Sentencia C-557 de 2009

C-557-09 Sentencia C- 557/09 Sentencia C-557/09 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencias relacionadas con el control del presupuesto general del sector público no vulneran la Constitución ni el Estatuto Orgánico del Presupuesto Las competencias otorgadas a la Contraloría General de la República por el artículo 37 de la Ley 42 de 1993, para vigilar los fondos de la Nación administrados por particulares, consolidar el Presupuesto General del Sector Público incluyendo a los particulares en cuanto manejen o administren fondos públicos, así como las funciones de uniformar y centralizar la contabilidad, y de establecer la nomenclatura de las cuentas presupuestales y la forma de presentarse la ejecución de ese presupuesto, no sólo tienen un claro fundamento constitucional sino que desarrollan los postulados constitucionales consagrados en los artículos 267, 268 y 354 Superiores, como tampoco vulneran las normas constitucionales consagradas en los artículos 113, 352 y 354 Superiores, y no se encuentran en contravía del Estatuto Orgánico del Presupuesto, razón por la cual la Corte declarará exequibles las expresiones “de los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos”, al igual que las expresiones “uniformar”, “centralizar y”, “la contabilidad de” y “forma” contenidas en el artículo 37 de la Ley 42 de 1993, así como el parágrafo único de ese mismo artículo que consagra que “La Contraloría General de la República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto”, en cuanto no afectan la separación de los poderes públicos, ni extralimita las funciones de la Contraloría respecto de funciones conferidas al Contador General de la Nación o al Gobierno Nacional. LEY ORGANICA-Naturaleza/LEY ORGANICA-Características especiales/LEY ORGANICA-Carácter instrumental/LEY ORGANICA-Funciones que está llamada a cumplir/LEY ORGANICA-Naturaleza jerárquica superior/LEY ORGANICA-Improcedencia de caducidad de la acción de inconstitucionalidad En relación con la naturaleza y características de las leyes orgánicas, esta Corte ha emitido una amplia jurisprudencia constitucional, y en la más reciente realizó una exposición detallada y sistemática acerca de la naturaleza y características de las leyes orgánicas, analizando las reglas y criterios estructurales del concepto de ley orgánica en el constitucionalismo colombiano, en cinco aspectos esenciales: (i) el carácter instrumental que cumple la ley orgánica en tanto reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la República; (ii) las funciones que está llamada a cumplir en el ordenamiento jurídico, como complemento de determinados contenidos del texto fundamental, como criterio para establecer límites a la potestad reglamentaria del ejecutivo y como norma instrumental del procedimiento legislativo; (iii) las relaciones existentes entre la ley orgánica y las demás leyes, en las que se presenta una relación jerárquica y competencial; (iv) el procedimiento legislativo para su aprobación, que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; y (v) la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad, respecto de lo cual la Corte ha estimado que las irregularidades respecto de esta clase de leyes, dan lugar a una clase de “… vicio material que no caduca” LEY ORGANICA-Parámetro constitucional de control de normas ordinarias/LEY ORGANICA-Argumentos en que se sustenta la tesis que las erige como parámetro de constitucionalidad/LEY ORGANICA-Desconocimiento no genera ilegalidad sino inconstitucionalidad de ley ordinaria/LEY ORGANICA-Forma parte del bloque de constitucionalidad lato sensu Esta Corporación en múltiples oportunidades ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen parámetros de control de constitucionalidad en sentido lato, por mandato del artículo 151 Superior, en cuanto condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así, estas leyes de naturaleza supralegal por disposición de la propia Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa, pues el Legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en ellas. La Corte ha concluido que tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior jerarquía, además de que deben ajustarse a todas las disposiciones constitucionales, deben estar conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas incurren en una violación indirecta de los artículos 151 y 152 de la Constitución, que puede generar su declaratoria de inexequibilidad, ya que su desconocimiento no genera la ilegalidad de la ley ordinaria sino que puede generar su inconstitucionalidad. PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Propósitos CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza jurídica/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencia En el artículo 113 de la Constitución Política de 1991, se consagró el principio de la separación de poderes entre las ramas del poder público, con un triple propósito: buscar mayor eficiencia en el logro de los fines propios del Estado constitucional de Derecho, determinar las diferentes competencias de manera que una vez limitadas se constituyeran en controles de las distintas ramas entre sí, y defender la libertad del individuo y de la persona humana. Igualmente dispone, que además de los órganos que integran las Ramas del Poder Público, existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Órganos, que si bien tienen funciones separadas, colaboran armónicamente para la realización de sus fines, y como órganos autónomos e independientes, el artículo 117 Superior determinó los denominados “de control”, el Ministerio Público y la Contraloría General de la República, ésta última que tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración, por lo que su cometido central es el de verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados a los servidores públicos y a las personas de derecho privado que manejan o administran recursos o fondos públicos, en el ejercicio de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas. La misma constitución ha determinado, que la Contraloría es una entidad de carácter técnico, que no tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización; y también, le otorga autonomía administrativa y presupuestal, como un reflejo de la estructura orgánico-funcional básica del Estado. CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Cláusula general de competencia/CONTROL FISCAL-Controles que comprende/CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Posterior, selectivo e integral/CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones De acuerdo con lo previsto en el artículo 267 de la Constitución, le corresponde a la Contraloría General de la República ejercer la función pública de control fiscal, esto es, de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicha vigilancia incluye un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. Allí mismo se señala que el control se ha de realizar en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Para cumplir la función que el Constituyente le ha asignado a la Contraloría General de la República, se le concedieron al Contralor múltiples tareas, entre las cuales, cabe destacar las siguientes, que aparecen en el artículo 268 de la Carta: a) Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse; b) Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado; c) Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación; y d) Las demás que le señale la ley. CONTROL FINANCIERO-Concepto/CONTROL DE GESTION-Concepto/CONTROL DE LEGALIDAD-Concepto/CONTROL DE RESULTADO-Concepto CONTROL POSTERIOR-Definición/CONTROL SELECTIVO-Definición CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL Y CONTRALORIAS TERRITORIALES-Competencias concurrentes Las contralorías no hacen parte de ninguna rama del poder público, como tampoco del nivel central o del nivel descentralizado, pues, sencillamente, constituyen órganos autónomos e independientes, lo cual debe redundar en la independencia requerida en todo hacer controlador, autonomía e independencia necesarias para el desarrollo de la función de control fiscal con un sentido selectivo, posterior e integral que finalmente debe dar cuenta del examen cuantitativo y cualitativo realizado sobre la eficiencia y eficacia de la ejecución del presupuesto del sector público tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales. CONTROL FISCAL-Alcance El control fiscal se caracteriza por su amplitud, respecto de lo cual esta Corporación ha manifestado que la vigilancia de la gestión estatal incorpora un amplio espectro de entidades, nivel territorial y operaciones susceptibles de ese control y que por tanto su ejercicio es posible en los distintos niveles administrativos, esto es, en la administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando manejan bienes o recursos públicos. Es decir, el control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquél, ni su régimen jurídico. CONTROL FISCAL-Sujetos sobre los cuales se ejerce CONTROL FISCAL-Definición/CONTROL FISCAL-Finalidad El control fiscal constituye el instrumento necesario e idóneo en un Estado constitucional de Derecho para garantizar el cabal y estricto cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado, a través de la inspección de la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición, constituyendo el objetivo final del control de los resultados de la administración y la vigilancia de la gestión fiscal, el verificar el manejo correcto del patrimonio estatal, o dicho en otros términos, la preservación y buen manejo de los bienes que pertenecen a todos. CONTROL FISCAL-Características Son características específicas del control fiscal, de conformidad con lo establecido por el artículo 267 Superior: (i) constituye una función pública autónoma ejercida por la Contraloría General de la República; (ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador; (iv) constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, para cuya efectividad se utilizan mecanismos auxiliares como la revisión de cuentas y la evaluación del control interno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los distintos niveles de administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios; (vi) cubre todos los sectores, etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquel, ni su régimen jurídico; y (vii) debe estar orientado por los principios de eficiencia, economía, equidad y la valoración de los costos ambientales. PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Origen/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Facultad complementaria a la de control y vigilancia de la gestión fiscal/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características La Constitución Política le reconoce al Contralor General de la República y a los contralores de las entidades territoriales, competencia para exigir a los servidores públicos y a los particulares que manejan y administran recursos públicos, a través del respectivo proceso implementado por la ley, responsabilidad fiscal cuando con su proceder, doloso o culposo, afectan o lesionan el patrimonio público. En este sentido, las normas superiores otorgan facultades específicas para (i) establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, (ii) imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, (iii) recaudar el monto de tales sanciones, (iv) ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances de dicha responsabilidad, y (v) excepcionalmente contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal. Por consiguiente, el proceso fiscal constituye una facultad complementaria a la del control y vigilancia de la gestión fiscal que le corresponde ejercer a la Contraloría General de la República y a las contralorías departamentales, municipales y distritales, en aras de establecer la responsabilidad por acción y omisión de los servidores públicos y de los particulares, en el manejo de fondos y bienes públicos cuando se advierte un posible daño al patrimonio estatal. CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Funcionario de la Rama Ejecutiva/CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Competencia general/CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Funciones/CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Conforme a la ley determina las normas contables que deben regir el país El Contador General de la Nación es un funcionario que pertenece a la rama ejecutiva y su competencia es la de llevar la contabilidad general de la Nación, que constituye una función de carácter administrativo. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 354 del Estatuto Supremo, al Contador le compete: 1) llevar la contabilidad general de la Nación y consolidar ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto lo referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría; 2) uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública; 3) elaborar el balance general y 4) determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley. De la misma manera, el Contador General de la Nación es el funcionario encargado de dictar las reglas o normas sustantivas y procedimentales que deben cumplir las entidades públicas en el registro de la información financiera, económica, social y ambiental. