Sentencia C-537 de 2012

C-537-12 Sentencia C-_______ Sentencia C-537/12 NORMAS SOBRE MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Límites a la publicidad oficial DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA UNA DISPOSICION CONTENIDA EN UNA LEY POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA UNA DISPOSICION CONTENIDA EN UNA LEY POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION-Requisito de inexistencia de caducidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia MEDIDAS ADMINISTRATIVAS PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION EN MATERIA DE DESTINACION DE PRESUPUESTO PARA PUBLICIDAD OFICIAL-Trámite legislativo NORMAS SOBRE MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Principio de consecutividad e identidad flexible en trámite legislativo DEBATE Y APROBACION DE LIMITES A LA PUBLICIDAD OFICIAL ESTABLECIDOS EN LA LEY 1474 DE 2011-Cumplimiento en debida forma con los principios de consecutividad, identidad flexible y publicidad exigidos en la discusión de todo proyecto de ley Los principios de consecutividad e identidad flexible no fueron afectados, en la medida que las sucesivas modificaciones a la norma acusada no introdujeron materias inconexas con los tópicos debatidos en cada una de las instancias del trámite legislativo; y el principio de publicidad fue acatado para el caso particular del debate en plenaria de la Cámara de Representantes, pues se contó con un mecanismo idóneo para comunicar a los congresistas el contenido específico de las proposiciones al articulado, de modo que fue suficientemente discutido, mediante la formulación de opiniones sustantivas sobre el mismo. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance MODIFICACION DE PROYECTOS DE LEY DURANTE EL PROCESO LEGISLATIVO-Aplicación de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad temática UNIDAD DE MATERIA DENTRO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional/TRAMITE LEGISLATIVO-Ámbito de validez de la actividad de proposición normativa de las plenarias está delimitado por las materias que hayan sido objeto de deliberación por parte de las comisiones respectivas TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas/PROYECTO DE LEY-Parámetros para determinar cuándo existe una relación temática suficiente con el proyecto y cuándo se trata de un asunto nuevo que no guarda dicha relación La Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el particular, se ha previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema”. PROYECTO DE LEY-Modificaciones, adiciones y supresiones en segundo debate El principio de identidad flexible permite que en el segundo debate se puedan incorporar modificaciones, adiciones o supresiones al articulado aprobado por la comisión respectiva. El límite a esas enmiendas es la conservación de la unidad temática de la iniciativa, por lo que, en los términos del artículo 158 C.P., no son admisibles reformas con carencia de identidad temática, pues incumplirían el mandato consistente en que el proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que ordena el artículo 157 C.P. Esta identidad temática no responde a un criterio literal, sino a uno sustantivo, que remite a la definición de los tópicos particulares que fueron objeto de discusión en el primer debate, al margen del contenido particular de los textos aprobados. Quiere esto decir que las plenarias están constitucionalmente habilitadas para hacer modificaciones al articulado sin tener que remitirlo nuevamente a las comisiones, incluso si se trata de cambios con carácter intenso y significativo. Ello a condición que el texto que se someta a consideración y aprobación en segundo debate verse acerca de materias analizadas en el primer debate, de modo que no se desnaturalice el proyecto de ley y, con ello, se vulneren los principios de consecutividad e identidad flexible. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y MODALIDADES DE NOTIFICACION DE PROPOSICIONES PRESENTADAS DURANTE LOS DEBATES LEGISLATIVOS-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Objetivo PUBLICACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Modalidades Con base en las normas constitucionales y orgánicas aplicables, la Corte ha identificado en su jurisprudencia dos modalidades de publicación que son aplicables en el trámite legislativo: (i) la publicación del proyecto de ley, de las ponencias para cada uno de los debates y del informe de la comisión accidental de conciliación, que de ordinario se efectúa a través de la inclusión del texto respectivo en la Gaceta del Congreso, entregada a los congresistas previamente a la deliberación y votación; y (ii) la puesta en conocimiento de las proposiciones de enmiendas o modificación al articulado que presentan los congresistas durante los debates en comisiones y plenarias. Como este segundo nivel de análisis interesa específicamente para la solución de los problemas jurídicos materia de esta sentencia, se analizará a continuación en fundamento jurídico separado. COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Condiciones para que resulte valida desde la perspectiva constitucional COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Mecanismos La Corte ha contemplado como mecanismos válidos de comunicación los siguientes: 1. La publicación en la Gaceta del Congreso aunque, al tenor de ese mismo precedente, este mecanismo no es exigido por normas constitucionales u orgánicas. 2. La lectura oral de la proposición, antes de ser sometida a debate y votación por parte de la comisión o plenaria correspondiente. 3. La distribución de copias a cada congresista del contenido de la proposición, con antelación a la discusión y votación de la misma. Acerca de esta alternativa, la Corte ha señalado que “[l]a distribución previa de la reproducción del documento que contiene las proposiciones de enmienda, cuando ha mediado entre ésta y la votación un lapso razonable, permite presumir el conocimiento individual de las mismas por parte de los miembros de la célula legislativa que los va a debatir y a aprobar. Se produce así un conocimiento que legitima la realización del debate y la votación.”. 