Sentencia C-543 de 2001

C-543-01 Sentencia C-543/01 Sentencia C-543/01 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Agotamiento de objeto de norma INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por duda en vigencia de norma/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por incertidumbre sobre derogación tácita INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por continuación de producción de efectos UNIDAD NORMATIVA-Integración ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Finalidad/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No satisfacción de intereses específicos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No satisfacción de intereses específicos Por principio mediante ella los ciudadanos han de buscar la preservación del orden constitucional objetivo y por ello las pretensiones que pueden ser postuladas ante la Corte son de inconstitucionalidad y la consecuencial inexequibilidad. Así las cosas, toda pretensión que busque satisfacción de intereses específicos de un demandante o que signifiquen efectos jurídicos específicos exigibles de alguien en concreto, autoridad o no, está proscrita por principio del juicio de constitucionalidad. Esa finalidad y características condicionan las posibilidades del juez de constitucionalidad al decidir sobre las respectivas demandas. DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Apoyo de entidades privadas DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Recursos no transmutan por confiarse a entidades privadas AUXILIOS O DONACIONES A PARTICULARES-Alcance de la prohibición AUXILIOS O DONACIONES-Ambito propio de la prohibición el ámbito propio del artículo 355, en sus dos incisos, el primero en cuanto prohibe explícitamente las donaciones y auxilios y el segundo que permite la celebración de contratos para el cumplimiento de actividades de interés publico, acordes con los planes de desarrollo, con personas jurídicas privadas, sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, es el de la acción benéfica del Estado, de las actividades de fomento que dentro de un Estado social de Derecho corresponden como función propia, insoslayable, de la organización estatal. Se trata de apoyar la acción de organizaciones de origen privado, que en ejercicio de la autonomía de iniciativa para el desarrollo de las más variadas actividades que las personas realizan en sociedad buscan la satisfacción de finalidades no simplemente lucrativas. AUXILIOS O DONACIONES-Celebración de contratos con entidades privadas La norma constitucional, cuando en el segundo inciso alude a la celebración de contratos hace énfasis en que el objeto de los mismos es el desarrollo de actividades de interés público, acordes con los planes de desarrollo, y para asegurar que la acción de fomento se cumpla adecuadamente exige que las instituciones privadas con las cuales se hayan de celebrar sean precisamente de aquellas que conforme a la ley tengan el carácter de instituciones sin ánimo o fin lucrativo que además tengan reconocida idoneidad en el ámbito donde conforme a sus respectivas reglas estatutarias desarrollan las actividades de beneficio común. No se trata de apoyar a organizaciones particulares, sino de arbitrar mecanismos idóneos de acción del Estado buscando precisamente la descentralización de la gestión FUNCION ADMINISTRATIVA-Gestión fiscal FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS Y GOBIERNO NACIONAL-Modificaciones al contrato de administración FUNCION ADMINISTRATIVA-Ejercicio de actividad por institución de iniciativa privada/FUNCION ADMINISTRATIVA-Ejercicio por particulares/PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN FUNCION ADMINISTRATIVA-Ejercicio por particulares FUNCION ADMINISTRATIVA-Supuestos para ejercicio por particulares FUNCION ADMINISTRATIVA-Atribución por ley a organización privada RECURSOS PUBLICOS-Manejo por entidades gremiales GESTION FISCAL DE FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Recursos encomendados contractualmente FUNCION ADMINISTRATIVA-Atribución por convenio de ejercicio por particulares/FUNCION ADMINISTRATIVA-Límites a atribución por convenio de ejercicio por particulares FUNCION ADMINISTRATIVA-Condiciones para ejercicio por particulares/FUNCION ADMINISTRATIVA-Ejercicio por particulares a título gratuito remunerado La Corte al analizar la posibilidad constitucional de que los particulares sean encargados del ejercicio de funciones administrativas, ha expresado que las condiciones en que aquellos puedan cumplir las funciones administrativas son las que señale la ley y que si bien es cierto tales funciones pueden ser desarrolladas a título gratuito, según lo prevea la propia ley para un caso, ello no impide que las mismas puedan ser remuneradas. Queda librado a la facultad discrecional del legislador señalar cuándo establece una u otra condición. FUNCION ADMINISTRATIVA-Ejercicio por asociaciones o fundaciones de participación mixta AUXILIOS O DONACIONES-Erogación fiscal a particular sin contraprestación FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Control fiscal FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Carácter de la administración de dineros del fondo FONDO NACIONAL DEL CAFE-Destinaciones específicas a fines determinados FONDO NACIONAL DEL CAFE-Transferencias y destinaciones/FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Carácter de rentas/FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-No propiedad sobre ingresos públicos FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Inexistencia de donaciones/COMITES DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES DE CAFETEROS-Inexistencia de donaciones FONDO NACIONAL DEL CAFE-Características patrimoniales de recursos/FONDO NACIONAL DEL CAFE-No afectación de calidad de recursos Los recursos a que se refieren las disposiciones en mención, emanan de la llamada la soberanía fiscal del Estado, tienen el carácter de rentas tributarias, se recaudan dentro de un determinado sector y se afectan en su destinación al mismo sector. Se trata como lo ha señalado la Corte de contribuciones parafiscales que por sus características solo pueden ser destinadas a las finalidades de interés público previstas en la ley que las crea o establece. La circunstancia de que se atribuya a una determinada entidad pública o aún por una institución de carácter privado no modifica esa condición. Así mismo, la calidad de recursos públicos de los derivados del ejercicio de la soberanía tributaria tampoco se afecta por la circunstancia de que la gestión de los mismos se encomiende a una organización de origen y carácter privado. CONTRIBUCION PARAFISCAL-Fundamento constitucional CONTRIBUCION PARAFISCAL-Características FONDO NACIONAL DEL CAFE-Patrimonio de origen parafiscal FONDO NACIONAL DEL CAFE-Patrimonio de afectación FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Recaudación, administración y ejecución de recursos públicos SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Aplicación FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS-Administración de recursos y no propiedad FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS Y GOBIERNO NACIONAL-Celebración de contratos CONTRIBUCION PARAFISCAL-Regímenes FONDO NACIONAL DEL CAFE-Administración