Sentencia C-553 de 2007

C-553-07 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-553/07 LEY MARCO-Concepto LEY MARCO-Materias de las que se ocupa LEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y ejecutivo RESERVAS TECNICAS O MATEMATICAS-Diferencia con el concepto de reserva stricto sensu o reserva patrimonial RESERVAS TECNICAS-Clasificación RESERVAS TECNICAS-Sistemas de cálculo INVERSION DE LAS RESERVAS TECNICAS-Intervención estatal RESERVA DE LEY MARCO EN ACTIVIDAD ASEGURADORA-Régimen de constitución e inversión de reservas técnicas en actividad aseguradora Encuentra la Corte que el asunto del régimen de constitución e inversión de las reservas técnicas de las empresas aseguradoras y de las que administran el Sistema General de Riesgos Profesionales debe observar la técnica de las leyes marco. Dichas razones son la siguientes: En primer lugar, porque así se deduce del tenor literal de los artículos 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 24 y 335 de la Constitución Política. Dado que la obligación de constituir reservas técnicas y de invertirlas adecuadamente indudablemente forma parte de la “actividad aseguradora”, resulta obvio que para su regulación debe observarse lo dispuesto en las tres normas que se acaban de mencionar, las cuales claramente disponen una competencia regulatoria compartida entre el legislativo y el ejecutivo que, según se explicó anteriormente, responde a lo que la doctrina conoce como la técnica de las leyes marco, cuadro o generales. Tampoco cabe duda en lo relativo al ejercicio de actividad aseguradora por parte de las entidades que administran el Sistema General de Riesgos Profesionales. Ciertamente, dicho Sistema, persigue proteger a los trabajadores públicos y privados de los riesgos que se generen en su lugar de trabajo y que puedan afectar su salud individual o colectiva, fijar las prestaciones de atención de la salud y económicas por incapacidad temporal frente a accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas que se generen conforme a la ley y desarrollar actividades dirigidas a establecer el origen de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como el control de los agentes de riesgos ocupacionales. La segunda razón por la cual el asunto del régimen de constitución e inversión de las reservas técnicas de las empresas aseguradoras y de las que administran el Sistema General de Riesgos Profesionales debe observar la técnica de las leyes marco radica en la naturaleza de la materia que se pretende regular. Como en las consideraciones anteriores de la presente Sentencia se ha puesto de presente, la necesidad de constituir reservas técnicas y la definición sobre aquellas que como mínimo deben ser obligatorias para las entidades aseguradoras es un asunto general que la doctrina jurídica del Derecho de Seguros tiene bien establecido, y que el Congreso de la República está en la capacidad y en la obligación constitucional de definir, a manera de parámetro u orientación mínima en la materia. LEY MARCO Y RESERVAS TECNICAS EN ACTIVIDAD ASEGURADORA-Legislador sí estableció criterios y parámetros que deben guiar al Gobierno Nacional para el desarrollo de funciones regulatorias Se pregunta la Corte si del tenor literal de la disposición acusada se evidencia que en ella el legislador fijó los criterios y objetivos que deben orientar al Gobierno para ejercer sus funciones normativas, y al respecto aprecia la norma acusada fue expedida con el propósito explícito de delimitar el marco las facultades gubernamentales regulatorias en materia de reservas de las entidades aseguradoras y de las entidades que administren el sistema General de riesgos profesionales; del examen literal de su texto se concluye que el mismo contiene algunas de estas pautas o criterios dirigidos al Gobierno para el ejercicio de tales facultades; la interpretación armónica de la disposición muestra que existe otra categoría de pautas que están recogidas en otras disposiciones legales que no fueron derogadas por la norma acusada. Ciertamente, en relación con las pautas señaladas por la misma disposición acusada la Corte encuentra lo siguiente: a) el Congreso sentó como pauta general que hay una serie de reservas técnicas que son legalmente obligatorias. Esta es la primera orientación o pauta contenida en la norma. Respecto de esta categoría de reservas legalmente obligatorias no indicó bases técnicas para su cálculo, porque esa labor no le compete al Congreso, en cuanto el asunto es altamente técnico y sujeto a variables económicas cambiantes. b) La segunda orientación o pauta dictada por el legislador en la norma acusada es aquella que indica el gobierno señalará otras reservas adicionales, para la explotación de los ramos que lo requieran. RESERVAS TECNICAS EN ACTIVIDAD ASEGURADORA-Normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para regularlas Referencia: expediente D-6601 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 43 de la Ley 795 de 2003, “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”. Actor: Juan Antonio Duque Duque. Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, veinticinco (25) de julio de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Antonio Duque Duque demandó el artículo 43 de la Ley 795 de 2003, por considerarlo contrario a los artículos 113, 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 25 y 335 de la Constitución Política. Mediante auto del ocho (8) de Febrero de 2007, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; así mismo, ordenó fijar en lista la norma acusada para asegurar la intervención ciudadana y comunicar a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Ministerio de la Protección Social y a las superintendencias Financiera de Colombia y Nacional de Salud. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma acusada, tal como aparece publicada en el Diario Oficial No. 45064 del quince (15) de enero de 2003: “LEY 795 DE 2003 “(enero 14) “por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”. “El Congreso de la República “DECRETA “Artículo 43. El artículo 186 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, quedará así: “Artículo 186. Régimen de reservas técnicas e inversiones. Las entidades aseguradoras y las que administren el sistema General de riesgos profesionales, cualquiera que sea su naturaleza, deberán constituir, entre otras, las siguientes reservas técnicas, de acuerdo con las normas de carácter general que para el efecto expida el Gobierno Nacional: a) Reservas de riesgos en curso; b) Reserva matemática; c) Reserva para siniestros pendientes, y d) Reserva de desviación de siniestralidad “El Gobierno nacional señalará las reservas técnicas adicionales a las señaladas que se requieran para la explotación de los ramos. Así mismo, dictará las normas que determinen los aspectos técnicos pertinentes para garantizar que los diferentes tipos de seguros que se expidan dentro del Sistema de Seguridad Social cumplan con los principios que los rigen.” III. LA DEMANDA Manifiesta el actor que para restablecer el equilibrio de las ramas del poder público, la Constitución de 1991, en los artículos 150 numeral 19, 189 numeral 25 y 335, estableció que la actividad aseguradora, así como cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, deben ser reguladas a través de una ley cuadro, marco o general que determine los criterios y objetivos a los cuales se debe someter el Gobierno para ejercer la intervención en dichas actividades. Para apoyar la anterior afirmación, el demandante cita la Sentencia C-955 de 2000,[1] según la cual el legislador no puede delegar competencia en el ejecutivo para regular estas materias, sin una norma legal en que previamente se determinen los criterios, objetivos, parámetros e instrumentos de intervención, pues ésta competencia en cabeza del Gobierno no puede ser irrestricta, amplísima o ilimitada. Adicionalmente trae a colación la Sentencia C-1062 de 2003[2], en la que se reitera que los lineamientos de intervención deben ser señalados claramente por el legislador al ejecutivo mediante una ley marco. Sostiene la demanda que después de la expedición de la Constitución de 1991, la primera vez en la que el Congreso ejerció sus facultades de dictar normas marco de intervención en el sector financiero fue con la expedición de la Ley 35 de 1993, en donde definió expresamente los instrumentos de intervención que puede utilizar el Gobierno en estas materias. Recuerda entonces que el artículo 3° de dicha Ley, en relación con las entidades aseguradoras, otorgó al Gobierno únicamente la función de determinar el margen de solvencia, el patrimonio técnico mínimo y el régimen de inversiones de las reservas, más no el régimen de las reservas técnicas de las entidades aseguradoras. En relación con éstas últimas, solo se refirió a su régimen de inversión. Prosigue la argumentación señalando que la anterior omisión no fue involuntaria; antes bien, opina que consciente de la imposibilidad de atribuir al Gobierno tal facultad a través de un mecanismo distinto a la Ley marco, el legislador tampoco lo hizo en posteriores leyes ordinarias, como la 510 de 1999, la cual en su artículo 100 atribuyó al Gobierno la potestad de expedir por una sola vez, el régimen de inversiones de las compañías de seguros. Ahora bien, al parecer del actor, el artículo 43 de la Ley 795 de 2004 faculta ilimitadamente al Gobierno Nacional para intervenir en la determinación del régimen de reservas técnicas que deben constituir las compañías de seguros y aquellas otras que administren el Sistema General de Riesgos Profesionales. Sin embargo, en dicha norma no se fijan por el legislador los criterios y objetivos que deberían guiar al Gobierno para ejercer sus funciones normativas. En tal virtud, de manera inconstitucional el legislador se habría despojado de su poder reglamentario en este asunto, porque dicho artículo 43 no constituye en realidad una ley marco; como consecuencia de lo anterior, el ahorro correspondiente a las reservas técnicas de estas compañías “queda librado a la voluntad omnipotente del gobernante de turno, desafiándose la seguridad y al equilibrio de poderes que definió el constituyente de 1991.” Sostiene que no es posible entender que los artículos 46 y 48 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contengan los objetivos y criterios dispuestos por el legislador para todos los eventos en que el Gobierno ejerce su facultad de intervención en las actividades aseguradora y financiera, pues dichas normas sólo mencionan objetivos y criterios para la intervención prevista en el artículo 3° de la Ley 35 de 1993, norma en la que no se delegó al Presidente la fijación del régimen de reservas técnicas de las compañías de seguros. Además, cada vez que el legislador deslegaliza un poder de regulación en determinado asunto, debe definir de manera particular y no en forma genérica los criterios dentro de los cuales tiene que actuar el ejecutivo. En refuerzo de la anterior opinión, la demanda cita como ejemplo de ley marco la Ley 546 de 1999, que dictó los criterios y objetivos generales a los que debió sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado de financiación de vivienda, entre otros temas; y también menciona la Ley 964 de 2005, por la cual se dictaron normas generales y se señalaron los objetivos y criterios a los cuales debió sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúan mediante valores. En dichas leyes, dice, los criterios y objetivos señalados al Gobierno fueron establecidos con precisión, sin invadir la órbita reservada al Gobierno. Finalmente, el demandante opina que sería importante que la Corte sentara una doctrina ejemplar, que evitara que se deleguen facultades irrestrictas al Ejecutivo, que rompen el equilibro de poderes, como sucedía bajo el régimen constitucional anterior que califica de “presidencialista”. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de la Protección Social En representación del Ministerio de la referencia intervino oportunamente la ciudadana Ana Cecilia Prieto Salcedo, quien defendió la constitucionalidad del artículo 43 de la Ley 975 de 2003, con base a los siguientes argumentos: Respecto de la acusación de inconstitucionalidad formulada, la intervención del Ministerio de Protección Social sostiene que mediante la norma demandada el Congreso determinó el régimen de reservas técnicas e inversiones que las entidades aseguradoras y las administradoras de riesgos profesionales deben constituir para asegurar su viabilidad económica y el sostenimiento del sistema. Agrega que dicho artículo 43 establece claramente la obligación de constituir ciertas reservas para el sector asegurador y el sistema general de riesgos profesionales, asunto que no requería de una ley estatuaria o ley marco, pues el literal d) del artículo 150 faculta al Congreso para regular la actividad financiera y bursátil. De otro lado, afirma que es la Ley 35 de 1993 la que definió la constitución de un régimen de inversiones de las reservas para dichas entidades y la que estableció la facultad gubernamental de reglamentar las mismas, conforme a los parámetros que le dé el Congreso con fundamento en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política. Finalmente, anotó que la seguridad social tiene alta incidencia en el desarrollo y calidad de vida de la población, por lo que está sujeta a una regulación especial del Estado, quien tiene un amplio margen de injerencia en esta materia. Además, debido a que la seguridad social integra el conjunto de normas que contribuyen a la realización concreta y efectiva del derecho a la salud, se entiende que las reglas expresadas en leyes, decretos, resoluciones y acuerdos no están para restringir este derecho, sino para el desarrollo normativo orientado hacia la optimización del mismo, conforme al Acuerdo 296 de 2003. 