4. La explicación oral del contenido particular y concreto de la proposición que modifica el articulado, a condición que tenga un grado tal especificidad que permita a los congresistas conocer adecuada, previa y suficientemente la proposición normativa objeto de discusión y aprobación. PROPOSICIONES DENTRO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia de conformar mecanismos adecuados y suficientes para que los congresistas conozcan el contenido de los textos que se someten a discusión y votación Referencia: expediente D-8874 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.” Actora: Iriana Aponte Díaz Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Iriana Aponte Díaz, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.” Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.128 del 12 de julio de 2011. “Ley 1474 de 2011 (julio 12) por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. (…) Artículo 10. Presupuesto de publicidad. Los recursos que destinen las entidades públicas y las empresas y sociedades con participación mayoritaria del Estado del orden nacional y territorial, en la divulgación de los programas y políticas que realicen, a través de publicidad oficial o de cualquier otro medio o mecanismo similar que implique utilización de dineros del Estado, deben buscar el cumplimiento de la finalidad de la respectiva entidad y garantizar el derecho a la información de los ciudadanos. En esta publicidad oficial se procurará la mayor limitación, entre otros, en cuanto a contenido, extensión, tamaño y medios de comunicación, de manera tal que se logre la mayor austeridad en el gasto y la reducción real de costos. Los contratos que se celebren para la realización de las actividades descritas en el inciso anterior, deben obedecer a criterios preestablecidos de efectividad, transparencia y objetividad. Se prohíbe el uso de publicidad oficial, o de cualquier otro mecanismo de divulgación de programas y políticas oficiales, para la promoción de servidores públicos, partidos políticos o candidatos, o que hagan uso de su voz, imagen, nombre, símbolo, logo o cualquier otro elemento identificable que pudiese inducir a confusión. Inciso 4º modificado por el Decreto 19 de 2012, artículo 232. En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo. Parágrafo 1°. Las entidades del orden nacional y territorial que tengan autorizados en sus presupuestos rubros para publicidad o difusión de campañas institucionales, deberán reducirlos en un treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando como base para la reducción el monto inicial del presupuesto o apropiación presupuestal para publicidad o campaña. Una vez surtida la reducción anterior, en los años siguientes el rubro correspondiente sólo se podrá incrementar con base en el Índice de Precios al Consumidor. Parágrafo 2°. Lo previsto en este artículo no se aplicará a las Sociedades de Economía Mixta ni a las empresas industriales y comerciales del Estado que compitan con el sector público o privado o cuando existan motivos de interés público en salud. Pero en todo caso su ejecución deberá someterse a los postulados de planeación, relación costo beneficio, presupuesto previo y razonabilidad del gasto. Parágrafo 3°. Las entidades del orden nacional y territorial a que se refiere esta disposición están obligadas a publicar periódicamente en su página de Internet toda la información relativa al presupuesto, planificación y gastos en las actividades descritas en el inciso primero de este artículo.” III. LA DEMANDA La demandante considera que el trámite legislativo impartido para la aprobación de la norma acusada es inconstitucional, al vulnerar el artículo 157-1 de la Constitución Política y los artículos 125, 161, 162, 175 y 176 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso (en adelante R.C.). Esto en razón que, en su criterio, la aprobación de la norma acusada estuvo precedida de distintas irregularidades que afectan su exequibilidad formal. Para ello, sostiene la presencia de los siguientes presuntos vicios: 3.1. Advierte que el artículo no estuvo presente en el proyecto de ley original ni en la ponencia para primer debate. Fue incluido como un nuevo artículo en el primer debate ante la Comisión Primera del Senado. Sin embargo, indica que el texto no fue incorporado mediante el trámite de enmienda, regulado en los artículos 162 y 163 R.C., con lo cual se desconoció el principio de publicidad, en tanto los congresistas no tenían certeza acerca del texto que estaban sometiendo a discusión y aprobación. Señala sobre el particular que “… los nuevos artículos, según los define el ponente, fueron presentados como un texto propuesto por la Subcomisión Redactora, para primer debate, más no como una enmienda al articulado inicial, este nuevo texto no fue publicado en la Gaceta del Congreso, razón por la cual, el trámite surtido con base en el mismo, se encuentra viciado por la afectación al principio de publicidad, el cual es una garantía del principio democrático”. Agrega que la trascendencia de esta vicio fue evidenciado en algunas consideraciones de la sentencia C-760/01. 3.2. Señala, de igual modo, que para el caso puntual de las adiciones que se hicieron durante el cuarto debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes, se desconoció tanto el principio de publicidad como el de consecutividad. Lo primero en razón que la plenaria no conoció el contenido del artículo con las adiciones propuestas, puesto que no fue objeto de lectura en la sesión correspondiente. Lo segundo, debido a que la versión original de la norma tenía por objeto establecer limitaciones a los gastos de publicidad respecto de las elecciones, pero una vez adicionado el precepto en cuarto debate, la disposición entró a operar como una prohibición general, variándose con ello de forma sustancial. Indica a este respecto la demandante que “la norma tenía como finalidad por razones de la coyuntura de elecciones, que las posibilidades de ejecución presupuestal se limitaran de manera razonable, atendiendo a parámetros como el valor invertido en los últimos tres años anteriores, concepción que se mantiene hasta el tercer debate en el cual hay un cambio sustancial sobre el contenido de la norma (…) Nótese como lo que en un principio era una limitación por una sola vez, basado en la situación de elecciones, se convirtió en una total afectación al presupuesto de las entidades estatales que tienen dentro del mismo algún recurso para el rubro de publicidad, siendo de mayor complejidad que la imposición que se hace se deja como un parámetro par la aplicación a futuro basados en el recorte del presupuesto que se indica en el momento (sic).” 