Sentencia C-542 de 2007

C-542-07 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-542/07 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de carga mínima de argumentación La Corte ha verificado que los diversos cargos planteados en la demanda no contienen una carga mínima de argumentación sobre las razones de inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006, lo que impide un pronunciamiento de fondo para determinar si dicha ley es total o parcialmente inexequible. En general, el actor se apoya en afirmaciones generales, vagas e indeterminadas que no precisan de manera clara, cierta y específica en qué consiste la eventual oposición de la ley acusada con el ordenamiento superior. Además, como ha quedado expuesto, a la Corte no le corresponde pronunciarse sobre medidas que aún no han sido adoptadas por el legislador (eventual privatización total de ECOPETROL) ni sobre aspectos de conveniencia (quién cubrirá los subsidios de la gasolina, cómo se manejará presupuestalmente el cambio de la composición accionaria de ECOPETROL etc.), así como tampoco en relación con la posible oposición de las disposiciones acusadas con la otras leyes ordinarias (Ley 489 de 1998) o con la tradición jurídica colombiana. En consecuencia, como la Corte no puede sustituir al demandante en la formulación y argumentación de los cargos, ni le corresponde iniciar un estudio oficioso de las normas legales acusadas, se declarará inhibida para tomar una decisión de fondo frente a la demanda. PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Diferencia entre “procedencia de la acción” y “prosperidad de los cargos” Es importante diferenciar la procedencia de la acción, que hace referencia a la posibilidad de tomar una decisión de fondo cuando la demanda cumple los requisitos formales mínimos previstos en el Decreto 2067 de 1991, de la prosperidad de los cargos, aspecto sustancial que toca ya directamente con el acierto o no de las razones de inconstitucionalidad invocadas por el accionante. El que estas últimas aparentemente sean equivocadas y posiblemente no tengan vocación de prosperidad, así ello pudiera parecer evidente, no es un asunto de improcedencia de la acción (que corresponda resolver a través de un fallo inhibitorio) sino de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada. Referencia: expediente D-6655 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1118 de 2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras disposiciones”. Actor: Andrés de Zubiría Samper Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Mediante auto del 6 febrero de 2007, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, así como a la Compañía Colombiana de Petróleos -ECOPETROL S.A.- y a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, para que si lo estimaren oportuno, conceptuaran dentro de los diez (10) días siguientes sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Igualmente dispuso invitar a participar en este proceso a la Asociación Colombiana de Petróleos, la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, la Facultad de Ciencias Jurídicas y Socio Económicas de la Pontificia Universidad Javeriana, la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana, la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás, la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia, la Facultad de Derecho de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, la Facultad de Derecho de la Universidad del Norte de Barranquilla, la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Bucaramanga -UNAB-, la Facultad de Derecho de la Universidad Industrial de Santander -UIS- y la Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño, para que si lo consideraban oportuno, intervinieran, mediante escrito que deberían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que en su criterio, justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, cuyo texto de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 46.494 del veintisiete (27) de diciembre de 2006, es el siguiente: “LEY 1118 DE 2006 (diciembre 27) por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones El Congreso de la República DECRETA: ARTÍCULO 1o. NATURALEZA JURÍDICA DE ECOPETROL S. A. Autorizar a Ecopetrol S. A., la emisión de acciones para que sean colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas naturales o jurídicas. Una vez emitidas y colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la presente Ley, la sociedad quedará organizada como una Sociedad de Economía Mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía; se denominará Ecopetrol S. A., su domicilio principal será la ciudad de Bogotá, D. C., y podrá establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior. PARÁGRAFO 1o. Para la determinación por parte de la Asamblea General de Accionistas, del valor inicial de los títulos a emitir, Ecopetrol S. A. contratará, atendiendo los principios de gobierno corporativo, dos diferentes bancas de inversión de reconocida idoneidad y trayectoria en procesos similares en el sector de hidrocarburos. Una de las bancas de inversión además de realizar la valoración de la empresa, se encargará de la estructuración del proceso en todas sus fases. ARTÍCULO 2o. CAPITALIZACIÓN DE ECOPETROL S. A. En el proceso de capitalización autorizado en el artículo 1° de esta ley, se garantizará que la Nación conserve, como mínimo, el ochenta por ciento (80%) de las acciones, en circulación, con derecho a voto, de Ecopetrol S. A. PARÁGRAFO 1o. El presupuesto de inversión de Ecopetrol S. A. para los años 2007 y 2008, en ningún caso será inferior al presupuesto de inversión del año anterior, incrementado en el PIB nominal del año anterior. ARTÍCULO 3o. DEMOCRATIZACIÓN. Para garantizar la democratización de la propiedad accionaria, el programa de emisión y colocación de acciones de Ecopetrol S. A. incluirá dos primeras rondas a las cuales podrán acceder los destinatarios de condiciones especiales de que trata el artículo 3° de la Ley 226 de 1995, los patrimonios autónomos pensionales de Ecopetrol S. A., las entidades territoriales, y cualquier ciudadano colombiano. Agotadas estas rondas, la oferta se extenderá al público en general y a personas naturales o jurídicas. PARÁGRAFO 1o. Para la emisión a que hace referencia la presente ley, ninguna persona natural podrá adquirir títulos por valor superior a cinco mil (5.