2. Intervención de la Superintendencia Financiera de Colombia En representación de la Superintendencia de la referencia intervino oportunamente la ciudadana Liliana Patricia Cárdenas Heredia, quien también defendió la constitucionalidad del artículo 43 de la Ley 975 de 2003, exponiendo lo siguiente: El numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política precisa las materias propias de la ley marco, entre las que se encuentra: “Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del publico”. Este artículo superior fue desarrollado por la Ley 35 de 1993, que contiene las normas generales y señala los objetivos y criterios a los cuales debe someterse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del publico. Entonces, ya existe la ley marco a la cual debe acogerse el Gobierno para cumplir su función de regulación en estas materias, y dicha ley es la mencionada Ley 35. Agrega que así fue admitido por esta Corporación en la Sentencia C-211 de 1994[3], y recuerda que fijar los objetivos y criterios de la actividad aseguradora “no supone referirse a cada uno de los aspectos y roles que dicha actividad requiera…pues ello… supondría la invasión del Legislativo en la órbita del Ejecutivo.” Así las cosas, prosigue la intervención, “el Gobierno Nacional, en la medida en que ya existe una ley marco al respecto, puede dictar nuevas normas en materia financiara, bursátil y aseguradora sin que el Congreso de la República deba dictar nuevas o sucesivas leyes marco…”. Es decir, la Superintendencia interviniente estima que el régimen de reservas técnicas no es objeto de leyes marco. Para abundar mas en la explicación, la intervención añade que deben ser marco aquellas normas que toquen “con la actividad aseguradora, es decir, con la operación y gestión de las entidades aseguradoras y las que administren el sistema general de riesgos profesionales, no las materias alusivas a las especificaciones y detalles propios del Régimen de Reservas Técnicas de que éstas se valen para la explotación de sus ramos.” Continúa la Superintendencia haciendo una breve reseña histórica y doctrinaria sobre la regulación de la materia financiera y de seguros, y sobre las clases de reservas que han estado dispuestas en el ordenamiento jurídico. Al respecto, recuerda las circunstancias que propiciaron la expedición de la Ley 45 de 1990, y cómo en dicha Ley se dispuso la obligación a cargo de las entidades aseguradoras de constituir reservas de riesgos en curso, reservas matemáticas, reservas de siniestros pendientes y reservas de desviación de siniestralidad, de acuerdo con normas generales que para el efecto expidiera el Gobierno Nacional. De esta manera, desde entonces se insertó en la Ley la obligación de constituir reservas, y se dotó al ejecutivo de la posibilidad de reglamentar específicamente la materia. Posteriormente, el régimen de reservas técnicas y de inversiones se incorporó en el primer Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, contenido en el Decreto 1730 de 1991, y más adelante la Ley 35 de 1993 no suprimió sino que por el contrario se apropió de los anteriores esquemas normativos relacionados con la regulación de las reservas técnicas. Por ello, su artículo 3° literal e) facultó al Gobierno para determinar el régimen de inversión de las reservas de las entidades aseguradoras, conforme a las normas legales, y “al no referirse expresamente al régimen propio de las reservas técnicas, ello simplemente querría decir o significar que dicho régimen sólo podía ser modificado o adoptado mediante ley del Congreso Nacional”. En ningún caso significaba que el régimen vigente quedara derogado, como erradamente, dice la Superintendencia, lo presenta el demandante. Explicado lo anterior, sostiene que el artículo 43 de la Ley 795 de 2003, acusado de inconstitucionalidad, en esencia desarrolla la misma técnica legislativa, que consiste en que (i) “las normas de carácter general que para el tema de Reservas Técnicas e Inversiones expida el Presidente de la República, son el resultado de lo dispuesto previamente en la Ley; (ii) “que tales normas se expiden con todas las formalidades previstas en la Ley para el efecto”, y (iii) que “dichas normas se rigen por la dinámica del mercado, por los riesgos a los que somete una entidad de esa naturaleza, aunado a la seguridad económica para asumir sus responsabilidades en beneficio de sus tomadores, y del sector asegurador.” Para apoyar su argumento según el cual la ley marco de intervención en las actividades financieras, bursátil y aseguradora no derogó la legislación anterior existente sobre estas materias, la intervención cita las sentencias C- 252 de 1994 y C-024 de 1993. Finalmente, adujo que la libertad de configuración legislativa en cabeza del Congreso lo habilita para expedir leyes que amplíen o modifiquen el statu quo de la actividad financiera, aseguradora y bursátil. La Ley 795 de 2003 no hizo otra cosa que ajustar la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional para expedir una regulación técnica y adecuada de carácter general respecto de las reservas técnicas e inversiones de las aseguradoras. La ley introdujo con mayor fuerza la autorización para que el Gobierno Nacional propicie una regulación técnica y adecuada frente a las particularidades del régimen de reservas técnicas. 