Sentencia C-553 de 2010

C-553-10 Sentencia C-553/10 Sentencia C-553/10 CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Cargos de responsabilidad administrativa o electoral son de libre remoción y no de libre nombramiento CARRERA ADMINISTRATIVA-Mecanismo general y preferente para el acceso al servicio público El artículo 125 de la Constitución establece a la carrera administrativa basada en la evaluación del mérito, a través de concurso público, como el mecanismo general y preferente para el ingreso de los ciudadanos al servicio público. En efecto, la norma constitucional prescribe distintas reglas que corroboran esta conclusión. Así, indica que (i) los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; (ii) se exceptúan de ello los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; (iii) para el caso de los cargos en que ni la Constitución ni la ley haya fijado el sistema de nombramiento, este se realizará mediante concurso público; (iv) el ingreso y ascenso en los cargos de carrera, se harán previo cumplimiento de los requisitos que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y (v) en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento, ascenso o remoción en un empleo de carrera. SISTEMA DE CARRERA ESPECIAL DE LA REGISTRADURIA NACIONAL-Exclusión de varios cargos de libre nombramiento y remoción CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance a partir de tres criterios específicos /CARRERA ADMINISTRATIVA-Evolución histórica La jurisprudencia constitucional ha previsto que el alcance de la carrera administrativa no está circunscrito a la norma anotada sino que, antes bien, toma la forma de un principio constitucional, definitorio en la concepción del Estado Social y Democrático de Derecho. Ello a partir de tres criterios específicos. El primero, de carácter histórico, el cual se basa en advertir que durante la historia del constitucionalismo colombiano se han planteado distintas reformas constitucionales y legales dirigidas a otorgar preeminencia al sistema de carrera administrativa como la vía por excelencia para el ingreso al servicio público, con el fin de eliminar las prácticas clientelistas, de “amiguismo” o nepotismo, acendradas en la función pública y contrarias al acceso a los cargos del Estado de modo equitativo, transparente y basado en la valoración del mérito de los aspirantes. Por ende, en el marco de la necesidad de fortalecer el modelo democrático, que en su concepción material pasa por la igualdad de oportunidades en el ingreso a los cargos públicos, la carrera administrativa no podía tener naturaleza estrictamente formal o procedimental, sino que, en contrario, debía ser entendida como una variable necesaria para la concepción de un Estado democrático. El segundo criterio es de carácter conceptual y refiere al entendimiento de la carrera administrativa como un principio constitucional. Al respecto debe partirse de considerar que otorgar a una materia en particular la condición de “principio” no solo tiene una consecuencia categorial, esto es, ubicarla como uno de los pilares en que sustenta el ordenamiento superior, sino que también conlleva particulares funciones hermenéuticas. Como lo ha señalado la Corte en fallos anteriores, el principio de la carrera administrativa cumple el doble objetivo de (i) servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio público y; (ii) conformar una fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse de manera tal que cumplan con los requisitos y finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes. Por último, el tercer criterio es de naturaleza teleológica, puesto que se relaciona con las finalidades que cumple la carrera administrativa en el Estado constitucional. A este respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha previsto que la interpretación armónica de lo preceptuado en el artículo 125 C.P. con otras normas superiores lleva a concluir que el principio de carrera cumple una función articuladora de variados fines valiosos para el ordenamiento constitucional. CARRERA ADMINISTRATIVA-Importancia en el ordenamiento constitucional En términos de la jurisprudencia, “[e]s tal la importancia de la carrera administrativa en el ordenamiento constitucional instituido por la Carta de 1991, que la Corte le ha reconocido el carácter de principio constitucional, bajo el entendimiento de que los principios “suponen una delimitación política y axiológica”, por cuya virtud se restringe “el espacio de interpretación”, son “de aplicación inmediata tanto para el legislador constitucional” y tienen un alcance normativo que no consiste “en la enunciación de ideales”, puesto que “su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base axiológico-jurídica, sin la cual cambiaría la naturaleza de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado y razón de ser”. CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad El régimen de carrera permite cumplir con los fines de transparencia, eficiencia y eficacia de la función administrativa y, de manera más amplia, del servicio público. Esto debido a que el concurso público de méritos permite la selección de los ciudadanos más idóneos para el ejercicio de la función pública, lo que redunda indefectiblemente en el cumplimiento de dichos objetivos, que se encuadran a su vez en las finalidades esenciales del aparato estatal. Como lo ha expresado la jurisprudencia, “[s]e debe recordar que la finalidad misma de la carrera administrativa es reclutar un personal óptimo y capacitado para desarrollar la función pública. Con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines estatales, la carrera permite que quienes sean vinculados a la administración bajo esta modalidad, ejerzan de manera calificada la función pública que se les asigna, ya que dicho sistema está diseñado para que ingresen y permanezcan en él aquellas personas que tengan suficientes calidades morales, académicas, intelectuales y laborales para asumir con eficiencia y honestidad dicho servicio. Existe entonces una estrecha relación entre el cumplimiento de los fines del Estado y la prioridad que el constituyente otorga a la carrera administrativa, que se explica en la naturaleza del sistema y en los principios que lo fundan.”