3.3. La ciudadana Aponte Díaz sostiene que el precepto viola la reserva de ley orgánica, por lo que incurre en “desconocimiento de la jerarquía normativa”. Esto debido a que el parágrafo del artículo acusado “claramente hace una modificación al presupuesto que se fue aprobado a través de un procedimiento especial.” Con todo, no indica en qué consistió esa modificación y qué normas orgánicas fueron objeto de la presunta reforma. 3.4. Por último, manifiesta que se incurrió en un vicio en la votación en cuarto debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes, consistente en que en una sola votación se decidieron los asuntos relativos al título de la iniciativa y la decisión de los legisladores que el proyecto se convirtiera en Ley de la República. Esto a pesar que al tenor del artículo 115 R.C., estas actuaciones deben hacerse de forma separada. Así, considera que fue suprimida una votación, lo que contradice tanto la norma orgánica mencionada como la Constitución. IV. INTERVENCIONES Intervenciones oficiales 4.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado especial, formuló intervención con el fin de solicitar a la Corte que se declare inhibida ante la ineptitud sustantiva de la demanda y, de manera subsidiaria, declare exequible el precepto acusado. En cuanto a lo primero, considera que los argumentos presentados por la actora son confusos e inciertos, de modo que no se muestran suficientes para explicar los presuntos vicios de procedimiento que expone el libelo. Por ende, no están cumplidos los requisitos argumentativos que ha previsto la jurisprudencia constitucional para el efecto. En relación con lo segundo y frente a la afectación del principio de publicidad, el Ministerio señala que la acusación de la actora se basa en confundir el deber de las cámaras de publicar el proyecto de ley original, con la publicación de los textos definitivos aprobados. Es claro que durante el trámite legislativo se introducen diferentes contenidos en la iniciativa que, por obvias razones, no están incluidas en la publicación del proyecto original. Por ende, carece de sentido exigir que consten desde el inicio del trámite legislativo. Respecto de la afectación de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible, el interviniente cita distintas decisiones de la Corte que explican la ausencia de naturaleza rígida de tales postulados. A partir de esta comprobación, determina que los vicios que expone la actora son inexistentes, pues el tema del gasto público en publicidad estuvo presente a lo largo del trámite legislativo. Finalmente, señala que al margen de la discusión acerca de la admisibilidad de cargos por vicios de procedimiento basados en la violación del derecho al debido proceso, el Ministerio indica que esta situación no tuvo lugar. Explica, a partir de la transcripción de las actas correspondientes a diferentes instancias del trámite legislativo, que el tema de la publicidad fue objeto de debate y aprobación en comisiones y plenarias. Agrega que, en consecuencia, la redacción de un texto definitivo por parte de la Comisión Accidental de Conciliación se muestra válida, puesto que se trató de una materia debatida por las cámaras. 4.2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público A través de apoderada especial, el Ministerio de Hacienda solicita a la Corte que (i) se declare inhibida respecto de los cargos por violación del principio de publicidad y de la reserva de ley orgánica, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda; y (ii) frente a los demás cargos, declare la exequibilidad de la norma acusada. Señala, en primer lugar, que en cuanto al vicio de procedimiento por falta de aprobación del orden del día en la sesión de la Comisión Primera del Senado, no se cumplen con los requisitos de admisibilidad del cargo, en la medida en que no fueron expuestos los argumentos que llevan a concluir que esa irregularidad hubiese existido, pues tampoco se demuestra ese hecho a través de la descripción del trámite pertinente. Frente al presunto desconocimiento del principio de publicidad y la necesidad de haber adelantado el trámite de enmienda respecto de la discusión y aprobación de la disposición acusada en la Comisión Primera del Senado; el interviniente advierte que la acusación se basa en una comprensión inadecuada del papel de las publicaciones en el trámite legislativo. Esto debido a que la publicación de la respectiva ponencia no es, como erróneamente lo entiende la demandante, una restricción para que los congresistas puedan incorporar modificaciones al articulado. Basado en algunas consideraciones de la Corte sobre la materia, el Ministerio concluye que el único requisito, en lo que a la publicidad se refiere, es que los congresistas conozcan el contenido de la proposición, comunicada de manera verbal o mediante la distribución de copias, sin que sea imperativa su publicación en la Gaceta del Congreso. Además, la ponencia correspondiente había sido publicada antes del debate en la Comisión, lo que demuestra el cumplimiento de las normas constitucionales y orgánicas aplicables. Esta condición fue cumplida en el caso analizado, pues varios congresistas son unívocos en afirmar que las modificaciones a la ponencia para primer debate fueron puestas a consideración de los integrantes de la Comisión. Así, el interviniente indica que “[e]n el debate que se siguió se evidencia con claridad que los Honorables Senadores conocían plenamente el texto que se estaba debatiendo, pues la votación que siguió fue el fruto de una deliberación prolongada que no hubiera podido adelantarse si los congresistas no conocieran el texto que estaba siendo votado. Incluso, los Honorables Senadores que manifestaron su inconformidad