterior, sin tener ningún apoyo institucional. Bajo ese entendido, en su criterio, la exequibilidad de la norma permitiría salvaguardar sus derechos fundamentales, en especial, la garantía constitucional a no ser sujetos de discriminación y, en esa medida, solicitan sean tenidas en cuenta las intervenciones mediante las cuales se solicitó declarar le exequibilidad de la disposición objetada. Particularmente, las ciudadanas LLanelly Castro, Xiomara Prieto, Estrella Vega, Gabriela Marín, Miriam Ariza y Mariana Rincon, consideran que, en observancia de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 y, en especial, en acatamiento de los artículos atinentes a la protección de los hombres y mujeres que adelanten actividades relacionadas con la función de inteligencia y contrainteligencia, resulta imperioso que esta Corporación se pronuncie “favorablemente, para permitir bajo parámetros de legalidad, que se brinde la máxima protección a los derechos laborales de quienes están investidos y autorizados para cumplir la función más importante de cualquier democracia, la de INTELIGENCIA y CONTRAINTELIGENCIA”. Igualmente, el ciudadano Jorge Leonardo Ruíz Mariño resalta el trato discriminatorio que existe entre los militares y los agentes de inteligencia, poniendo de presente que antes de la Ley 100 de 1993, la situación de estos dos personales se encontraba en un plano de igualdad, sin embargo, a partir de su expedición y, en especial, del artículo 279, comenzó un trato discriminatorio en contra de los derechos del personal no uniformado, debido a que fue excluido del régimen especial. Lo anterior, a pesar de la similitud de sus funciones. Al respecto, explica que ejerce labores de “inteligencia militar”, ha recibido entrenamiento militar y ha ejercido funciones de seguridad militar, las cuales las ha realizado “uniformado con escudos que identifican a la unidad militar de la cual soy orgánico, así como el nombre impreso de la fuerza a la cual pertenezco, orgullosamente del Ejército”; a lo que agrega el acompañamiento a unidades militares de “primera fila” y el ejercicio de sus funciones a nivel nacional, incluyendo lugares con problemas de orden público. De otra parte, los ciudadanos Jhonny Rodríguez Aza, Olga Lucía Girón Herrera, Luz Libia Rodríguez Aza, Álvaro Enrique Sánchez, Diana Carolina Mancena Correa e Ingrid Lorena Rodríguez, ponen de presente que el Ministerio de Defensa profirió el Decreto 2743 de 2010[19], en el cual se dispuso que “(e)n concordancia con el artículo 114 del Decreto-ley 1792 de 2000, los servidores públicos civiles o no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, a quienes se les aplica el Decreto-ley 1214 de 1990, se consideran miembros de la Fuerza Pública y continuarán con el mismo régimen salarial, pensional y prestacional, en lo que a cada uno corresponde, de acuerdo con las mencionadas normas” (resaltan los intervinientes). Lo anterior, en lectura de los mencionados ciudadanos evidencia un trato desigual, debido a que con esta norma, se determinó considerarlos como “miembros de la fuerza pública por fecha de la vinculación”. En el mismo sentido, el ciudadano Ever Armando Moreno Quevedo, destaca que los agentes de inteligencia se han enfrentado a un cambio en el sistema normativo después del 1º de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, debido a que a partir de entonces su régimen de seguridad social pensional es diferente al del personal uniformado. En ese sentido, destaca diferentes derechos laborales que no les reconocen, en contraste con el personal militar, entre estos, “montos de las indemnizaciones, tiempos de servicio y tiempos de vacaciones”. A continuación, indica que “una de las formas de conservar el régimen excepcional de pensiones, es permitir que la vigencia del Decreto 1214 de 1990 no sea vulnerado por el Acto Legislativo 01 de 2005 que dio fin a todos los regímenes pensionales, quedando como únicas excepciones las que se definen en torno al sistema pensional que conserva el Presidente de la República y la fuerza pública en razón al Decreto 2743 de 2010 el cual aseveró que el personal civil y no uniformado son miembros de la fuerza pública, abriendo con esto la expectativa que tenemos los agentes de inteligencia de conservar el régimen excepcional pensional”. De manera similar, la ciudadana Vanesa Estupiñan, resalta que, debido a las funciones especiales que ejerce el personal de inteligencia, anteriormente se encontraba regido por el Decreto 1214 de 1990, el cual permitía acceder sus derechos laborales en condiciones justas, sin embargo, a partir de la Ley 100 de 1993, fueron cambiados de régimen, descuidando que se encuentran expuestos a riesgos similares que el personal uniformado, el cual se ha hecho efectivo en algunos casos, incluso, ocasionando la muerte o desaparecimiento de sus compañeros o de sus familias. Así mismo, resalta que “compañeros nuestros Auxiliares de inteligencia regido por el régimen especial Decreto