2. Intervención Instituto de Seguros Sociales En representación del Instituto de Seguros Sociales intervino oportunamente la ciudadana Eliana Margarita Roys Garzón, quien alegó la ineptitud de la demanda. Al respecto expuso lo siguiente: Manifiesta la interviniente que la Corte Constitucional debe inhibirse de fallar de fondo por ineptitud sustantiva del cargo, pues el actor parte de un supuesto falso, al afirmar que la norma acusada le confiere al Ejecutivo la regulación de materias que sólo corresponden al Congreso. Por el contrario, “la modificación de que trata el artículo 43 de la Ley 795 de 2003 se constituye como el marco general de competencia para que el Gobierno Nacional pueda intervenir en la actividad aseguradora.” El legislador señaló qué tipo de reservas deben constituir las entidades aseguradoras y las administradoras del Sistema General de Riesgos Profesionales, dejando solamente al Ejecutivo la regulación de las reservas técnicas adicionales que se requieran para la administración del negocio, así como los aspectos técnicos pertinentes para garantizar que los diferentes tipos de seguros que se expidan dentro del sistema de Seguridad Social Integral cumplan con los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación, conforme con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y la competencia constitucional del Gobierno de intervenir en la actividad aseguradora. Agrega que el artículo 43 de la Ley 795 de 2003 constituye el marco general de competencia para que el Gobierno Nacional pueda intervenir en la actividad aseguradora, pues así fue expuesto en la ponencia del proyecto de ley, cuando se dijo que con ella se buscaba “dotar al gobierno de facultades para propiciar una regulación técnica adecuada a los estándares internacionales”. Dicho lo anterior, la intervención sostiene que dado que las demandas de constitucionalidad exigen que los argumentos sobre los cuales se fundamenta cada cargo emerjan directamente del texto del artículo acusado, la presente demanda no expondría un cargo cierto, por lo cual debería conducir a un fallo inhibitorio. 3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público En representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino oportunamente la ciudadana Martha Teresa Durán Trujillo, quien defendió la constitucionalidad del artículo 43 de la Ley 975 de 2003, con base a los siguientes argumentos: Señaló que el artículo 43 otorgó tres facultades, que también pueden considerarse como obligaciones, y que están regladas así: (i) En primer lugar, “se prevé que el Gobierno Nacional debe señalar la forma como se constituirán las reservas técnicas que se señalan allí expresamente.” (ii) En segundo lugar, ordena “que se constituyan aquellas adicionales que se requieran para la explotación de ramos” y (iii) “por último dispone que el Gobierno debe dictar las normas que determinen los aspectos técnicos para que los seguros que se expidan dentro del sistema de seguridad social cumplan con los principios que los rigen.” De esta manera, explica la intervención, “podría aseverarse que la ley incorpora expresamente las reservas técnicas generales aplicables a todas las aseguradoras, mientras las segundas tendrían el carácter de especiales, pues dependerán del tipo de seguro que ofrezca la compañía. Lo propio ocurre respecto de la determinación de los aspectos técnicos de los diferentes tipos de seguros que se expidan a través del sistema de seguridad social, pues estos resultan aun más especiales.” Explicado lo anterior, la intervención sostiene que del tenor del artículo 43 se extraen las siguientes conclusiones: respecto a las reservas técnicas generales, la ley las señaló expresamente, facultando al Gobierno solamente para determinar la forma en que se han de constituir, es decir, para establecer las reglas para la inversión de los recursos y otros aspectos secundarios. En cuanto a las reservas especiales, es decir las que se deban constituir según el ramo que se pretenda explotar, el Ministerio interviniente afirma que “la normatividad, la regulación prudencial nacional e internacional, así como el argot técnico propio de la actividad aseguradora también ha definido sus parámetros, a los cuales por su puesto, debe sujetarse el Gobierno Nacional”.[4] Y en lo referente a las normas que reglamenten los aspectos técnicos de los seguros dentro del sistema de seguridad social, se resalta que los objetivos y criterios que debe consultar el Gobierno Nacional en este caso no son otros que los principios que rigen este sistema, y además los previstos en el artículo 46 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que recogió el artículo 1° de la Ley 35 de 1993. Por todo lo anterior, prosigue la intervención ministerial, resulta ajeno a la realidad jurídica aseverar, como lo hace la demanda, que el artículo 43 otorga al Gobierno Nacional una autorización amplísima; no sólo por lo que se desprende del tenor literal de dicha norma, sino además porque el artículo 1° de la Ley 35 de 1993 establece claramente los objetivos y criterios que debe obedecer el Gobierno Nacional al ejercer sus facultades de intervención, y reúne los requisitos para ser una disposición marco, en cuanto fija directrices y pautas generales, conforme ha sido expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000. Recuerda además, que la obligación del Gobierno Nacional de reglamentar los detalles técnicos de las reservas técnicas se ve restringida también por las previsiones del artículo 182 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Agrega que la facultad gubernamental de reglamentar estos aspectos “brinda al mercado en general una confianza de que las circunstancias dinámicas del mercado serán atendidas en forma oportuna”, y señala que “este esquema de distribución de funciones entre el Congreso y el Gobierno Nacional ha sido recogida por los organismos internacionales…”. Así las cosas, prosigue la intervención, “si el gobierno debe trazar apenas las grandes pautas y directrices, se encuentra que la Ley 795 de 2003 reúne tales condiciones… máxime si se tiene en cuenta que igual el Gobierno Nacional en el momento de concretar las facultades, debe consultar las aun más generales pautas y criterios establecidos en la Ley 35 de 1993, e incorporadas en el Artículo 46 del decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del sistema Financiero). En opinión del Ministerio, la demanda parte de una interpretación aislada y descontextualizada del artículo 43 de la Ley 795 de 2003; además, el actor aumenta los elementos necesarios fijados por la jurisprudencia para identificar una ley marco, pues agrega que deben incorporar los instrumentos de intervención. De otro lado, afirma que debe rechazarse el argumento de la demanda según el cual los objetivos y criterios señalados en el artículo 1° de la Ley 35 de 1993 sólo resultan aplicables a los instrumentos señalados en la misma ley, porque dicha ley nunca restringe la aplicación de tales criterios y porque esta interpretación contradice la naturaleza misma de las leyes marco, que deben respetar la dinámica propia del entorno económico, por