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). PARÁGRAFO 2o. En las dos primeras rondas, cada una de las personas jurídicas que suscriban acciones no podrán adquirir más de un límite porcentual que será fijado por la Asamblea General de accionistas de Ecopetrol S. A., y que en ningún caso excederá el 3% de las acciones en circulación de la empresa. Exceptúense de esta disposición los fondos de pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de Ecopetrol S. A., los cuales podrán superar el límite atrás indicado, siempre que se ajusten a lo que se determine en los lineamientos de inversión establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia. En todo caso, colectivamente los fondos de pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de Ecopetrol S. A. no podrán adquirir más del 15% de las acciones en circulación de Ecopetrol S. A. PARÁGRAFO 3o. Ecopetrol S. A. podrá establecer plazos para el pago de un porcentaje de las acciones que se suscriban en las dos primeras rondas. ARTÍCULO 4o. OBJETIVOS. Ecopetrol S. A. además de los objetivos consagrados en el artículo 34 del Decreto-ley 1760 de 2003, podrá realizar la investigación, desarrollo y comercialización de fuentes convencionales y alternas de energía; la producción, mezcla, almacenamiento, transporte y comercialización de componentes oxigenantes y biocombustibles, la operación portuaria y la realización de cualesquiera actividades conexas, complementarias o útiles para el desarrollo de las anteriores. ARTÍCULO 5o. ORGANOS DE DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN. Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, será dirigida y administrada por la Asamblea General de Accionistas, la Junta Directiva y el Presidente de la sociedad, de acuerdo con lo que señalen sus estatutos. La Asamblea General designará los miembros de la Junta Directiva y esta, a su vez, designará al Presidente. PARÁGRAFO 1o. Los departamentos productores de hidrocarburos explotados por Ecopetrol S. A. tendrán acceso a un asiento en la Junta Directiva de Ecopetrol S. A. que se designará de acuerdo a lo que dispongan los estatutos. PARÁGRAFO transitorio. Mientras se designan los miembros de la Junta Directiva y el Presidente de la sociedad en la forma establecida en los estatutos, continuarán ejerciendo las respectivas funciones los miembros de la Junta Directiva y el Presidente de Ecopetrol S. A. que estuvieren ejerciendo dichas funciones en el momento en que ocurra el cambio de naturaleza jurídica. ARTÍCULO 6o. RÉGIMEN APLICABLE A ECOPETROL S. A. Todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa. ARTÍCULO 7o. RÉGIMEN LABORAL. Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten. Los trabajadores y pensionados de Ecopetrol S. A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social. PARÁGRAFO 1o. A Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, no le será aplicable la disposición contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 y las normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan. ARTÍCULO 8o. TRANSICIÓN EN MATERIA DISCIPLINARIA. La Oficina de Control Disciplinario Interno de Ecopetrol S. A. continuará conociendo de los procesos que se encontraren con apertura de investigación disciplinaria hasta por el término de dos (2) años, contados a partir de que la Empresa se constituya como sociedad de economía mixta. Las demás investigaciones y quejas que a dicha fecha se encontraren por tramitar, pasarán a conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, al igual que aquellos procesos disciplinarios que transcurridos los dos años no se hubieren culminado. ARTÍCULO 9o. CARGAS FISCALES. Ecopetrol S. A. una vez constituida como sociedad de economía mixta, no estará obligada a asumir cargas fiscales diferentes a las derivadas del desarrollo de su objeto social. PARÁGRAFO 1o. Las cargas fiscales señaladas en el artículo 55 de la Ley 191 de 1995 y en el artículo 17 literal K) de la Ley 161 de 1994, seguirán siendo asumidas por Ecopetrol S. A. durante la vigencia 2007. A partir de la vigencia 2008, dichas cargas serán asumidas por la Nación en las mismas condiciones, de acuerdo con la ley. ARTÍCULO 10. TRANSITORIO. Las comunidades colombianas que a la fecha de la expedición de esta ley tengan problemas en lo referente a reubicación de territorios por explotación petrolera, serán solucionados por Ecopetrol S. A. en el menor tiempo posible. ARTÍCULO 11. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los parágrafos 2o y 4o del artículo 5°, el artículo 21, los artículos 33 y 36 al 51 y el parágrafo 2o del artículo 52 del Decreto-ley 1760 de 2003 y modifica el artículo 55 de la Ley 191 de 1995 y el artículo 17 literal k) de la Ley 161 de 1994. (…)” III. LA DEMANDA En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Andrés de Zubiría Samper presentó demanda contra la Ley 1118 de 2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras disposiciones”. Invoca como disposiciones constitucionales violadas los artículos 1°, 150-7, 209, 210, 332, 333, 334 y 360 de la Constitución Política. Como razones de violación el demandante alude a las siguientes a través de apartados específicos. 1.- Vulneración del principio del Estado Social de Derecho Luego de recordar el surgimiento en el mundo occidental del Estado Social o de Bienestar expresa que el artículo 1° de la Constitución precisa las características de la organización estatal y señala que la noción de Estado Social de Derecho implica la prevalencia de los intereses generales sobre los particulares y cómo deben garantizarse en la vida real los derechos de primera, de segunda y de tercera generación, es decir, los individuales, los colectivos y los universales. Afirma que la Ley 1118 ataca en forma directa el postulado del artículo 1° de la Constitución de 1991 ya que más que desarrollar su enunciado lo que hace es permitir que se enajene hasta el 80% de la principal empresa pública en Colombia, ECOPETROL, “que en el año 2005 aportó a las arcas nacionales más de tres billones de pesos que sirvieron, entre otras causas, para sortear al agudo déficit fiscal existente en las rentas nacionales”. A continuación expresa que la autorización contenida en el artículo 2° de la Ley 1118 de 2006 “(capitalizar la empresa hasta en un 20%) sería la antesala de la definitiva privatización de la empresa insignia nacional, ECOPETROL¡” 2.- Violación del límite constitucional para crear o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. Al respecto el demandante recuerda el texto del artículo 150-7 de la Constitución conforme al cual corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas, entre otras funciones, ejercer la de “determinar la estructura de la administración nacional, y crear, suprimir o fusionar departamentos administrativos (…); así mismo crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”. (subrayado en el texto de la demanda). Señala el demandante que la facultad constitucional del órgano legislativo es exclusivamente para crear o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta pero jamás para modificar la estructura de este tipo de entidades descentralizadas, ya que las normas superiores expresan en forma categórica “(…) crear o autorizar la constitución (…)”. A juicio del demandante, la Ley 1118 en cuanto se enuncia como “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A.. y se dictan otras disposiciones”, contraría en forma palmaria el artículo 150-7 porque la autorización constitucional es sólo para crear o autorizar su creación pero no para modificar su naturaleza jurídica. 3.