y gestión de recursos y bienes parafiscales CONTRIBUCION PARAFISCAL-Manejo, administración y ejecución de recursos CONTRIBUCION PARAFISCAL AGROPECUARIA-Régimen aplicable sin perjuicio de derechos adquiridos/CONTRIBUCION PARAFISCAL AGROPECUARIA-Régimen aplicable sin perjuicio de contratos celebrados CONTRIBUCION PARAFISCAL-Caducidad de contratos ENTIDAD PRIVADA GREMIAL Y GOBIERNO-Régimen aplicable CONTRIBUCION PARAFISCAL-Competencia legislativa para autorizar contratos de administración de recursos CONTRIBUCION PARAFISCAL-Competencia legislativa para señalar entidad administradora de recursos CONTRIBUCION PARAFISCAL-Particular encargado de administración de recursos CONTRIBUCION PARAFISCAL-Determinación legislativa de entidad privada para contrato PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Celebración de contratos CONTRIBUCION PARAFISCAL-Autorización legislativa de celebración de contratos CONTRIBUCION PARAFISCAL-Autorización legislativa y decisión del Gobierno CONTRIBUCION PARAFISCAL-Celebración de contrato con entidad gremial determinada para gestión CONTRIBUCION PARAFISCAL-Condiciones de celebración de contratos de gestión CONTRIBUCION PARAFISCAL-No señalamiento legislativo de encargado de gestión/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Institución que no cumple requisitos de representatividad En la medida en que el legislador no señale la entidad encargada de la gestión de la contribución parafiscal, corresponderá al Gobierno la designación de la misma; igual regla se ha de seguir cuando la institución inicialmente determinada por el legislador no reúna los requisitos de representatividad y escogencia democrática de los correspondientes órganos de dirección o esas características hayan perdido su vigencia en el tiempo. CONTRIBUCION PARAFISCAL-Escogencia entre entidades con condiciones de representatividad CONTRIBUCION PARAFISCAL AGROPECUARIA-Parámetros del régimen aplicable a contratos para administración CONTRIBUCION PARAFISCAL-Determinación régimen aplicable a contratos para administración ENTIDAD PRIVADA GREMIAL Y GOBIERNO-Sujeción de principios/FUNCION ADMINISTRATIVA-Aplicación de principios a contratos con entidad privada En la medida en que las actividades públicas administrativas que mediante el contrato se transfieren a la entidad gremial, tienen el carácter de funciones administrativas que entrañan una gestión fiscal, y están al servicio de los intereses generales referidos al respectivo sector, se encuentran sujetas a los principios propios de éstas conforme al artículo 209 de la Constitución y por tanto en los respectivos contratos deben constar las estipulaciones pertinentes. CONTRATO DE GESTION DE CONTRIBUCION PARAFISCAL-Previsión de objetivos constitucionales CONTRATO DE GESTION DE CONTRIBUCION PARAFISCAL-Cláusula de caducidad/CONTRATO DE GESTION DE CONTRIBUCION PARAFISCAL-Mecanismos de control FUNCION ADMINISTRATIVA POR ORGANIZACION PRIVADA-Investidura/FUNCION ADMINISTRATIVA POR ORGANIZACIÓN PRIVADA-Precisiones del régimen especial La investidura de funciones administrativas a organizaciones privadas, no afecta la calidad subjetiva de éstas- continúan siendo personas jurídicas de derecho privado- ni su esfera jurídica propia y por ello en cuanto a ésta han de desenvolverse en el tráfico jurídico en condiciones de igualdad con los demás agentes. Las previsiones del régimen especial se circunscriben con exclusividad, a la órbita de ejercicio de las funciones publicas transferidas, en el caso la de gestión fiscal de las contribuciones parafiscales, en los términos de la ley que haya creado éstas. GESTION FISCAL DE CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administración por particular FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS Y GOBIERNO NACIONAL-Contrato para la administración del Fondo CONTRIBUCION PARAFISCAL-Celebración de contratos para recaudo, administración y ejecución CONTRIBUCION PARAFISCAL-Determinación de modalidad y mecanismos de gestión MONOPOLIO-Inexistencia ante actividades propias del Estado CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administración por entidad gremial Referencia: expediente D-3163 Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 20 y 33 (parciales) de la Ley 9 de 1991, el artículo 4 de la Ley 66 de 1942, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 y el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940. Actor: Carlos Alberto Maya Restrepo Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo del año dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Alberto Maya Restrepo demandó los artículos 20 y 33 (parciales) de la Ley 9 de 1991 "por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementaria", el artículo 4 de la Ley 66 de 1942 “sobre protección a la industria cafetera”, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 “por la cual se deroga el impuesto a la exportación del café y se dictan otras disposiciones” y el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940 “por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la industria del café”. Esta Corte, mediante auto fechado el 11 de septiembre de 2000, admitió la demanda y decretó las pruebas que consideró pertinentes. Inconforme con la decisión de no haberse decretado la totalidad de las pruebas solicitadas, el peticionario interpuso recurso de súplica el 21 de septiembre de 2000, el cual fue resuelto el 11 de octubre del mismo año por medio de auto de la Sala Plena de esta Corporación que confirmó la decisión recurrida en los siguientes términos: “En cuanto a la inconformidad del actor por no haberse decretado la práctica de la totalidad de las pruebas solicitadas en la demanda, observa la Corte que algunas de ellas versan sobre aspectos concernientes a investigaciones penales, y al envío de algunas publicaciones o editoriales sobre la Federación Nacional de Cafeteros, que el magistrado sustanciador se abstuvo de decretar por no considerarlas pertinentes ni conducentes. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto 2067 de 1991, dentro del juicio de constitucionalidad el magistrado sustanciador podrá decretar, en el auto admisorio de la demanda, las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de 10 días. No prevé el decreto 2067 de 1991 que contra el auto que decreta o niega la práctica de pruebas se pueda interponer recurso de súplica. En tal virtud, la Sala Plena de la Corte carece de competencia para conocer acerca de la impugnación que hace el actor respecto del numeral 2 del auto de septiembre 11 del año en curso [2000], proferido por el magistrado sustanciador.” Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede, entonces, a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcriben los textos demandados conforme a la publicación en sus respectivos Diarios Oficiales: Diario Oficial No. 39634 del 17 de enero de 1991. (Se subraya lo demandado): “LEY 09 DE 1991 (enero 17) “por la cual se dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias” El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 20. Transferencias y Destinaciones. Inmediatamente sea efectuado el reintegro del valor de la exportación de café y deducido el valor de las transferencias en el Banco de la República, el Fondo Nacional de Café atenderá, con cargo a la contribución definida en el artículo anterior, a sus otros ingresos o a su patrimonio, las transferencias y destinaciones cuya cuantía y propósito se determinan a continuación: a) Durante los años 1991 y 1992, el equivalente al dos punto siete por ciento (2.7%), del valor del reintegro se destinará a los comités departamentales de la Federación Nacional de Cafeteros para los programas de desarrollo social y económico de las zonas cafeteras, de fomento y apoyo al cooperativismo, de mejoramiento de las condiciones de la población campesina en zonas cafeteras, directamente o a través de convenios con las entidades territoriales, cuando lo permita la naturaleza de los programas. A partir de 1993, la participación de los comités regionales se incrementará al tres punto siete por ciento (3.7%). b) El equivalente al dos punto siete por ciento (2.7%), del valor del reintegro para que el propio Fondo Nacional del Café destine prioritariamente, al fortalecimiento de programas dirigidos a incrementar la competitividad y eficiencia de la caficultura colombiana tales como la experimentación científica, tecnología, difusión, extensión y diversificación de las prácticas de cultivos y beneficio del café. c) El equivalente al dos por ciento (2%), del valor del reintegro durante los años 1991 y 1992; a partir de 1993 y hasta 1994 en uno por ciento (1%), para el presupuesto nacional. Parágrafo. Los egresos financiados con las transferencias dispuestas en los literales a) y b) de este artículo deberán incluirse en el presupuesto anual del Fondo Nacional del Café y el Control Fiscal de estos recursos lo realizará la Contraloría General de la República. El patrimonio que se forme con los recursos previstos en el literal a) será de propiedad de los Comités Departamentales y Municipales de Cafeteros, según la proporción de que estos últimos se beneficien de estos recursos. De todas maneras, el patrimonio así constituido quedará vinculado a los fines previstos en el literal a) del presente artículo. (...) Artículo 33 Autorizaciones contractuales y presupuestales. Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar los contratos y efectuar las apropiaciones y demás operaciones presupuestales que se requieran para dar cumplimiento a los previsto en esta Ley y en las disposiciones que para su efectividad se dicten. Los contratos, que para dar cumplimiento a esta Ley, celebre el Gobierno Nacional con entidades públicas solamente requerirán la firma de las partes, el registro presupuestal cuando a ello hubiere lugar, y su publicación en el Diario Oficial, requisito que se entenderá cumplido con la orden de publicación impartida por el Gobierno Nacional.(destacado original). Las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café y de servicios que suscriba la Federación Nacional de Cafeteros con el Gobierno Nacional continuarán sujetas a la revisión del Consejo de Estado, del Congreso de la República y a la publicación en el Diario Oficial. Diario Oficial No. 25144 del 2 de enero de 1943: “LEY 66 DE 1942 (diciembre 31) “sobre protección a la industria cafetera” Artículo 4. Todos los bienes que adquiera la Federación con los fondos destinados al mantenimiento de los precios del café -para los fines del Pacto de Cuotas- pertenecerán a dicha entidad, una vez pagadas las deudas. La Federación no podrá disponer de tales bienes sino en beneficio de la industria cafetera. Diario Oficial No. 33776 de enero 30 de 1973: LEY 11 DE 1972 (diciembre 18) “por la cual se deroga el impuesto a la exportación del café y se dictan otras disposiciones Artículo 2. Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar con la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia contratos tendientes a impulsar y defender la Industria del Café. Los contratos que el Gobierno celebre en desarrollo del presente artículo, tendrán una duración de diez años y serán prorrogables por periodos de igual duración. Diario Oficial No. 24520 del 23 de noviembre de 1940: DECRETO 2078 DE 1940 (noviembre 22) “por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la industria del café.” Artículo 10. Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar un contrato con la Federación Nacional de Cafeteros, a efecto de que dicha entidad pueda adquirir el café al que se refiere el artículo anterior y disponer de él, invirtiendo en dicho objeto los recursos de que trata el mismo artículo y sirviendo, si fuere necesario, las correspondientes operaciones de crédito. III. LA DEMANDA Como ya se expresó, el ciudadano demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 20 y 33 (parciales) de la Ley 9 de 1991, el artículo 4 de la Ley 66 de 1942, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 y el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940, pues considera que estas normas vulneran los artículos 1, 2, 3, 4, 13, 333 y 355 de la Constitución Política. El demandante funda su pretensión en los siguientes argumentos: En primer término, considera que el artículo 20 (parcial) de la Ley 9 de 1991 y el artículo 4 de la Ley 66 de 1942, vulneran el primer inciso del artículo 355 superior, pues con estas normas se “decretan donaciones en favor de una entidad de derecho privado como la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia”[1]. Según el accionante, la norma controvertida autoriza la privatización de recursos recaudados a los ciudadanos, para acrecentar con ellos el patrimonio de una entidad privada, lo cual no es procedente aún cuando aquellos tengan la denominación de contribuciones parafiscales. En este sentido, informa que por concepto de esa “donación inconstitucional” las sumas ascienden a 95.000 millones de pesos para el año 2000, recursos que, en su criterio, podrían ser reclamados por las entidades territoriales para canalizarlos a través de las UMATAS u organizaciones gremiales tales como la Unidad Cafetera Nacional o la Asociación Nacional de Exportadores de Café de Colombia. En apoyo de sus planteamientos, transcribe apartes de un documento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Oficio UJ-0958-99), en el cual se hace referencia a consideraciones expuestas por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 14 de octubre de 1970, en las que se reafirma la naturaleza oficial de los recursos entregados a la Federación Nacional de Cafeteros por concepto de los impuestos sobre exportación de café. Con base en esta referencia, el demandante afirma que el legislador, con las normas en comento, insiste en contrariar la Constitución al “regalarle” recursos públicos a dicha entidad privada. En segundo término, estima el demandante que el inciso tercero del artículo 33 de la Ley 9 de 1991, el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 y el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940, vulneran el inciso segundo del artículo 355 superior, por cuanto afirma que la Federación Nacional de Cafeteros, a pesar de declarar lo contrario en sus estatutos, es una entidad con ánimo de lucro y, de otra parte, no tiene la idoneidad necesaria para contratar con el Gobierno, tal como lo exige la Constitución en el referido artículo. De esta manera, el accionante procede a sustentar las anteriores afirmaciones en relación con la entidad privada mencionada así: a) Manifiesta, previamente, que