con las diferencias en la numeración, intervinieron posteriormente y no señalaron reparo alguno con el texto que estaba siendo sometido a discusión. Lo anterior pone de presente que en la Comisión Primera del Senado se respetaron plenamente las garantías del debate parlamentario y, en particular, aquella vinculada al principio de publicidad.” En lo relativo al presunto desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, el interviniente manifiesta que no basta con la simple comparación literal de los textos aprobados, sino que debe demostrarse que las disposiciones modificadas o adicionadas no guardan identidad temática con las materias del proyecto de ley. La actora no demostró este requisito y, antes bien, del análisis del trámite legislativo se concluye que la norma acusada tiene un vínculo verificable con la materia de la iniciativa, pues “… se trata de normas para restringir los recursos destinados a publicidad en las entidades públicas y, en ese sentido, guarda relación estrecha con el artículo en su conjunto.” Concluye la intervención poniendo de presente que el cargo por “violación de la jerarquía normativa” es inepto, pues la actora no presentó argumento alguno para su estructuración, distinto a la simple afirmación a ese respecto. 4.3. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública Mediante apoderado especial, el Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la Corte que se declare inhibida ante la ineptitud sustantiva de la demanda contra el parágrafo 1º del artículo 10 acusado o, en su lugar, que se decida la constitucionalidad de ese apartado normativo. Para ello, expone argumentos análogos a los expresados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, sintetizados en precedencia. 4.4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación, a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso con el fin de defender la exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 10 de la Ley 1474/11. Como argumento introductorio, el DNP refiere al sentido general de la ley acusada, denominada como Estatuto Anticorrupción. Indica a este respecto que uno de sus objetivos es mejorar la gestión pública del Estado, a través de la limitación del gasto a partir de un criterio de austeridad, que otorgue eficacia a principios de la función administrativa, como son la efectividad, la transparencia y la objetividad. Es en ese sentido que se explican normas como la demandada, que tienen por objeto establecer límites al gasto en determinados rubros, en este caso la publicidad que hacen las entidades del Estado. En términos de la intervención, “[l]os parágrafos [demandados] en su dimensión aclaratoria involucran aspectos bien de énfasis en criterios objetivos de austeridad (vale decir el 30% que se cuestiona), bien de excepción en ciertas circunstancias (motivos de interés público en salud) o para cierta clase de entidades, de lo previsto en el artículo sin perjuicio de tener en cuenta los principios de planeación, relación costo beneficio y razonabilidad. (…) Lo destacable en este caso es el alto nivel de gasto que ocupa la publicidad en Colombia, que abarca el sector público y la justificación de la medida en el contexto actual.” En cuanto al análisis de los cargos contenidos en la demanda, el DNP expone los mismos argumentos planteados por otros intervinientes, en cuanto a la inadecuada interpretación que hace la actora del principio de publicidad en el trámite legislativo. Igual razonamiento presenta frente a la acusación basada en la afectación del principio de consecutividad, pues considera que no fue desconocido, en tanto las normas acusadas guardan identidad temática con las debatidas en las distintas etapas del trámite. Agrega, de manera similar, que la interpretación que hace la actora de ese principio es errónea al punto que, de aceptarse, implicaría la imposibilidad material de hacer modificaciones a las ponencias sometidas a consideración de las cámaras. Indica que el cargo basado en la falta de separación de las votaciones del título y contenido de la iniciativa es inepto, puesto que (i) no corresponde a la norma acusada, sino respecto de otras disposiciones que no fueron objeto de demanda; (ii) no se planteó argumento alguno para sustentar por qué esa irregularidad, de haber existido, tiene relevancia constitucional. Finalmente, el DNP concurre con los demás intervinientes en el sentido que el cargo por “violación de la jerarquía normativa” no fue sustentado por la actora, lo que impide a la Corte pronunciarse sobre ese particular. Intervenciones académicas 4.5. Intervención de la Universidad Externado de Colombia El profesor Emilio José Archila Espinosa, director del Departamento de Derecho Económico de la Universidad Externado de Colombia, presenta ante la Corte escrito justificativo de la inexequibilidad del parágrafo 1º del artículo 10 acusado. Luego de hacer algunas consideraciones sobre la relevancia e implicaciones del cumplimiento de las reglas de procedimiento legislativo, en especial aquellas derivadas de los principios de consecutividad e identidad flexible, señala que estos preceptos fueron desconocidos durante el trámite de la iniciativa en la Comisión Primera y la Plenaria de la Cámara de Representantes. Esto debido a que hasta el segundo debate, las normas sobre restricciones al presupuesto de publicidad estaban exclusivamente dirigidas a prever la prohibición de su uso electoral. Con todo, a partir del tercer debate y en la etapa de conciliación, la norma acusada sufrió modificaciones transcendentales que terminaron por mutar de forma importante su naturaleza inicial. Señala sobre el particular que “… los textos de la Comisión y Plenaria de la Cámara, finalmente el texto conciliado, si bien coinciden en que el artículo tiene que ver con regular del uso del presupuesto nacional en publicidad, su contenido varía fundamentalmente. (…) se observa que el artículo finalmente aprobado y en que en esencia surgió en la Cámara de Representantes no tiene más que una relación somera con el discutido en Senado. Este se circunscribía al gasto del presupuesto publicitario de las entidades públicas en el año previo a las elecciones, con una clara