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Concepto/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición El Presupuesto General de la Nación, ha sido definido como un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones redistributivas de política económica, planificación y desarrollo. Se compone de tres partes: (i) el presupuesto de rentas, que contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; (ii) el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que incluye las apropiaciones para las distintas ramas del poder público, órganos de control, Ministerios, Departamentos Administrativos, establecimientos públicos, etc., distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos; y (iii) las disposiciones generales, que son las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales solamente rigen durante el año fiscal para el cual se expiden PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR PUBLICO-Concepto/PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR PUBLICO-Objeto del control fiscal/PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR PUBLICO-Diferencias respecto del Presupuesto General de la Nación El Presupuesto General del Sector Público, es un concepto que tiene relevancia para el control fiscal, en cuanto constituye un agregado contable para efectos de dicho control. A diferencia del Presupuesto General de la Nación, el Presupuesto General del Sector Público no contiene ni la estimación de los ingresos, ni la autorización de los gastos de las entidades públicas, sino que hace referencia a la consolidación contable de la ejecución de los presupuestos del sector público, función que le compete al responsable del control fiscal. El Presupuesto General del Sector Público, regulado por la Ley 42 de 1993, no afecta ni la elaboración, ni la aprobación, ni la ejecución del Presupuesto General de la Nación, por lo cual su regulación no se hace por la Ley Orgánica del Presupuesto. Referencia: expediente D-7587 Demanda de inconstitucionalidad contra expresiones y el parágrafo del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 Demandante: Francisco Jose Bautista Villalobos Magistrado Ponente: Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D. C., veinte (20) de agosto del dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Francisco José Bautista Villalobos en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra apartes del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que la ejercen”, a la cual correspondió el expediente D-7587. Mediante Auto del diez (10) de febrero de dos mil nueve (2009), fué admitida por el Despacho del magistrado sustanciador la demanda presentada, por cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia se dispuso fijar en lista el presente proceso en la Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días, para efectos de permitir la intervención ciudadana, y simultáneamente, correr traslado del expediente al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y a la Presidenta del Congreso para los fines del artículo 244 Superior, así como al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República y a la Auditora General de la República, para que si lo consideraban conveniente, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto dentro de este proceso de constitucionalidad. Así mismo, se invitó a participar dentro de este proceso a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, de los Andes, EAFIT y del Rosario, al igual que a la Escuela de Administración de Empresas y Contaduría Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Consejo Técnico de la Contaduría Pública, con el fin de que emitieran su concepto técnico sobre la disposición materia de impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, acorde con su publicación en el Diario Oficial No. 40.732 de 27 de enero 1993 “Ley 42 de 1993 (Enero 26) “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”. El Congreso de la República DECRETA: ARTÍCULO 37. El presupuesto general del sector público está conformado por la consolidación de los presupuestos general de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, de los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos y de los fondos sin personería jurídica denominados especiales o cuenta creados por ley o con autorización de esta. Corresponde a la Contraloría General de la República uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad de la ejecución del presupuesto general del sector público y establecer la forma, oportunidad y responsables de la presentación de los informes sobre dicha ejecución los cuales deberán ser auditados por los órganos de control fiscal, respectivos. PARÁGRAFO. La Contraloría General de la República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto. (Los apartes subrayados son los demandados) III. DEMANDA El demandante considera que los apartes demandados del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen vulneran los artículos 113, 158, 346, 347, 349, 352, 353 y 354 de la Constitución Política, así como también se encuentran en contravía de lo previsto por la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995 compiladas en el Decreto 111 de 1996 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto, en su condición de leyes orgánicas. Para fundamentar estos cargos, el actor presenta los siguientes argumentos: 1. El accionante argumenta respecto de la violación del artículo 113 Superior, que esta consiste en que los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas aunque colaboran armónicamente para la realización de sus fines, y la Contraloría General de la República tiene unas funciones específicas que debe cumplir, relacionadas con el control fiscal, las cuales no incluyen la de considerar a los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación en el presupuesto general del sector público, como tampoco la de centralizar y uniformar la contabilidad de la ejecución del presupuesto, por cuanto considera que dicha función le compete al gobierno a través de la ley orgánica. Igualmente, considera que tampoco le compete a la Contraloría la función de establecer la nomenclatura de cuentas del Presupuesto porque dicha función le compete también al gobierno de acuerdo con la Ley Orgánica. Sobre la Ley Orgánica de Presupuesto afirma que la Constitución Política le ha otorgado a esta una característica especial, como norma rectora del sistema presupuestal, que se fundamenta en su prevalencia jerárquica y en la sujeción de las demás leyes que versan sobre asuntos presupuestales a ella. 2. De otra parte, afirma el accionante que es por la misma razón anteriormente expuesta, que la disposición acusada vulnera también el artículo 354 de la Constitución Nacional, por cuanto a efectos de cumplir la Contraloría General de la República con la función de consolidar el presupuesto general de la Nación con el de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, como lo ordena el artículo 354 Superior, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, no debe incluir a los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación “porque ellos no forman parte de dichos presupuestos, dado que cuando los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación reciben recursos públicos lo hacen a través de una sección presupuestal o unidad ejecutora que son las que ejecutan el presupuesto y como tales integran el presupuesto, o recaudan de manera directa los recursos sin que los mismos integren el presupuesto, como es el caso de las Cámaras de Comercio tratandose (sic) de los recursos que se originan en el registro mercantil”. 