el ánimo de lucro se constata con la verificación de por lo menos una de las circunstancias o criterios expuestos por “el H. Consejo de Estado en sentencia del 10 de diciembre de 1982, radicación 7.234, con ponencia del Magistrado doctor Enrique Low Murtra”, ellos son, según la transcripción del demandante “que la entidad reciba rentas susceptibles de ser objeto de distribución de utilidades durante la existencia de la entidad o que las utilidades y el capital se repartan entre los asociados al momento de la disolución”. Sobre el particular hace referencia a varias comunicaciones y hechos que dan cuenta de la repartición de utilidades y dividendos en la Caja de Ahorros - Fondo de Recompensas, Pensiones y Jubilaciones, Fondo 5 Bienestar Social[2], operaciones en las que la Federación habría sido beneficiada de manera directa. La aludida entidad financiera, según lo indica el actor, fue creada con el acuerdo #3 del Comité Nacional de Cafeteros de 1941, sin embargo, de conformidad con su versión, desapareció después de múltiples denuncias y quejas presentadas ante diferentes autoridades por los usuarios del servicio que prestaba, razón que habría precipitado la decisión de terminar con el programa y, en consecuencia, que la entidad liquidada devolviera los saldos de ahorros libres que administraba, quedando el saldo final a favor de la Federación.[3] Entre los múltiples datos e información puesta de presente para probar el supuesto lucro de la Federación, el actor hace énfasis en que ésta y la Caja - Fondo, actuaron como una sola entidad, sin que independizaran legalmente su actividad económica, cuestión que habría sido advertida con preocupación por el Jefe de la Oficina de Evaluación Financiera de la Federación.[4] En el mismo sentido, transcribe algunas notas de los estados financieros de la Caja - Fondo realizadas entre los años 1988 y 1989, en las cuales se expresa que la política contable de la entidad se regiría por el Decreto 2160 de 1986, es decir, el régimen aplicable a los entes mercantiles. Otro de los argumentos expresados, consiste en el supuesto cobro irregular de intereses sobre los préstamos que, por medio de la Caja - Fondo, fueron concedidos a los trabajadores de la Federación, rendimientos con los cuales estima que ésta última terminó lucrándose, contrariando así, además, lo dispuesto en el artículo 153 del Código Sustantivo del Trabajo que prohibe tal proceder a menos que se trate de préstamos para vivienda e incurriendo, en su parecer, en una conducta usurera. Seguidamente, hace una extensa relación de diferentes procesos judiciales adelantados entre los años de 1993 y 2000 ante las jurisdicciones penal, civil y administrativa, en contra de la Federación y la Caja - Fondo, relacionados todos ellos con los hechos narrados en los párrafos anteriores, trámites que han concluido, según lo expresado en la demanda de inconstitucionalidad, con decisiones que favorecen a dichas entidades, mientras otros aún están pendientes de ser resueltos. Como soporte a las consideraciones expuestas, el demandante trae en cita el Informe de Control Integral - Fondo Nacional del Café, presentado por el Contralor General de la República en 1998, en el cual se cuestiona el manejo dado a los recursos del Fondo Nacional del Café[5]. Así mismo, el actor llama la atención sobre la declaración estatutaria de la Federación, según la cual “Son fondos de la Federación Nacional de Cafeteros, los bienes que haya adquirido o adquiera a cualquier título”. Adicionalmente, manifiesta que la normativa atacada viola los artículos 13 y 333 de la Constitución, porque “favorece a una sola entidad de derecho privado, enriqueciendo sin causa su patrimonio particular, y en un acto de competencia desleal empobrece a otras entidades y personas que desarrollan actividades iguales o similares que las que desarrolla la Federacafé”. b) El actor sostiene, de otra parte, que son varias las razones por la cuales no puede predicarse el atributo de idoneidad en relación con la Federación, lo que impide a ésta contratar con el Gobierno en los términos del inciso segundo del artículo 355 de la Constitución. En este sentido, señala que de acuerdo con la definición del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (décima novena edición), -idóneo- es un adjetivo que indica “Que tiene buena disposición para una cosa”. Para el accionante, después de los cuestionamientos hechos por el Contralor General de la República en el informe antes referido[6], del debate realizado en el Senado de la República en el año 1999 con ocasión de la crisis del Fondo Nacional del Café y de los reparos del vocero regional de los caficultores de Caldas publicados en el Diario la Patria, puede afirmar que “la Federación Nacional de Cafeteros no es una entidad de reconocida idoneidad”. Así lo deduce, también, del artículo escrito por un investigador de la Universidad Nacional de Colombia, titulado “Relaciones de Poder y Estructura de Decisiones del Gremio Cafetero Colombiano”, publicado en la revista Innovar de ciencias administrativas y sociales del Departamento de Gestión y Finanzas de la Facultad de Ciencias Económicas del mencionado establecimiento universitario, documento en el que se afirma que “la Federación Nacional de Cafeteros es un Estado dentro del Estado Colombiano”[7]. En consonancia con las consideraciones expuestas, el accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas aludidas a partir de la fecha de su publicación y, con ella, la orden de restitución de los recursos que, a su juicio, han sido donados inconstitucionalmente. IV INTERVENCIONES 1. Intervención Ciudadana El Doctor Jorge Arango Mejía, en su condición de ciudadano interviene en el proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, con base en las consideraciones que a continuación se sintetizan: Sostiene que con las normas controvertidas no se autorizan donaciones a una persona jurídica de derecho privado; es esta, según sus expresiones, una interpretación equivocada con la cual el demandante desconoce toda la teoría de la “parafiscalidad” que la jurisprudencia constitucional ha estudiado precisamente partiendo del examen de las contribuciones que gravan a los productores de café.