- Vulneración del principio de descentralización funcional Expresa el demandante que la Carta Constitucional de 1991 en forma expresa señaló que la función pública debe estar al servicio de los intereses generales y, al mismo tiempo, se debe desarrollar siguiendo los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, esto es los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones. Sin embargo, asevera, la Ley 1118 vulnera la norma superior ya que en su artículo 6º expresa “Régimen aplicable a Ecopetrol S. A. Todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de ECOPETROL una vez constituida como sociedad de economía mixta se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado sin atender el porcentaje de la cuota estatal dentro del capital social de la empresa”. Así las cosas, expresa el demandante, la citada Ley 1118 no solo viola la norma superior del artículo 209 sino que al mismo tiempo desconoce una larga tradición jurídica en nuestro país que se remonta al año de 1968 cuando el Congreso Nacional reformó la entonces Constitución de 1886 incorporando el concepto de la descentralización funcional y territorial. Recuerda que con relación a la descentralización funcional o por servicios se estableció en aquel entonces que se podría desarrollar a través de tres modalidades, a) los establecimientos públicos cumpliendo funciones administrativas “y/o” de servicios, con capital estatal y “con poca autonomía”, b) las empresas industriales “y/o” comerciales del Estado asumiendo tres clases de competencias: industriales, comerciales “y/o” de servicios con capital totalmente público y con un nivel relativo de autonomía administrativa, c) las sociedades de economía mixta en las cuales participan entidades públicas ejerciendo funciones industriales, comerciales “y/o” de servicios con capital tanto público (mayoritario) y privado (nacional o extranjero) y su régimen jurídico era como regla general el del derecho privado, “pero algunos de sus actos mantenían el carácter de público, como por ejemplo, los actos de sus Juntas o Consejos Directivos por su especial papel en la estructura del Estado”. Luego el demandante se refiere a la Ley 489 de 1998 la que a su juicio puede denominarse como la “Ley de la administración pública” y señala que ella reguló in extenso la normatividad aplicable tanto al sector central nacional y territorial, como al sector descentralizado: “establecimientos públicos, empresas industriales y/o comerciales del Estado, empresas sociales del Estado E.S.E., las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, unidades administrativas y superintendencias con personería jurídica, sociedades de capital pública (sic) institutos de investigación científica entre otras.” Con base en esta argumentación el demandante expresa que el artículo 6° de la Ley 1118 de 2006 “violando el amplio recorrido histórico de cerca de 40 años” señala que la nueva ECOPETROL se regirá exclusivamente por las reglas del derecho privado sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa “llevándose de bulto la norma superior (artículo 209) y las disposiciones de la ley 489 de 1998 que deben aplicarse de manera preferente, en atención a que es la normatividad genérica que regula todo lo relacionado con las entidades descentralizadas nacionales y territoriales”. 4.- Violación de los principios que orientan la actividad administrativa El demandante recuerda el contenido del artículo 210 de la Carta Política y al respecto expresa que correspondió a la Ley 489 desarrollar los postulados constitucionales mediante la enunciación de los principios de la actividad administrativa. Así mismo puntualiza dicha norma las finalidades de la función administrativa que se concretan en la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes y por ello las entidades y organismos deben ejercer las funciones públicas consultando el citado interés. A juicio del demandante al confrontar los claros contenidos constitucionales con lo dispuesto en la Ley 1118 de 2006 se encuentra que esta última los contradice porque si bien el artículo 3º establece un límite del 3% de las acciones en circulación de la empresa (ECOPETROL S.A.) el parágrafo 3º señala “exceptúense de esta disposición los fondos de pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de Ecopetrol S.A., los cuales podrán superar el límite atrás indicado, siempre que se ajusten a lo que se determine en los lineamientos de inversión establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia”. Así mismo expresa el demandante que se hace un enunciado aparentemente de democratización de la entidad al limitar a un máximo del 3% las acciones que pueden quedar en manos de una persona natural o jurídica y, a renglón seguido, se abre la puerta para que a los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de ECOPETROL S.A. no se les aplique la citada limitación. En ese orden de argumentación asevera que “de allí que sea posible que, como muy seguramente ninguna entidad del sector solidario, ni los sindicatos de trabajadores (que tienen la primera opción de compra), ni una persona natural o jurídica tengan “el músculo” financiero para comprar el 3% de las acciones, en la practica serán sólo los Fondos de Pensiones y Cesantías los que van a poder adquirir acciones de la “nueva” ECOPETROL S.A. Pero, debe destacarse que los citados fondos son los que mueven el mercado accionario en Colombia y, a pesar de entronizarse aquellos en nuestro país, con la ley 100 de 1993 se afirmó que los trabajadores que hicieran sus aportes “nunca irían a perder” esto fue una falacia, porque precisamente en el año 2006 al presentarse una coyuntura económica desfavorable hubo miles de aportantes de los fondos que perdieron miles de millones de pesos, mientras que los Fondos salieron indemnes de la situación crítica, por ello fueron a la puja (pero no la pudieron comprar) de la empresa estatal que transporta el gas domiciliario en Colombia, ECOGAS, cuyo valor final fue de dos billones de pesos”. Concluye el demandante que mientras las normas superiores del artículo 210 establecen que las entidades descentralizadas deben cumplir con los principios y las finalidades de la actividad administrativa, por su parte, la norma inferior (la Ley 1118 de 2006) “va en total contravía con los postulados superiores, de allí la necesidad de que sea retirada del ordenamiento jurídico¡”. 5.