lo que deben dotar al Gobierno Nacional de Instrumentos flexibles. Al parecer del ministerio interviniente, para que la demanda prosperara, se requeriría que el artículo 1° de la Ley 35 de 1993 hubiera sido derogado o reemplazado por otro que no contuviera lineamientos o criterios dirigidos al Gobierno, lo cual no sucede. Por último, citando las sentencias C-955 de 2000 y C-675 de 1998, la intervención recalca que “aun en el caso en el que se considerara que el Artículo 43 de la Ley 795 de 2003 no contiene pautas y lineamientos, debe tenerse presente que no todos los artículos de una ley marco –como la Ley 35 de 1993-, tienen tal naturaleza individualmente considerados, de tal forma que para la adición o modificación de cualquiera de sus disposiciones se requiera tramitar una nueva ley de dicha naturaleza, al tiempo que es claro que una ley marco puede incorporar disposiciones propias de una ley ordinaria”. Finalmente, la intervención señala que la Corte Constitucional en la Sentencia C-936 de 2003 estableció la exequibilidad de una norma similar a la que ahora se demanda, oportunidad en la cual se dijo que la autorización a los establecimientos bancarios para realizar lesing habitacional no requería ley marco, pues dicha actividad se sujetaba a las normas marco del EOSF. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL En la oportunidad legal prevista, el señor Procurador General de la Nación, doctor Edgardo Maya Villazón, solicitó a la Corte declarar exequible el artículo 43 de la Ley 795 de 2003, modificatorio del artículo 186 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, únicamente por el cargo formulado y bajo el entendido que la regulación del régimen de reservas técnicas del sistema financiero por parte del Gobierno Nacional debe efectuarse imparcialmente y protegiendo siempre, de manera real, la confianza del público. Sostiene la vista fiscal que la competencia para la regulación del sector financiero es compartida entre el Ejecutivo y Legislativo a través de la técnica de las leyes cuadro, que supone que el Congreso se circunscribe a la expedición de normas generales, señalando objetivos y criterios, y el Ejecutivo expide el resto de la regulación que se requiera en cada momento de la actividad económica de captación. Ahora bien, el régimen de Reservas Técnicas de las aseguradoras, dice el señor Procurador, es un asunto esencial a la actividad económica de captación, que debe ser regulado por leyes marco. En la norma acusada, el legislador definió “un conjunto mínimo de reservas técnicas que obligatoriamente deben constituir las empresas dedicadas al ramo de los seguros, incluidas las que administren el Sistema General de Riesgos Profesionales”, y en lo demás la reglamentación le corresponde al Gobierno Nacional. La norma demandada es una ley que se ajusta a la técnica de las leyes marco porque: (i) lleva implícito el objetivo constitucional de protección de la confianza del público en las actividades de captación en el ramo de los seguros; (ii) establece un criterio mínimo de reservas y deja en manos del Gobierno la regulación de las mismas, especialmente en lo que tiene que ver con su cálculo; y (iii) permite al ejecutivo el establecimiento de reservas técnicas adicionales. De no haberse observado esta técnica, la rigidez normativa haría ineficiente la intervención del Estado, porque los cambios en la actividad aseguradora quedarían desprovistos de una acción preventiva en tiempo real para enfrentar riesgos. Ahora bien, para el Procurador, “teniendo en cuenta que la intervención del Gobierno Nacional … per se, no garantiza la protección de la confianza del público en la actividad aseguradora, se requiere que, obligatoriamente, el comportamiento del Ejecutivo en este aspecto proteja siempre y de manera real dicha confianza.” Por ello, la regulación gubernamental debe evitar “cualquier beneficio o carga o gravamen al sector asegurador sin justificación constitucional alguna.” Con fundamento en lo anterior, la vista fiscal solicita a la Corte que declare la constitucionalidad del régimen de reservas técnicas de la actividad aseguradora, “bajo el entendido que la regulación del mismo por parte del Gobierno Nacional debe efectuarse imparcialmente protegiendo siempre, de manera real, la confianza del público.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del aparte demandado, ya que hacen parte de una ley de la República. 2. El problema jurídico que plantea la demanda. 2.1 Según se dijo en el acápite de antecedentes de la presente Sentencia, el demandante estima que el artículo 43 de la Ley 795 de 2003 faculta ilimitadamente al Gobierno Nacional para intervenir en la determinación del régimen de reservas técnicas que deben constituir las compañías de seguros y aquellas otras que administren el Sistema General de Riesgos Profesionales; lo anterior porque, a su parecer, en dicha norma no se fijan por el legislador los criterios y objetivos que deberían guiar al Gobierno para ejercer sus funciones normativas. Agrega que el artículo 3° de la Ley 35 de 1993 otorgó al Gobierno la función de determinar el margen de solvencia, el patrimonio técnico mínimo y el régimen de inversiones de las reservas, más no el régimen de las reservas técnicas de las entidades aseguradoras. Y que no es posible entender que los artículos 46 y 48 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contengan los objetivos y criterios dispuestos por el legislador para todos los eventos en que el Gobierno ejerce su facultad de intervención en las actividades aseguradora y financiera, pues dichas normas sólo mencionan objetivos y criterios para la intervención prevista en el artículo 3° de la Ley 35 de 1993. Dado que el legislador debe definir mediante ley marco, de manera particular y no en forma genérica, los criterios dentro de los cuales tiene que actuar el ejecutivo, cosa que no hace en la norma acusada, la misma resulta inconstitucional porque en ella el legislador se habría despojado de su poder normativo en este asunto. 