3. Así mismo, estima el actor que dada la clasificación estrictamente institucional del presupuesto establecida en los artículos 3 y 4 del Decreto 111 de 1996 que conforma el estatuto orgánico del presupuesto por la compilación que hace de la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995, “los ingresos públicos que administran los particulares no están sujetos a la obligación de ser incorporados en el Presupuesto General de la Nación, pues no le pertenecen a ningún órgano en particular, son en general del Estado”. Considera el accionante que lo anterior no contradice el que la Contraloría General de la República, de conformidad con lo establecido por el artículo 267 de la Constitución Política, ejerza el control fiscal a dichos recursos, cumpliendo con los fines y finalidades del Estado, pero que debe diferenciarse entre el control fiscal y la inclusión de recursos públicos administrados por particulares en la consolidación del presupuesto general de la Nación. En este sentido, considera el actor, que el solo hecho de que sean recursos públicos no es razón suficiente para que la Contraloría General de la República los consolide, aunque sí es razón suficiente para que ejerza sobre ellos el control fiscal. Así, considera que se trata de dos actividades distintas, el control fiscal “ … es vigilar los recursos públicos independiente de quien los tenga a cargo, y otra diferente es consolidarlos incluyendo los que están a cargo de particulares sin que formen parte del presupuesto”. En criterio del accionante, si el órgano de control fiscal incluye en la consolidación presupuestal los recursos que están a cargo de los particulares estaría sobrevaluando el presupuesto elaborado por el gobierno y aprobado por la corporación pública, de manera que solo debe consolidar el presupuesto que ejecutan las entidades públicas con base en el que aprueba la corporación pública respectiva. Por tanto estima el actor, que de un análisis detallado del artículo 354 Superior se concluye que al Contralor General le corresponde llevar la contabilidad y consolidarla, haciendo una excepción en relación con la inclusión de particulares en la consolidación del presupuesto general de la Nación, ya que “la consolidación del presupuesto se debe llevar a cabo con base en la información de quienes ejecutan el presupuesto, y el presupuesto sólo lo ejecutan las secciones presupuestales y las unidades ejecutoras, de tal manera que los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación no tienen que estar incluidos en la consolidación que lleva a cabo la Contraloría porque cuando reciben los recursos ya el presupuesto está ejecutado por parte de la sección presupuestal o la unidad ejecutora que le transfiere el recurso, o recaudan directamente los recursos por mandato legal”. Adicionalmente, señala que la consolidación del presupuesto la tiene que cumplir la Contraloría sin alterar las normas contenidas en la ley orgánica de presupuesto, y que no le compete a esa entidad, arrogarse la función de uniformar y centralizar la contabilidad de la ejecución del presupuesto, en primer lugar, “porque para la ejecución del presupuesto no se lleva una contabilidad, y el proceso de dicha ejecución es una función que debe cumplir el gobierno porque así lo ordena la ley orgánica del presupuesto, de acuerdo con el mandato constitucional del artículo 346 en cuanto que la iniciativa de formular el presupuesto es del gobierno; y de acuerdo con el artículo 349 del ordenamiento constitucional la expedición del presupuesto solo le compete al Congreso pero con base en las reglas establecidas en la ley orgánica del presupuesto”. En criterio del accionante, respecto del presupuesto, la función del órgano de control fiscal solo se limita a consolidarlo, de acuerdo con lo que ordena el artículo 354 de la Constitución Política. Así mismo, menciona el actor que las distinciones funcionales entre el Contador General y el Contralor General de la República, ya las señaló la Corte en la sentencia C-570 de 1997. 4. Con base en todo lo expuesto, concluye el accionante que de conformidad con el artículo 354 de la Constitución Nacional a la Contraloría no le corresponde la función de uniformar y centralizar, porque estas funciones le corresponden al Contador General de la Nación respecto de la contabilidad, según lo dispone el inciso segundo del artículo en mención. En el mismo sentido, sostiene que el Contralor General de la República no puede uniformar y centralizar la contabilidad del presupuesto porque dichas funciones las cumple el Gobierno con base en las reglamentaciones contenidas en la ley orgánica de presupuesto, las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto y del decreto de liquidación. En punto a este tema, afirma el actor que el decreto de liquidación facilita la correcta ejecución del presupuesto y permite ejercer un control más apropiado por parte de las entidades encargadas de vigilar los dineros del Estado, y que la expedición de este decreto es una atribución directa y específica del Gobierno otorgada por la Ley Orgánica del Presupuesto, razón por la cual considera que las funciones de centralizar y consolidar que le atribuye a la Contraloría, el inciso segundo del artículo 37 demandado son inconstitucionales. 5. Aunado a ello, considera que los apartes del artículo demandado son inconstitucionales, por cuanto los artículos 352 y 353 de la Constitución Nacional, le confieren a la ley orgánica del presupuesto una cobertura universal en materia presupuestal que obliga a todas las entidades públicas de orden nacional y territorial a cumplir a cabalidad lo establecido en ella, razón por la cual considera que no le corresponde a la Contraloría General de la República establecer nomenclatura de cuentas para cumplir con la función de consolidar el presupuesto, sino que debe cumplir con la función que le otorga la Constitución a partir de lo que desarrolla la ley orgánica. 