[8] Advierte que cuando el parágrafo del artículo 20 de la Ley 9 de 1991, atribuye la propiedad de ciertos recursos a los Comités Departamentales y Municipales de la Federación Nacional de Cafeteros, no se trata del derecho pleno referido en el artículo 669 del Código Civil. Es, en su criterio, “un derecho indisolublemente ligado a las finalidades señaladas en el literal a) del mismo artículo [demandado], finalidades que condicionan o limitan la disposición de los recursos.” Así pues, aun cuando se trata de recursos públicos, afirma que “están destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa”. El interviniente llama la atención, sobre la premisa de la norma acusada, es decir, que el Fondo Nacional del Café es administrado por la Federación en virtud del contrato celebrado con el Gobierno en diciembre de 1940, prorrogado sucesivamente, por lo que, a su juicio, la disposición normativa acusada lo que busca es la asignación efectiva de los recursos a los comités regionales, tomando en cuenta el contrato y sus finalidades, los recursos que lo sustentan, así como la organización misma de la Federación. Advierte, también, que la Federación no se lucra con esos recursos, ya que aunque el demandante intente desconocerlo, los estatutos de la entidad declaran expresamente la condición contraria y en ninguna parte estipulan la distribución de utilidades durante su existencia ni al momento de su eventual disolución, con plena aplicación del artículo 649 del Código Civil, norma que dispone en estos casos que “pertenecerán dichas propiedades a la Nación, con la obligación de emplearlas en objetos análogos a los de la institución” y, en todo caso, por el hecho de tratarse de contribuciones parafiscales. Aclara, en este punto, que el propósito del legislador con la norma atacada al referirse a los Comités Departamentales y Municipales como destinatarios de los recursos, es procurar que por medio de estas divisiones administrativas de la Federación, se canalice la inversión “con la participación directa de los representantes directos de los productores de café”. Posteriormente, expone algunos antecedentes en relación con el artículo 4 de la Ley 66 de 1942, según los cuales, los recursos a que se refiere la norma demandada, son aquellos saldos eventuales que tienen origen en la ejecución del contrato de administración del Fondo Nacional del Café, es decir, tras el desarrollo de las actividades de compra, almacenamiento, transporte y venta del grano, necesarias para dar cumplimiento al pacto de cuotas[9], por lo que, a su juicio, la ley prevé es la disposición de dichas sumas, “EN BENEFICIO DE LA INDUSTRIA CAFETERA” y no una donación. (mayúsculas originales). Explica, también, que el patrimonio de la Federación y el del Fondo no se confunden, porque el primero es de naturaleza privada y está constituido por los recursos provenientes de los contratos firmados con el Gobierno y la remuneración pactada[10], mientras el segundo, constituye una cuenta de naturaleza parafiscal administrada por la Federación pero independiente de ésta. Así, pues, concluye y reitera que no hay donación alguna. Respecto de la supuesta vulneración del inciso 2 del artículo 355 superior, indica que la Federación cumple con los requisitos exigidos para contratar con el Gobierno, pues este último de manera expresa ha reconocido en ella la condición de persona jurídica sin ánimo de lucro así como su idoneidad al aprobar los estatutos y las reformas a los mismos. En consecuencia, afirma que “si alguien (acaso quien ha presentado la demanda que origina este proceso) considera que los estatutos de la Federación le irrogan perjuicios, puede recurrir al mismo poder ejecutivo, y aún a la justicia en busca del resarcimiento de los perjuicios que le haya causado la aplicación de los mismos”. En cuanto a las normas demandadas que autorizan al Gobierno para celebrar y prorrogar contratos con la Federación, plantea que es necesario examinar si han perdido vigencia en el ordenamiento por sustracción de materia, como quiera que han agotado su finalidad, pero de no entenderse así, indica que deben ser declaradas exequibles, por cuanto “en nada contrarían la Constitución”. En relación con la alegada vulneración de los artículos 1, 2, 3, 4, 13, 333 y los numerales 1, 6 y 9 del artículo 95 de la Constitución, considera que por el demandante no se ha expuesto cargo diferente a la enunciación de las normas superiores, en consecuencia, estima que mal podría la Corte declarar una inconstitucionalidad que “ni siquiera se ha intentado demostrar. Y que además no existe”. 2. Ministerio de Comercio Exterior El apoderado judicial del referido ministerio, debidamente autorizado, solicita la declaratoria de constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en las consideraciones que en seguida se resumen: Manifiesta que no ha existido donación alguna en favor de la Federación, toda vez que las características propias de esta figura jurídica no se han cumplido conforme al artículo 1443 del Código Civil. Considera, en cambio, que se ha configurado un contrato de prestación de servicios para la administración del Fondo Nacional del Café, por el cual se paga la consecuente contraprestación, que no supone la entrega gratuita e irrevocable de algún bien de la Nación. Precisa, en el mismo sentido, que el patrimonio del Fondo y el de la Federación tienen diferente naturaleza y origen, por lo que sus recursos son inconfundibles entre sí. Seguidamente, expresa no observar ninguna razón de inconstitucionalidad en los apartes normativos demandados del Decreto 2078 de 1940 y de la Ley 11 de 1972, como tampoco la necesidad de entrar a rebatir los cargos relacionados con los artículos 1, 2, 3, 4, 13, 333 y numerales 1°, 6° y 9° del artículo 95 superiores, ya que, en su criterio, el demandante ha incurrido en acusaciones genéricas o abstractas y meramente enunciativas. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Este ministerio, por medio de apoderado especial, participa en el proceso en los términos que a continuación se sintetizan: El interviniente, de antemano estima necesario aclarar que “las aplicaciones torcidas o fraudulentas de una norma no pueden convertirse en argumento principal para que la misma sea eliminada de nuestro ordenamiento”. Afirmación que hace teniendo en cuenta la enunciación que el demandante formula de una serie de supuestas anomalías en el manejo de los recursos parafiscales que administra la Federación; al respecto sostiene que ellas no son aspectos propios y consustanciales al juicio de constitucionalidad, sino a la investigación penal y fiscal correspondiente. Sobre el particular cita, entre otras, la sentencia C-357 de 1997[11], en la que se insiste sobre la confrontación en abstracto entre el contenido de la disposición acusada y la preceptiva fundamental, como único objetivo del juicio de constitucionalidad. Así mismo, considera que los aspectos a los cuales debe circunscribirse este estudio, consisten en dilucidar si los recursos parafiscales pueden formar parte del patrimonio de una entidad privada o sus divisiones y si el legislador puede señalar a un contratista para la administración de los mismos, más no “dirimir aspectos como el real ánimo de lucro de la Federación o el manejo de la denominada caja de ahorros, fondo de recompensas, pensiones y jubilaciones”. En este orden de ideas, señala que el artículo 4 de la Ley 66 de 1942 no se encuentra vigente, pues en él puede advertir un criterio equivocado y rezagado según el cual los recursos producto de la parafiscalidad formaban parte del patrimonio de la Federación, asunto sobre el cual no había suficiente claridad en ese momento, pero definido posteriormente en la medida en que se ha reconocido que el contrato celebrado es de administración (destacado original), que los recursos allí comprometidos son de naturaleza pública y por lo tanto vigilados por la Contraloría General de la República según lo dispuesto en los artículos 3 y 4 de la Ley 11 de 1972 y el artículo 2 de la Ley 42 de 1993. Sostiene igualmente que la Ley 9 de 1991 definió elementos básicos de la contribución cafetera, derogando disposiciones provenientes de la Ley 66 de 1942 y el Decreto 444 de 1967. De lo expuesto concluye que se ha producido una derogatoria tácita por “la evidente incompatibilidad