. En segundo lugar, el sistema de carrera administrativa está íntimamente vinculado con la protección del derecho político a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40-7 C.P.) en condiciones que satisfagan la igualdad de oportunidades. La exigencia de un concurso público de méritos permite, a partir de un procedimiento abierto y democrático, que los ciudadanos, sin distingo ni requisitos diferentes a las calidades profesionales que se exijan para el cargo correspondiente, pongan a consideración de las autoridades del Estado su intención de hacer parte de su estructura burocrática. Además, como se ha indicado, dicho mecanismo de selección debe responder a parámetros objetivos de evaluación, lo que impide tratamientos discriminatorios injustificados en el acceso al servicio público. Finalmente, la carrera administrativa otorga eficacia a los derechos subjetivos de los trabajadores, entre ellos los servidores públicos, en especial la estabilidad laboral (Art. 53 C.P.). En efecto, el mandato según el cual el ingreso, ascenso y retiro en los cargos del Estado se realizará bajo condiciones que (i) valoren el mérito y calidades de los aspirantes o servidores; y (ii) para el caso del retiro del servicio, deban estar relacionadas con la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, la violación del régimen disciplinario o por las demás causales que expresamente prevea la Constitución o la ley, permite predicar derechos adquiridos de permanencia en el empleo a favor de los trabajadores que ingresan bajo el cumplimiento de los requisitos de la carrera administrativa. SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Categorías La jurisprudencia de la Corte ha identificado tres categorías de sistemas de carrera. La primera es la general u ordinaria, que se aplica de forma preferente para las instituciones del Estado y tiene dentro de sus características particulares la administración y vigilancia por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil (Art. 130 C.P.). La segunda la conforman los sistemas especiales de carrera administrativa, en los cuales la Constitución establece, de forma expresa, que determinadas instituciones del Estado cuenten con un sistema de carrera particular, como es el caso de la carrera de las fuerzas militares (Art. 217 C.P.), la de la Policía Nacional (Art. 218 inciso 3º C.P.), la de la Fiscalía General de la Nación (Art. 253 C.P.), la de la Rama Judicial (Art. 256-1 C.P.), la de la Registraduría Nacional del Estado Civil (Art. 266 inciso 3º), la de la Contraloría General de la República (Art. 268-10 C.P.), la de la Procuraduría General de la Nación (Art. 279 C.P.) así como el régimen de las universidades estatales (Art. 69 C.P.). Frente a los regímenes especiales antes mencionados, la Corte ha sido expresa en afirmar que, a pesar de tener raigambre constitucional, la interpretación armónica del ordenamiento superior obliga a sostener que tales sistemas, como sucede con el régimen general, tienen carácter excepcional y están gobernados por los principios de igualdad, mérito y estabilidad. Ello en la medida que solo a partir de la sujeción a tales criterios es que los sistemas especiales de carrera de índole constitucional (i) protegen los derechos y garantías constitucionales de aspirantes y servidores públicos; y (ii) cumplen los fines estatales de transparencia, eficacia y transparencia, comprometidos en los mecanismos de ingreso al servicio público. La tercera categoría está integrada por los sistemas especiales de carrera de raigambre legal. Estas modalidades de ingreso al servicio público han sido sometidas a un escrutinio estricto por parte de la jurisprudencia constitucional, la cual ha identificado los requisitos particulares que deben cumplir para su compatibilidad con la Carta Política. SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA DE ORIGEN LEGAL-Condiciones LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL DE FIJACION POR EL LEGISLADOR DE CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Condiciones para la legitimidad constitucional POTESTAD DEL LEGISLADOR PARA DEFINIR CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO-Límites La potestad que tiene el legislador para definir cargos de libre nombramiento está limitada desde dos perspectivas. La primera, relativa a que el ejercicio de la citada facultad es excepcional, por lo que solo podrá ser utilizada para determinados cargos específicos, sin que pueda convertirse en la regla general o en sucedáneo de la aplicación del régimen ordinario de carrera administrativa. La segunda, consiste en reafirmar que la definición de cargos de libre nombramiento y remoción debe responder a un criterio de razón suficiente, que para el caso objeto de análisis tiene carácter calificado, pues debe referirse a la naturaleza de las funciones del empleo o al grado de confianza que deba depositarse en el servidor público que lo ejerce. En términos de la jurisprudencia constitucional, “(...) como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación. EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Categorías El empleo de libre nombramiento y remoción deberá corresponder a una de las siguientes categorías: (i) cargos que tengan funciones directivas, de manejo, conducción u orientación política o institucional, casos en los cuales la jurisprudencia ha aceptado que habida cuenta la naturaleza de la responsabilidad encomendada y los necesarios direccionamientos político – administrativos de las entidades, conviene que sean proveídos mediante instrumentos excepcionales, distintos al concurso público de méritos; o (ii) empleos que requieran un grado de confianza mayor al que se predica de la función pública ordinaria, en razón de la trascendencia y grado de responsabilidad administrativa o política de las tareas encomendadas CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Particularidades UNIDAD NORMATIVA-Integración/UNIDAD NORMATIVA-Alcance excepcional/ INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Condiciones para su procedencia La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la integración de la unidad normativa es excepcional y solo procede ““cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”. A partir de esta regla, la Corte ha diferenciado dos planos en que resulta aplicable la integración de la unidad normativa. El primero procede en los casos en que las expresiones acusadas no configuran en sí mismas una proposición jurídica autónoma, bien porque carecen de contenido deóntico claro o requieren ser complementadas con otras para precisar su alcance. El segundo es aplicable cuando si bien lo demandado conforma una proposición normativa autónoma, tiene un vínculo inescindible con otros textos legales, de manera que si se omitiera la integración, la decisión que adopte la Corte resultaría inocua. Igual criterio es utilizado cuando dicho vínculo se predica de una norma prima facie inconstitucional. CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Régimen especial LEGISLADOR-Competencia para determinar los cargos de libre remoción en la Registraduría Nacional del Estado Civil ACTO ADMINISTRATIVO DE DESVINCULACION