6. Finalmente, considera el actor que los apartes de la norma demandada son inconstitucionales por contravenir el artículo 158 de la Constitución Política “porque la materia presupuestal es objeto de reglamentación en la Ley Orgánica de Presupuesto, de tal manera que reglamentar los aspectos presupuestales en la ley de control fiscal es transgredir el principio de unidad de materia que establece el mencionado artículo 158”. IV. INTERVENCIONES 1. Contraloría General de la República La Contraloría General de la República, por intermedio de apoderada, presentó escrito de intervención en el cual solicitó a la Corte declarar exequible los apartes demandados del artículo 37 de la Ley 42 de 1993, por los cargos formulados. Para sustentar su posición expuso las siguientes razones: 1.1 Considera la Contraloría que conforme a lo dispuesto en el artículo 354 de la Constitución Nacional, el Contralor tiene a cargo la función de consolidar la contabilidad de ejecución del presupuesto de la Nación, con la de “sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan”, facultad que considera consecuente con las demás funciones del Contralor, entre otras, la de presentar informes al Congreso y al Presidente de la República sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación de las finanzas del Estado. Menciona que el artículo 267 Superior, establece el ejercicio del control fiscal, el cual se ejerce en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos que establezca la ley, función que en casos excepcionales podrán realizar también empresas privadas. En este sentido, afirma que la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. Así mismo, menciona que en casos excepcionales, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial. Señala la Contraloría que esta entidad es de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal, que no tiene funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización. En criterio de la Contraloría, resulta claro que el Contralor General de la República sí está expresamente facultado para requerir la información que estime necesaria para efectos de cumplir con sus obligaciones constitucionales, tanto de informar la situación de las finanzas del Estado, como sobre la ejecución presupuestal de recursos públicos, a los empleados de cualquier orden, y aún a los particulares cuando su gestión involucre bienes o recursos públicos, siempre que la participación pública supere el 50% en patrimonio o recursos, lo cual no contraría ningún artículo constitucional y permite tener certeza sobre el manejo de los recursos públicos, independientemente de quién los maneje. Refiere que la centralización y unificación en la Contraloría General de la República de las cuentas mediante las cuales se ejecuta el presupuesto tiene un fin y es el de reflejar el resultado de la hacienda y el tesoro en un solo informe, hecho que hace necesario incluir en la consolidación del presupuesto general de la Nación todos los presupuestos, el de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera sea el orden al que pertenezcan, de los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo en relación con dichos fondos, y de los fondos sin personería jurídica denominados especiales o cuenta creados por ley o con autorización de ésta. Por esta razón, considera que no puede excluirse del presupuesto general de la Nación los presupuestos de los particulares, cuando se trata de recursos públicos, que no pierden tal naturaleza por el hecho de ser ejecutados por una persona o entidad de diferente naturaleza a la pública, y que continúan siendo parte del presupuesto general de la Nación, y por tanto deben verse reflejados en la ejecución del presupuesto general de la Nación. Recuerda que la contabilidad de la ejecución del presupuesto, que es competencia del Contralor General de la República, comprende el registro de la ejecución de los ingresos y gastos que afectan las cuentas del tesoro nacional, incluidos los reconocimientos, recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos, de conformidad con la ley 42 de 1993 y el numeral 4º del articulo 268 de la Constitución. En concepto de la Contraloría, es claro que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 168 Superior, el Contralor no solamente le puede pedir informes sobre la gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden –nacional o territorial- sino también a toda persona o entidad pública o particular, si administran recursos o bienes públicos, en el porcentaje que sea. Esta función es consecuente con las demás funciones del Contralor, estipuladas en el numeral 11 del artículo 268 y el artículo 354 Superior. A este respecto, cita la Contraloría el artículo 1º de la Resolución 5544 de 2003 que regula tanto la obligación y forma de rendirle cuentas al órgano de control fiscal nacional, como la de reportarle información sobre ejecución presupuestal: “Su ámbito de aplicación es para todas las entidades del orden nacional, territorial y a los particulares que administren o manejen fondos, bienes o recursos públicos en sus diferentes y sucesivas etapas de planeación, recaudo o percepción, conservación, adquisición, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición, sin importar su monto o participación, que estén sometidos o sean de la vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República, por disposición constitucional y legal”. Por consiguiente considera que no es posible excluir de la consolidación del presupuesto general de la Nación los recursos o bienes públicos manejados o ejecutados por particulares, ya que de conformidad con el artículo 95 del Decreto 111 de 1996, la Contraloría General de la República ejerce la vigilancia fiscal de la ejecución de presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales. A este respecto cita la sentencia C-1148 de 2001, en donde se menciona que ninguna entidad pública o privada que maneje fondos o bienes de la Nación, puede arrogarse el derecho a no ser fiscalizado. Concluye la Contraloría afirmando que es claro para esa entidad que si los presupuestos de los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, no se incluyen en el presupuesto general de la Nación, tampoco se incluirían para la liquidación de las tarifas de control fiscal, razón por la cual considera que la intención del demandante es la exclusión de estos recursos de todo tipo de gravámenes. De conformidad con lo anterior, solicita la declaración de exequibilidad del artículo 37 de la Ley 42 de 1993, parcialmente demandado. 