Sentencia C-538 de 2002

C-538-02 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-538/02 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Emisión de estampillas pro- hospitales universitarios COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL POR SENTENCIA DE OBJECION PRESIDENCIAL-Plena concordancia entre cargo y objeción RECURSOS PROPIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Circunstancias que hacen posible intervención del legislador REPUBLICA UNITARIA, DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Compatibilidad AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Cierta capacidad jurídica de autogestión política, administrativa y fiscal AUTONOMIA FISCAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluta/POTESTAD IMPOSITIVA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es autónoma sino subordinada a la ley La autonomía constituye el pilar a partir del cual los entes territoriales pueden alcanzar los fines asignados por el Constituyente, al gozar de cierta capacidad jurídica de auto gestión política, administrativa y fiscal. Sobre esta última, la autonomía se traduce en el derecho en cabeza de los departamentos y municipios de “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, al tenor del artículo 287 de la Constitución. Sin embargo, por disposición del mismo precepto constitucional, dicha autonomía no es absoluta, pues se enmarca dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual encuentra justificación en el hecho de que los departamentos y municipios carecen de la soberanía fiscal que ostenta de manera exclusiva el Congreso de la República. En este sentido, se puede afirmar que la potestad impositiva de las entidades territoriales no es autónoma sino subordinada a la ley. DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA FISCAL DE ENTIDADES TERRITORIALES PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Origen representativo/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Competencia para imposición Uno de los principios sobre los que se funda el sistema tributario es el de la legalidad, que se concreta, en primer lugar, en el origen representativo del tributo, en desarrollo del principio según el cual “no puede haber tributo sin representación” (“nullum tributum sine lege”), propio de un Estado democrático y vigente en nuestro ordenamiento aún con anterioridad a la Constitución de 1991. En efecto, el artículo 338 de la Carta señala que solamente dichos cuerpos colegiados podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales, lo cual significa que la potestad impositiva radica exclusivamente en cabeza de los cuerpos colegiados de elección popular, como es el Congreso –órgano representativo por excelencia-, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, sin que pueda delegarse tal potestad al gobierno en sus diversos niveles. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Ley como fuente de obligación PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Soberanía impositiva del Congreso PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Autorización al Presidente para transitoriamente establecerlo o modificarlo con vigencia limitada PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Carácter predeterminado El principio de legalidad comprende el carácter predeterminado del tributo, en armonía con la certeza que está llamado a irradiar, lineamiento según el cual corresponde a los órganos de representación popular fijar directamente, a través de la ley, las ordenanzas y los acuerdos, los elementos constitutivos del tributo, a saber: los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Así pues, con la predeterminación del tributo no sólo se busca hacer efectivo el principio de representación popular en materia impositiva, sino garantizar la seguridad jurídica propia del sistema tributario, por cuanto los contribuyentes tienen derecho a conocer de antemano todos los elementos de la obligación tributaria a que estarán sujetos. CONGRESO DE LA REPUBLICA EN TRIBUTO TERRITORIAL-No fijación de todos los elementos en virtud de autonomía Si bien es cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador debe fijar todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas; también lo es que frente a los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales. De este modo, la fijación de los parámetros básicos implica reconocer que ese elemento mínimo es la autorización que el legislador da a las entidades territoriales para la creación del tributo. TRIBUTO TERRITORIAL-Autorización de creación no debe contener todos los elementos TRIBUTO TERRITORIAL-Fijación por asambleas y concejos dentro del marco legal de elementos constitutivos AUTONOMIA FISCAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-No delimitación por legislador de cada uno de elementos del tributo ESTAMPILLA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento legislativo de destinación del recurso recaudado El artículo 338 de la Constitución no concede a las respectivas asambleas o concejos, de manera exclusiva, la facultad de determinar la destinación del recaudo, pudiendo hacerlo el Congreso en la ley habilitante, sin que por ello se restrinja el alcance del principio de autonomía territorial plasmado en la Constitución, ya que existe una conjunción entre este último y los principios de unidad económica nacional y soberanía impositiva en cabeza del Congreso, que permite hallar razonable una interpretación en ese sentido, siempre y cuando se entienda que la intervención del legislador sobre los recursos propios o fuentes endógenas de financiación es justificada en cada caso. ESTAMPILLA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites a inclusión por legislador en ley de autorizaciones destinación del recaudo TRIBUTO TERRITORIAL-Leyes que autorizan creación no vulneran per se equidad tributaria PRINCIPIO DE EQUIDAD DEL TRIBUTO-Alcance PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Alcance en disposición discriminatoria En virtud del principio de razonabilidad una determinada disposición es discriminatoria cuando no se puede justificar razonablemente el trato diferencial que ella establece respecto de dos situaciones similares o, en otras palabras, cuando ante situaciones iguales se da un tratamiento jurídico diferente sin justificación alguna. Lo anterior significa, en sentido inverso, que no se está frente a un trato diferencial injustificado cuando las hipótesis sobre las que recae la supuesta discriminación son totalmente disímiles. ESTAMPILLA TERRITORIAL-Autorización legislativa de emisión no constituye trato diferencial ESTAMPILLA TERRITORIAL-Diferenciación respecto de contribuyentes del nivel nacional PRINCIPIO DE EQUIDAD EN TRIBUTACION TERRITORIAL-Tratamiento fiscal TRIBUTO TERRITORIAL-Recursos, necesidades e intereses heterogéneos ESTAMPILLA TERRITORIAL-Habilitación y no obligación para establecer una tasa ESTAMPILLA TERRITORIAL-Autorización legislativa para ordenar emisión ESTAMPILLA TERRITORIAL-Autorización a asamblea para sustitución por otro sistema de recaudo vulnera la Constitución ESTAMPILLA PARA INSTITUTO