- Vulneración del postulado de la titularidad estatal del subsuelo El demandante pone de presente que luego de un amplio recorrido histórico de nuestro país, en el año de 1921 se inició la actividad petrolera a través de la empresa norteamericana Tropical Oil Company en el campo La Cira-Infantas en el valle medio del Río Magdalena a 300 kilómetros de Bogotá y que en el año de 1951 luego de una amplia lucha por parte del movimiento sindical, “se forzó al Estado para producir la reversión de la Concesión De Mares el 25 de agosto de 1951, dando nacimiento a la Empresa Colombiana de Petróleos, dedicándose a la cadena productiva del petróleo, como una empresa industrial y comercial del Estado Colombiano”. Así mismo recuerda el demandante la evolución de las actividades y adopción de estatutos de ECOPETROL con base en las normas de la reforma constitucional y administrativa de 1968 a la anterior Constitución de 1886 y que fue adscrita al Ministerio de Minas y Energía teniendo el carácter de una empresa comercial de actividades petroleras (Decreto 1209 de 1994). Expresa que el Decreto 1760 de 2003 modificó la estructura orgánica y convirtió a Ecopetrol S.A. en una sociedad pública por acciones vinculada al Ministerio de Minas y Energía con un capital del 100% estatal y que al mismo tiempo se escindió la empresa original y de ella surgió la denominada Agencia Nacional de Hidrocarburos “quien a partir del año 2003 es la que define la política petrolera, mientras que ECOPETROL se especializó únicamente en la actividad petrolera”. La Constitución Política de 1991, dice el demandante, reiteró en el artículo 332 que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes existentes y confronta ese contenido con el del artículo 1º de la Ley 1118 que al determinar la naturaleza de ECOPETROL S.A. autorizó a esta empresa la emisión de acciones para que sean colocadas en el mercado y puedan ser adquiridas por personas naturales o jurídicas. Dicha disposición determina que “una vez emitidas y colocadas total o parcialmente las acciones de que trata la presente ley la sociedad quedará organizada como una sociedad de economía mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía; se denominará ECOPETROL S.A., su domicilio será la ciudad de Bogotá D. C., y podrá establecer subsidiarias, sucursales y agencias en el territorio nacional y en el exterior”. El demandante anota que al paso que la norma superior (artículo 332) protege y garantiza plenamente la titularidad estatal del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, la norma inferior (Ley 1118 de 2006) convierte a Ecopetrol en una sociedad de economía mixta pero regida íntegramente por el derecho privado potenciando una eventual privatización total en el futuro a pesar de que en la precitada ley sólo se autoriza la enajenación del 20% de su capital en el año 2007 y “llevándose de un plumazo la rica tradición normativa de la principal empresa pública del país desde el año de 1951 es decir con más de 55 años de aportes multimillonarios a las arcas de la Nación y, a partir de ahora, la pregunta es: qué interés tendrá la nueva ECOPETROL para girar recursos millonarios anualmente, si a partir del año 2007 será una sociedad de economía mixta, con la participación del 20% de los particulares (léanse los Fondos de Pensiones y Cesantías, e indirectamente, las multinacionales petroleras) al tiempo de que quién girará los dos 2.7 billones de pesos para subsidiar la gasolina en el país que actualmente los asume ECOPETROL, 100% estatal? 6.- Violación del bien común como límite de la actividad privada El demandante expresa que el artículo 333 de la Constitución de 1991 garantiza la actividad de las empresas privadas pero establece un límite: el bien común. Y esto quiere decir que prevalecen los intereses generales sobre los particulares. Por el contrario, según el demandante, la Ley 1118 de 2006 al convertir a ECOPETROL en una sociedad de economía mixta (con aporte público del 80% y privado del 20%) al revés de garantizar el bien público lo que hace es posibilitar la prevalencia de los intereses privados sobre los de carácter público y general, violentando entonces los postulados de la norma superior, lo que debe llevar como consecuencia necesaria a su declaratoria de inexequibilidad total. 7.- Vulneración del principio constitucional de la dirección general de la economía por parte del Estado. El demandante manifiesta que “la dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, en la distribución, utilización y consumo de bienes (…)”. En este punto asevera que el artículo 2° de la Ley 1118 de 2006 al permitir la enajenación del 20% del capital de ECOPETROL pone en grave peligro la garantía constitucional citada puesto que al contrario de lo esbozado en las normas superiores la norma inferior permite que los particulares (hasta en un 20% del capital accionario) entren a participar en una actividad de tipo estratégico cual es la explotación de nuestros recursos naturales no renovables, como lo es la actividad petrolera, poniendo en entredicho el postulado superior (artículo 334). 8.- Violación de las finalidades sociales del Estado. En este apartado el actor reitera que la Ley 1118, al convertir a Ecopetrol en sociedad de economía mixta (con una participación de los particulares hasta del 20% del capital social) también puede colocar en grave riesgo la garantía para las entidades territoriales (regiones, departamentos, provincias, municipios, distritos y territorios indígenas ) de los derechos que éstas tienen sobre la explotación de los recursos naturales no renovables en sus territorios “ya que existiendo una participación (así sea minoritaria de los particulares) ¿Quién va a garantizar que reciban los multimillonarios recursos por concepto de regalías?”. En la parte final de su escrito el demandante reitera la necesidad de declarar la inexequibilidad total de la Ley 1118 de 2006 para restablecer la noción del Estado Social de Derecho, (artículo 1º), hacer cumplir el límite material que tiene el Congreso Nacional sólo para crear o autorizar la creación de sociedades de economía mixta (artículo 250-7), el principio de descentralización funcional (artículo 209), los principios de la actividad administrativa (artículo 210), la titularidad estatal sobre el subsuelo (artículo 332), el límite del bien común a la actividad privada (artículo 333), la dirección estatal de la economía (artículo 334) y garantizar a las entidades territoriales la obtención de regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables en su territorio (artículo 360). IV. INTERVENCIONES 1. Intervenciones presentadas dentro del término de fijación en lista 1.1 Ministerio de Minas y Energía El Ministerio de Minas y Energía interviene en el proceso a través de la Doctora Clara Stella Ramos Sarmiento, Directora de la Oficina Jurídica de esa entidad, quien solicita que se declare la exequibilidad de la Ley 1118 de 2006. Inicialmente señala que el demandante se limita a citar las normas constitucionales violadas sin explicar cómo son vulneradas por la Ley 1118 de 2006 y que, además, los cargos están basados en supuestos y especulaciones que no se derivan de la ley, sino de la subjetividad del demandante. Luego se refiere a las razones de la violación invocadas por el actor de la siguiente manera: (i) Respecto del cargo por violación del Estado Social de Derecho, señala que la ley acusada no contempla la privatización o enajenación de ECOPETROL, sino la emisión y colocación de acciones para lograr su capitalización, con base en un principio de democratización de la propiedad. Que “privatizar es transferir una