Ley 1214 ingresado anteriormente a la Ley 100 y ejerciendo las mismas labores nuestras de riesgo fueron tenidas en cuenta dentro del régimen pensional y fueron considerados en la excepcional (sic) y por ende continuaron siguieron (sic) dentro del régimen especial”. Los ciudadanos Danilo Martínez y Luz Ayda Hincapié Marín en su escrito señalan que, en respeto de los principios de progresividad y no regresividad, las normas que constituyan obstáculos al goce efectivo de los derechos adquiridos en materia pensional no son aplicables. Al efecto, resaltan que, según la Ley 33 de 1985, el personal civil del Ministerio de Defensa constituye un régimen especial en pensiones y, de acuerdo con la Ley 4ª de 1992, artículo 2º, se deben respetar los derechos adquiridos de los servidores del Estado del régimen general y de los regímenes especiales. Igualmente, destacan, la consagración de estos principios en instrumentos jurídicos internacionales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el PIDESC, así como las Sentencias C-038 de 2004, C-1489 de 2000, C-671 de 2002. Bajo ese entendido, señalan que la norma que retrocedió en la protección alcanzada en materia pensional respecto a los servidores públicos civiles del Ministerio de Defensa es inaplicable. Igualmente, ponen de relieve las labores desarrolladas por los agentes de inteligencia militar, señalando que son “actividades operacionales propias del campo militar”. Al respecto, hacen alusión al concepto de actividades de inteligencia y las funciones de inteligencia y contrainteligencia[20] y destacan in extenso la exposición de motivos del Proyecto de Ley que busca la modificación del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, resaltando, especialmente, que “a diferencia de otros servidores públicos civiles del Ministerio de Defensa que cumplen funciones de tipo logístico/administrativo, “un reducido grupo de estos servidores” cumplen funciones de inteligencia y contrainteligencia”, las cuales son de “carácter operacional” y “totalmente análogas a las que desempeña el personal de oficiales y suboficiales de esta especialidad a quienes sí cobija el régimen prestacional especial para los miembros de la Fuerza Pública”. Así, en lectura de dicho documento, destacan que este personal “desarrolla una labor que tiene el mismo riesgo y peligrosidad, cuando no mayor que el del personal uniformado”[21] y, por consiguiente, a este cuerpo de trabajo se le debe dar un trato equitativo o similar. Aunado a lo anterior, recuerdan que en aplicación del principio de “primacía de la realidad sobre las formas”, “un agente de inteligencia (…) no deja de ser militar porque el acto de nombramiento y posesión lo catalogue como empleado civil: técnico o auxiliar de inteligencia”. Resaltando, para reforzar sus argumentos, que incluso resulta posible el “escalafonamiento de civiles al grado militar” y destaca algunos ejemplos al respecto. Finalmente, señalan que las objeciones gubernamentales desconocen las normas de derecho internacional público, entre estas, los Convenios de Ginebra (Ley 5ª de 1960 y la Ley 171 de 1994) los protocolos y reglamentos, en los cuales se reconoce el “estatus jurídico de miembro de la fuerza pública al personal civil que labora con ellas”. Particularmente, el IV Convenio de Ginebra, en su criterio, evidencia que “el personal de inteligencia militar, toma parte en las hostilidades”. Sin embargo, en el país el personal de inteligencia es discriminado en la aplicación del “régimen de alto riesgo”, así por ejemplo, son excluidos de las reglas especiales aplicadas a los ex detectives del DAS (a quienes se reconoce que se encuentran expuestos a alto riesgo, en el Decreto 1385 de 1994 y en los artículos 2 y 3 de la Ley 860 de 2003) y a los integrantes del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) de la Fiscalía General de la Nación (reconocidos como funcionarios expuestos a alto riesgo, en la Ley 1223 de 2008). Lo anterior, aun cuando, los primeros de estos funcionarios ejercen labores iguales a las de los auxiliares de inteligencia e, incluso, las de estos últimos son más complejas y, en relación con los segundos, advierten que los agentes tienen un grado de riesgo operacional “igual o más alto”. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, el 21 de septiembre de 2018, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278.5 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, rindió concepto No. 006457 dentro del asunto de la referencia, mediante el cual solicitó a la Corte declarar fundadas todas las objeciones propuestas. 