intención de evitar el uso del presupuesto público para el patrocinio de campañas electorales o por lo menos, limitarlos cuantitativamente. (…) los textos de Cámara nada dicen del uso del presupuesto público en las elecciones, sino que trazan parámetros generales de comportamiento, fijando los criterios que deben tener en cuenta las entidades públicas al momento de hacer uso del presupuesto que tienen para tales menesteres. || En lo que respecta particularmente con el parágrafo demandado, éste ordena un recorte presupuestal de un 30% sin razón alguna. Ni siquiera esto se podría interpretar sistemáticamente con la materia de la Ley en discusión, ya que un simple recorte cuantitativo del presupuesto no implica necesariamente que con ello se ayude en el combate de la corrupción. (…) la novedad que presenta el texto demandado y el artículo que lo contiene es de tal envergadura que se puede predicar que es contrario al texto de Senado. Lo anterior es así, por cuanto más que una norma anticorrupción, el texto aprobado es una norma de hacienda que recorta el presupuesto en un rubro específico e impone un monto para su actualización anual, sin que exista conexidad entre esto y el sentido de la ley o su objeto.” 4.6. Intervención de la Pontificia Universidad Javeriana La profesora Vanessa Suelt Cock, directa del Grupo de Acciones Públicas de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, interviene ante la Corte con el fin de presentar argumentos que sustentan la declaratoria de exequibilidad, por los cargos formulados, de la norma demandada. Respecto de la vulneración del principio de publicidad, advierte que del análisis de la sesión del 23 de noviembre de 2010, se encuentra que los congresistas estuvieron debidamente informados del contenido de la ponencia y de las modificaciones propuestas, lo que impide concluir que se hubiera desconocido dicho principio. Agrega, en relación con el principio de consecutividad, que si bien durante el trámite de la iniciativa en la Cámara, además de las restricciones en materia electoral se impusieron otras limitaciones al gasto público en publicidad, en todo caso el proyecto se sometió a conciliación, repitiéndose con ello el segundo debate en cada plenaria, lo que avalaría la modificación por parte del Senado, solucionándose con ello toda discrepancia. A juicio del Ministerio, el cargo referido a la violación de la jerarquía normativa tampoco está llamado a prosperar, en razón que la regulación objetada no prevé disposiciones en materia orgánica presupuestal. Por último, la Universidad concuerda con los demás intervinientes en la ineptitud del cargo basado en la presunta votación irregular del título del proyecto de ley. Intervención ciudadana 4.7. Intervención de los ciudadanos María Paula Salazar Morales, María Alejandra Castañeda Pulido, Shirley Astrid Ojeda Bustos, María Fernanda Martínez Sarmiento, Camilo Díaz Rodríguez, Jesús Leonardo Sativa Jaimes, Lorena Suárez Rubiano y William Triana Moreno Los ciudadanos antes mencionados presentan escrito común, dirigido a defender la inexequibilidad del artículo 10 demandado. Con este fin, exponen argumentos similares a los expresados por la ciudadana Aponte Díaz en su libelo. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte “que se declare inhibida para pronunciarse sobre la presunta vulneración de la ley orgánica de presupuesto, por ineptitud sustancial de la demanda; y que declare exequible el parágrafo 1 del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, por los cargos analizados.” En primer término, el Ministerio Público presenta idéntico argumento al planteado por los demás intervinientes, acerca de la ineptitud del cargo por desconocimiento de la jerarquía normativa debido a la violación de la reserva de ley orgánica. Ahora bien, frente a la presunta infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible, expresa que revisado el proceso de formación del parágrafo demandado se puede constatar que, como lo afirma la demanda, el rubro presupuestal de publicidad de las entidades públicas aparece en el primer debate, y que no hace parte de la ponencia inicial, publicada en la Gaceta del Congreso 784 de 2010. De la aparición del tema se da cuenta en la Gaceta 1002 de 2010, en la cual se lee: “VI. MODIFICACIONES CONCERTADAS EN LA SUBCOMISIÓN: La Comisión Primera del Senado el día 17 de noviembre de 2010 , una vez se rindió ponencia para primer debate, nombró una subcomisión para que recoja todas las propuestas y sugerencias presentadas por los Senadores, esto en aras de presentar un articulado concertado, el cual fue el siguiente (…)Artículo nuevo. Presupuesto de publicidad. Lo que se busca con el artículo anterior es que los gastos destinados para publicad de las entidades públicas no se excedan.” Agrega que de la ponencia para segundo debate, publicada en la Gaceta del Congreso 1002 de 2010, se puede establecer que el texto aprobado en primer debate es el siguiente: “Artículo 14. Presupuesto de publicidad. El presupuesto destinado a publicidad de las entidades públicas durante el año calendario anterior a las elecciones no podrá superar, en términos de salarios mínimos legales mensuales vigentes, el promedio anual de lo comprometido por la respectiva entidad durante los últimos tres (3) años. Para la Vista Fiscal, conforme lo previsto en el artículo 160 C.P., en el segundo debate cada una de las cámaras podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Por ende, con mayor razón lo pueden hacer las comisiones a través de sus ponentes, máxime cuando la adición, consistente en la proposición de un artículo nuevo, surge en el primer debate en el seno de una subcomisión designada para tal fin. Como lo señala la propia demanda, el artículo 14 titulado Presupuesto de Publicidad, aprobado en primer debate en la Comisión Primera del Senado, experimentó transformaciones en su contenido y redacción hasta adoptar el texto que se publica en la Ley acusada. También es cierto que el parágrafo 1º del citado artículo se introdujo en la plenaria de la Cámara de Representantes, siendo este uno de los aspectos de divergencia entre lo aprobado en la plenaria del Senado y la plenaria de la Cámara de