DE EMPLEADO-Motivación/ACTO ADMINISTRATIVO-Discrecionalidad no es absoluta El artículo 121 de la Constitución Política expresa que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Esta disposición obliga a que las actuaciones administrativas estén reguladas en la ley y los reglamentos. Sin embargo, hay casos en que es necesario que la misma ley excepcionalmente faculte a los funcionarios para obrar discrecionalmente, para tomar decisiones o abstenerse de hacerlo, para apreciar o juzgar circunstancias de hecho, de oportunidad y conveniencia. Pero esa discrecionalidad no puede ser absoluta, sino relativa, en orden a garantizar la responsabilidad del Estado Social de Derecho y de sus funcionarios. La Corte Constitucional ha sostenido que la discrecionalidad absoluta puede confundirse con la arbitrariedad y el capricho del funcionario, mientras que la discrecionalidad relativa le permite a este último apreciar las circunstancias de hecho, la oportunidad y conveniencia dentro de las finalidades inherentes a la función pública y las particulares implícitas en la disposición que autoriza la decisión discrecional CARGO DE CARRERA EN PROVISIONALIDAD-Situación no es asimilable a la de funcionarios de libre nombramiento y remoción/CARGO DE CARRERA EN PROVISIONALIDAD-Goza de estabilidad laboral relativa CARRERA ADMINISTRATIVA DE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Régimen exceptivo para desvinculación de servidores que ejercen autoridad administrativa o electoral/REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Remoción de servidores que ejercen cargos de responsabilidad administrativa o electoral, implica hacer explícita su motivación Referencia: expediente D-7951 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º (parcial) de la Ley 1350 de 2009 “por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la Gerencia Pública”. Actor: Gerardo Nossa Montoya Magistrado Ponente: Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil diez (2010). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES Mediante la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, el ciudadano Gerardo Nossa Montoya, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 6º (parcial) de la Ley 1350 de 2009 “por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la Gerencia Pública”. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada, subrayándose los apartados acusados: Artículo 6°. Naturaleza de los empleos. Los empleos de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil tendrán el carácter de empleos del Sistema de Carrera Especial de la Registraduría Nacional, con excepción de los siguientes empleos de libre nombramiento y remoción: a) Los cargos de responsabilidad administrativa o electoral que conforme con su ejercicio comportan la adopción de políticas o realización de funciones de dirección, conducción, asesoría y orientación institucionales: – Secretario General. – Secretario Privado. – Registrador Delegado. – Gerente. – Director General. – Jefe de Oficina. – Delegado Departamental. – Registrador Distrital. – Registrador Especial. – Asesores. b) Los empleos adscritos a los Despachos del Presidente y Magistrados del Consejo Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado Civil; c) Los empleos cuya función principal sea la de Pagador y/o Tesorero; d) Los empleos que no pertenezcan a organismos de seguridad del Estado cuyas funciones como las de escolta, consistan en la protección y seguridad personales de los altos funcionarios de la organización electoral. III. LA DEMANDA[1] El ciudadano Nossa Montoya considera que los apartes acusados violan el artículo 266 C.P. Esto debido a que, en su criterio, esta norma superior obliga a que todos los cargos de la Registraduría Nacional del Estado Civil deben ser proveídos mediante el sistema de carrera administrativa especial que para dicha institución prevé la norma constitucional mencionada. Como la disposición demandada permite que el grupo de empleos allí previstos resulten excluidos de esa regla general, su texto se opone a la Constitución. Señala que, conforme a las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-230A/08 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), cargos de la naturaleza prevista por las normas acusadas deben ser provistos mediante el citado sistema, fundado en el concurso de méritos. Por ende, la Ley acusada contradice el carácter preferente de la carrera administrativa como modo de ingreso al servicio del Estado. IV. INTERVENCIONES[2] 4.1. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública El Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante apoderado judicial, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los apartes demandados. Sostiene, en primer término, que como lo reconoció la Corte en la sentencia C-230A/06, la determinación de la naturaleza de los empleos de la Registraduría del Estado Civil es un asunto que hace parte del amplio margen de configuración legislativa. Esto explicó, precisamente, que la Corte en esa oportunidad exhortara al legislador para que regulara la carrera administrativa especial de la Registraduría, ante la importancia de esas disposiciones para la definición de la estructura propia de la organización electoral. En ese orden de ideas, para el interviniente “la Corte Constitucional lejos de pretender imponer al Legislativo un modelo de clasificación de los empleos o un sistema determinado de carrera administrativa especial para la Registraduría Nacional del Estado Civil, reitera y reconoce de manera expresa la potestad de configuración que le asiste al legislador en aquellas materias y, en tal consideración lo exhorta para que proceda a tramitar y a expedir la ley que armonice el Código Electoral con el modelo de organización electoral adoptado por la actual constitución política.” Agrega que a partir de la lectura del artículo 125 C.P. la jurisprudencia constitucional ha previsto que si bien el sistema general y preferente para el acceso público es la carrera administrativa, el legislador se encuentra facultado para establecer cargos de libre nombramiento y remoción, siempre y cuando estos empleos cumplan un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades.[3] A partir de este argumento, advierte el Departamento que al tenor de lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 1350/09, los cargos acusados por el actor están relacionados con la adopción de políticas o con la realización de funciones de dirección, conducción, asesoría y orientación institucionales, de modo que encuadran en la categoría propuesta. Adicionalmente, debía tenerse en cuenta que conforme al artículo 266 C.P., los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley. En el caso propuesto, por ende, se está ante una definición legítima por parte del legislador, habida cuenta la índole que ostentan los cargos de Secretario General, Delegado Departamental, Registrador Distrital y Registrador Especial. 