2. Auditoria General de la República Mediante apoderada judicial, la Auditoria General de la República intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad a través de escrito presentado ante esta Corporación en el cual se pronuncia por la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 37 de la Ley 42 de 1993, con fundamento en las siguientes razones y consideraciones: 2.1 La Auditoria considera que los cargos presentados por el demandante constituyen una mera interpretación del demandante que descontextualiza el tenor literal de la norma acusada del marco general del control fiscal, razón por la cual no constituyen argumentos que desvirtúen la constitucionalidad de las expresiones acusadas. En este sentido, menciona que el artículo 352 de la Constitución estipula que en materia presupuestal se aplica lo establecido en la Carta Política y en la Ley Orgánica de Presupuesto. Evidencia la Auditoria que el actor yerra cuando homologa los conceptos de presupuesto general del sector público, contenido en el artículo 37 demandado, y el de Presupuesto General de la Nación, contenido en el Decreto 111 de 1996, ya que son dos conceptos diferentes, siendo el primero mucho más amplio que el segundo y debiendo concebirse desde el punto de vista de la consolidación del presupuesto de ejecución con relación al ejercicio del control fiscal. Por esta razón no entiende la Auditoria General cómo el actor argumenta al hacer equivaler estos conceptos que se está violando al tiempo el estatuto orgánico del presupuesto y la Constitución. De otra parte, sostiene que no es cierta la afirmación del accionante en relación con la sobrevaluación del presupuesto al incluir a los particulares que manejen fondos de la Nación, por cuanto “el consolidado no se limita a juntar las cuentas que conforman el presupuesto, sino que comporta el análisis y cotejo de la información, para evitar que un mismo valor se pueda contabilizar dos veces, ... Este ejercicio impide que se tenga una cuenta consolidada con dos valores iguales”. Afirma que es del artículo 354 de la Constitución Política de donde se deriva la obligación del Contador General de consolidar la contabilidad pública excepto lo que se refiere a la ejecución del presupuesto que le corresponde a la Contraloría General de la República, razón por la cual no encuentra cómo el artículo 37 demandado pueda contradecir dicha norma, ya que por el contrario la desarrolla. Sobre la diferencia de dos contabilidades, una financiera y la otra de ejecución, cita la sentencia C-570 de 1997. Así mismo, menciona que en la consolidación del presupuesto de ejecución del sector público se debe centralizar y uniformar toda la información correspondiente a la ejecución presupuestal, la cual “comprende todas las operaciones que afecten el presupuesto en cada uno de sus rubros y se inicia en el momento en que se requiere adquirir un bien, un servicio o contratar una obra y finaliza cuando se pagan o extinguen las obligaciones adquiridas por cualquiera de estos conceptos, operaciones que se deben realizar siempre que se trata de recursos públicos independiente de quien los administre”. Señala que en la consolidación de la ejecución del presupuesto debe aparecer un registro compilado en un solo documento de los ingresos y los gastos que afectan las cuentas del tesoro nacional, incluidos los reconocimientos, recaudos y ordenaciones de gastos y pagos, así como la totalidad de los saldos, flujos y movimientos del efectivo, de los derechos y obligaciones corrientes y de los ingresos y gastos devengados como consecuencia de la ejecución presupuestal. En relación con la atribución de establecer la nomenclatura de cuentas del Presupuesto, la Auditoria menciona que la ley orgánica del presupuesto, otorgó esta atribución al ejecutivo, específicamente en relación con el Presupuesto General de la Nación mediante la expedición del decreto de liquidación de ese presupuesto, tema al cual se aplica lo consagrado en el artículo 30 del decreto 4730 de 2005 modificado por el artículo 5º del decreto 1957 de 2007. Igualmente, señala que es precisamente para consolidar la ejecución del presupuesto que a la Contraloría General de la República le corresponde establecer una nomenclatura de cuentas que le permita unificar la información respecto de todo el presupuesto del sector público, de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto, atribución que en nada contraría el ordenamiento constitucional, ya que el numeral 12 del artículo 268 atribuye al Contralor la facultad de dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial. Considera la Auditoria que es precisamente por la función constitucional otorgada a la Contraloría sobre el control fiscal de la ejecución del presupuesto que requiere competencias contables en relación con dicha ejecución, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 354 Superior, “pues precisamente este será el instrumento para que realice su función auditora con autonomía y con especialización técnica en la materia a controlar”. Es en este sentido que el Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que la Contraloría General de la República ejercerá la vigilancia fiscal de la ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales, y la Ley 42 de 1993 no hace otra cosa que reiterar estas atribuciones, dentro del contexto fiscal señalado. Por todo lo anterior, la Auditoria solicita a esta Corte la declaración de exequibilidad de los apartes demandados del artículo 37 de la Ley 42 de 1993. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad mediante escrito presentado por una funcionaria de la Oficina Asesora de Jurídica, mediante el cual solicitó la declaración de exequibilidad de los apartes de la norma demandada, de acuerdo con las siguientes razones de defensa: 3.1 Argumenta que la Ley Orgánica de Presupuesto no reglamenta la función asignada a la Contraloría General de la República por el artículo 354 de la Constitución Nacional, sino que se limita al mandato constitucional consagrado en el artículo 352, que determina que la Ley Orgánica de Presupuesto regulará lo concerniente a la “programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados”, razón por la cual la facultad de ejercer funciones de contabilidad respecto de la ejecución del presupuesto no es una materia que deba ser regulada por la Ley Orgánica de Presupuesto. 