1.Frente al aspecto procedimental de las objeciones formuladas precisó que las objeciones fueron radicadas el sexto día, es decir, dentro del término constitucional habilitado para tal fin. Así mismo, también corroboró que aquellas fueron suscritas por quienes conformaban el Gobierno Nacional para el respectivo asunto, en la medida que fueron firmadas por el presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de Defensa Nacional. Sin embargo, explicó que, si bien en este caso podría pensarse que debería haber concurrido el Ministerio de Salud y Protección Social, teniendo en cuenta la jurisprudencia de esta Corporación, no era obligatorio, ya que la reforma que plantea el proyecto bajo examen no implica una modificación al Sistema General de Seguridad Social, sino sobre la modificación de un régimen exceptuado y el impacto de la norma es principalmente fiscal. No obstante, en el escrito advierte la ausencia de las actas 295 del 19 de junio de 2018 y 296 de la misma fecha; así como del proceso de insistencia por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes. 2. De otra parte, respecto al análisis de la objeción en torno a la falta de iniciativa del Gobierno Nacional explicó el Procurador que “el proyecto acusado resulta ser de aquellos que implican la adopción de una cláusula de nivel intermedio de naturaleza marco, ya que asume una definición detallada en torno a un tema (le impide al Ejecutivo adoptar una distinción concreta en la reglamentación posterior), pero no adopta directamente el efecto pretendido, pues delega en el Ejecutivo el deber de materializarla. Dicha orden al Ejecutivo se encuentra en el parágrafo 5º adicionado al artículo 279, cuando se establece que los aludidos servidores públicos serán incluidos en el régimen de Seguridad Social de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. De lo que se deriva que no es la Ley la que los incluye en forma directa, sino que es una acción subsiguiente, como resulta ser la lógica de la ley marco descrita en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 Superior.” Así entonces, al hacer la revisión del expediente concluyó que el proyecto careció de iniciativa gubernamental, por lo que no se cumplió con el requisito exigido en el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución. 3. En cuanto a la objeción por la vulneración al régimen de seguridad social, previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, indicó de una parte que, “…resulta razonable la exclusión de los miembros no uniformados de los beneficios propios de la Fuerza Pública, razón por la cual es aplicable el artículo 48 de la Constitución Política, que establece que no habrá regímenes especiales ni exceptuados, y que ‘[l]os requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones’(…)” De otra parte, respecto a la exigencia prevista en el inciso 7 del artículo 48 Superior, adicionado por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, es decir, sobre el deber del Congreso de adoptar las medidas para garantizar la sostenibilidad financiera en materia pensional, encontró que el Congreso intentó adoptar dos medidas para cumplir esta obligación, no obstante, en su concepto resultan insuficientes, teniendo en cuenta que “la disminución de la población objeto del beneficio no es una forma idónea para satisfacer la exigencia del inciso 7 del art. 48 Superior, porque dicha obligación se refiere a cualquier medida, ya sea esta amplia o estrecha en su cobertura. Es decir, la obligación de sostenibilidad no es una autorización de adoptar medidas de poca cobertura, sino un imperativo de prever la fuente de financiación para todas ellas, incluso para las de bajo impacto. Ahora bien, una forma de cumplir tal obligación es justificar que la medida carece de consecuencias económicas, porque los recursos existentes son suficientes para soportarlas, pero en todo caso, el Legislativo tiene la obligación de efectuar dicha consideración, y no puede escudarse simplemente en la entidad de la medida. En segundo lugar, si bien con la medida de prever el traslado de los dineros se lograría satisfacer dicha obligación, para la Procuraduría esta sigue siendo insuficiente para cumplir el estándar exigido en el referido canon, pues no es posible atender las necesidades de financiación de un sistema pensional más oneroso, con los aportes efectuados para uno con menores prestaciones, en especial, si se tiene en cuenta que el cambio de régimen implicará consecuencialmente una disminución en los aportes, conforme a las reglas que rigen el sistema exceptuado de destino.” Concluyó entonces que las objeciones gubernamentales respecto del artículo 48 Superior están fundadas en su totalidad. 4. Sobre la vulneración al principio de sostenibilidad fiscal en el escrito se subrayó que, si bien el tema que aborda el proyecto analizado resulta constitucionalmente importante y, por tanto, debe tomarse en consideración la sostenibilidad fiscal como un mandato de colaboración armónica, se advierte el incumplimiento de una de las cargas mínimas por parte del Congreso. Teniendo en cuenta que en el expediente no se observa que el Congreso hubiera hecho algún esfuerzo para lograr compatibilizar el proyecto con el marco fiscal de mediano plazo, pues es el Legislador el primer llamado a cumplir con la labor articuladora, “realizando estudios claros y juiciosos que permitan determinar la viabilidad de las iniciativas legislativas con responsabilidad fiscal.” Además, indicó que si bien este es un aspecto que eventualmente podría subsanarse en forma posterior, en este caso no se solicitará que se remita el proyecto al Congreso para que se subsanen los eventuales vicios de sostenibilidad fiscal, porque se estima fundada la primera objeción, lo que hace imposible la reconfiguración del trámite legislativo. 