empresa o actividad pública al sector privado y capitalizar es inyectar más recursos a una sociedad,” lo que no implica que la empresa pase a manos privadas y deje de repartir utilidades a sus socios, entre quienes están la Nación y otras entidades públicas. Cita diversos apartes de la exposición de motivos y advierte que si no se hace la capitalización de ECOPETROL la empresa no será viable en el futuro cercano, de forma que “no se explica cómo puede afirmarse que una ley es violatoria del principio del estado social de derecho, cuando lo que busca justamente es implementar un mecanismo que permitirá garantizar la sostenibilidad futura de la Empresa, permitiendo la inversión de unos recursos importantes, que a su vez darán como resultado la obtención de utilidades para la Nación, con miras a la redistribución en inversión social.” Concluye que la Ley 1118 desarrolla plenamente el principio de prevalencia del interés general sobre el particular, pues garantiza la participación estatal (no inferior al 80%) y el fortalecimiento y solidez de ECOPETROL. (ii) Con relación al segundo cargo (violación del límite legal para crear o autorizar la constitución de Sociedades de Economía Mixta), indica que la intervención del legislador era necesaria para vender acciones a particulares, pues el artículo 52 del Decreto Ley 1760 de 2003 había establecido un límite a la emisión accionaria de la Empresa, al señalar que la misma sólo podría tener como finalidad su colocación “a nombre de patrimonios autónomos, para pagar los aportes que deba hacer ECOPETROL S.A. a estos patrimonios, destinados a cubrir obligaciones pensionales de la empresa”. Que, en esa medida, el objetivo de la ley no es crear una sociedad de economía mixta, sino autorizar la venta de una parte de su participación accionaria “que tiene la lógica consecuencia de modificar la naturaleza jurídica de ECOPETROL.” (iii) Frente a la vulneración del principio de la descentralización funcional por someter a ECOPETROL al derecho privado, considera que basta verificar el contenido del artículo 209 de la Constitución Política para concluir que el artículo 6º de la Ley 1118 de 2006 no lo desconoce, pues la transformación de Sociedad Pública por acciones a Sociedad de Economía Mixta hace necesario ajustar el régimen jurídico aplicable, “que no es otro que el régimen de derecho privado, tal como se encuentra definido en el artículo 97 de la Ley 489 de 1998.” Cita apartes de la Sentencia C-629 de 2003 en la que la Corte Constitucional se refirió al régimen legal de las sociedades de economía mixta y concluye que la Ley 1118 de 2006 no contradice los preceptos constitucionales y legales “toda vez que no señala nada diferente a lo dispuesto en la normatividad aplicable cuando prevé que una vez ECOPETROL S.A. se constituya en sociedad de economía mixta se regirá por el derecho privado.” Que ECOPETROL es una empresa petrolera que participa en un mercado abierto en el que existen otros participantes, por lo que requiere un régimen legal adecuado que le permita competir de manera ágil y eficiente. Señala finalmente que la Ley 489 de 1998 no es parámetro de constitucionalidad y por ello no permite fundar cargos de inexequibilidad contra la Ley 1118 de 2006. (iv) A la acusación por violación de los principios que orientan la función administrativa (art. 210 C.P.) por el hecho de que las personas jurídicas tienen un límite del 3% para adquirir acciones, del cual están exceptuados los fondos de pensiones y cesantías, los fondos mutuos de inversión y los patrimonios autónomos pensionales de ECOPETROL, la interviniente responde que la debilidad de la acusación es manifiesta pues no existe ninguna relación entre el contenido de la norma constitucional y el artículo 3º de la Ley 1118 de 2006 que se acusa. Considera que aunque no resultaba aplicable el artículo 60 de la Constitución Política sobre democratización de la propiedad accionaria del Estado (por tratarse de una capitalización y no de una privatización), el legislador consideró conveniente tenerlo en cuenta y por ello se siguieron los parámetros de la Ley 226 de 1995 sobre publicidad, libre concurrencia y ofrecimiento preferencial de acciones al sector solidario, fondos pensionales y ciudadanos en general, con límites precisos para evitar la concentración accionaria. Que, por tanto, la Ley garantiza una amplia participación de los sectores sociales que desvirtúa cualquier argumento para decir que se trata de una “aparente democratización”. (v) Con relación al cargo por violación de la propiedad estatal del subsuelo porque se potencializa la eventual privatización total de ECOPETROL, indica que la inconstitucionalidad de la ley no se puede edificar en la intención futura del legislador. Que en todo caso las utilidades de la Empresa seguirán siendo del Estado, “ya que éste continúa como propietario del mismo 100% que tenía antes de la capitalización, y por tanto no habrá reducción de las arcas del Estado.” Indica que no puede confundirse la titularidad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, que es del Estado, con la administración de los mismos por parte de una entidad estatal por voluntad del legislador. Que, en ese sentido, ECOPETROL fue administrador del recurso, no propietario, entre 1974 y 2003, hasta que dicha función fue trasladada a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (Decreto 1760 de 2003), de forma que no existe ninguna cesión de la titularidad estatal sobre el subsuelo. (vi) En lo tocante al cargo por violación del bien común como límite de la actividad privada (art.333 C.P.), considera que es improcedente pues la única finalidad de la ley es fortalecer el patrimonio que el Estado tiene en ECOPETROL. Que por tanto, la ley permitirá cumplir el postulado del bien común “dadas las condiciones decadentes de la empresa antes de su expedición” y la fuerte competencia a la que está sometida, “de forma que para su sostenimiento debe competir por los nuevos bloques exploratorios ofertados por la ANH”. Indica que las utilidades de Ecopetrol no sólo se recibirán por los accionistas privados y que éstos también asumirán el riesgo de la actividad y las pérdidas que pudieran generarse en su desarrollo. (vii) Frente al cargo por vulneración del deber general de la dirección de la economía por parte del Estado (art. 334), al permitir la participación de los particulares en una actividad estratégica, la interviniente señala que el actor sólo invoca razones subjetivas que no pueden llevar a declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1118 de 2006. Reitera que con el Decreto 1760 de 2003 ECOPETROL dejó de administrar el recurso hidrocarburífero de la Nación y que su actividad se volvió puramente comercial e industrial. Que, además, el Estado conserva su facultad de intervención en la actividad petrolífera, tal como lo ha hecho desde el Decreto 1056 de 1953, cuyo contenido se ha adaptado de acuerdo con las necesidades históricas del país. Recuerda que en materia de exploración