2.2 Los intervinientes se oponen a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: El Ministerio de la Protección Social señala que el artículo 43 acusado establece claramente la obligación de constituir ciertas reservas para el sector asegurador y el Sistema General de Riesgos Profesionales, asunto que no requería de una ley estatuaria o ley marco, pues el literal d) del artículo 150 faculta al Congreso para regular la actividad financiera y bursátil. No obstante, sostiene que la Ley 35 de 1993 fue la que definió la constitución de un régimen de inversiones de las reservas para dichas entidades y la que estableció la facultad gubernamental de reglamentar las mismas conforme a los parámetros fijados por el legislador. En similar sentido, la Superintendencia Financiera de Colombia estima que es la Ley 35 de 1993 la que contiene las normas generales y señala los objetivos y criterios a los cuales debe someterse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del publico. Ahora bien, la fijación de tales objetivos y criterios de la actividad aseguradora sólo puede ser hecha por el legislador de manera genérica, como lo hizo en la aludida Ley 35, pues de otra manera el Legislativo invadiría la órbita de las facultades del Ejecutivo. Además, opina que en cuanto el literal e) del artículo 3° de la Ley 35 facultó al Gobierno para determinar el régimen de inversión de las reservas de las entidades aseguradoras, pero no se refirió al régimen propio de las reservas técnicas, debe concluirse que tal régimen sólo puede ser modificado o adoptado mediante ley ordinaria del Congreso Nacional. Por todo lo anterior, dicha Superintendencia estima que el régimen de reservas técnicas no es objeto de leyes marco, y que la Ley 795 de 2003 no hizo otra cosa que ajustar la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional para expedir una regulación técnica y adecuada de carácter general respecto de las reservas técnicas e inversiones de las aseguradoras. Distinta es la opinión del Instituto de Seguros Sociales, para quien la demanda es inepta pues parte de un supuesto falso al afirmar que la norma acusada delega en el Ejecutivo facultades legislativas. Al parecer de este Instituto, el verdadero alcance del artículo 43 de la Ley 795 de 2003 es el constituir el marco general de competencia para que el Gobierno Nacional pueda intervenir en la actividad aseguradora, pues así fue expuesto en la ponencia del proyecto de ley correspondiente. En cuanto al Ministerio de Hacienda, éste estima que el artículo acusado no confiere al ejecutivo facultades regulatorias amplísimas, puesto que así no se desprende de su tenor literal que sí contiene pautas y lineamientos dirigidos al Gobierno Nacional, y además porque aun si se estimara lo contrario, el artículo 1° de la Ley 35 de 1993 establece claramente los objetivos y criterios que debe obedecer Ejecutivo al ejercer sus facultades de intervención, y reúne los requisitos para ser una disposición marco vigente relativa a este tema. De otro lado, la obligación del Gobierno Nacional de reglamentar los detalles técnicos de las reservas técnicas se ve restringida también por las previsiones del artículo 182 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 2.3 Por su parte el Ministerio Público arguye que la norma legal acusada se ajusta a la técnica de las leyes marco, porque establece un criterio mínimo de reservas y deja en manos del Gobierno la regulación de las mismas especialmente en lo que tiene que ver con su cálculo, y permite al ejecutivo el establecimiento de reservas técnicas adicionales. En tal virtud, la norma es constitucional. No obstante, para evitar que la regulación gubernamental determine beneficios o cargas al sector asegurador sin justificación constitucional alguna, solicita que la constitucionalidad de la norma acusada se declare condicionada a que la regulación del Ejecutivo se expida imparcialmente, protegiendo siempre de manera real la confianza del público. 2.4 Así las cosas, el problema jurídico que corresponde definir a esta Corporación involucra los siguientes asuntos: (i) si la disposición acusada, por el asunto que regula, debía adoptarse siguiendo la técnica de las leyes marco; (ii) en caso afirmativo, si efectivamente cumple los requisitos que deben observar este tipo de disposiciones legales, en cuanto señala criterios y orientaciones para el ejercicio de las correlativas facultades regulatorias del Ejecutivo, o si ello era innecesario por cuanto tales criterios y orientaciones se encuentran recogidos en otras leyes marco relativas al tema. Para la definición de los anteriores asuntos, la Corte inicialmente recordará brevemente su jurisprudencia relativa a la naturaleza de las leyes marco, especialmente en materia de regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del publico; enseguida estudiará brevemente la materia sobre la cual versa la norma acusada -régimen de las reservas técnicas e inversiones en las entidades aseguradoras y las que administren el Sistema General de Riesgos Profesionales-; con base en lo anterior, establecerá si tal regulación debe adoptarse mediante la técnica de las leyes marco; y en el caso de que el anterior cuestionamiento sea respondido afirmativamente, estudiará si el artículo 43 de la Ley 795 de 2003 satisface las exigencias constitucionales de una ley marco. 2.5 No obstante, antes de entrar a hacer el ejercicio anterior, la Corte debe referirse a la solicitud de inhibición presentada por el Instituto de Seguros Sociales, quien alega la ineptitud de la demanda sosteniendo que el actor parte de un supuesto falso, al afirmar que la norma acusada le confiere al Ejecutivo la regulación de materias que sólo corresponden al Congreso; pues a su parecer, el artículo 43 de la Ley 795 de 2003 sí contiene el marco general de competencia para que el Gobierno Nacional pueda intervenir en la actividad aseguradora. En tal virtud, el cargo no sería cierto[5]. Al respecto la Corte estima que no puede atender a dicha solicitud, puesto que justamente lo que el demandante plantea es que la norma que acusa no contiene dicho marco general, y que el mismo tampoco está recogido en otras normas legales de naturaleza marco. Así las cosas, el problema jurídico que propone la demanda es precisamente el de si existe o no el marco regulatorio que, al parecer del Instituto de Seguros Sociales, está claramente recogido en la disposición acusada. Téngase en cuenta también, que las intervenciones y el concepto fiscal tampoco presentan una posición uniforme en cuanto a si las mencionadas normas marco están recogidas en la disposición acusada, en otras normas anteriores, o en una y otras a la vez. En tal virtud, procede que la Corte profiera un fallo de fondo. 