4.2. Intervención de la Registraduría del Estado Civil Mediante apoderado judicial, la Registraduría Nacional de Estado Civil presentó distintos argumentos dirigidos a defender la constitucionalidad de la norma acusada. Para ello, plantea argumentos similares a los expresados por el Departamento Administrativo de la Función Pública, que defienden la tesis según la cual hace parte de la competencia del legislador otorgar la naturaleza de libre nombramiento y remoción a los cargos que, como los regulados por los apartes acusados, son de nivel directivo o de dirección institucional. Para sustentar este aserto, expone a la Corte el contenido de la Resolución 6053 de 2007 “por la cual se establece el Manual de Funciones y los Requisitos Específicos para los empleos de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil” y de la Resolución 8479 del 12 de diciembre de 2008 “por medio de la cual se establece y adopta el manual de funciones y competencias laborales, para el desempeño de cargos del nivel directivo en la Registraduría Nacional del Estado Civil”, normas que establecen las funciones de los cargos regulados por los apartes demandados. Con base en el estudio de dichas tareas, concluye que los cargos mencionados cumplen con los requisitos para ser considerados como de libre nombramiento y remoción, puesto que ejercen funciones directivas, de manejo y orientación institucional y, a su vez, el Registrador Nacional debe depositar confianza en sus titulares para la buena marcha de tales competencias. De otro lado, la Registraduría ofrece una amplia exposición acerca de los antecedentes históricos de la división entre cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción, al igual que sobre los sistemas especiales de carrera, como el fijado por la Constitución y la ley para dicha entidad. Con base en este análisis, el interviniente concluye que el régimen general de carrera administrativa admite excepciones, puesto que determinados cargos requieren flexibilidad, en razón de las funciones de dirección, confianza, de ejecución de políticas de la administración o de autoridad electoral. Por ende, “la excepción a la regla general, esto es, que existen cargos que no son de carrera no deviene en inconstitucional, toda vez que el marco constitucional lo permite. Ahora bien, no se puede perder de vista que el hecho que un régimen de carrera sea general, específico o especial de origen constitucional o legal no determina la naturaleza de los empleos. || Es decir, el hecho que la Registraduría Nacional del Estado Civil cuente con un régimen de carrera especial de origen constitucional, no significa que la totalidad de los empleos sean de carrera. Tal apreciación, haría inoperante la función pública asignada a la Entidad y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.” 4.3. Intervenciones de la Universidad del Rosario y de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, mediante apoderado judicial, presentaron ante la Corte sendas intervenciones en las que defienden la constitucionalidad de los apartes acusados. Sostienen de manera unánime que la Carta Política, si bien prevé que la aplicación del sistema de carrera administrativa, fundada en el mérito, es el mecanismo general y preferente para el ingreso al servicio público, también dispone la posibilidad que el legislador establezca que determinados cargos, que involucren el ejercicio de autoridad, la confianza o de fijación de políticas, sean ocupados mediante la fórmula del libre nombramiento y remoción. Para el caso planteado, la naturaleza de los empleos regulados por las disposiciones demandadas encuadra dentro de las características anotadas, razón por la cual no se oponen a la Constitución, pues la definición del sistema de ingreso en ese evento particular recae en el margen de libertad de configuración legislativa. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que declare exequible la disposición acusada. El Ministerio Público parte de considerar que de los artículos 125 y 130 de la Constitución se evidencia que el sistema general de ingreso al servicio público es la carrera administrativa, administrado y vigilado por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Sin embargo, a este modelo concurren (i) los sistemas especiales de carrera, entre los que se encuentra el de la Registraduría Nacional del Estado Civil, según lo previsto por el artículo 266 C.P., reformado por el artículo 15 del Acto Legislativo 1º de 2003; y (ii) los regímenes específicos de carrera de regulación legal, enumerados por el artículo 4º de la Ley 909/04. Para el caso particular del régimen de carrera de la Registraduría, el artículo 266 C.P. difirió su regulación al Congreso, bajo las condiciones de (i) ingreso exclusivo a través de concurso de méritos; (ii) previsión del retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio; y (iii) libre nombramiento y remoción (sic) de los cargos que involucren responsabilidad electoral. En ese orden de ideas, “de la simple confrontación de la Constitución Política con la norma demandada, se puede establecer que el argumento del demandante carece de fundamentación alguna, pues la misma Carta sin ambages le confiere al legislador la facultad de determinar los cargos de libre nombramiento y remoción, dentro de los límites correspondientes, como una de las excepciones constitucionales al régimen de carrera administrativa que se debe aplicar en la Registraduría Nacional del Estado Civil.” Agrega que la presunta incompatibilidad entre la norma acusada y las consideraciones expresadas por la Corte en la sentencia C-230A/08 parte de una interpretación equivocada del actor, puesto que las normas analizadas en esa oportunidad por la Corte preceden a la reforma constitucional antes mencionada, que previó el régimen especial de carrera de la Registraduría. Esto motivó, precisamente, que la Corte exhortara al Congreso para que expidiera la normatividad a la que pertenece los apartes demandados. Por ende, no es acertado confundir el análisis del régimen de carrera regulado por el Decreto Ley 1014/00, precepto analizado por la Corte en la citada sentencia, con el actual modelo de ingreso a los empleos de la Registraduría, que es desarrollo de la enmienda constitucional mencionada, que ha previsto expresamente la posibilidad que los cargos de responsabilidad electoral sean, en criterio del Procurador General, de libre nombramiento y remoción. Para la Vista Fiscal, “la decisión que adoptó el legislador no superó los límites constitucionales, pues en ejercicio de la libertad de configuración normativa de regular la carrera conforme a la autorización constitucional, señaló cuáles cargos eran de libre nombramiento y remoción, estableciendo que el Secretario General, el Delegado Departamental, el Registrador Distrital y el Registrador Especial, tendrán esa condición, los cuales en concepto de este Despacho se ajustan al requerimiento constitucional que consagra la excepción a la carrera administrativa, puesto que, es claro que corresponden a cargos de responsabilidad administrativa o electoral como lo señala la misma Constitución Política.