y explotación de hidrocarburos la regla general ha sido siempre la libre concurrencia de compañías privadas, nacionales y extranjeras, de forma que no existe ninguna novedad en la participación de los particulares en esta industria, como erradamente lo expresa el actor. (viii) Finalmente, respecto del cargo por violación de las finalidades sociales del Estado porque no existirá garantía del traslado de las regalías a las entidades territoriales, la representante del Ministerio señala que el actor se equivoca una vez más, porque las regalías se causan por un hecho objetivo (la producción), que no tiene ninguna relación con la composición accionaria de quien realiza la actividad. Indica que las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 reglamentan la participación de las entidades territoriales en las regalías petrolíferas, cuya liquidación corresponde al Ministerio de Minas y Energía, al paso que su recaudo y giro es competencia de la Agencia Nacional de Hidrocarburos y su control y vigilancia del Departamento Nacional de Planeación, conforme a los Decretos 195 de 2004 y 4355 de 2005. Que ninguno de estos aspectos es regulado ni modificado por la Ley 1118 de 2006. Concluye finalmente que todos los cargos están planteados como opiniones y conceptos, “pero sin ninguna base constitucional que implique alteración de la Carta Política por parte de ninguno de los postulados de la Ley 1118, que además está acorde con las facultades que le otorga al Congreso la propia Carta Política”. 1.2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda y Crédito Público concurre al proceso a través de la Doctora Andrea Ortegón López, asesora del Despacho del Viceministerio Técnico, quien solicita a la Corte declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la Ley 1118 de 2006. Inicialmente señala que el actor se limita a enunciar y transcribir las normas que considera violadas, sin precisar de manera clara y concreta los argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones. Cita la Sentencia C-784 de 2005 y el artículo 2º del Decreto 2067 de 2001, con base en lo cual considera que los cargos de inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, calidad que no se observa en las acusaciones de la demanda, toda vez que el actor “se limitó a leer superficialmente la norma acusada, transcribirla y compararla formalmente, emitiendo juicios de valor históricos y efectuando unas vagas e imprecisas consideraciones económicas con la totalidad de los artículos que conforman la ley.” Que, además, el demandante presenta argumentos subjetivos y opiniones personales que no permiten confrontar la ley acusada con los textos constitucionales invocados. Con relación a la constitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 expone los siguientes argumentos: (i) Debe tenerse en cuenta que lo autorizado no es la privatización de ECOPETROL sino su capitalización, “que lejos de ser una venta de la propiedad accionaria de la Nación en la empresa, consiste en la emisión y colocación de nuevas acciones en el mercado con el fin de captar recursos frescos para la empresa.” (ii) La empresa requiere fuertes gastos de inversión que si no se realizan llevarán a su deterioro, ante el descenso de producción de los pozos actuales y la falta de capacidad financiera de ECOPETROL. Por ello, la Ley 1118 atiende los mandatos constitucionales de velar por el interés general y orientar la dirección general de la economía. (iii) Si ECOPETROL hubiera realizado las inversiones que necesita con sus propios recursos reduciendo el traslado de utilidades al Estado “hubiera entrado a competir con el gasto social prioritario de la Nación (educación, salud, vivienda, etc.)”. Por tanto, es adecuado acudir a la vinculación de capital privado. (iv) El artículo 2º de la ley acusada establece que la Nación mantendrá el 80% de la propiedad accionaria de la empresa, con lo cual se garantiza el control político sobre ella y se da cumplimento a los mandatos constitucionales de dirección del Estado sobre la economía. (v) La Ley 1118 de 2006 no regula la titularidad del Estado sobre el subsuelo. Señala que ECOPETROL sólo fue su administrador del petróleo en virtud del Decreto 2310 de 1974, hoy derogado por el Decreto 1760 de 2003, que trasladó esa función a otra entidad. (vi) El pago de regalías a las entidades territoriales no se verá afectado, pues ello no depende de la naturaleza jurídica de ECOPETROL, sino de la actividad de explotación de los recursos naturales, en este caso, petróleo y gas. Igualmente, los impuestos que paga la entidad son independientes de su composición accionaria y el traslado de utilidades a la Nación depende de la participación de ésta en la empresa y de la productividad en el desarrollo de su actividad comercial, de forma que de no realizarse las inversiones requeridas, los beneficios de la Nación se reducirán paulatinamente. (vii) De acuerdo con el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política, el legislador puede determinar la estructura del Estado y crear y suprimir entidades, “lo que demuestra la gran configuración normativa que tiene”. Por ello, el Congreso puede modificar la naturaleza y organización administrativa de una entidad, tal como lo hizo la Ley 1118 de 2006 respecto de ECOPETROL. Concluye que, conforme a lo expuesto, la ley acusada respeta todos los postulados del Estado Social de Derecho y obedece a la búsqueda de la primacía del interés general sobre el particular, “asegurando la sostenibilidad de la empresa”. Así, “atendiendo los postulados de la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia,” se permite la supervivencia de ECOPETROL, sin poner en riesgo la titularidad del Estado sobre el subsuelo y sobre los recursos naturales no renovables. 1.3 Agencia Nacional de Hidrocarburos La Agencia Nacional de Hidrocarburos comparece al proceso a través de apoderado, Doctor José Armando Zamora Reyes, quien solicita a la Corte que se declare inhibida para fallar o, en su defecto, que declare la exequibilidad de la Ley 1118 de 2006. 