3. La naturaleza, objeto y características de las leyes marco, también llamadas leyes cuadro o generales. Reiteración de jurisprudencia. En la reciente Sentencia C-140 de 2007[6], esta Corporación tuvo la oportunidad de hacer un recuento de su propia jurisprudencia relativa a la naturaleza, objeto y características de las leyes marco, cuadro o generales. Lo hizo en los siguientes términos, que ahora resulta oportuno recordar: “4. Las leyes marco o leyes generales. “4.1 Concepto. En diversas oportunidades la Corte se ha referido a las llamadas leyes generales, también conocidas como “leyes marco” o “leyes cuadro”. En la Sentencia C-054 de 1998[7], explicó cómo esta figura, procedente del derecho público francés, tuvo su primera recepción en nuestro ordenamiento superior en la reforma constitucional de 1968, e implica “un nuevo tipo de relación entre el Legislativo y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios -, mientras que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de leyes. Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación del asunto de que se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que diversos temas que hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados exclusivamente por el Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y al Ejecutivo”. “4.2 Razón de ser. La razón de ser de la técnica legislativa acogida con la noción de las “leyes marco” radica en la naturaleza de la materia sobre la cual versa este tipo de leyes. Se trata de asuntos cambiantes, que es necesario regular de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente; regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir. De esta manera, para responder a tales necesidades cambiantes de regulación, el Congreso se reserva el señalamiento de pautas generales sobre el asunto, llamadas a ser desarrolladas por el Gobierno. “En efecto, sobre la razón de ser de las leyes generales, la Corte ha vertido los siguientes conceptos: “El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesaria - suficiente y actualizada - y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha conducido a señalar que diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las orientaciones generales que imparta el Legislativo. De esta manera, la institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático - puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica de la materia a las nuevas situaciones.”[8] “En el mismo sentido, en la Sentencia C-013 de 1993[9] esta Corporación recordó de la siguiente manera las razones que llevaron al constituyente adoptar para ciertos asuntos la técnica de las leyes marco: “La institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación”. … “El argumento práctico que se esgrimió para justificar la filosofía y la técnica que inspiran la norma, se fundó en motivos de rapidez y evolución. En esa forma el Gobierno se reserva la posibilidad de intervenir por decreto en aquellos sectores que exigen una decisión pronta y oportuna y que, además, son susceptibles de permanente evolución como ocurre con los sectores de la enseñanza y del trabajo, lo cual hace aconsejable que el Ejecutivo cuente con un amplio margen de maniobras..." (Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, Gaceta Constitucional Nº 51, abril 16 de 1991). “Con la reforma constitucional de 1968 se determinó entonces que para la regulación de diversas materias se debía utilizar el procedimiento de las leyes marco. Entre ellas se encontraban la organización del crédito público, el reconocimiento de la deuda nacional y su servicio, la regulación del cambio internacional y el comercio exterior, la modificación de los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, la determinación de la estructura de la administración nacional, la fijación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, etc. “La Constitución de 1991 decidió ampliar el espectro de los temas que debían ser objeto de las leyes cuadro. De esta manera, ahora son también objeto de ley marco las materias relacionada con la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y la determinación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.” “4.3 Materias objeto de ley marco. Ahora bien, las materias en las cuales la Constitución adopta la técnica de las leyes marco o leyes generales están señaladas expresamente en el numeral 19 del artículo 150 superior en los siguientes términos: “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: “… 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crédito público; b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas.” (Negrillas fuera del original) “4.4 Trámite ordinario de las leyes marco y naturaleza de los decretos gubernamentales que desarrollan dichas leyes. “4.4.1 Pese a que las leyes marco, como se ha dicho, se limitan a fijar las pautas generales o las directrices que deben guiar la regulación gubernamental de una materia determinada, no difieren por su trámite de las leyes ordinarias. Por esa razón, la Corte ha explicado que no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que prevalentemente no lo son, siempre y cuando se respete el principio de unidad de materia y el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan las materias objeto de leyes generales.[10] En este sentido, por ejemplo, la jurisprudencia ha vertido los siguientes conceptos: "El Congreso de la República está facultado para promulgar, bajo el trámite general señalado en los artículos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales. Significa esto que a los miembros de la rama legislativa les está permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el constituyente estableció las mismas exigencias para su promulgación".[11] “4.4.2. De manera particular, la Corte ha hecho ver que las leyes marco o leyes generales no equivalen a las que otorgan facultades extraordinarias al Gobierno para legislar. Lo anterior, por cuanto las competencias gubernamentales para regular aquellas materias objeto de ley marco no son facultades de naturaleza legislativa, sino propiamente administrativas o ejecutivas: “en este tipo de leyes lo que queda para la actividad de regulación del Gobierno solamente puede ser de índole administrativa, pues en virtud de ellas no está investido el Presidente de la República de la atribución de legislar, a la manera como sí acontece con las leyes de facultades extraordinarias.[12]” “Así pues, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de leyes marco son de naturaleza ejecutiva o administrativa aunque no corresponden propiamente a la potestad reglamentaria del Gobierno, que por su naturaleza es más restringida; en tal virtud, el control de constitucionalidad de este tipo de decretos corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución.[13] “Finalmente, en lo que concierne a la relación que existe entre las llamadas leyes marco y los decretos administrativos que las desarrollan la Corte ha explicado que una vez que el Congreso expide esa categoría de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia. Por lo cual, las normas contenidas en ellas “pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.” [14] “4.5 Reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo en aquellos asuntos que deben ser objeto de ley marco. La técnica de las leyes marco implica, como se ha dicho, un reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo que hace que el legislador sólo pueda ocuparse de indicar pautas generales sobre la materia de la ley, para reservar un espacio a las facultades regulatorias del ejecutivo. En tal virtud, el Congreso no puede regular exhaustivamente el asunto de que se trate, pues ello significaría el vaciar de contenido tales facultades gubernamentales. Sobre este punto la Corte ha dicho que “en estos casos ocurre que el legislador tiene un límite, es decir, no puede agotar la materia, sino que, por el contrario, está obligado a que el ejecutivo complete la regulación pertinente, y si esto no ocurre, la ley puede devenir en inconstitucional”.[15] En el mismo sentido ha vertido los siguientes conceptos: “También debe la Corte señalar que el artículo 150, numeral 19, de la Constitución contempla una atenuación de la cláusula general de competencia reconocida al órgano legislativo, puesto que, en los campos enunciados en dicha disposición –el crédito público; el comercio exterior; el régimen cambiario; la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones aduaneras; las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública; y el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales- las atribuciones reguladoras del Congreso son limitadas. En efecto, el Legislador sólo está autorizado para fijar pautas generales, sin que le sea posible rebasar ese ámbito, puesto que a su vez la Carta reconoce al Presidente de la República la facultad de desarrollar ese marco previamente definido por el Congreso. “Es así como las denominadas "leyes marco o cuadro", en aplicación del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, suponen una distribución de competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo, en cuanto al primero le corresponde, por medio de la Ley, determinar las pautas generales, los objetivos y criterios con arreglo a los cuales las enunciadas materias deben ser reguladas, mientras que el segundo está llamado a concretar esas disposiciones legales a través de decretos que, aun cuando en efecto gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política -dada la naturaleza, mucho más general, de las leyes que pretende desarrollar- no por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva.”[16] “De todo lo dicho hasta ahora pueden extraerse las siguientes conclusiones válidas, sentadas por la jurisprudencia de esta Corporación en las sentencias a que se ha hecho referencia en esta providencia: “a. La técnica de las leyes marco permite desarrollar una forma de colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo para la regulación de ciertas materias constitucionalmente señalas. “b. En materia de leyes marco, el papel del Congreso se limita a fijar las pautas generales o directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, y el Ejecutivo se encarga de precisar y completar la regulación del asunto de que se trata.[17] “c. Por lo anterior, la competencia el legislador en estas materias se ve restringida, pues no puede regular exhaustivamente la materia, sino que tiene que limitarse a sentar las mencionadas pautas generales. En este sentido la corte ha dicho que en las leyes marco se “contempla una atenuación de la cláusula general de competencia reconocida al órgano legislativo”. [18] “d. Las leyes marco no implican una delegación al ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta razón los decretos que expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son decretos con rango de ley, sino decreto ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado. También por esta razón una vez que el Congreso expide esa categoría de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual, las normas contenidas en ellas “pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.” [19] “e. Los decretos que expide el Presidente en desarrollo de las leyes marco se distinguen de los decretos reglamentarios en la mayor amplitud de las facultades regulatorias reconocidas constitucionalmente al Ejecutivo en esos asuntos. Por ello la jurisprudencia ha explicado que “gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política -dada la naturaleza, mucho más general, de las leyes que pretende desarrollar-”[20] pero que “no por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva.”[21] “f. La razón de ser de las leyes marco radica en la existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente; regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir[22], y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí dispone de las capacidades para reaccionar prontamente adecuando las regulaciones. Esta razón de ser es un criterio que contribuye a delimitar hasta donde van las facultades legislativas y las ejecutivas en asuntos sujetos a leyes marco. “g. Las leyes marco no difieren por su trámite de las leyes ordinarias, por lo cual no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que prevalentemente no lo son.” 4. Las leyes marco destinadas a regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. 4.1 De conformidad con lo prescrito por el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Correlativamente, según lo dispone el numeral 24 del artículo 189 superior, corresponde al Presidente de la República ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Finalmente, el artículo 335 ibídem indica que las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito. 4.2 Refiriéndose al alcance normativo de esta trilogía de disposiciones superiores, esta Corporación ha dicho que en ellas la Constitución ha dispuesto un reparto de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República, “reparto según el cual aquel, por la vía de las leyes marco, señala las pautas y criterios legislativos a los cuales debe sujetarse la actividad presidencial en estas materias.”[23] Y explicando cómo opera de manera concreta este sistema de distribución de competencias, la jurisprudencia ha agregado que “la diferencia entre lo que atañe al Congreso y al Gobierno, a la luz de los mencionados preceptos superiores (art. 150, numeral 19, literal d), y 335 C.P.), no está señalada a partir de una discriminación por mate...