Representantes, por lo cual fue necesario designar una comisión de conciliación, cuyo informe fue aprobado por las plenarias de ambas cámaras, según aparece, entre otras, en la Gaceta del Congreso 483 de 2011. A juicio del Procurador General, no es razonable pretender que los proyectos de ley se aprueben tal y como fueron presentados, o como aparecen en la ponencia para primer debate, o con los primeros cambios que se les introducen. El Congreso, en ejercicio de sus funciones constitucionales, debe estudiar, deliberar, debatir y, si es del caso, modificar los proyectos que se someten a su consideración, con arreglo a lo establecido en las normas pertinentes. El no considerar el rubro de publicidad en los presupuestos iniciales, como ocurre en la ponencia originaria, o limitar la reducción en el mismo solo durante el año anterior a las elecciones, como se propone en la Comisión Primera del Senado, no son elementos inmodificables. Decir que con los cambios se vulnera el principio de publicidad, pese a que de estos se da noticia en las gacetas atrás citadas, no corresponde a la realidad. Así, sostener que con ellos se vulnera el principio de consecutividad, implica tener una visión rígida y en extremo rigorista de un principio propio del proceso de deliberación del Congreso y que va acompañado del principio de identidad flexible, como lo precisa la jurisprudencia constitucional. Por último, en lo que respecta a la presunta vulneración del principio de legalidad en el trámite legislativo, derivado de la aprobación del título y el articulado del proyecto de ley, el Procurador General estima que esta circunstancia no comporta un vicio que amerite declarar inexequible el parágrafo demandado, pues el artículo 115 R.C., que la actora considera como violado, prevé que las proposiciones, una vez discutidas, sean votadas bajo una fórmula que rige igualmente para la aprobación del articulado de un proyecto y, a renglón seguido, expresa otra fórmula para la aprobación del título del proyecto, pero no prohíbe que el consentimiento de los miembros del Congreso se haga en un solo bloque cuando así lo propone la mesa directiva. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia de la Corte e inexistencia de la caducidad 1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241, inciso 4 de la Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra una disposición contenida en una Ley, por vicios de procedimiento en su formación. Además, se encuentra que el requisito de inexistencia de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad, previsto en el artículo 242-3 C.P., fue cumplido. Esto debido a que la norma fue promulgada el 12 de julio de 2011 y la demanda de inconstitucionalidad fue radicada ante la Corte el 21 de noviembre del mismo año, esto es, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de aquella. Asunto preliminar. Definición de la aptitud de la demanda 2. Como lo han planteado los intervinientes y el Ministerio Público, concurren diversos argumentos que explican cómo varios de los cargos propuestos por la ciudadana Aponte Díaz no resultan aptos para adelantar el control de constitucionalidad, en tanto incumplen con los requisitos sustantivos que para el efecto plantea la jurisprudencia constitucional. Por ende, resulta necesario que la Sala se ocupe preliminarmente de ese asunto, como paso previo a la definición de los problemas jurídicos que serán objeto de decisión en esta sentencia. 3. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé las condiciones formales para la admisibilidad del cargo de inconstitucionalidad. Dentro de ellas se encuentra la formulación de las razones que sustentan la acusación, aspecto respecto del cual la jurisprudencia constitucional ha determinado un grupo de requisitos sustantivos mínimos, destinados a que la argumentación que formule la demanda ofrezca un problema jurídico discernible, que permita a su vez un pronunciamiento de fondo. Estos requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad.[1] 3.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque merced el carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles. 3.2. La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado. 3.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[2] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[3].”[4] 3.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”[5]. En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad. 3.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [6] 4. Analizado el contenido de la demanda, la Corte encuentra que dos de las censuras propuestas no cumplen con los requisitos planteados, por lo que resultan ineptas para llegar a un pronunciamiento de fondo. El primero, denominado por la demandante como “violación de la jerarquía normativa” y que refiere al presunto desconocimiento de la reserva de ley orgánica, incumple el requisito de suficiencia. Esto debido a que la actora se limita a indicar que la norma acusada regula asuntos propios de la normatividad orgánica de presupuesto pero, como se indicó al sintetizar los argumentos de la demanda, no explica las razones que sustentan esa acusación. En esa medida, debió al menos (i) identificar cuál era la materia particular, sujeta a reserva de ley orgánica, que regulaba el precepto demandado; y (ii) determinar cómo ese precepto definía esa específica preceptiva. Ninguna de estas premisas fue planteada, de modo que no concurren los argumentos mínimos para que la Corte pueda pronunciarse a ese respecto. Asunto similar se comprueba respecto del cargo por presunto desconocimiento de las reglas contenidas en el artículo 115 R.C., en cuanto al modo en que se aprobó el título y el articulado del proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de Representantes, durante el cuarto debate de la iniciativa. La censura incumple el requisito de claridad y certeza, en la medida en que si bien la demanda se dirige contra el artículo 10 de la Ley 1474/11, esta precisa acusación se refiere a otros contenidos normativos, como son el título y el resto el articulado de esa Ley. En esa medida, existe una evidente falta de concordancia entre la disposición demanda y el contenido de esa