TECNOLOGICO-Autorización legislativa de emisión PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Ley afectada de indeterminación u otorgamiento de facultades alternativas PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Sutil delegación impositiva a Asamblea PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Habilitación tácita a Asamblea para colocarse en lugar del Congreso estableciendo otro sistema de recaudo ESTAMPILLA PROHOSPITALES-Autorización legislativa de emisión ESTAMPILLA PROHOSPITALES-Autorización a Asamblea para sustitución por otro sistema, medio o método de recaudo del gravamen vulnera la Constitución ESTAMPILLA PARA UNIVERSIDAD DISTRITAL-Sustitución por otro sistema de recaudo de gravamen vulnera la Constitución ESTAMPILLA-Deberes de adhesión y anulación Referencia: expedientes D-3872, D-3875, D-3889, D-3890, D-3891, D-3892, D-3893, D-3894, D-3895 y D-3896. Demanda de inconstitucionalidad contra las leyes 662, 663, 645, 648, 654, 655, 656, 664, 669 y 699, todas del año 2001. Actores: Enrique Vargas Lleras y Carlos Holmes Trujillo García Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos ENRIQUE VARGAS LLERAS y CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA demandaron la integridad de las leyes 662, 663, 645, 648, 654, 655, 656, 664, 669 y 699, todas del año 2001. Dada la identidad de las demandas y la materia que se acusa, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión celebrada el 23 de enero del presente año, decidió acumularlas. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las leyes demandadas, conforme a su publicación oficial: && “Ley 662 de 2001 (julio 30) por la cual se autoriza la emisión de la estampilla pro desarrollo científico y tecnológico del Instituto Tecnológico de Soledad, Atlántico (ITSA) y se dictan otras disposiciones. &$Artículo 1º. Autorízase a la Asamblea Departamental del Atlántico para que ordene la emisión de la estampilla "Instituto Tecnológico de Soledad, Atlántico", constituida para tal fin. Artículo 2°. Los recaudos ordenados en la presente ley serán consignados por el ente recaudador en cuenta especial del Instituto Tecnológico de Soledad, Atlántico, "ITSA". Artículo 3°. &$La emisión de la estampilla se autoriza hasta por la suma de dos mil quinientos millones de pesos ($2.500.000.000) anuales, a pesos constantes del año 2001. Artículo 4°. &$Autorízase a la Asamblea Departamental del Atlántico para que determine las características, tarifas y demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que deben realizarse en el departamento y en el Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla. Las ordenanzas que expida la Asamblea Departamental en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley, serán dados al conocimiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional. Parágrafo. La Asamblea del Departamento del Atlántico, podrá autorizar la sustitución de la estampilla física por otro sistema del recaudo que en todo caso cumpla con el objetivo de la presente ley. &$Artículo 5°. La tarifa contemplada en esta ley no podrá exceder el 2% del hecho sujeto al gravamen. &$Artículo 6°. El control fiscal sobre la inversión de los recursos provenientes de la estampilla, estará a cargo de la Contraloría Departamental del Atlántico. &$Artículo 7°. Dentro de los hechos y actividades económicas sobre los cuales se obliga al uso de la estampilla, la asamblea departamental podrá incluir contratos y otros renglones económicos que permite la ley. &$Artículo 8°. Destinación. El valor recaudado por concepto de la estampilla se destinará exclusivamente para atender el Plan de Inversión del InstitutoTecnológico de Soledad, Atlántico, ITSA, previa aprobación del Consejo Directivo. &$Artículo 9°. La presente ley rige a partir de su promulgación.” “Ley 663 de 2001 (julio 30) por la cual se autoriza la emisión de la estampilla pro hospitales de primer y segundo nivel de atención del departamento del Atlántico. &$Artículo 1°. Autorizar a la Asamblea del Departamento del Atlántico para que ordene la emisión de la estampilla "Pro hospitales de primer y segundo nivel de atención en el departamento del Atlántico". &$ Artículo 2°. El producido de la estampilla a la que se refiere el artículo anterior, se destinará exclusivamente para: a) Construcción, ampliación y mantenimiento de planta física; b) Adquisición, mantenimiento y reparación de equipos, requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir con las funciones propias de las instituciones de primer y segundo nivel de atención; c) Dotación de instrumentos y suministros requeridos por las instituciones en el área de laboratorios, centros o unidades de diagnósticos, biotecnología, microtecnología, informática y comunicaciones. Del total recaudado, los hospitales podrán destinar hasta un diez por ciento (10%) en el pago de personal especializado y para atender los aportes de contrapartida que deben cubrir la atención de la seguridad social de los empleados. &$ Artículo 3°. Autorízase a la Asamblea Departamental del Atlántico, para que determine las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividad es, obras y operaciones que deban realizarse en el departamento y en los municipios del mismo. Parágrafo. La Asamblea Departamental del Atlántico podrá autorizar la sustitución de la estampilla por otro sistema, medio o método de recaudo del gravamen que permita cumplir con seguridad y eficacia el objeto de esta ley. &$ Artículo 4°. Facultar a los Concejos Municipales del departamento del Atlántico para que, previa autorización de la Asamblea Departamental, hagan obligatorio el uso de la estampilla, medio o método sustitutivo si fuere el caso, cuya emisión por esta ley se autoriza, siempre con destino a lo estipulado en el artículo 2o. de la presente ley. &$Artículo 5°. La tarifa que determine la Asamblea del Atlántico no podrá exceder del dos por ciento (2%) del valor del acto, actividad, obra u operación sujetos del gravamen. Artículo 6°. &$La obligación de adherir y anular la estampilla física y de aplicar el sistema, medio o método sustitutivo si fuere el caso, de que trata esta ley, queda a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos o hechos sujetos al gravamen y el incumplimiento a esta obligación se sancionará por la autoridad disciplinaria correspondiente. &$Artículo 7°. Los recaudos por las ventas de la estampilla y sus correspondientes traslados estarán a cargo de la Secretaria de Hacienda Departamental y tesorerías municipales. &$Artículo 8°. El control del recaudo de los recursos, así como su inversión, estarán a cargo de la Contraloría General del Departamento del Atlántico y de las contralorías municipales. &$Artículo 9°. La emisión de la estampilla cuya creación se autoriza por medio de la presente ley es indefinida en el tiempo. &$Artículo 10. La presente ley rige a partir de su promulgación.” “Ley 645 de 2001 (febrero 19) Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios. &$Artículo 1°. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios para que ordenen la emisión de la estampilla Pro-Hospitales Universitarios Públicos. &$Artículo 2°. El producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará principalmente para: a) Inversión y mantenimiento de planta física; b) Dotación, compra y mantenimiento de equipo requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con las funciones propias de las Instituciones; c) Compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que requieran para su cabal funcionamiento; d) Inversión en personal especializado. &$Artículo 3°. Autorízase a las Asambleas Departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios Públicos para que determinen las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos. &$Artículo 4°. Las providencias que expidan las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen Hospitales Universitarios Públicos en desarrollo de la presente ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. &$Artículo 5°. Las obligaciones de adherir y anular las estampillas a que se refiere esta ley quedan a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos. &$Artículo 6°. El recaudo de esta estampilla se destinará exclusivamente para lo establecido en el artículo 2° de la presente ley y la tarifa con que se graven los distintos actos, no podrán exceder del dos por ciento (2%) del valor de los hechos a gravar. &$Artículo 7°. Los recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de las Secretarías de Hacienda Departamentales y las Tesorerías Municipales de acuerdo a las ordenanzas que los reglamenten y su control estará a cargo de las respectivas, Contralorías Departamentales. &$Artículo 8°. La emisión de las estampillas cuya creación se autoriza por medio de la presente ley, será hasta por la suma de seis mil millones de pesos moneda corriente ($6.000.000.000.00) anuales por departamento y hasta por diez por ciento (10%) del valor del presupuesto del respectivo departamento en concordancia con el artículo 172 del Decreto 1222 de 1986. &$Artículo 9°. La presente ley rige a partir de su promulgación.” “Ley 648 de 2001 (marzo 22) Por la cual se autoriza la emisión de la estampilla Universidad Distrital Francisco José de Caldas – 50 años. &$ Artículo 1°. Autorízase al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, D. C. para que ordene la emisión de la estampilla Universidad Distrital Francisco José de Caldas, cincuenta (50) años. &$Artículo 2°. El valor correspondiente al recaudo por concepto de lo establecido en el artículo 1o. de la presente ley, se distribuirá así: El cuarenta por ciento (40%) para inversión en el plan de desarrollo físico, dotación y compra de equipos necesarios que conduzcan a ampliar la cobertura, mejorar la calidad de la educación y desarrollar institucionalmente a la Universidad. El veinte por ciento (20%) se invertirá en mantenimiento y ampliación de la planta física de los equipos de laboratorios y suministros de materiales. El quince por ciento (15%) para atender el pasivo prestacional por concepto de pensiones, y cesantías y los gastos a cargo de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. El diez por ciento (10%) para promover el Fondo de Desarrollo de la Investigación Científica. El cinco por ciento (5%) con destino al desarrollo y fortalecimiento de los doctorados. El cinco por ciento (5%) con destino a las bibliotecas y centros de documentación. El cinco por ciento (5%) con destino al fortalecimiento de la Red de Datos. &$Artículo 3°. La emisión de la estampilla cuya reglamentación y uso se autoriza hasta por la suma de doscientos mil millones de pesos ($200.000.000.000.00) el monto total recaudado se establece a precios constantes de 1998. &$Artículo 4°. Autorízase al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, D. C., para que determine las características, tarifa y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en actividades y operaciones que se deben realizar en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, D. C. Los acuerdos que expida el Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley, serán llevados a conocimiento del Gobierno Nacional, a través del ministerio de Hacienda y Crédito Público. Parágrafo. El Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá podrá autorizar la sustitución de la estampilla por otro sistema de recaudo del gravamen que permita cumplir con seguridad y eficacia el objeto de esta ley. Artículo 5°. Facúltese al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá para que haga obligatorio el uso de la estampilla, cuya emisión por esta ley, queda a cargo de los funcionarios del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá que intervengan en los actos. &$Artículo 6°. La obligación de adherir y anular la estampilla a que se refiere esta ley, queda a cargo de los funcionarios del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá que intervengan en los actos. &$Artículo 7°. El recaudo de la estampilla se destinará a lo establecido en el artículo 1o. de la presente ley. Parágrafo. La tarifa contemplada en esta ley no podrá exceder el dos por ciento (2%) del valor del hecho u objeto del gravamen. &$Artículo 8°. El control de recaudo y el traslado oportuno de los recursos de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas de Santa Fe de Bogotá y la distribución mencionada en el artículo 2o. estará a cargo de la Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá, D. C. &$Artículo 9°. Dentro de los hechos y actividades económicas sobre los cuales se obliga el uso de la estampilla, el Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, D. C., podrá también incluir lo relativo a la producción, comercialización y consumo de licores y aperitivos, así como los juegos de azar. En todo caso la estampilla no podrá superar el valor máximo contemplado en esta ley. &$Artículo 10. Esta ley rige a partir de su promulgación.” “Ley 654 de 2001 (mayo 24) Por la cual se autoriza a la Asamblea Departamental del Magdalena para ordenar la emisión de la estampilla Refundación Universidad del Magdalena de Cara al Nuevo Milenio, y se dictan otras disposiciones. &$Artículo 1°. Autorizar a la Asamblea Departamental del Magdalena para que ordene la emisión de la estampilla Refundación de la Universidad del Magdalena de Cara al Nuevo Milenio hasta por la suma de cien mil millones de pesos ($100.000.000.000), a pesos constantes de 1999. &$Artículo 2°. Autorízase a la Asamblea Departamental del Magdalena para que determine las características, tarifas, hechos económicos, sujetos pasivos y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se deben realizar en el departamento, en los municipios del mismo y en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. Parágrafo Los actos que expida la Asamblea Departamental del Magdalena en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley serán llevados a conocimiento del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Apoyo Fiscal. Parágrafo 2°. tarifa contemplada en esta ley no podrá exceder el dos por ciento (2%) del valor del hecho económico sujeto a gravamen. &$Artículo 3°. Facúltese a la Asamblea del departamento del Magdalena para que autorice al Concejo Distrital de Santa Marta y a los Concejos Municipales del departamento del Magdalena para que hagan obligatorio el uso de la estampilla que por esta ley se autoriza con destino a la Universidad del Magdalena. &$Artículo 4°. La obligación de adherir y anular la estampilla a que se refiere esta ley queda a cargo de los funcionarios departamentales, municipales y distritales que intervengan en los actos. El recaudo de su producido podrá efectuarse a través de una banca comercial. &$Artículo 5°. El recaudo obtenido por el uso de la estampilla se destinará a los gastos e inversiones que el Consejo Superior de la Universidad del Magdalena determine, órgano al cual compete la administración de los valores recaudados. &$Artículo 6°. Las Contralorías Departamentales y del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, así como las Contralorías Municipales, serán las encargadas de fiscalizar la inversión de los recursos provenientes de la presente ley. Artículo 7°. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deja sin efecto todas las disposiciones que le sean contrarias.” “Ley 655 de 2001 (mayo 24) Por medio de la cual se autoriza a la Asamblea del departamento de Antioquia para emitir la estampilla Pro-Hospitales Públicos del departamento de Antioquia. &$Artículo 1°. Objeto y valor de la emisión. Autorízase a la Asamblea del departamento de Antioquia para que ordene la emisión de la Estampilla "Pro-Hospitales Públicos del departamento de Antioquia, hasta por la suma de doscientos mil millones de pesos ($200.000.000.000) a precios de 1999. La suma recaudada se asignará así: el cincuenta por ciento (50%), es decir, la suma de cien mil millones de pesos ($100.000.000.000) para los hospitales públicos clasificados como de tercer nivel, el treinta por ciento (30%), es decir, la suma de sesenta mil millones de pesos ($60.000.000.000), para los hospitales clasificados como de segundo nivel y, el veinte por ciento (20%), es decir, la suma de cuarenta mil millones de pesos ($40.000.000.000) para los hospitales de atención de primer nivel. Las Secretarías de Hacienda del departamento de Antioquia y de los diferentes municipios que conforman dicho departamento, tomarán las medidas presupuestales pertinentes a fin de que el recaudo y asignación se logre de la siguiente manera: un veinte por ciento (20%), es decir, cuarenta mil millones de pesos ($40.000.000.000) para el primer año, y así sucesivamente, hasta completar el valor total indicado en el inciso primero del presente artículo. &$Artículo 2°. Destinación. El producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará principalmente para: 1. Acciones dirigidas a crear una cultura de salud a través de promoción de la salud y prevención de las enfermedades. 2. Capacitación y mejoramiento del personal médico, paramédico y administrativo. 3. Mantenimiento, ampliación y remodelación de la planta física. 4. Adquisición, mantenimiento y reparación de los equipos requeridos por los diversos servicios que prestan las instituciones hospitalarias a que se refiere el artículo anterior para desarrollar y cumplir adecuadamente con la función propia de cada una. 5. Dotación de instrumentos para los diferentes servicios. 6. Compra de suministro. 7. Compra y mantenimiento de los equipos requeridos para poner en funcionamiento nuevas áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que se requieran para su cabal funcionamiento. 8. Adquisición y mantenimiento de nuevas tecnologías a fin de poner las diferentes áreas de los hospitales, en especial las de laboratorio, unidades de diagnóstico, unidades de cuidado intensivo, de urgencias, de hospitalización, biotecnología, informática y comunicaciones, en consonancia con la demanda de servicios por parte de la población respectiva. Parágrafo. La Asamblea Departamental de Antioquia determinará en los presupuestos anuales de los años siguientes a la aprobación de esta ley los valores específicos que a cada rubro corresponda dentro de las partidas de gastos de cada uno de los hospitales públicos indicados en el artículo 1o. de la presente ley, pudiendo destinar hasta un veinticinco por ciento (25%) para el pago de personal de nómina. &$Artículo 3°. Atribución. Autorízase a la Asamblea Departamental de Antioquia para que determine las características, tarifas, hechos económicos, sujetos pasivos y activos, las bases gravables y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las operaciones que se deban realizar en los diferentes municipios del departamento de Antioquia. La Asamblea Departamental de Antioquia facultará a los Concejos de los municipios del departamento, para que hagan obligatorio el uso de la estampilla, cuya emisión se autoriza por esta ley y siempre con destino a las instituciones señaladas en el artículo 1o. de la presente ley. &$Artículo 4°. Información al Gobierno Nacional. Las providencias que expida la Asamblea Departamental de Antioquia en desarrollo de la presente ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Apoyo Fiscal &$Artículo 5°. Responsabilidad. La obligación de adherir y anular la estampilla física a que se refiere esta ley queda a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos o hechos sujetos al gravamen determinados por la ordenanza departamental que se expida en desarrollo de la presente ley. El incumplimiento de esta obligación se sancionará por las autoridades disciplinarias correspondientes. &$Artículo 6°. Destinación. El valor recaudado por concepto de la venta de la estampilla se destinará exclusivamente para atender los rubros estipulados en el artículo 2o. de la presente ley. La tarifa con que se graven los distintos actos no podrá exceder del tres por ciento (3%) del valor de los hechos a gravar. &$Artículo 7°. Recaudos. Los recaudos por la venta de la estampilla estarán a cargo de la Secretaría de Hacienda Departamental y de las Tesorerías Municipales conforme a la ordenanza que reglamenta la presente ley. &$Artículo 8°. Control. El control del recaudo, del traslado oportuno y de la inversión de los recursos provenientes del cumplimiento de la presente ley, estará a cargo de la Contraloría Departamental de Antioquia y de las municipales en aquellas localidades donde existan. &$Artículo 9°. Vigencia y derogatoria. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación, y deroga todas las leyes que autorizan a la asamblea departamental de Antioquia para emitir estampillas cuyo recaudo esté dirigido al sector salud.” “Ley 656 de 2001 (junio 7) Por la cual se autoriza la estampilla de la Universidad de Sucre, Tercer Milenio y se dictan otras disposiciones. &$Artículo 1°. Autorízase a la Asamblea Departamental de Sucre para que ordene la emisión de la estampilla "Universidad de Sucre, Tercer Milenio". &$Artículo 2°. La emisión de la estampilla que se autoriza será hasta por la suma de $50.000.000.000 (cincuenta mil millones de pesos), a pesos constantes de 2000. &$Artículo 3°. Autorízase a la Asamblea Departamental de Sucre para que determine las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que deben realizarse en el Departamento de Sucre. Las ordenanzas que expida la Asamblea Departamental, en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Parágrafo. La Asamblea de Sucre podrá autorizar la sustitución de la estampilla física por otro sistema de recaudo del gravamen que permita cumplir con seguridad y eficacia el objeto de esta ley. &$Artículo 4°. La tarifa contemplada en esta ley no podrá exceder el dos por ciento (2%) del valor del hecho sujeto al gravamen. &$Artículo 5°. La fiscalización de los recursos provenientes de la presente ley corre a cargo de la Contraloría Departamental de Sucre. &$Artículo 6°. Dentro de los hechos y actividades económicas sobre los cuales se obliga el uso de la estampilla, la Asamblea Departamental de Sucre podrá incluir contratos, y en general los que considere pertinentes y de ley la Asamblea Departamental. &$Artículo 7°. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación.” “Ley 664 de 2001 (julio 30) por la cual se modifica parcialmente las Leyes 66 de 1982 y 77 de 1985. &$Artículo 1°. El artículo 1o. de la Ley 66 de 1982 modificado por el artículo 10 de la Ley 77 de 1985 quedará así: "Artículo 1o. Objeto y valor de la emisión. Autorízase a la Asamblea del Departamento del Tolima para que ordene la emisión de la estampilla "Pro Universidad del Tolima" hasta por la suma de cien mil millones de pesos ($10.000.000.000) a valor constante a la fecha de expedición de la presente ley. &$Artículo 2°. Deróguense los artículos 2o. y 6o. de la Ley 66 de 1982. &$Artículo 3°. El artículo 3o. de la Ley 66 de 1982 quedará así: "Artículo 3o. Atribución. Autorízase a la Asamblea Departamental del Tolima para que por medio de ordenanza establezca las tarifas, hechos económicos, sujetos pasivos, bases gravables y demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las operaciones que se deban realizar en el departamento de Tolima. La ordenanza que expida la Asamblea Departamental del Tolima en desarrollo de la presente ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General de Apoyo Fiscal". &$Artículo 4°. El artículo 4o. de la Ley 66 de 1982 quedará así: Artículo 4o. La Asamblea Departamental del Tolima podrá facultar a los concejos de los municipios que conforman el departamento, para que hagan obligatorio el uso de la estampilla, cuya emisión se autoriza por esta ley siempre con destino a la Universidad del Tolima." &$Artículo 5°. Responsabilidad. La obligación de adherir y anular la estampilla física a que se refiere esta ley estaría a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos o hechos sujetos al gravamen determinadas por la ordenanza departamental que se expida en desarrollo de la presente ley. El incumplimiento de esta obligación se sancionará por la autoridad disciplinaria correspondiente. &$Artículo 6°. Destinación. El valor recaudado por concepto de la venta de la estampilla se destinará exclusivamente para la construcción y dotación de la planta física en la actual sede de la Universidad del Tolima de Ibagué, hasta cien mil millones de pesos moneda corriente ($100.000.000.000) a valor constante a la fecha de expedición de la presente ley. La tarifa con que se graven los distintos actos no podrá exceder del tres por ciento (3%) del valor de los hechos a gravar. &$Artículo 7°. El artículo 7o. de la Ley 66 de 1982 quedará así: "Artículo 7o. Recaudos. Los recaudos por la venta de la estampilla estarán a cargo de l a Secretaría de Hacienda Departamental y las tesorerías municipales, de acuerdo a la ordenanza que la reglamenta." &$Artículo 8°. El artículo 8o. de la Ley 66 de 1982 quedará así: "Artículo 8o. Control. El control del recaudo, del traslado oportuno y de la inversión de los recursos provenientes del cumplimiento de la presente ley, estará a cargo de las contralorías municipales y departamental del Tolima". &$Artículo 9°. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” “Ley 669 de 2001 (julio 30) por la cual se autoriza la emisión de la estampilla pro-salud departamental en el departamento del Valle del Cauca. &$Artículo 1°. Autorícese a la Asamblea del Departamento del Valle del Cauca para que ordene la emisión de la estampilla pro-salud departamental cuyo producido se destinará para el pago de excedentes de facturación por atención de vinculados de las empresas sociales del Estado o instituciones que pertenezcan a dicha red y que hayan sido sostenidas con recursos públicos. &$Artículo 2°. La emisión de la estampilla cuya creación se autoriza será hasta por la suma de doscientos treinta y un mil (231.000) salarios mínimos. &$Artículo 3°. Autorizar a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca para que determine las características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso de la estampilla en las actividades y operaciones que se deberán realizar en el departamento y en los municipios del mismo. &$Artículo 4°. La obligación de adherir y anotar la estampilla a que se refiere esta ley queda a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervienen en los actos. &$Artículo 5°. La tarifa contemplada en esta ley no podrá exceder del dos por ciento (2%) del valor del hecho u objeto del gravamen. &$Artículo 6°. El recaudo de la estampilla deberá ser consignado en el Fondo Seccional de Salud del Departamento del Valle del Cauca y su recaudo estará a cargo de la Secretaría de Hacienda Departamental y tesorería municipales. &$Artículo 7°. El control del recaudo y del traslado oportuno de los recursos que por esta ley se ordena, estará a cargo de la Contraloría del departamento. &$Artículo 8°. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.” “Ley 699 de 2001 (octubre 17) por la cual se autoriza a la Asamblea Departamental de Boyacá la emisión de la estampilla Pro Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia y se dictan otras disposiciones. Artículo 1°. Autorízase a la Asamblea del departamento de Boyacá, para que ordene la emisión de la estampilla "Pro Desarrollo de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia", hasta por la suma de ciento veinte mil millones de pesos ($120.000.000.000.00). Artículo 2°. Autorízase a la Asamblea Departamental de Boyacá para que determine los sujetos activos y pasivos del gravamen, los hechos económicos sujetos al mismo, las tarifas, sistemas de recaudo y todos los demás asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla de algunas actividades y operaciones que se realicen en el departamento de Boyacá y los municipios pertenecientes a su circunscripción. Parágrafo. La ordenanza que expida la asamblea de Boyacá en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley, será dada a conocer al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Artículo 3°. La obligación de adherir y anular la estampilla a que se refiere la presente ley, queda a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los diferentes, actos y hechos económicos que sean sujetos del gravamen que se autoriza por la presente ley. Artículo 4°. La vigencia y control de los recaudos provenientes del cumplimiento de la presente ley, estará a cargo de la Contraloría del Departamento de Boyacá y de las Contralorías Municipales. Artículo 5°. Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación.” III. LA DEMANDA Los demandantes consideran que si bien las leyes acusadas persiguen un interés altamente social, vulneran los artículos 1, 13, 95-9, 150-5, 287, 300-3-4, 303, 338 y 363 de la Constitución Política. Luego de hacer referencia al marco constitucional de la descentralización fiscal y la autonomía territorial, así como las causas que desencadenaron el descalabro fiscal en las entidades territoriales que dio como resultado la expedición de la Ley 617 de 2000, los demandantes señalan que “en nada contribuye para con el proceso de estabilización de las finanzas territoriales la proliferación de leyes que autorizan la creación de estampillas, puesto que quedaría en simple retórica la impulsión y adopción de medidas que buscan la organización” de dichas finanzas, a la vez que “se lesiona la unidad del sistema tributario en virtud de la disgregación de tributos que se causa con la expedición de este tipo de leyes, originándose un desorden fiscal que no permite a las entidades territoriales ejercer su autonomía fiscal de acuerdo con las normas constitucionales.” Agregan que dichas leyes conducen al desorden fiscal y la desestabilización del sistema tributario territorial, toda vez que no se ajustan a los principios que informan dicho sistema y su promulgación no se adecua a las necesidades y utilidades propias de las entidades territoriales, las cuales deben organizar sus fiscos atendiendo la capacidad tributaria de los contribuyentes, sin crear inequidades y ventajas frente a otras entidades territoriales. A su juicio, se debe mantener la coherencia con las políticas financieras territoriales actuales de tal forma que la descentralización fiscal sea una realidad y que las entidades territoriales opten por organizar sus fiscos mediante el examen juicioso de sus capacidades tributarias, sin tener que acudir a la financiación de ciertas actividades mediante leyes que autorizan la emisión de estampillas, sino por el contrario ajustar sus finanzas a través de un sistema tributario organizado con metodología y criterio equitativo, para así hacer uso racional de sus ingresos corrientes como fuentes endógenas de financiación. Con estas premisas, y luego de una extensa disertación en relación con la naturaleza jurídica de la estampilla dentro de los ingresos departamentales, los actores concluyen que el legislador, al expedir las leyes acusadas, incurre en serias contradicciones de orden político, económico y técnico. Los cargos concretos formulados en contra de las referidas leyes se resumen a continuación: - Violación de los artículos 1, 287 y 300 de la Constitución Con fundamento en los principios constitucionales de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, los departamentos están en la obligación constitucional de gestionar sus propios recursos, para lo cual deben atender, de manera racional y eficiente, las necesidades propias de acuerdo con sus capacidades fiscales. Así pues, las leyes impugnadas vulneran los referidos principios, a su vez que comprometen las funciones propias de las Asambleas Departamentales, ya que una ley que autoriza la creación de estampillas lesiona la autonomía fiscal regional, la hace irreal y condena a la entidad territorial a depender constantemente de autorizaciones para la consecución de recursos adicionales, haciéndose ineficiente e inviable con el tiempo, puesto que en vez de establecer mecanismos que permitan la gestión propia de recursos, se abre una vía para acceder a recursos extraordinarios sin que se revisen los inconvenientes presentados en la gestión de los recursos propios. Por un lado, a través de las leyes impugnadas se impide que se presente un esfuerzo fiscal de las entidades territoriales para elevar el nivel de recaudo y, por el otro, se presenta una injerencia no facultada, innecesaria e inútil por parte del legislador en el ejercicio de las funciones departamentales. Sobre el primer aspecto, señalan los demandantes que dichas leyes lesionan “el esfuerzo que debe realizar la entidad para obtener un mejor recaudo de sus fuentes endógenas, puesto que le es mucho más fácil pero fiscalmente inconveniente, obtener la autorización para la creación de un nuevo recaudo en vez de proceder a hacer más eficiente el sistema de recaudo actual.” Sobre el segundo aspecto, consideran que “la autonomía de las entidades territoriales para el manejo libre e independiente de la política fiscal, no es de carácter absoluto sino que la propia Constitución, y excepcionalmente la ley, enmarcan su campo de acción,” tal como lo ha precisado la Corte Constitucional. Toda restricción a la autonomía de las entidades territoriales, en cuanto implica la destinación específica de sus recursos propios, debe ser útil y proporcionada. Así pues, al ser la estampilla un gravamen propio o fuente endógena, la intervención del legislador para fijar la destinación específica de los recursos se encuentra restringida. “La injerencia del legislador no se ajusta a ninguna de las excepciones que le otorgan la facultad de intervenir en la destinación de los recursos propios de la entidad territorial, ya que no puede considerarse su intervención como facultada expresamente por la Constitución o en aras a proteger el patrimonio de la Nación o conveniente para mantener la estabilidad macroeconómica interna y externa, ni mucho menos con ocasión a condiciones sociales que trascienden del ámbito local o regional.” Concluyen que las leyes acusadas vulneran los citados cánones constitucionales en la medida en que atentan contra el Estado unitario y lesionan la estabilidad macroeconómica del país. - Artículo 13, 95-9 y 363 de la Constitución Las leyes demandadas fomentan inequidades frente a todos los contribuyentes que residen en entidades territoriales diferentes y además no establecen principios uniformes que permitan intervenir la capacidad tributaria de los contribuyentes, con el efecto adicional de presionar indebidamente la capacidad tributaria de estos últimos. También desconocen el principio de equidad tributaria pues el alcance de una ley que autoriza la emisión de una estampilla se limita “a los contribuyentes de la entidad territorial correspondiente, situándolos en una situación diferente a la de sujetos que conviven en el entorno de otras entidad territorial, colocando a aquéllos en una clara desventaja tributaria poco proporcional y justificada.” “Al permitirse la creación de leyes que autorizan la emisión de estampillas, no se está considerando el efecto que éstas tienen sobre la igualdad en la carga tributaria que debe soportar el contribuyente para ‘contribuir al financiamiento de gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad’, vulnerándose con ello el principio de equidad por falta de razonabilidad y proporcionalidad en la medida adoptada.” Las referidas leyes no consultan “la capacidad tributaria de los sujetos gravados, puesto que de su expedición no resulta ningún elemento de juicio y análisis que permita inferir una evaluación de la actual carga tributaria que afecta a los sujetos que contribuyen a financiar los gastos de la entidad territorial, y que por