entre la norma impugnada y disposiciones posteriores”, por lo que considera impertinente efectuar un pronunciamiento en relación con su constitucionalidad y solicita a la Corporación declararse inhibida. Igual solicitud formula frente a la acusación contra el artículo 10 del Decreto 2078 de 1940, pues indica que “tampoco corresponde a una norma vigente”, ya que considera que el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 -también demandado- regula en la actualidad la materia, como se habría reconocido en la sentencia C-449 de 1992 de la cual transcribe el aparte que estima pertinente. Así mismo, afirma que en esa providencia la Corte hizo referencia al contrato de administración celebrado entre la Federación y el Gobierno como parte necesaria de su estudio, y revisó extensamente las autorizaciones para contratar con dicho gremio, circunstancia que le permite colegir que la Corporación no tiene reparos frente al contrato referido, ni en relación con los sujetos que en él intervienen. Así, entonces, dice que el presente proceso se ha de limitar al estudio de los artículos 20 y 33 de la Ley 9 de 1991 y al artículo 2 de la Ley 11 de 1972. En capítulo especial, hace un extenso análisis de la evolución del concepto de parafiscalidad, trayendo en cita abundante jurisprudencia constitucional[12], referencias históricas[13] y doctrinarias[14] sobre el tema, examen del cual concluye que las contribuciones derivadas de esta modalidad tributaria son de pública afectación y que a título precario son administradas por la institución contratada para el efecto, la cual no puede mudar ni modificar la naturaleza de las mismas. Entre los datos suministrados en el análisis efectuado, destaca, entre otros, que la institución parafiscal quedó “constitucionalizada” a partir de 1991 y, con ello, la adopción de este mecanismo ha sido frecuente para el financiamiento de ciertos sectores de la agroindustria en Colombia. También enfatiza sobre el proceso de caracterización de las contribuciones parafiscales, en el cual, indica se han logrado establecer por la jurisprudencia constitucional los elementos que las diferencian de las demás modalidades tributarias e inclusive sistematizar y depurar los elementos propios. Así las cosas, indica que en nada contradice los criterios expuestos, el que la expresión demandada del literal a) del artículo 20 de la Ley 9 de 1991 disponga que con los recursos parafiscales se efectúen inversiones en beneficio de los campesinos de la zona cafetera, pues con ello no se contraviene la naturaleza sectorial de esos fondos ni ningún otro precepto superior, como quiera que la norma impulsa la solidaridad gremial con el más débil, tan necesaria en momentos en los que la zona cafetera intenta reponerse de la “aciaga calamidad de dimensión nacional” ocurrida recientemente y, además, considera que por medio de la delegación de funciones en los Comités Regionales se desarrolla la “democratización” en el manejo de los recursos. En relación con el tema específico de la administración de los recursos parafiscales, reseña la forma como la Federación en un determinado momento manejó dos tipos de contrato, uno de prestación de servicios y otro de administración de unos recursos, unificados a partir de 1978 y hasta el presente por el contrato firmado en 1997. Ahora bien, estima que la confusión del demandante tiene origen en la errada identidad que maneja entre los conceptos de administración y propiedad, los cuales deben ser deslindados entendiendo que “la Federación obra como un simple intermediario y su título es un contrato celebrado con el Gobierno Nacional. Rinde cuentas de su ejercicio y es responsable, fiscalmente, de la administración”. Señala, en otro punto, que es natural que una institución como la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, después de 70 años de existencia tenga “detractores y enaltecedores”, pero sostiene que mas allá de esto lo verdaderamente relevante en el presente análisis es verificar si en la entidad convergen los objetivos propios para el desarrollo de la actividad encomendada, respecto de lo cual indica: “... [es] una de las instituciones gremiales por excelencia, reconocida por propios y extraños, protagonista en el campo internacional. Conoce en detalle el gremio que representa”. Respecto de la supuesta vulneración del artículo 355 Superior, alegada por el demandante, explica que la parafiscalidad y su soporte constitucional no constituyen una forma velada del Estado para enriquecer a los particulares, sino el mecanismo legítimo para el desarrollo de postulados como el de la intervención en la economía “para promover y sustentar la condición de vida digna del campesinado agrícola en este caso (arts. 64 a 66 C.P.)”. Concluye, pues, que por eventuales comportamientos o actitudes irregulares en el manejo de recursos parafiscales, no es posible estigmatizar toda la institución ni mucho menos impedir la creación de esta clase de destinaciones. No obstante la evolución en la definición de los conceptos, reconoce que la legislación “ha cargado con ciertos lastres” que en buena medida han sido derogados, tal como expuso al principio, pero de los cuales subsiste el incluido en la parte demandada del parágrafo del artículo 20 de la Ley 9 de 1991, pues la expresión “propiedad” no es adecuada para calificar la simple administración de unos recursos, menos cuando tiene un sentido muy claro en el campo del derecho. En ese orden de ideas, estima que no existe una razón valedera para que se otorgue la titularidad de unos bienes en cabeza de los Comités, cuando no ha sido así ni siquiera respecto de los recursos que administra la Federación, en consecuencia, solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de dicha expresión. Con base en las consideraciones expuestas, solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo 2 de la Ley 11 de 1972, así como de los apartes demandados del literal a) del artículo 20 y del artículo 33 de la Ley 9 de 1991. 4. Contraloría General de la República Por medio de apoderada especial, participa en el presente proceso para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas acusadas; para el efecto expone los siguientes argumentos: A partir de la definición de contribuciones parafiscales contenida en el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, expone las características de los recursos que tienen este origen o denominación, resaltando entre ellas la naturaleza pública que ostentan.