5. Por todo lo anterior, el Procurador considera que todas las objeciones resultan fundadas, y de allí se deriva una eventual inconstitucionalidad del proyecto. En consecuencia, encuentra que se hace necesario establecer el efecto que esto tiene sobre el proyecto en general. Lo anterior, puntualmente porque no tendría ningún sentido ordenar el retiro de los apartes referidos a los miembros no uniformados de la Fuerza Pública que prestan funciones en inteligencia y contrainteligencia, pues al hacer esto, la única consecuencia del proyecto sería la expedición de una ley que replicaría idénticamente un contenido normativo preexistente. Por todo lo antes expuesto, el Procurador General de la Nación solicitó declarar fundadas las objeciones e inexequible el proyecto de ley que se revisa. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 167 y 241 numeral 8° de la Constitución Política[22]. 2. Análisis constitucional sobre el trámite legislativo de las objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 140 de 2016 Senado - 306 de 2017 Cámara “Por medio de la cual se modifica el artículo 279 de la Ley 100 de 1993” La Constitución Política consagra en el Capítulo 3 del Título VI, de la Rama Legislativa, la competencia del Congreso de la República para hacer las leyes. El artículo 157 contenido en este aparte establece los requisitos para que un proyecto sea ley: (i) ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) ser aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara; (iii) ser aprobado en cada cámara en segundo debate y (iv) obtener la sanción del Gobierno. Respecto de la sanción gubernamental, el artículo 165 de la Carta especifica que, una vez un proyecto de ley sea aprobado por ambas cámaras, este pasa al Gobierno para su sanción. En este escenario se pueden presentar dos situaciones: la primera, que el Gobierno esté de acuerdo con el proyecto y disponga que se promulgue como ley; o, la segunda, que lo objete, evento en el cual se devolverá el proyecto a la Cámara en que tuvo origen[23]. Las objeciones gubernamentales, conforme al artículo 167 Superior, pueden presentarse por inconveniencia o inconstitucionalidad. En el primer caso, el proyecto debe ser reconsiderado por el Congreso y, si fuere insistido por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara, el presidente lo debe sancionar[24]. Sin embargo, cuando las objeciones son por inconstitucionalidad y las cámaras insisten, el proyecto debe pasar a la Corte Constitucional para que esta decida sobre su constitucionalidad, en ejercicio de la competencia establecida en el artículo 241.8 de la Carta Política. Esta Corporación, en el estudio de las objeciones gubernamentales presentadas por inconstitucionalidad, estudia, por un lado, el trámite legislativo[25] y, por otro, el asunto de fondo; análisis tras el cual emite una providencia en la cual puede determinar la exequibilidad, inexequibilidad o inexequibilidad parcial del proyecto. En caso de que se declare su exequibilidad, el presidente debe sancionar la ley[26]. Si se declara su inexequibilidad se archivará el proyecto[27] y, en caso de que se declare su inexequibilidad parcial, así se indicará a la Cámara en que tuvo origen el proyecto para que rehaga e integre las disposiciones afectadas, en términos concordantes al dictamen de esta Corporación. En cuanto al trámite legislativo, la Corte Constitucional ha centrado su control judicial, especialmente, en los siguientes requisitos: (i) oportunidad para objetar; (ii) formulación de objeciones por parte del gobierno; (iii) devolución del proyecto objetado a la Cámara en la cual tuvo origen; (iv) publicación del escrito de objeciones; (v) integración adecuada de la comisión accidental; (vi) congruencia entre las objeciones y el informe de las mismas; (vii) publicación, anunciación y votación nominal y pública del informe, por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara; y, finalmente, el (viii) cumplimiento del término exigido por el artículo 162 de la CP[28]. La Sala pasa a examinar cada uno de estos requisitos: 2.1 Oportunidad: El artículo 166 de la Constitución Política dispone que el Gobierno tiene “seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos”. Conforme a lo dispuesto en el artículo 70 del Código Civil[29], el término se cuenta en días hábiles y a partir del día siguiente a aquel en el cual el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción presidencial. En el presente caso este requisito se cumplió en ra...