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia de la Corte. 1. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 de la Carta Política, puesto que se acusa una norma integrante de una ley de la República. Problema jurídico y metodología de la decisión 2. El demandante sostiene que las expresiones acusadas, en tanto confieren a los cargos de Secretario General, Delegado Departamental, Registrador Distrital y Registrador Especial el carácter de libre nombramiento y remoción, viola el artículo 266 de la Constitución, que establece a la carrera administrativa como regla general para el acceso a los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Tanto los intervinientes como el Ministerio Público consideran que el cargo debe desestimarse, puesto que (i) la Carta Política, aunque le otorga carácter preferente a la carrera administrativa, también dispone la posibilidad, a partir del cumplimiento de determinadas condiciones, que el legislador prevea cargos de libre nombramiento y remoción; y (ii) para el caso particular de la carrera especial de la Registraduría Nacional, el artículo 266 C.P. permite esa opción, en los casos que el cargo contraiga responsabilidad administrativa o electoral. Así, en tanto los empleos a los que refieren las normas acusadas tienen ese carácter, no se opone a la Constitución que el legislador les hubiera otorgado la naturaleza de libre nombramiento y remoción. En ese orden de ideas, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿las disposiciones acusadas, en cuanto confieren a los cargos de Secretario General, Delegado Departamental, Registrador Distrital y Registrador Especial, todos ellos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el carácter de libre nombramiento y remoción, desconocen el mandato constitucional consistente en que los empleos de esa entidad deben proveerse mediante el mecanismo de carrera administrativa, fundado en el mérito? Para resolver este asunto, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer término, realizará una síntesis de los aspectos más relevantes de la doctrina constitucional sobre la prevalencia de la carrera administrativa como mecanismo general y preferente para el acceso al servicio público. Luego, mencionará las razones expresadas por la jurisprudencia para otorgar validez constitucional a la posibilidad que el legislador, de manera excepcional, prevea cargos de libre nombramiento y remoción, aparte que se concentrará en la identificación de los requisitos que permiten constatar esa validez. En tercer lugar, se referirá a las particularidades del sistema especial de carrera, de rango constitucional, de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Finalmente, con base en las reglas que se deriven de este análisis, resolverá el caso concreto. La carrera administrativa fundada en el mérito es el mecanismo general y preferente de acceso al servicio público 3. El artículo 125 de la Constitución establece a la carrera administrativa basada en la evaluación del mérito, a través de concurso público, como el mecanismo general y preferente para el ingreso de los ciudadanos al servicio público. En efecto, la norma constitucional prescribe distintas reglas que corroboran esta conclusión. Así, indica que (i) los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; (ii) se exceptúan de ello los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; (iii) para el caso de los cargos en que ni la Constitución ni la ley haya fijado el sistema de nombramiento, este se realizará mediante concurso público; (iv) el ingreso y ascenso en los cargos de carrera, se harán previo cumplimiento de los requisitos que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y (v) en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento, ascenso o remoción en un empleo de carrera. 4. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha previsto que el alcance de la carrera administrativa no está circunscrito a la norma anotada sino que, antes bien, toma la forma de un principio constitucional, definitorio en la concepción del Estado Social y Democrático de Derecho.[4] Ello a partir de tres criterios específicos. El primero, de carácter histórico, el cual se basa en advertir que durante la historia del constitucionalismo colombiano se han planteado distintas reformas constitucionales y legales dirigidas a otorgar preeminencia al sistema de carrera administrativa como la vía por excelencia para el ingreso al servicio público, con el fin de eliminar las prácticas clientelistas, de “amiguismo” o nepotismo, acendradas en la función pública y contrarias al acceso a los cargos del Estado de modo equitativo, transparente y basado en la valoración del mérito de los aspirantes. Por ende, en el marco de la necesidad de fortalecer el modelo democrático, que en su concepción material pasa por la igualdad de oportunidades en el ingreso a los cargos públicos, la carrera administrativa no podía tener naturaleza estrictamente formal o procedimental, sino que, en contrario, debía ser entendida como una variable necesaria para la concepción de un Estado democrático. Así, sobre la evolución histórica de la carrera administrativa, en la sentencia C-588/09 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) se expresó lo siguiente: “Al respecto la Corte ha puntualizado que el plebiscito “fue la primera manifestación directa, en materia de Reforma Constitucional, del Constituyente Primario en la historia de Colombia” y que la causa de la elevación de la carrera administrativa a la categoría de canon constitucional, “fue, dentro del espíritu que inspiró ese trascendental proceso, garantizar la estabilidad en los cargos públicos, con base en la experiencia, la eficiencia y la honestidad en el desempeño de los mismos, sustrayéndolos a los vaivenes, manipulaciones y contingencias de la lucha político partidista, que hasta entonces había llevado a que cada vez que se producía un cambio de gobierno y el poder político era conquistado por uno de los partidos tradicionales, sistemáticamente excluía a los