1.3.1 Solicitud de Inhibición. Considera que la Corte debe declararse inhibida para fallar porque: (i) el cargo por violación del Estado Social de Derecho gira en torno de una apreciación subjetiva en relación con la eventual venta del 100% de la Entidad y no en razones objetivas de inconstitucionalidad; (ii) frente a la presunta vulneración del límite constitucional que se deriva del artículo 150-7 de la Constitución, el actor no expresa ninguna razón para fundamentar porqué se trata de una operación prohibida por la Constitución; (iii) la vulneración del principio de descentralización funcional no se basa en argumentos constitucionales ni se señala qué reglas de derecho privado podrían contrariar el estatuto superior; (iv) en lo relativo al desconocimiento de los principios que orientan la función administrativa en virtud de lo dispuesto por el artículo 3º de la Ley 1118 de 2006 (que exceptúa a los fondos de pensiones y cesantías, a los fondos mutuos de inversión y a los patrimonios autónomos pensionales de ECOPETROL del límite del 3% para la adquisición de acciones), el cargo se basa en apreciaciones subjetivas, respecto a la eventual incapacidad financiera del sector solidario, los sindicatos, los trabajadores y las personas naturales y jurídicas para comprar acciones de la empresa; (v) en cuanto a la vulneración del postulado de la propiedad estatal sobre el subsuelo, la demanda se limita a citar algunos apartes de la historia de ECOPETROL, pero “al igual que en los anteriores, el demandante no explica el fundamento de su inconformidad y no es posible deducir de su afirmación vulneración alguna del Estatuto Superior”; (vi) respecto de la vulneración del bien común como límite de la actividad privada, porque la ley permite una participación del 20% de capital privado, “tampoco se presentan razones por las cuales se pueda concluir que a partir de la capitalización de una empresa se vulnere la Constitución Política”; (vii) sobre la violación del principio constitucional de la dirección de la economía por parte del Estado, el demandante no justifica porqué la participación de capital privado en un 20% de ECOPETROL desconoce el artículo 334 de la Constitución; y (viii) frente a la violación de las finalidades sociales del Estado por la eventual pérdida de regalías por las entidades territoriales, no se expresan razones constitucionales que sustenten esa afirmación. 1.3.2. Constitucionalidad de la Ley 1118 de 2006. Defiende la constitucionalidad de la Ley 1118 de 2006 con base en las siguientes consideraciones: (i) La Ley 1118 de 2006 no establece la privatización de la empresa sino su capitalización, lo cual es coherente con la orientación que el Decreto Extraordinario 1760 de 2003 le dio a los recursos hidrocarburíferos de propiedad de la Nación, en el sentido de trasladar la función de administración del recurso a la Agencia Nacional de Hidrocarburos y concebir a ECOPETROL S.A. como “una empresa exploradora y productora de hidrocarburos, en condiciones de competencia con las demás empresas que desarrollan este objeto”. En esa medida, se hace necesaria la capitalización de la Empresa para lograr su sostenibilidad y competitividad, tal como se expresó en la exposición de motivos del proyecto de ley, de la que se citan algunos apartes. Por ello, “no se entiende de qué manera el demandante pueda concluir que con la norma acusada se desnaturalice la definición del Estado Social de Derecho”, pues la Ley 1118 de 2006 “consagra instrumentos a través de los cuales se fortalece a ECOPETROL S.A., lo cual redunda en el adecuado abastecimiento de la demanda interna de hidrocarburos y en el incremento de los ingresos del Estado”. (ii) El artículo 150-7 de la Constitución Política no le impide al legislador reconocer los efectos de la capitalización de ECOPETROL adaptando su naturaleza jurídica, de manera que el cargo presentado por esta vía no puede prosperar. (iii) El artículo 6º de la Ley 1118 de 2006, al prever que ECOPETROL será sociedad de economía mixta regida por el derecho privado, no desconoce el artículo 209 de la Constitución, ya que con ello se mantienen los mismos lineamientos de los artículos 97 de la Ley 489 de 1998 y 461 del Código de Comercio en relación con el régimen legal de las sociedades de economía mixta. (iv) El ataque que el accionante hace contra el artículo 3º de la ley demandada por el supuesto desconocimiento del artículo 210 de la Constitución Política no tiene fundamento, pues la ley tuvo en cuenta los principios de igualdad, transparencia, responsabilidad e imparcialidad, los cuales se concretaron en la aplicación de los mecanismos de democratización de la propiedad accionaria previstos en la Ley 226 de 1995. Por ello, “claramente el artículo 3º de la Ley demandada está orientado a promover la participación de cualquier interesado en el proceso de capitalización y, por ende, carecen de todo fundamento las afirmaciones hechas por el demandante, sobre los fondos de pensiones y cesantías, las cuales sólo las sustenta en apreciaciones subjetivas sobre la capacidad financiera de quien pretenda participar en el proceso.” (v) La Ley 1118 se refiere a aspectos estructurales de ECOPETROL y, en esa medida, “en lo absoluto podría alterar la titularidad de la propiedad del subsuelo.” El actor confunde la autorización dada a ECOPETROL para explotar el recurso hidrocarburífero, con la propiedad del mismo. El Decreto 1760 de 2003 ratificó la propiedad estatal del Estado sobre el subsuelo y le dio su administración exclusiva a la Agencia Nacional de Hidrocarburos “y la actividad de exploración y explotación se dejó en manos de las empresas que actúan en este mercado, dentro de las cuales se encuentra Ecopetrol S.A.” (vi) El actor desconoce el régimen de regalías, pues éstas no se generan en razón de la propiedad accionaria del explotador del recurso, sino en virtud de “la producción total obtenida en boca de pozo y, por ende, ésta no tiene ninguna relación con dicha capitalización”. La normatividad que regula la fiscalización, recaudo y giro de regalías se ha mantenido incólume y por tanto “con la expedición de la Ley 1118 de 2006 se continúan brindando las mismas garantías a los beneficiarios de dichas participaciones”. 1.4 ECOPETROL S.A. ECOPETROL S.A. interviene en el proceso a través de su apoderado general, Doctor Rafael Guillermo Manrique, quien solicita que la norma acusada sea declarada exequible, con base en los siguientes argumentos: (i) Respecto de la legitimidad de la ley acusada frente al principio del Estado Social de Derecho señala que el actor parte de un supuesto errado al afirmar que la ley permite la privatización de ECOPETROL, porque lo que ella establece es la capitalización de la empresa, con la obligación de que la Nación conserve el 80% de su propiedad. Indica que, precisamente, el artículo 1º de la Constitución se refiere a una República unitaria y descentralizada, “lo que necesariamente implica la existencia de cierto grado de libertad para el manejo de algunas actividades de nivel predominante y del orden administrativo”. Que el mismo artículo 1º de la Constitución establece que Colombia es un Estado participativo, lo cual se concreta en la Ley 1118 de 2006 con la democratización de la propiedad accionaria de Ecopetrol y la posibilidad de que el sector solidario sea el primero en acceder a ella, lo que no representa ya ningún problema frente a la función administrativa que desempeñaba Ecopetrol, pues la misma fue trasladada a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en virtud del Decreto 1760 de 2003. (ii) Con relación al artículo 150-7 de la Constitución afirma que es preciso observar que el mismo le otorga amplias facultades al Congreso para determinar la estructura de la Administración y crear, suprimir o fusionar las entidades del Estado. Que, por tanto la interpretación del actor es limitada al querer concluir que dentro de tal espectro de configuración el legislador