censura particular. Además, también se desconoce el requisito de suficiencia, puesto que la actora deja de explicar por qué ese presunta irregularidad del trámite legislativo, de haber existido, tiene la entidad suficiente para derivar de ella un vicio que afecto la constitucionalidad de la Ley acusada, debido a que adquiere una entidad tal que afecta la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras o los derechos de las minorías políticas al interior del Congreso. A este respecto, debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha concluido que no toda irregularidad en el trámite legislativo genera la inexequibilidad de ese procedimiento, sino que debe estarse ante la afectación verificable de los criterios mencionados. Esto a partir de la eficacia del principio de instrumentalidad de las formas, que guía la actividad parlamentaria. Así, se ha previsto que “[l]os requisitos no están diseñados para obstruir los procesos o hacerlos más difíciles. Según el principio de instrumentalidad de las formas, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepción tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en primer lugar la interpretación del alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes es realizada teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. Pero, y esta es la segunda consecuencia, ello no implica que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos. (…) Es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia.”[7] En ese orden de ideas, se incumple el requisito de suficiencia cuando el cargo de inconstitucionalidad por vicio de procedimiento no demuestra, al menos someramente, cuál es la relevancia constitucional de la presunta irregularidad y cómo cobra una entidad tal que afecta la exequibilidad del trámite ante el Congreso. Como esta condición no fue cumplida por la ciudadana Aponte Díaz, la Sala concluye que el cargo propuesto es inepto para adoptar una decisión de ese fondo sobre ese particular. Dilucidadas las censuras que incumplen con los requisitos argumentativos del cargo de inconstitucionalidad, pasa la Corte ha identificar los problemas jurídicos materia de esta sentencia y la metodología que debe implementarse para resolverlos. Problemas jurídicos y metodología de la decisión 5. La actora considera que la aprobación de la norma acusada incumple con los principios de consecutividad e identidad flexible, que supeditan el trámite legislativo. Esto debido a que durante el cuarto debate, adelantado en la plenaria de la Cámara de Representantes, se introdujeron modificaciones y adiciones que considera sustantivos y trascendentales, los cuales fueron a su vez replicados durante la aprobación del informe de la comisión accidental de conciliación. Advierte que esos cambios fueron de tal entidad que no concuerdan con lo discutido y aprobado en el Senado y la Comisión Primera de la Cámara, por lo que se desconocerían los principios mencionados. Agrega que la inclusión del artículo cuestionado resulta viciado desde el inicio, en tanto no hacía parte del proyecto de ley original y solo fue incluido en el primer debate ante la Comisión Primera del Senado, sin que se llevara a cabo el procedimiento de enmienda, previsto en los artículos 160 a 162 R.C. Adicionalmente, considera que también fue afectado el principio de publicidad en el trámite legislativo, puesto que la aprobación de la iniciativa en la plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar sin que los congresistas tuvieran conocimiento de qué texto estaba sometido a discusión y aprobación. Ello en razón que (i) la norma aprobada no hacía parte de la ponencia correspondiente, publicada en la Gaceta del Congreso; y (ii) el texto no fue publicado en esa Gaceta, en momento previo a la discusión y votación. La mayoría de los intervinientes y el Procurador General se oponen a esta conclusión, al considerar que la actora parte de un supuesto equivocado, que desconoce la potestad constitucional de las plenarias para introducir modificaciones y adiciones a los proyectos de ley, con la sola condición que se trate de materias previamente debatidas. Como esa exigencia se cumplió para el caso analizado, en tanto las adiciones realizadas versan sobre asuntos estudiados en los debates anteriores, no se estructura vicio alguno. Por esta misma razón, tampoco era exigible en el caso examinado el procedimiento de enmienda, pues se estaba ante una adición que guarda idéntica temática con lo debatido. En cambio, un grupo minoritario de intervinientes concuerdan con la demandante en el sentido que esas modificaciones no guardan conexión temática con los asuntos debatidos en el Senado y la Comisión Primera, razón por la cual sí concurre el defecto observado, que por su entidad afecta la constitucionalidad de la norma demandada. Ahora bien, el Ministerio Público y casi la totalidad de los intervinientes, concluyen que el principio de publicidad no fue afectado. Aducen que la ciudadana Aponte Díaz parte nuevamente de un presupuesto erróneo, consistente en que las plenarias no pueden introducir modificaciones al texto publicado en la ponencia correspondiente y que, si así lo deciden, deben estar precedidas de una nueva publicación en la Gaceta del Congreso. En contrario, con base en las reglas que ha fijado la jurisprudencia constitucional, afirman que basta con que en el transcurso del debate los congresistas sean informados por alguna vía del contenido de la proposición correspondiente, para que se cumpla con la publicidad de la modificación respectiva. Como en el caso analizado se pudo comprobar, con base en las afirmaciones de distintos representantes, que sí se tenía conocimiento del contenido de dichas modificaciones, no había lugar a concluir la afectación del principio en comento. 6. A partir de estas premisas, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: 6.1. ¿Las adiciones introducidas a la norma sobre el presupuesto de publicidad de las entidades públicas, contenida en la Ley 1471/11, por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes y que luego fueron incluidas en el texto aprobado por la comisión accidental de conciliación, desconocieron los principios de identidad flexible y consecutividad, al carecer de vínculo temático con los asuntos previamente debatidos sobre esa temática e, igualmente, concurre un vicio de procedimiento al no haberse surtido el trámite de enmienda previsto en el Reglamento del Congreso? 