miembros del otro partido de la participación en los cargos públicos, aun en los niveles más bajos”[5]. Los textos constitucionales aprobados en 1957 constan en los artículos 5º, 6º y 7º del plebiscito. Según el artículo 5º, “el presidente de la República, los gobernadores, los alcaldes, y en general todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerlas sino dentro de las normas que expida el Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro y despido”. El artículo 6º señaló que “a los empleados y funcionarios públicos de la carrera administrativa les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio” y el artículo 7º estableció que “en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo o cargo público de la carrera administrativa o su destitución o promoción”. En desarrollo de los anteriores postulados fue expedida la Ley 19 de 1958 que creó el Departamento Administrativo del Servicio Civil y la Escuela Superior de Administración Pública que se dedicaría a la enseñanza, investigación y difusión de las ciencias y técnicas referentes a la administración pública y, en especial, a la preparación del personal al servicio del Estado. Con base en la Ley 19 de 1958 se dictó el Decreto 1732 de 1960 que “distribuyó en dos sectores los empleos públicos: los de carrera administrativa, como regla general, y los de libre nombramiento y remoción” y rigió hasta la expedición del Decreto 2400 de 1968, que fue dictado con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por la Ley 65 de 1967, para “modificar las normas que regulan la clasificación de los empleos”[6]. A su turno, el Decreto 2400 fue reglamentado por el decreto 1950 de 1973 que, conforme lo ha destacado la Corte, definió “la carrera como un mecanismo de administración de personal que no reconoce para el acceso al servicio y para la permanencia y promoción dentro de él, factores distintos al mérito personal, demostrado mediante un serio proceso de selección” integrado por “la convocatoria, el reclutamiento, la oposición, la lista de elegibles, el periodo de prueba y el escalafonamiento”[7]. Dentro de esta evolución, la Corte ha destacado que “La Ley 61 de 1987 constituye la última innovación legislativa en materia de función pública durante la vigencia de la Constitución de 1886” y contiene “una nueva clasificación de los cargos de carrera y los de libre nombramiento y remoción”, así como una regulación relativa “a la pérdida de los derechos de carrera, la calificación de servicios y los nombramientos provisionales” al paso que “señaló como excepción a la regla general el sistema de libre nombramiento y remoción”, bajo el entendido de que “los empleos no enunciados allí deben considerarse de carrera administrativa”[8]. De acuerdo con lo señalado en la jurisprudencia constitucional, toda esta evolución pone de presente “el prolongado esfuerzo legislativo que se ha hecho en nuestro país, para hacer realidad la carrera administrativa en la función pública”. A juicio de la Corte, ese esfuerzo fue continuado por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 que “se ocupó del estudio de varios proyectos concernientes a la carrera administrativa, pudiendo colegirse de sus debates su compromiso con conceptos integradores de ese concepto, como el ingreso por méritos, la estabilidad asegurada para el eficiente desempeño, la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, la moralidad en el desempeño de cargos públicos, y su especialización y tecnificación”[9].” Como se observa, las distintas formulaciones legales y constitucionales que refuerzan la definición de la carrera administrativa como mecanismo general y preferente para el acceso al servicio público, son la respuesta desde el Derecho al carácter nocivo de prácticas clientelistas en la conformación de la burocracia estatal, contrarias tanto a una concepción equitativa del ingreso a los cargos públicos, como a la necesidad imperativa de contar con un cuerpo de funcionarios eficiente, de naturaleza eminentemente técnica y, por ello, aptos para cumplir con las finalidades del Estado. 5. El segundo criterio es de carácter conceptual y refiere al entendimiento de la carrera administrativa como un principio constitucional. Al respecto debe partirse de considerar que otorgar a una materia en particular la condición de “principio” no solo tiene una consecuencia categorial, esto es, ubicarla como uno de los pilares en que sustenta el ordenamiento superior, sino que también conlleva particulares funciones hermenéuticas. Como lo ha señalado la Corte en fallos anteriores,[10] el principio de la carrera administrativa cumple el doble objetivo de (i) servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio público y; (ii) conformar una fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse de manera tal que cumplan con los requisitos y finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes. En términos de la jurisprudencia, “[e]s tal la importancia de la carrera administrativa en el ordenamiento constitucional instituido por la Carta de 1991, que la Corte le ha reconocido el carácter de principio constitucional,[11] bajo el entendimiento de que los principios “suponen una delimitación política y axiológica”, por cuya virtud se restringe “el espacio de interpretación”, son “de aplicación inmediata tanto para el legislador constitucional” y tienen un alcance normativo que no consiste “en la enunciación de ideales”, puesto que “su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base axiológico-jurídica, sin la cual cambiaría la naturaleza de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado y razón de ser”[12]. || Dada la categoría de principio constitucional que le corresponde, en la providencia citada la Corte concluyó que “en el estado social de derecho la carrera administrativa constituye un principio constitucional y como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata, que contiene una base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional”.”[13] Como se indicó, el aspecto nodal que otorga sentido al principio de carrera administrativa es la consideración del mérito como criterio axial para el ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado. La Corte ha insistido sobre este particular en que la carrera tiene por objeto último que el cuerpo de servidores públicos esté integrado por los ciudadanos que muestren las mayores habilidades, conocimientos y destrezas en el campo laboral correspondiente, lo cual se logra solo a partir de la implementación de un concurso público y abierto que evalúe tales competencias conforme a parámetros de naturaleza objetiva, aplicables incluso a aspectos que prima facie son de carácter subjetivo, todo ello con el fin de evitar que la evaluación quede relegada a la consideración de asuntos coyunturales, de filiación partidista o clientelares, incompatibles con el criterio del mérito antes citado.