tanto justifique un aumento de la misma.” Así, “el legislador deja abierta la posibilidad de que la Asamblea Departamental imponga de manera arbitraria e irrazonable las cargas impositivas sin establecer indicativos de la capacidad económica de los contribuyentes que serán sujetos pasivos de la obligación tributaria.” - Artículo 150-5 de la Constitución Señalan los demandantes que el “ejercicio propio de la actividad legislativa consistente en la autorización a la Asamblea Departamental para que emita una estampilla, no corresponde al cumplimiento de los principios, valores y fines constitucionales, ya que antes que propender por (sic) la unificación del sistema tributario igualitario, contribuye a disgregarlo”, desbordando así los estrictos límites a la cláusula general de competencia a que alude el artículo 150-5 de la Constitución. - Artículo 303 de la Constitución Las leyes acusadas, además, desnaturalizan “la función del gobernador quien, en su calidad de agente del Presidente de la República, debe poner en marcha la política económica general, ya que (...) no resulta ajustado a las necesidades y prioridades de la política económica que actualmente el Gobierno Nacional ha puesto en marcha mediante la Ley 617 de 2000, autorizar a las asambleas departamentales emitir estampillas.” “La emisión de estampillas se constituye en una manera de crear un nuevo tributo cuyo recaudo se destinará a la financiación de ciertas actividades que debe cumplir el departamento. Pero el crear nuevas fuentes de recaudo debe ajustarse a las políticas económicas y fiscales que se han puesto en marcha para el saneamiento y racionalización de las finanzas territoriales, de lo contrario sería imposible cumplir con los propósitos que se quisieron fijar al expedirse la Ley de Saneamiento Fiscal Territorial y por lo tanto la misión propia del gobernador como ejecutor de las políticas económicas nacionales resulta seriamente lesionada.” - Artículo 338 de la Constitución Las leyes demandadas desconocen la garantía para los contribuyentes consistente en la predeterminación de los tributos, según la cual la ley que crea un impuesto debe establecer, de manera directa, los elementos constitutivos del mismo. En efecto, el contenido normativo de aquéllas no establece, de manera directa, todos los elementos que configuran la obligación tributaria, como lo son los hechos u operaciones económicas sujetas al gravamen, vulnerando así el canon constitucional citado. IV. INTERVENCIONES 1. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El ciudadano MAURICIO PLAZAS VEGA, en su calidad de Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte declarar la inconstitucionalidad de las leyes demandadas, por considerarlas violatorias de los artículos 13, 338 y 363 de la Constitución, que consagran los principios de igualdad, legalidad, equidad, eficiencia y progresividad de los tributos. Teniendo en cuenta que el conjunto de normas tributarias forman un sistema, cada impuesto debe armonizarse con los demás tributos para que el sistema del cual forman parte cumpla con los referidos principios. Con fundamento en el principio de eficiencia, es deber del Congreso, al expedir leyes que crean tributos, “tener en cuenta su armonía con el sistema tributario, determinando si éstas realmente cumplen de manera oportuna y razonable las finalidades para las que son creadas y si ayudan al mejoramiento del sistema tributario”. De otra parte, “el sistema tributario establecido, así como sus modificaciones, deben consultar con el plan económico de la Nación, ya que de lo contrario atentaría contra el desarrollo económico de la misma.” También vulneran el principio de igualdad y de equidad tributaria, ya que en forma arbitraria y desordenada facultan sólo “a algunas Asambleas y al Concejo de Bogotá para establecer tributos, con el agravante que no se precisa en ellas el marco de esas facultades y no se fijan los elementos básicos de los impuestos que crean.” De esa forma, dichas leyes contribuyen a que el sistema tributario sea incoherente. Con la proliferación de leyes referentes a estampillas a favor de instituciones de salud y educación de nivel local, se olvida que “la ley tributaria nacional y territorial vigente permite la obtención de recursos de manera más eficiente y sin que se atente contra la estabilidad del sistema tributario y contra el principio de eficiencia tributaria.” Asimismo, las referidas leyes son contrarias al principio de legalidad tributaria, toda vez que no contienen todos los elementos esenciales de un impuesto, como lo exige el artículo 338 de la Constitución. Siendo que los entes territoriales no gozan de soberanía fiscal, la facultad tributaria que ejercen debe tener en cuenta el marco que la ley creadora del tributo haya establecido. En relación con la autorización genérica dada para la emisión de estampillas, la “ley de autorizaciones” debe fijar al menos el marco de referencia, los parámetros generales y las directrices del tributo que se crea, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional. La “autorización genérica” dada por la ley a las entidades territoriales “no debe entenderse de tal manera que aquélla no establezca mínimo sus características, su ámbito de aplicación, su naturaleza jurídica, el sentido y alcance del tributo, como sucede en el caso de las leyes demandadas en donde la vaguedad de sus contenidos y propósitos es evidente.” 2. Intervención ciudadana El ciudadano LEOPOLDO ROMERO GÁLVEZ intervino en este proceso para coadyuvar la demanda y, en consecuencia, solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes acusadas, con fundamento en los argumentos que se exponen enseguida: Afirma el interviniente que las leyes demandadas vulneran los principios que informan el sistema tributario colombiano, “ya que éstas no son más que la autorización para la creación de nuevos tributos territoriales, dejando al arbitrio del órgano respectivo la fijación de los hechos generadores del mismo.” De esa manera, no se tiene en cuenta “el estado de las finanzas territoriales y el esfuerzo del Gobierno por promover su saneamiento y con ello estabilizar la economía del país.” De esta manera las leyes acusadas “constituyen autorizaciones para la creación de tributos que impiden la consecución y el fortalecimiento de la autonomía territorial en la gestión eficiente de sus propias rentas.” Además, las leyes acusadas contrarían los principios de descentralización y autonomía fiscal de las entidades territoriales, en la medida en que éstas “recurrirán afanosamente a los recursos de la Nación para financiar sus actividades propias,” así como tampoco “propenderán por mejorar su política fiscal a través de la auto-gestión de sus propios recursos.” Vulneran también el principio de equidad tributaria, toda vez que pone en situación de desventaja a los sujetos que ejercen sus actividades en otra entidad territorial no sujeta al gravamen, así como el principio de igualdad, en la medida en que fijan un monto máximo de recaudo y “no es equitativo que un sujeto resulte gravado con tributo hasta que se verifique el recaudo del monto máximo autorizado, mientras que otro sujeto que incurre en la misma conducta, pero con posterioridad a la verificación de tal monto, no quede sometido a los efectos de éste.” El interviniente anexa un documento emitido por el Ministerio de Hacienda, con fecha 24 de octubre de 2001 y dirigido a los presidentes de la Comisión Tercera del Senado y de la Cámara de Representantes, en la que se esbozan argumentos en contra de algunos proyectos de ley relativos a la emisión de estampillas. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 2825 recibido el 19 de marzo de 2002, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las leyes 645, 654, 655, 656, 662, 663, 664, 669 y 699 de 2001, y estarse a lo resuelto en la sentencia C-089 de 2001 en relación con la Ley 648 de 2001, por las siguientes razones: “La Constitución no concreta únicamente en el legislador la facultad de señalar los elementos del tributo, por cuanto esta facultad dependerá del nivel al que éste corresponda. Así, tratándose de tributos del nivel nacional, el Congreso es el llamado a crear el tributo y señalar todos los elementos del mismo y, facultativamente, puede delegar en las corporaciones del nivel territorial el establecimiento de algunos de los elementos, pero en este caso, debe indicar expresa y claramente los criterios, pautas o directrices, a los que deben sujetarse las autoridades departamentales, distritales o municipales en el ejercicio de tal delegación.” “Si por el contrario, se trata de tributos que pertenecen por derecho propio a los entes del nivel territorial, la obligación del legislador se limita a la autorización para la creación del tributo y al señalamiento de los criterios, pautas o directrices generales del mismo.” Con fundamento en jurisprudencia de la Corte Constitucional, señala el Procurador que las estampillas son recursos propios de los entes territoriales, por lo cual se justifica que el legislador no deba señalar todos los elementos del tributo, con el fin de respetar la autonomía administrativa y fiscal de aquéllos, teniendo en cuenta que uno de sus principales derechos es el de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (C.P. Art. 287-3). Respecto de las leyes demandadas, “el legislador se limita a dar una autorización al ente territorial para que, si lo considera conveniente, ordene o no la emisión de la estampilla; por ello, no puede aseverarse que se presente una excesiva intromisión del legislador en los asuntos de los entes territoriales, pues únicamente los está facultando.” Por lo anterior, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las leyes demandadas. Sin embargo, si bien individualmente consideradas las leyes objeto de demanda son constitucionales, vistas en conjunto constituyen una forma extraordinaria de proveer recursos a los entes territoriales, que puede terminar afectando la estabilidad macroeconómica del país. En efecto, “la proliferación de leyes de autorización para la emisión de estampillas desconoce el papel del legislador como unificador de la política tributaria, genera un desgaste irracional de la actividad legislativa, se constituye en indebida injerencia en la ponderación de las necesidades locales y en la utilización de los recursos propios de los entes territoriales y rompe el principio de igualdad y de homogeneidad tributaria al no sujetarse a unos criterios generales.” Señala el Procurador que se requiere que “el Congreso analice la figura de las estampillas como fuente de ingresos de los entes territoriales y de considerar necesario mantener esta figura, establezca unos criterios generales, sobre los fines, los sujetos pasivos, las tarifas y la proporcionalidad entre el presupuesto, la gestión y la emisión de estampillas, a efecto de cumplir una de sus funciones, cual es la existencia de criterios estándar o generales en el aspecto tributario, señalando tratamientos especiales sólo cuando éstos se justifiquen, protegiendo por demás a los contribuyentes en su derecho a la igualdad. (...) De lo contrario, y para cada caso concreto, siempre existirán causas que ameritarán la autorización de recursos especiales(...)” Por ello, solicita a la Corte que exhorte “al Congreso para la expedición de una ley que señale los parámetros generales, los objetivos y los límites para la emisión de estampillas por parte de los entes territoriales, que permitan un manejo macroeconómico coherente del sistema tributario.” Por último, en relación con la Ley 648 de 2001, pide a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-089 de 2001. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, por tratarse de leyes de la República. 2. Cosa Juzgada 2.1 Ley 645 de 2001 La totalidad de la Ley 645 de 2001 fue demandada ante esta Corporación, siendo radicado el expediente bajo el número D-3699, por argumentos que coinciden con los esgrimidos en la presente demanda. La Corte declaró exequible la integridad de la misma mediante sentencia C- 227 de 2002[1], operando el fenómeno de cosa juzgada constitucional. En consecuencia, en relación con los cargos contra la Ley 645 de 2001 se estará a lo resuelto en la sentencia antes citada. 2.2. Artículo 2° de la Ley 648 de 2001 En relación con la Ley 648 de 2001, el señor Procurador solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-089 de 2001, en la cual se analizaron las objeciones presidenciales al proyecto de ley[2] que autorizaba la emisión de la estampilla “Universidad Distrital Francisco José de Caldas 50 años,” declarando infundadas dichas objeciones, una de las cuales coincide con los cargos de la demanda que ahora se estudia. En efecto, en la primera objeción formulada en contra del referido proyecto, el Ejecutivo considera que el artículo 2° del proyecto establece una destinación especial y detallada de la totalidad del impuesto que se pretende recaudar por concepto de la emisión de la estampilla, lo cual vulnera el artículo 287 de la Constitución, en tanto niega la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses. En su concepto, cuando el Congreso señala la destinación específica de los recaudos por concepto de la estampilla, desconoce la facultad discrecional de los concejos municipales de disponer de los recursos generados por sus tributos. La Corte declaró infundada dicha objeción, al considerar que aun cuando se trate de recursos propios de las entidades territoriales, es posible la intervención del legislativo si se presentan determinadas circunstancias que así lo ameriten. Para el caso concreto, encontró las siguientes: “Analizada con detenimiento la documentación allegada, y en especial la exposición de motivos y el proyecto en cuestión, encuentra la Corte que la Universidad Distrital Francisco José de Caldas afronta serios problemas financieros y que en tales circunstancias el legislador consideró pertinente adoptar medidas de naturaleza tributaria. Igualmente para esta Corte es claro que los eventuales beneficios superan el ámbito local o regional, en tanto cobijan a estudiantes provenientes de otras ciudades y municipios del país, pero especialmente a los de condiciones sociales difíciles, todo lo cual redunda en...