no puede modificar el régimen de una entidad. Que, en todo caso, la Ley 1118 de 2006 “también está autorizando, a partir de una sociedad pública por acciones ya establecida, la creación de una entidad con naturaleza jurídica distinta, utilizando para tal propósito la transformación de la misma hacia la condición de sociedad de economía mixta.” Considera que la ley no crea la sociedad de economía mixta sino que contiene la autorización para ello, pues esta forma empresarial requiere la convergencia de la voluntad del Estado y de los particulares. Señala que la facultad del legislador de transformar las entidades ya existentes también se deriva del artículo 150-1 (cláusula general de competencia), más aún si se tiene en cuenta que conforme a los numerales 15 y 16 del articulo 189 de la Constitución, una decisión de esa naturaleza no estaría en cabeza del Presidente de la República. (iii) Frente al desconocimiento del artículo 209 de la Constitución por violación del principio de la descentralización funcional, considera que el actor no explica su cargo y que, además, la sujeción de ECOPETROL al derecho privado es consecuencia de su condición de sociedad de economía mixta, tal como para esas entidades lo establece la Ley 489 de 1998. Recuerda que la transformación de ECOPETROL se hizo con el Decreto 1760 de 2003, expedido con fundamento en la Ley 790 de 2002 y que a partir de ese momento la empresa únicamente conservó su función industrial y comercial y se liberó de la condición de administrador y regulador de los recursos petrolíferos del Estado. Todo ello con el fin de darle mayor autonomía y permitirle “competir desde lo público en la industria y el mercado del hidrocarburo”. Indica que a partir de estos cambios, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, como administradora del recurso, ha hecho esfuerzos por vincular inversión nacional e internacional en la actividad petrolífera, lo que ha llevado al ingreso de nuevas empresas que competirán con ECOPETROL en condiciones de mercado, lo que requiere un régimen de derecho privado, que en todo caso no prive a la Nación del adecuado control de la empresa. (iv) En cuanto a la violación de los principios que orientan la actividad administrativa, señala que el actor no fundamenta su cargo y que el artículo 3º acusado no guarda relación con el artículo 210 de la Constitución Política, pues “en nada tiene que ver la reglamentación específica del proceso de democratización en la capitalización dispuesta en la Ley 1118 -aspecto que garantiza precisamente los principios de participación y publicidad a que alude el artículo 210 constitucional- con la legitimidad del legislativo para crear, autorizar y disponer el régimen jurídico de las entidades descentralizadas.” (v) Respecto de la titularidad del Estado sobre el subsuelo expresa que la Ley 1118 de 2006 no regula esa materia, por lo que no puede violar el artículo 332 de la Constitución Política. Que basta indicar que ECOPETROL fungió como administrador del recurso hidrocarburífero hasta el año 2003, cuando el Decreto 1760 de 2003 trasladó dicha función a la Agencia Nacional de Hidrocarburos. Así, “ECOPETROL no dispone ni es dueño del subsuelo, como hoy no lo es la ANH. Valga la pena decir que no se puede confundir el recurso con su administrador”. (vi) Con relación al desconocimiento del bien común como límite de la actividad privada señala que no hay ningún cargo concreto (art. 334 C.P) y que, en todo caso, el desarrollo de una actividad por los particulares no implica necesariamente un perjuicio para lo público, por lo que bien sea en cabeza del Estado o de una persona de derecho privado, lo importante es que se actúe de buena fe y con fundamento en los principios generales de la adecuada administración, “para lo cual se dispone de los órganos internos y externos de control de cada empresa o persona”. (vii) Sobre las finalidades sociales del Estado que el actor considera violadas por la incertidumbre en que quedarían las regalías de las entidades descentralizadas, manifiesta que no existe cargo porque nada tiene que ver la composición accionaria de la empresa con ese tema. Indica que las regalías no se causan por la actividad pública sino por la explotación del recurso, que su control se encuentra actualmente en la Agencia Nacional de Hidrocarburos y que, además, la Ley 1118 no modifica en lo absoluto el régimen legal vigente de las regalías. 1.5 Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario A través del Decano de la Facultad de Jurisprudencia, doctor Alejandro Venegas Franco, la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario remite su concepto en relación con la presente demanda, el cual fue elaborado por el Doctor Carlos Ariel Sánchez, Coordinador Grupo Derecho Público, la estudiante de Maestría en Derecho Administrativo Angélica María Segura y el joven investigador Edwin Santamaría Ariza, quienes solicitan un fallo inhibitorio respecto de algunos cargos y declaratoria de exequibilidad en relación con otros. Luego de referirse a los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos de constitucionalidad, señalan que los siguientes se encuentran indebidamente formulados y por ende la Corte debe inhibirse de su estudio: (i) violación del Estado Social de Derecho, porque las razones expuestas por el actor no son ciertas ni específicas, ya que se basan en especulaciones y supuestos que no se derivan de la norma acusada (privatización total de ECOPETROL, pérdida de recursos fiscales para la Nación etc.); (ii) vulneración del principio de descentralización funcional (art. 209 C.P), en la medida que el cargo no es específico (el demandante se limita a “transcribir el artículo 209 superior, afirmando que la norma acusada vulnera dicha disposición, sin hacer el más mínimo esfuerzo argumentativo”) ni pertinente (se pretende construir la inconstitucionalidad con base en el incumplimiento de una tradición jurídica y del supuesto desconocimiento de una norma legal de igual jerarquía -Ley 489 de 1998-); (iii) violación del postulado de titularidad estatal del subsuelo, porque el cargo es incierto (la ley no permite la privatización total de ECOPETROL ni se refiere a la propiedad del Estado sobre el subsuelo) y tampoco es específico. (iv) violación del bien común como límite de la actividad privada (art. 333 C.P.), porque nuevamente no se avizora cómo se vulnera el bien común con la venta del 20% de la propiedad accionaria de ECOPETROL, de manera que el cargo carece de claridad. (v) vulneración del principio constitucional de la dirección general de la economía porque el cargo tampoco es claro y porque, en todo caso, Ecopetrol también se sujeta las reglas que dicte el legislador al intervenir en la economía. (vi) violación de las finalidades sociales del Estado por el riesgo en la transferencia de regalías a las entidades territoriales (art. 360 C.P.), pues el cargo carece de certeza al querer darle a la ley un alcance que no tiene. Con relación a los demás cargos y...