[15] Con apoyo en jurisprudencia constitucional sobre la materia, de la cual transcribe los apartes que estima pertinentes, hace referencia al tema de la parafiscalidad desde varios puntos de vista. Así las cosas, hace mención a la sentencia C-040 de 1993, en los apartes que tratan la legitimidad constitucional de la institución y su importancia para el desarrollo de actividades agrícolas, entre otras. También cita la sentencia C-378 de 1998, en lo relacionado con la irrelevancia de la naturaleza pública o privada de la entidad que administra los aportes parafiscales, por cuanto, en ningún caso, éstos entran a formar parte del patrimonio de las mismas. Con el propósito de reiterar y advertir sobre el carácter público de los recursos parafiscales, alude a la sentencia C-308 de 1994, de la cual resalta el reconocimiento que allí se hace de los recursos destinados a la Federación para la administración del Fondo Nacional del Café. De todo lo anteriormente expuesto concluye que “[l]a Federación Nacional de Cafeteros, es una asociación gremial, sin ánimo de lucro, de carácter privado, que mediante un contrato suscrito con el Gobierno Nacional, administra el Fondo Nacional del Café y al cual ingresan las contribuciones parafiscales”. (sic). En consecuencia, estima evidente la vulneración de las normas acusadas a los artículo 13, 333 y 355, por cuanto “el constituyente primario prohibe expresamente que las ramas u órganos del poder público decreten auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, mediante comunicación No. 2387 recibida el 13 de diciembre de 2000 en la Secretaría de la Corte Constitucional, rinde el concepto de rigor, que se resume a continuación: En relación con el artículo 20 de la Ley 9 de 1991, afirma que esta norma no está realizando ninguna donación de bienes o recursos del Estado, como lo entiende el demandante. Para el Ministerio Público, lo que se dispone es la forma como se recaudarán los recursos provenientes del reintegro del valor de la exportación del café y la destinación de los mismos, con el único propósito de darle una participación activa a los comités en su condición de órganos territoriales de la agremiación, evitando así que la Federación implemente entre sus políticas “una especie de centralismo cafetero”, en otras palabras, el objetivo de la disposición consiste en “que los porcentajes de sus presupuestos no dependan de la voluntad de los órganos nacionales, sino de la voluntad de la Ley”. En lo que atañe al parágrafo del artículo en comento, demandado parcialmente, la vista fiscal estima que se ajusta a la Constitución, pero sólo si se precisa su alcance bajo la comprensión de que los recursos a los que refiere la norma, no son de propiedad de la Federación y, si bien están al servicio del gremio, su administración por parte de ésta entidad no implica la titularidad de ellos en cabeza de los Comités regionales. Así las cosas, solicita que la declaratoria de constitucionalidad sobre la parte enjuiciada del artículo 20 de la Ley 9 de 1991, se condicione en los términos expuestos. En cuanto al artículo 4 de la Ley 66 de 1942, las consideraciones y la solicitud a la Corporación son similares a las expuestas en el párrafo anterior, pues advierte que el artículo 355 de la Constitución es claro al prohibir las donaciones en favor de particulares, por lo que reitera que en ningún caso los recursos a los que alude la norma podrán hacer parte del patrimonio de la Federación, sino que deben sujetarse a las reglas del contrato de administración celebrado con el Gobierno y conservar el carácter público que ostentan, única interpretación admisible para declarar la constitucionalidad de la norma. Por lo tanto, concluye que terminado y liquidado el contrato, los recursos públicos involucrados deberán regresar al patrimonio de la Nación en virtud de la “cláusula de reversión”. En torno de la acusación contra el artículo 33 de la Ley 9 de 1991, el señor Procurador manifiesta que esta norma, en su criterio, se ajusta a la Constitución, por cuanto el Gobierno Nacional está en la posibilidad de adicionar, modificar y prorrogar el contrato de administración referido, con arreglo a la ley, previa valoración de las estipulaciones y obligaciones contenidas en el negocio jurídico, teniendo en cuenta la conveniencia de los destinatarios de las políticas públicas en materia cafetera, y sujetándose a lo dispuesto en artículo 355 superior. De otro lado, afirma que el artículo 2 de la Ley 11 de 1972, cuando autoriza al Gobierno para suscribir un contrato, “toma en cuenta la reconocida idoneidad y el carácter especializado de la Federación Nacional de Cafeteros para ejecutar las políticas públicas nacionales en materia cafetera”, además, resalta de la entidad gremial el conocimiento que tiene en los frentes de producción, mantenimiento y comercialización nacional e internacional del grano, así como su capacidad estructural para la prestación de “la asesoría y asistencia técnica y científica al gremio caficultor”. Razones por las que opina que la norma se encuentra acorde con la Constitución y por lo tanto solicita a esta Corte la declaratoria consecuente. Finalmente, defiende la constitucionalidad del artículo 10 del Decreto 2078 de 1940, argumentando para el efecto la razonabilidad de dicha disposición normativa en aras de establecer una “regulación especial que permita el desarrollo del sector que más divisas le ha generado a la economía nacional y para lograr estabilidad financiera en la economía, en la producción y comercialización del grano cafetero”, así mismo, expresa que cuando la norma controvertida prevé la adquisición de café con recursos públicos y mediante el contrato de administración, persigue “orientar las políticas nacionales de comercialización, regulación y sostenibilidad de precios del grano y poder competir con los acuerdos o convenios que se realicen para el sistema de cuota cafetera”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4° y 5° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. 2. Precisiones previas. Las solicitudes de inhibición. La petición de orden de devolución de bienes y recursos De manera previa, la Corte estima necesario, de una parte, resolver las solicitudes de inhibición planteadas en la intervención ciudadana y en la del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, de otra, formular algunas precisiones acerca de la comprensión del control abstracto de constitucional que se desata por virtud de las acciones ciudadanas de inconstitucionalidad. 2.1. Las solicitudes de decisión inhibitoria 2.1.1. En la primera de ellas se afirma que las normas acusadas que autorizan al Gobierno para celebrar y prorrogar contratos con la Federación Nacional de Cafeteros, han perdido vigencia en el ordenamiento por sustracción de materia, pues, a juicio del interviniente, han agotado la finalidad que estaban llamadas a cumplir. La Corte observa que en cada una de las normas referidas se adopta una modalidad de autorización diferente que debe ser estudiada teniendo en cuenta el ámbito temporal en el cual se desarrollan. El artículo 10 del Decreto 2078 de 1940 dispuso: “Artículo 10. Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar un contrato con la Federación Nacional de Cafeteros, a efecto de que dicha entidad pueda adquirir el café al que se refiere el artículo anterior y disponer de él, invirtiendo en dicho objeto los recursos de que trata el mismo artículo y sirviendo, si fuere necesario, las correspondientes operaciones de crédito”. Con fundamento en el decreto del que hace parte la disposición en comento, se creó el Fondo Nacional del Café y de manera casi simultánea se suscribió el específico contrato al que refiere el artículo transcrito, de cuyo texto se puede concluir que se trata de una disposición que en efecto agotó su objeto una vez tuvo lugar todo el recorrido contractual previsto y autorizado en esa ocasión. En consecuencia, carece de objeto que la Corte se pronuncie sobre esta norma, pues la situación allí contemplada se ha consumado, lo que motiva la declaratoria de inhibición atendido el criterio sentado por la jurisprudencia constitucional: “Cuando se demandan normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida”[16]. La modalidad adoptada en el artículo 2 de la Ley 11 de 1972 es bien diferente, pues autoriza de manera genérica al Gobierno para celebrar con la Federación “contratos tendientes a impulsar y defender la industria del Café” sin que se expongan mayores precisiones a las del término de duración de los mismos. En consecuencia, y en contraste con la disposición anterior, no es posible entender que el objeto o finalidad de esta norma se encuentre agotado, pues con base en ella el gobierno ha celebrado reciéntemente contratos con la Federación[17] y podrá, asimismo, invocarla en el futuro para ese mismo efecto mientras no salga del ordenamiento. Igual consideración puede hacerse respecto del aparte demandado del artículo 33 de la Ley 9 de 1991, como quiera que cuando él alude a “Las adiciones, prórrogas o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del Café” toma en cuenta que estas facultades subsisten durante todo el tiempo que el contrato esté vigente, como en efecto lo está, de lo que se puede concluir que es éste -el contrato- el referente material que determina el objeto de la norma y no las facultades aludidas en dicha disposición. 2.1.2. Por su parte, el Ministerio de Hacienda solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse sobre el artículo 4 de la Ley 66 de 1942 cuyo texto es el siguiente: Artículo 4. Todos los bienes que adquiera la Federación con los fondos destinados al mantenimiento de los precios del café -para los fines del Pacto de Cuotas- pertenecerán a dicha entidad, una vez pagadas las deudas. La Federación no podrá disponer de tales bienes sino en beneficio de la industria cafetera. El argumento esgrimido por el representante del ministerio consiste en que la norma estaría derogada tácitamente por utilizar lo que a su juicio es un “criterio rezagado” sobre la naturaleza de los recursos procedentes de la parafiscalidad, el cual, afirma, sí se incluye en normas posteriores que versan sobre la misma materia. Sin embargo, estos argumentos no son suficientes para afirmar sin lugar a equívocos que el fenómeno de la derogatoria haya tenido lugar en este caso, pues la norma posterior a la que se alude -Ley 11 de 1972- no derogó expresamente la disposición en comento como si lo hace respecto de otras disposiciones en su artículo 8, y ante la falta de certeza es necesario estudiar el precepto acusado conforme a lo expresado por la Corte: “En efecto, cuando la derogatoria de una disposición es expresa, no cabe duda en cuanto a que si se interpone una demanda en contra de la norma derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la disposición continúe proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la Corte debe pronunciarse sobre la conformidad o inconformidad con la Constitución, pues ella podría estar produciendo efectos”[18] (Subraya no original) Así pues, la solicitud de inhibición en relación con este artículo no puede prosperar conforme a los argumentos expuestos, por lo que será estudiado de acuerdo a los cargos expresados en la demanda. 2.1.3. De otra parte la Corte encuentra que si bien la disposición parcialmente acusada del artículo 20 de la Ley 9 de 1991 , literal a), en cuanto hace referencia a la destinación de un porcentaje del reintegro del valor por concepto de la exportación de café a los comités departamentales de cafeteros para los años de 1991 y 1992 ya no se encuentra vigente y en principio debió cumplir la plenitud de sus efectos en los periodos anuales en ella mencionados, es lo cierto que en la medida en que con tales recursos se pudieron adquirir bienes y que aún no se haya efectuado la liquidación del respectivo contrato, bien puede suceder que esté produciendo efectos jurídicos. Procede, entonces que la Corte realice el estudio y profiera pronunciamiento de fondo. 2.1.4. El artículo 33 de la ley 9 de 1991, en el inciso tercero prevé que las adiciones, prórrogas, o modificaciones que se introduzcan al contrato de administración del Fondo Nacional del café y de servicios que suscriba la Federación Nacional de Cafeteros continuarán sujetas a la revisión por parte del Consejo de Estado y a la publicación en el Diario Oficial[19]. Si bien es cierto que estos apartes no fueron objeto de la demanda, pues dentro de la orientación de la misma, se busca la inconstitucionalidad como consecuencia de la vulneración del artículo 355 de la Constitución, es lo cierto que dentro del ejercicio de su competencia de control integral, la Corte debe realizar la conformación de la unidad normativa, pues un eventual pronunciamiento de inconstitucionalidad, circunscrito a la parte demandada dejaría sin sentido alguno los fragmentos restantes de la disposición en estudio. Por ello debe analizar el citado inciso en su totalidad. En ese orden de ideas, la Corte encuentra que la exigencia de revisión por parte del Consejo de Estado, fue suprimida, para todos los contratos que celebraren las entidades estatales, por la Ley 80 de 1993 y en ese sentido hay que entender que la norma en análisis fue objeto de derogatoria, a partir de la vigencia de aquella. Y así habrá de señalarse en la parte resolutiva de esta sentencia. De otra parte, en cuanto toca con el requisito de la publicación en el Diario Oficial, referido tanto a los contratos como a las adiciones, modificaciones y prórrogas de los mismos, es necesario tener en cuenta, también, que conforme a la misma Ley 80 de 1993, tal requisito se establece como previo a la ejecución del contrato; por ello, la aplicación de la exigencia establecida en el artículo 33 de la Ley 9 de 1991 debe armonizarse con el entendimiento dado a la exigencia de publicación en el Diario Oficial por la citada Ley 80 de 1993 ( artículo 41, parágrafo tercero). 2.2. La petición de ordenes de devolución de bienes y recursos El actor solicita que consecuencialmente a las declaraciones de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, la Corte ordene a la Federación Nacional de cafeteros la devolución a la Nación de todos los bienes y recursos concernidos en aquellas. Sobre el particular y sin perjuicio de las decisiones que habrá de adoptar la Corte como resultado del control abstracto de constitucional propio de la acción pública ciudadana, la Corporación debe llamar la atención acerca de que las finalidades y características de dicha acción de inconstitucionalidad establecida por la Constitución Política como un instrumento de participación política, por ello restringida a quienes acrediten su condición de ciudadanos colombianos en ejercicio. En efecto, por principio mediante ella los ciudadanos han de buscar la preservación del orden constitucional objetivo y por ello las pretensiones que pueden ser postuladas ante la Corte son de inconstitucionalidad y la consecuencial inexequibilidad. Así las cosas, toda pretensión que busque satisfacción de intereses específicos de un demandante o que signifiquen efectos jurídicos específicos exigibles de alguien en concreto, autoridad o no, está proscrita por principio del juicio de constitucionalidad. Esa finalidad y características de la acción pública de inconstitucionalidad, por supuest...