[14] 6. Por último, el tercer criterio es de naturaleza teleológica, puesto que se relaciona con las finalidades que cumple la carrera administrativa en el Estado constitucional. A este respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha previsto que la interpretación armónica de lo preceptuado en el artículo 125 C.P. con otras normas superiores lleva a concluir que el principio de carrera cumple una función articuladora de variados fines valiosos para el ordenamiento constitucional.[15] 6.1. Así, en primer término, el régimen de carrera permite cumplir con los fines de transparencia, eficiencia y eficacia de la función administrativa y, de manera más amplia, del servicio público. Esto debido a que el concurso público de méritos permite la selección de los ciudadanos más idóneos para el ejercicio de la función pública, lo que redunda indefectiblemente en el cumplimiento de dichos objetivos, que se encuadran a su vez en las finalidades esenciales del aparato estatal. Como lo ha expresado la jurisprudencia, “[s]e debe recordar que la finalidad misma de la carrera administrativa es reclutar un personal óptimo y capacitado para desarrollar la función pública. Con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines estatales, la carrera permite que quienes sean vinculados a la administración bajo esta modalidad, ejerzan de manera calificada la función pública que se les asigna, ya que dicho sistema está diseñado para que ingresen y permanezcan en él aquellas personas que tengan suficientes calidades morales, académicas, intelectuales y laborales para asumir con eficiencia y honestidad dicho servicio. Existe entonces una estrecha relación entre el cumplimiento de los fines del Estado y la prioridad que el constituyente otorga a la carrera administrativa, que se explica en la naturaleza del sistema y en los principios que lo fundan.”[16] 6.2. En segundo lugar, el sistema de carrera administrativa está íntimamente vinculado con la protección del derecho político a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40-7 C.P.) en condiciones que satisfagan la igualdad de oportunidades. La exigencia de un concurso público de méritos permite, a partir de un procedimiento abierto y democrático, que los ciudadanos, sin distingo ni requisitos diferentes a las calidades profesionales que se exijan para el cargo correspondiente, pongan a consideración de las autoridades del Estado su intención de hacer parte de su estructura burocrática. Además, como se ha indicado, dicho mecanismo de selección debe responder a parámetros objetivos de evaluación, lo que impide tratamientos discriminatorios injustificados en el acceso al servicio público. Para la Corte, “[e]l vínculo entre el derecho establecido en el artículo 13 de la Carta y la carrera administrativa se manifiesta como igualdad de trato y de oportunidades, ya que, en primer término, el ingreso a los empleos de carrera se debe ofrecer sin discriminación de ninguna índole[17] y, en segundo lugar, todas las personas han de tener la ocasión de “de compartir la misma posibilidad de conseguir un empleo, así luego, por motivos justos, no se obtengan las mismas posiciones o no se logre la aspiración deseada”[18]. || En virtud de lo expuesto, “la posibilidad de acceso a los empleos estatales, bajo el régimen de carrera, permite que las expectativas que tienen (las personas) se concreten en el reconocimiento de iguales oportunidades, sin que les sea dado a las autoridades otorgar tratos preferentes” o carentes de “justificación objetiva”[19] e implica, por lo tanto, “que las convocatorias sean generales y que los méritos y requisitos que se tomen en consideración tengan suficiente fundamentación objetiva y reciban, junto a las diferentes pruebas que se practiquen, una valoración razonable y proporcional a su importancia intrínseca”[20].”[21] 6.3. Finalmente, la carrera administrativa otorga eficacia a los derechos subjetivos de los trabajadores, entre ellos los servidores públicos, en especial la estabilidad laboral (Art. 53 C.P.). En efecto, el mandato según el cual el ingreso, ascenso y retiro en los cargos del Estado se realizará bajo condiciones que (i) valoren el mérito y calidades de los aspirantes o servidores; y (ii) para el caso del retiro del servicio, deban estar relacionadas con la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, la violación del régimen disciplinario o por las demás causales que expresamente prevea la Constitución o la ley, permite predicar derechos adquiridos de permanencia en el empleo[22] a favor de los trabajadores que ingresan bajo el cumplimiento de los requisitos de la carrera administrativa. 7. En lo que interesa resolución del problema jurídico base de la presente decisión, es importante resaltar que la fórmula prevista en el artículo 125 C.P., tiene carácter complejo, puesto que no solo contempla el régimen ordinario de carrera administrativa, sino que permite otras modalidades, en todo caso excepcionales y limitadas, de acceso a la burocracia estatal. Es con base en este marco que la jurisprudencia de la Corte ha identificado tres categorías de sistemas de carrera. La primera es la general u ordinaria, que se aplica de forma preferente para las instituciones del Estado y tiene dentro de sus características particulares la administración y vigilancia por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil (Art. 130 C.P.). La segunda la conforman los sistemas especiales de carrera administrativa, en los cuales la Constitución establece, de forma expresa, que determinadas instituciones del Estado cuenten con un sistema de carrera particular, como es el caso de la carrera de las fuerzas militares (Art. 217 C.P.), la de la Policía Nacional (Art. 218 inciso 3º C.P.), la de la Fiscalía General de la Nación (Art. 253 C.P.), la de la Rama Judicial (Art. 256-1 C.P.), la de la Registraduría Nacional del Estado Civil (Art. 266 inciso 3º), la de la Contraloría General de la República (Art. 268-10 C.P.), la de la Procuraduría General de la Nación (Art. 279 C.P.) así como el régimen de las universidades estatales (Art. 69 C.P.). Frente a los regímenes especiales antes mencionados, la Corte ha sido expresa en afirmar que, a pesar de tener raigambre constitucional, la interpretación armónica del ordenamiento superior obliga a sostener que tales sistemas, como sucede con el régimen general, tienen carácter excepcional y están gobernados por los principios de igualdad, mérito y estabilidad.