3.2 Considera que la contabilidad de las finanzas públicas se diferencia en contabilidad financiera y contabilidad de ejecución del Presupuesto. La contabilidad financiera, se encuentra “encaminada a elaborar el registro de los movimientos financieros que llevan a cabo las personas jurídicas de derecho público del ámbito nacional o territorial y sus entidades descentralizadas por servicios”, y es responsabilidad del Contador General de la Nación. Por otra parte, la contabilidad de ejecución del presupuesto es competencia del Contralor General de la República, para explicar lo cual se remite a la sentencia C-570 de 1997. En cuanto al cargo relativo a que el Contralor debe regirse por las pautas fijadas por el Gobierno en las reglamentaciones contenidas en la Ley Orgánica del Presupuesto, las disposiciones generales de la ley anual de Presupuesto y el decreto de liquidación que hace el Ministerio de Hacienda, menciona que el artículo 92 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que dicho Ministerio debe efectuar el seguimiento financiero del Presupuesto General de la Nación y que las funciones en las finanzas públicas contables de la Contraloría General de la República y del Contador General de la Nación son distintas a las del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Menciona así mismo que el artículo 11 literal b) del Estatuto Orgánico de Presupuesto confiere la potestad al ejecutivo de reglamentar la clasificación del Presupuesto, lo cual ha hecho en el artículo 16 del Decreto 568 de 1996, modificado por los artículos 1º y 5º del Decreto 2260 de 1996, artículo 16 del Decreto 4730 de 2005, y los Decretos 3487 de 2007 y 315 de 2008. Así mismo, que las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto tienen por objeto la elaboración del Decreto de Liquidación de Presupuesto, el cual a su vez facilita la correcta ejecución del presupuesto General de la Nación y permite el control del Presupuesto a las entidades encargadas de la vigilancia de los dineros del Estado. Sobre el tema del decreto de liquidación del presupuesto se remite el Ministerio a la jurisprudencia de esta Corte –sentencia C-629 de 1996-. Finalmente, concluye este punto mencionando que el Estatuto Orgánico de Presupuesto se refiere a la Contraloría General de la República en su artículo 95, en donde se consagra que dicha entidad ejercerá la vigilancia fiscal de la ejecución del Presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales. 3.3 Señala que hay diferencias entre las competencias del Contralor General de la República y las del Contador General de la Nación en el ámbito de la contabilidad para ejecutar el presupuesto general del sector público, por cuanto de conformidad con el artículo 268 Superior al Contralor le corresponde uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad de la ejecución del Presupuesto general del sector público. A su juicio, esta función es interpretada restrictivamente por el actor, en cuanto considera que no puede llegar a establecer la nomenclatura de cuentas del Presupuesto, porque dicha función compete a otras entidades como el Gobierno Nacional cuando se detalla el gasto en el decreto que liquida el presupuesto, o el Contador General de la Nación. Sobre este tema se remite el Ministerio a la jurisprudencia de la Corte –sentencia C-452 de 2003- en donde se estudian y diferencian los ámbitos desde los cuales el Contralor y el Contador tienen funciones en materia presupuestal. 3.4 Por todo lo anterior, considera el Ministerio de Hacienda que los cargos de la demanda no deben prosperar. 4. Intervenciones de los ciudadanos Luis Alonso Colmenares Rodríguez e Iván Jesús Castillo Caicedo Los ciudadanos Colmenares Rodríguez y Castillo Caicedo intervinieron dentro del presente proceso de constitucionalidad para coadyuvar los cargos de la demanda y solicitar la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados del artículo 37 de la Ley 42 de 1993, por vulneración de los artículos 113, 346, 347, 349, 352, 353 y 354 de la Constitución Política y del Estatuto Orgánico del Presupuesto, con fundamento en los mismos argumentos expuestos por el demandante. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4748 del 2 de abril de 2009, solicita a esta Corte declarar EXEQUIBLES las expresiones “de los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos”, “uniformar, centralizar”, “la contabilidad de”, “forma” y “La Contraloría General de la República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto.”, contenidas en el artículo 37 de la Ley 42 de 1993, con fundamento en las razones y consideraciones que se exponen a continuación: 1. Para el Ministerio Público en este caso se trata de resolver si la regulación sobre presupuesto general del sector público, en relación con las funciones de la Contraloría General de la República, excedió la competencia de dicho órgano de control, en los siguientes términos: “¿La inclusión de los particulares que manejan fondos de la Nación como parte del presupuesto general del sector público para efectos de control fiscal, abarcando las funciones de la Contraloría General de la República de uniformar y centralizar la contabilidad, y de establecer la nomenclatura de las cuentas presupuestales y la forma de presentarse la ejecución de ese presupuesto, viola la separación funcional del poder público al asignar, la ley, unas competencias que no le corresponden a la Contraloría desde la perspectiva constitucional?” Para resolver el anterior cuestionamiento la Vista Fiscal presenta las siguientes consideraciones: 2. Considera que todos los recursos de la Nación, incluidos los administrados por particulares, son objeto de gestión fiscal, por lo que debe vigilarse la ejecución de los mismos de manera real o de fondo, con el fin de garantizar su eficiencia y eficacia. Por ello, de conformidad con las competencias constitucionales asignadas al Contralor General de la República, le corresponde a este prescribir los métodos y las formas de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deben seguirse, todo lo cual se basa en técnica contable. Así mismo, estima que por razones de economía procesal, resulta conveniente que este ente de control establezca la nomenclatura de cuentas de acuerdo con la ley orgánica de presupuesto, sin que esto comprometa la autonomía presupuestal ni la del ente de control. 3. Así mismo considera que para resolver el problema jurídico planteado debe analizarse la naturaleza y finalidad de dichos recursos y su relación con el control fiscal, respecto de lo cual afirma que constituye una finalidad esencial de la Nación organizada políticamente el control fiscal de los bienes y recursos públicos, lo cual es un asunto de interés público de orden fundamental. Además, dado que los particulares pueden administrar bienes y recursos públicos en los términos que establezca la ley, se encuentran obligados a la debida administración e inversión de tales bienes y recursos públicos, y deben por tanto someterse también a los controles fiscales que establezca el legislador, todo lo cual encuentra su fundamento en los Artículos 2, 63, 95, numeral 9, 332, 360-363 de la Constitución Política. En este sentido, el Ministerio Público encuentra que es válido desde el punto de vista constitucional y con el fin de salvaguardar los intereses de la sociedad que el “concepto de fondos de la Nación abarque todos los bienes y recursos públicos que por una u otra razón se encuentren en manos privadas, especialmente los parafiscales y los bienes de uso público” (subrayado en original). Por tanto, la Vista Fiscal evidencia con claridad que “dada la finalidad de los bienes y recursos públicos, es perfectamente viable que los particulares y entidades que manejen fondos de la Nación formen parte del concepto “presupuesto