6.2. ¿Careció de publicidad el texto correspondiente a la disposición acusada, durante su discusión y votación en la plenaria de la Cámara de Representantes, de manera que fue aprobada en contradicción con la debida conformación de la voluntad democrática de esa cámara? 7. Habida consideración que las materias objeto de debate en esta decisión han sido previstas en jurisprudencia estable y reiterada por la Corte, la Sala adoptará la siguiente metodología. En primer lugar, hará una síntesis acerca de las reglas fijadas por el precedente constitucional sobre los principios de identidad flexible, consecutividad y publicidad, en tanto condiciones para la validez del procedimiento legislativo. En ese apartado también se hará referencia a los supuestos fácticos que preceden a la exigencia de la aplicación del procedimiento de enmienda, así como los mecanismos constitucionalmente admisibles para la publicidad de las proposiciones que se presentan en el transcurso de los debates en las cámaras legislativas. En segundo término, a partir de las reglas que se identifiquen en el análisis mencionado, se resolverán los problemas jurídicos materia de esta decisión, para lo cual se hará un estudio probatorio del procedimiento surtido para la discusión de la norma acusada, a fin de determinar si se cumplieron con dichos postulados. El vínculo temático como requisito para la satisfacción de los principios de consecutividad e identidad flexible. Reiteración de jurisprudencia 8. Las distintas reglas, constitucionales y orgánicas, que son aplicables al trámite legislativo, tienen un objetivo unívoco: lograr que las normas legales sean fruto de una deliberación democrática adecuada, lo cual se cumple a través de la garantía de la debida conformación de la voluntad de las cámaras, la eficacia del principio de mayoría y la protección irrestricta de los derechos de las minorías políticas. Es en este marco de referencia que se encuadra los principios de consecutividad y de identidad flexible. El primero, que se deriva de lo previsto en el artículo 157 C.P., obliga a que todo proyecto de ley, para ser aprobado, debe ser sometido a discusión y votación tanto en la comisión respectiva como en las plenarias de cada una de las cámaras, delegándose en el legislador orgánico la determinación de los casos en que el primer debate se lleve conjuntamente en las comisiones del Senado y la Cámara. El principio de consecutividad, comúnmente conocido como la regla de los cuatro debates, obliga a que los proyectos de ley adquieran previamente a su aprobación un grado de deliberación suficiente en las diferentes instancias sucesivas en que está institucionalmente compuesto el Congreso. El vínculo inescindible entre el principio de consecutividad y el principio de identidad flexible es un tópico reiterado en la jurisprudencia constitucional. Mientras la consecutividad está enfocada a que el proyecto de ley cumpla con los debates exigidos en comisiones y plenarias del Congreso, la identidad obliga a que las diferentes materias que conforman la iniciativa sean conocidas por esas instancias legislativas, pues de no ser así, las mismas no cumplirían con el requisito de deliberación democrática en cada una de esas etapas. 9. El principio de identidad en el constitucionalismo colombiano ha conocido dos variantes. La primera, de tipo rígido o literal, que imperó durante la vigencia de la Constitución de 1886, se fundaba en que los textos discutidos y aprobados por las comisiones parlamentarias no podían sufrir modificaciones durante su estudio en plenarias, las cuales solo estaban habilitadas para aprobar o negar el articulado correspondiente. En este caso se estaba ante una exigencia textual, que de no verificarse afectaba la constitucionalidad del trámite correspondiente. La segunda vertiente es adoptada por la Constitución actual y permite la inclusión de modificaciones en segundo debate, razón por la cual es caracterizada como de identidad flexible. Habida cuenta de la ineficiencia y extrema rigidez del modelo anterior, el Constituyente adoptó una regla particular para hacer frente a esa circunstancia. Así, el inciso segundo del artículo 160 C.P. prevé que durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Con todo, esta previsión carece de carácter absoluto, pues las plenarias no podrían prever cualquier tipo de modificación, pues ello entraría en contradicción con la obligación, propia del principio de consecutividad, que el proyecto de ley cumpla con los debates en comisiones y en plenarias. Esta tensión es resuelta por la jurisprudencia constitucional mediante el requisito de exigencia de unidad temática dentro del trámite legislativo. El artículo 158 C.P. ordena que todo proyecto de ley deba referirse a una misma materia, por lo que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Esto al margen de la posibilidad, prevista por el legislador orgánico, de devolver la iniciativa por parte de las plenarias a las comisiones, con el fin que se surta el primer debate y a la que se hará expresa referencia en fundamento jurídico ulterior. A partir de esta previsión constitucional, la Corte ha considerado que el ámbito de validez de la actividad de proposición normativa de las plenarias está delimitado por las materias que hayan sido objeto de deliberación por parte de las comisiones respectivas. En criterio de la Sala,[8] “… el principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite.[9] Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el “concepto de identidad[10] comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[11]. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación[12]. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo[13]. || En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[14]”[15].” 10. De igual manera, la Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas. Sobre el particular, se ha previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la i...