[23] Ello en la medida que solo a partir de la sujeción a tales criterios es que los sistemas especiales de carrera de índole constitucional (i) protegen los derechos y garantías constitucionales de aspirantes y servidores públicos; y (ii) cumplen los fines estatales de transparencia, eficacia y transparencia, comprometidos en los mecanismos de ingreso al servicio público. La tercera categoría está integrada por los sistemas especiales de carrera de raigambre legal. Estas modalidades de ingreso al servicio público han sido sometidas a un escrutinio estricto por parte de la jurisprudencia constitucional, la cual ha identificado los requisitos particulares que deben cumplir para su compatibilidad con la Carta Política. En apretada síntesis, los sistemas especiales de carrera de origen legal deben acreditar, entre otras, las siguientes condiciones: 7.1. Cumplir con un criterio de razón suficiente, de manera tal que el Congreso no tiene poder discrecional para fijar regímenes especiales de carrera, sino que estos deberán explicarse conforme a las particularidades de la entidad correspondiente y estarán dirigidos unívocamente a garantizar el cumplimiento de los fines de la misma. 7.2. Estar subordinadas a los principios de igualdad, mérito y estabilidad, predicables de toda modalidad de ingreso, permanencia y retiro del servicio público. En ese orden de ideas, la constitucionalidad del sistema especial se predicará “en la medida en que respeten el principio general, esto es que establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés general”.[24]”[25] 7.3. No desvirtuar el carácter general y preferente del sistema general de carrera administrativa. Al respecto, la jurisprudencia ha considerado que dicho mecanismo ordinario de ingreso, ascenso y retiro del servicio público es la modalidad de gestión estatal que cumple en mejor y mayor medida con los principios y valores constitucionales. Por ende, además de contar con una razón suficiente para la previsión del régimen especial de carrera, el legislador deberá evitar que la fijación de tales mecanismos excepcionales niegue el carácter preferente del régimen ordinario. Como lo ha señalado la Sala, “Así, aun cuando al tenor de la Constitución se pueden desarrollar excepciones al principio general de la carrera administrativa, por disposición del mismo texto Superior debe mantenerse como una prioridad dicho régimen, por ser éste el que mejor interpreta el principio del merecimiento como determinante del ingreso, permanencia, promoción y retiro de los cargos públicos. En este sentido, la cobertura del sistema de carrera se extiende de tal forma que en caso de existir empleos cuyo sistema de provisión no haya sido establecido por la Carta o defino por la ley en forma razonable y justificada, es necesario acudir a la regla general, es decir, al concurso público de meritos para la provisión de cargos en el servicio estatal[26].”[27] 7.4. Quedar inmersos en la administración y vigilancia por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad de naturaleza constitucional que tiene la misión de salvaguardar los principios de imparcialidad, igualdad y mérito en el acceso a los cargos del Estado. Así, como se indicó en la sentencia C-1230/05 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) “… acorde con los artículos 125 y 130 de la Carta, la interpretación que se ajusta al espíritu de dichas normas, es aquella según la cual, es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional. Ello significa que se constituye en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha Comisión tanto la administración como la vigilancia de la carrera general y de las carreras especiales de origen legal, estas últimas, denominadas por el legislador carreras específicas.” 8. En conclusión, la Corte reafirma su jurisprudencia en el sentido que la carrera administrativa es un elemento axial del ordenamiento constitucional, en tanto provee el método que mejor protege los principios del mérito, la transparencia, la eficacia y la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos del Estado, condiciones todas estas vinculadas con la vigencia del principio democrático. Es por ello que el sistema de carrera administrativa tiene carácter general y preferente para la vinculación de los servidores estatales, de modo tal que los regímenes especiales de rango constitucional y específicos de origen legal, son de aplicación excepcional y también se encuentran cobijados por la vigencia de los principios superiores antes citados. Condiciones para la legitimidad constitucional de la fijación por el legislador de cargos de libre nombramiento y remoción 9. Los argumentos expuestos anteriormente ponen de presente que aunque la carrera administrativa es el mecanismo ordinario y preferente para la provisión de los cargos públicos, la misma Constitución ha previsto excepciones a ese instrumento, como lo dispone el artículo 125 C.P. para el caso puntual de los empleos de libre nombramiento y remoción. En este evento, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la potestad que tiene el legislador de prever cargos con esa naturaleza, pero de manera correlativa ha sometido el ejercicio de esa competencia al cumplimiento de estrictos requisitos, análogos a los que en aparte anterior se expusieron para el caso de los sistemas específicos de carrera.[28] 9.1. Los cargos de libre nombramiento y remoción están sometidos a reserva de ley, por lo que solo podrán incorporarse en el conjunto de empleos de las entidades del Estado cuando exista expresa disposición legal que así lo determine. Esto, por supuesto, sin perjuicio de la aplicación del régimen citado derivado de expresa previsión constitucional, como sucede con los sistemas especiales enunciados en el fundamento jurídico 7. 9.2. La potestad que tiene el legislador para definir cargos de libre nombramiento está limitada desde dos perspectivas. La primera, relativa a que el ejercicio de la citada facultad es excepcional, por lo que solo podrá ser utilizada para determinados cargos específicos, sin que pueda convertirse en la regla general o en sucedáneo de la aplicación del régimen ordinario de carrera administrativa. La segunda, consiste en reafirmar que la definición de cargos de libre nombramiento y remoción debe responder a un criterio de razón suficiente, que para el caso objeto de análisis tiene carácter calificado, pues debe referirse a la naturaleza de las funciones del empleo o al grado de confianza que deba depositarse en el servidor público que lo ejerce. En términos de la jurisprudencia constitucional, “(...) como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción. En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación”[29] 9.3. En consonancia con lo anterior,...