general del sector público”, para efectos del control fiscal que sobre ellos debe recaer por mandato constitucional, eso sí teniendo en cuenta que ese control sólo puede ejercerse sobre dichos fondos, tal como lo establece el artículo 37 de la Ley 42 de 1993” 4. Por consiguiente, encuentra el Ministerio Público que dada la responsabilidad de quienes administran bienes y recursos públicos, incluidos los particulares y los fondos de la Nación, es válido desde el punto de vista constitucional que el Contralor General de la República prescriba las normas contables que se requieren para el control fiscal de la ejecución presupuestal, tal como lo establece el artículo 268 de la Carta Política. Considera que la función normativa que le otorga al Contralor el artículo 268 Superior, debe materializarse mediante el uso de la técnica contable, y no puede confundirse con la función presupuestal (preparación, aprobación, ejecución). Si bien estas dos funciones se encuentran interrelacionadas, son distintas dentro del poder público, encontrándose la última asignada a las ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público, mientras que el control fiscal se encuentra asignado a la Contraloría y recae sobre la ejecución del presupuesto y la administración de los bienes y recursos públicos, con el fin de verificar que se lleve a cabo de acuerdo con los fines constitucionales, razón por la cual el Contralor General de la República debe prescribir las reglas contables que se requieren al respecto, con el fin de evitar que la Rama Ejecutiva, mediante reglamentación, interfiera o limite dicho control fiscal. En consecuencia, concluye la Vista Fiscal, que “(e)n este contexto de control fiscal y no de administración presupuestal es que se suscribe el artículo 37 de la Ley 42 de 1993, por lo que su trámite, expedición y contenido debe ser tenido en este ámbito” y ello de conformidad con el artículo 267 Superior. 5. De otra parte, considera el Ministerio Público que la función de la Contraloría General de la República relativa al establecimiento de la nomenclatura de cuentas para su labor, de acuerdo con la Ley Orgánica de Presupuesto “es un asunto racional y de economía procesal porque el presupuesto se administra según tales normas (Ibídem. Artículo 209), sin que esto implique compromiso alguno de la autonomía presupuestal ni la del ente de control”. 6. De conformidad con lo anterior, concluye la Vista Fiscal que la Contraloría General de la República sí es competente para vigilar los fondos de la Nación administrados por particulares, incluyendo lo referente a las funciones de uniformar y centralizar la contabilidad, y de establecer la nomenclatura de las cuentas presupuestales y la forma de presentarse la ejecución de ese presupuesto, razón por la cual solicita a la Corte declarar exequible dichas competencias. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, esta Corte es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia puesto que la disposición demandada forma parte de una Ley de la República. 2. El asunto bajo revisión La demanda de inconstitucionalidad presentada dentro del presente proceso, se dirige contra los apartes “de los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación a dichos fondos”, “uniformar”, “centralizar y” “la contabilidad de” “forma” del artículo 37 de la Ley 42 de 1993, y contra el parágrafo único de ese mismo artículo que consagra que “La Contraloría General de la República establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto”, por considerar que violan los artículos 113, 158, 346, 347, 349, 352, 353 y 354 de la Constitución Política de Colombia, así como las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 compiladas en el Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto. La demanda alega que la norma acusada vulnera la separación de los poderes públicos y extralimita las competencias constitucionales de la Contraloría, frente a las competencias del Contador y el Gobierno Nacional, en cuanto asigna al Contralor General de la República, las funciones de consolidar la ejecución del presupuesto general del sector público, incluyendo los presupuestos de los particulares o entidades que manejan fondos de la Nación, no obstante ello sea exclusivamente en relación con esos fondos. Sostiene así mismo, que el precepto demandado incurre en la misma violación al señalar las funciones, a cargo de la Contraloría General de la República, de uniformar y centralizar la contabilidad del presupuesto general del sector público, y de establecer la forma de la presentación de los informes sobre dicha ejecución y la nomenclatura de las cuentas de acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto. En este sentido, para el demandante, las funciones de la Contraloría no incluyen las de considerar a los particulares que manejan fondos de la Nación en la consolidación de la ejecución del presupuesto general del sector público, como tampoco las de centralizar y uniformar la contabilidad de la ejecución del presupuesto, ni la de establecer la nomenclatura de las cuentas del presupuesto, en razón a que estas funciones le competen o bien al Contador General de la Nación –art. 354 CN- o al Gobierno Nacional de conformidad la Ley Orgánica de Presupuesto. Finalmente, considera el actor, que por todo lo anterior, también se viola el principio de unidad de materia, porque lo visto es objeto de reglamentación de la ley orgánica de presupuesto y no por parte de la Contraloría. En sus conceptos, tanto la Contraloría General de la República, la Auditoria General de la Nación, como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público coinciden en solicitar a la Corte la declaración de exequibilidad de los apartes acusados de inconstitucionalidad del artículo 37 de la Ley 42 de 1993, argumentando la validez constitucional de las funciones asignadas a la Contraloría para ejercer control fiscal sobre los particulares, cuando éstos administren recursos o bienes públicos, y sólo en relación con dichos fondos, así como de las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad y establecer la nomenclatura de cuentas. En forma contraria, los ciudadanos intervinientes coadyuvan la demanda ciudadana, argumentando la falta de facultad del Contralor General de la República para ejercer las funciones mencionadas. Por su parte, el señor Procurador General de la Nación, en su concepto de rigor, solicita a esta Corte declarar la exequibilidad de los apartes demandados contenidos en el artículo 37 de la Ley 42 de 1993, por considerar que no contradicen de ninguna forma la Constitución Nacional, sino que por el contrario se encuentran ajustadas a ellas y la desarrolla. 3. El problema jurídico y esquema de resolución La Corte encuentra que esta demanda plantea un problema de...