Sentencia C-534 de 2016

C-534-16 Sentencia C-534/16 REEMPLAZO DE LA PRIMERA ETAPA DEL CURSO-CONCURSO POR UNAS CONDICIONES ESPECIALES PARA INGRESAR COMO GUARDIANES MUNICIPALES Y DEPARTAMENTALES AL CUERPO DE CUSTODIA Y VIGILANCIA DEL INPEC-Constituye una barrera para los demás interesados en ingresar a esa carrera que desconoce el derecho a la igualdad de oportunidades y el principio de carrera y mérito para acceder a cargos y funciones públicas REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Norma desconoce que la autoridad competente para la administración y vigilancia de la carrera es la Comisión Nacional del Servicio Civil REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Violación de la carrera administrativa, el principio del mérito y la igualdad de oportunidades para el acceso a cargos públicos al pretermitir las etapas de selección por la experiencia de los guardianes de cárceles municipales y departamentales REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Inconstitucionalidad de la norma al establecer una ventaja para el acceso de guardianes municipales y departamentales a la carrera administrativa REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Experiencia no puede determinar el ingreso a la carrera en homologación de una etapa del concurso de méritos REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Guardianes de cárceles municipales y departamentales se ubican en las mismas circunstancias de quienes están interesados en acceder a la carrera respecto de los procesos de selección REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Pretensión de incentivar la incorporación al cuerpo de custodia y vigilancia de personas con experiencia omitiendo requisitos no se ajusta a la Constitución REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Vulneración del derecho a la igualdad al permitir el acceso a la carrera con base en los criterios de edad y experiencia sin cumplir con los requisitos del concurso de méritos PRINCIPIO DE SUJECION A LA LEY-Autoridades públicas deben actuar en el marco estricto de sus competencias/SOCIEDAD-Derecho y deber de controlar esa actividad estatal ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de carga argumentativa/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes CARRERA ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DEL MERITO-Reiteración jurisprudencial ESTADO-Carácter social y de derecho CARRERA ADMINISTRATIVA-Reafirmación como principio basilar del ordenamiento jurídico CARRERA ADMINISTRATIVA-Alcance CARRERA ADMINISTRATIVA-Criterios que justifican su relevancia en el Estado Social y de Derecho CARRERA ADMINISTRATIVA-Ingreso por concurso de méritos PRINCIPIO DEL MERITO-Aplicación MERITO-Constituye una piedra angular sobre la cual se funda el sistema de carrera administrativa INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Régimen de carrera CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGIMEN DE CARRERA-Creación de sistemas especiales CARRERA ADMINISTRATIVA-Empleos sometidos al principio del mérito CARRERA ADMINISTRATIVA-Regímenes específicos INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Régimen específico de carrera administrativa CARRERA PENITENCIARIA-Procedimiento de selección INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Creación/INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Naturaleza jurídica INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Objeto misional REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Reglas y previsiones REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Guardianes municipales y departamentales SISTEMA NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Integración/INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Vigilancia de establecimientos de reclusión nacionales ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSION NACIONALES-Denominados genéricamente ERON o Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional SISTEMA NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Vigilancia de centros carcelarios/INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Vigilancia de centros carcelarios DEPARTAMENTOS, DISTRITOS Y MUNICIPIOS-Creación de centros carcelarios SISTEMA CARCELARIO-Descentralización administrativa REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO FRENTE A LA ACEPTACION DE GUARDIANES MUNICIPALES Y DEPARTAMENTALES-Alcance REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Norma contiene una permisión en relación con el ingreso del cuerpo de custodia y vigilancia y los destinatarios guardianes municipales y departamentales y las autoridades del INPEC CODIGO PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Características de los guardianes municipales y departamentales CUERPO DE CUSTODIA Y VIGILANCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA NACIONAL-Condiciones de los guardianes municipales y departamentales para el ingreso REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Evaluación para la aceptación de guardianes municipales y departamentales REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Requisitos para el ingreso al cuerpo de custodia y vigilancia de guardianes municipales y territoriales REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO FRENTE A LA ACEPTACION DE GUARDIANES MUNICIPALES Y DEPARTAMENTALES-Norma evidencia la experiencia en el ejercicio de la vigilancia y custodia de cárceles como aspecto determinante para conceder el acceso/HOMOLOGACION DE PRUEBAS DE CONOCIMIENTO PROPIAS DE CONCURSO DE MERITOS POR EXPERIENCIA Y ESTUDIOS ADICIONALES A LOS REQUERIDOS PARA CARGOS EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Proceso del concurso público de méritos REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Decretos que dieron origen a la norma, incentivaron el acceso a la carrera de personas con experiencia laboral en otras cárceles CRISIS CARCELARIA-Persiste por el poco personal con el que cuentan los establecimientos de reclusión para conservar la disciplina y el orden, y garantizar los derechos de los internos y su proceso de resocialización INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Relevancia de su función ya que requiere de personal preparado e idóneo por tener la responsabilidad de viabilizar el cumplimiento de la pena/FUNCIONES DE LA PENA-Jurisprudencia constitucional REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Norma prevé el ingreso de guardianes municipales y departamentales a la carrera del cuerpo de custodia y vigilancia hasta los 40 años de edad mientras para el resto de interesados es hasta los 25 IGUALDAD-Valor, principio y derecho/IGUALDAD-Mandatos/IGUALDAD-Implicaciones/PRINCIPIO A LA IGUALDAD DE TRATO-Implicaciones/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Implica un análisis relacional/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Criterios de intensidad/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Test de igualdad integrado TEST DE IGUALDAD Y JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional TEST ESTRICTO DE IGUALDAD-Diferencia de trato se funda en criterios sospechosos TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Edad como criterio de diferenciación INGRESO DE GUARDIANES MUNICIPALES Y DEPARTAMENTALES A LA CARRERA DEL CUERPO DE CUSTODIA Y VIGILANCIA-Grupos comparables según la edad REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO FRENTE A LA ACEPTACION DE GUARDIANES MUNICIPALES Y DEPARTAMENTALES-Test intermedio de igualdad REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Norma busca motivar la entrada al servicio de personas que cuentan con experiencia REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Acceso al servicio público de personas con experiencia constituye un fin legítimo al beneficiar la adecuada prestación de los servicios a cargo del Estado REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Ampliación del rango de edad de personal con experiencia para su incorporación a la carrera REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Norma concede beneficios en el marco del concurso que se traducen en la no presentación de pruebas REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Relación entre el fin compuesto por el criterio de edad y el medio que es el beneficio en el concurso por contar con experiencia no es adecuado REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-No es adecuado ni conducente la flexibilización del criterio de edad y el beneficio de no adelantar todo el proceso de selección por concurso COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Competencia para la administración y vigilancia de los regímenes específicos de carrera REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Ingreso a la carrera de guardianes de las cárceles municipales y departamentales no está administrado y vigilado de manera objetiva y transparente por la autoridad encargada REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Condiciona la viabilidad de la inscripción de guardianes municipales y departamentales a que haya vacantes/REGIMEN DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Falta de certeza en la inscripción de guardianes municipales y departamentales concede margen de discrecionalidad al INPEC al momento de determinar su incorporación Referencia: Expediente D-11274 Actor: Edinson Suescún Vásquez y otro Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 176 del Decreto Ley 407 de 1994, ‘Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario’. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241-5 y 242-1 de la Constitución, los ciudadanos Edinson Suescún Vásquez y Julián Andrés Corredor Rueda demandaron el artículo 176 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, por considerar que la disposición desconoce los artículos 1, 2, 13, 40-7, 125 y 130 de la Constitución. Mediante auto del cuatro (4) de abril de dos mil dieciséis (2016) se admitió la acción, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC, a la Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC, al Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP, a las facultades de Derecho de las Universidades Externado, de Medellín y Nacional de Colombia, y a la organización nacional Dejusticia. De igual modo se ordenó correr traslado al Ministerio Público y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (artículos 242 y 244 de la C.P. y 7, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991). 2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la disposición objeto de demanda, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.233 de veintiuno (21) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994): “DECRETO –LEY- 407 de 1994 (febrero 20) Diario Oficial No. 41.233, de 21 de febrero de 1994 MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. El Presidente de la República de Colombia, En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 172 de la Ley 65 de 1993, y oída la Comisión Asesora, DECRETA: […] ARTÍCULO 176. ACEPTACION DE GUARDIANES MUNICIPALES Y DEPARTAMENTALES. Los guardianes municipales o departamentales que presenten solicitud ante el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, podrán ingresar al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, siempre y cuando sean evaluados favorablemente por el Director del establecimiento carcelario correspondiente, lleven más de cinco (5) años de servicio, no superen los cuarenta (40) años de edad, sean aceptados por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y exista la vacante”. III. LA DEMANDA 3. En escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el tres (3) de marzo de dos mil dieciséis (2016)[1], los ciudadanos Edinson Suescún Vásquez y Julián Andrés Corredor Rueda solicitaron declarar inexequible el artículo 176 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”. En su concepto, el enunciado normativo acusado quebranta los artículos 1, 2, 13, 40-7, 125 y 130 de la Constitución. Sintetizaron sus acusaciones en cinco cargos que se presentan a continuación: 3.1. Violación al “modelo” de Estado Social de Derecho. Resaltan los actores la importancia de la carrera administrativa como uno de los componentes básicos de la estructura Estatal, que propende por realizar los principios de la función administrativa, cumplir los fines esenciales del Estado, garantizar el acceso al desempeño de cargos públicos en condiciones de igualdad y salvaguardar los principios mínimos fundamentales de la relación laboral. Enseguida, explican que el artículo demandado permite la incorporación de funcionarios a la planta de carrera administrativa del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario si llevan más de cinco (5) años de servicio, no superan los cuarenta (40) años de edad y cuentan con el visto bueno del Director del Establecimiento Carcelario correspondiente, sin que para el efecto sea necesario realizar un concurso público de méritos, lo que a su juicio vulnera la cláusula prevista en el artículo 1º de la Constitución conforme a lo sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-034 de 2015[2]. 3.2. Violación al artículo 2º de la Carta “por desconocer los fines esenciales del Estado”. En similares términos los demandantes expresaron que la norma acusada no garantiza la consecución de las finalidades previstas en la disposición constitucional aludida. En ese sentido, afirmaron que el servicio penitenciario es de “naturaleza preventiva, educativa y social, por tal motivo para el cumplimiento de estos fines que le son por supuesto inherentes a los del estado se hace imperante que las personas que ingresen al instituto nacional penitenciario y carcelario INPEC, sean las más idóneas en todo sentido, pues la experiencia es parte importante en el cumplimiento eficiente y eficaz de un servicio público pero no representa per se el desarrollo integral de la misma para desvirtuar la garantía de igualdad de oportunidades y la mejor calidad del funcionario para la prestación del servicio penitenciario.”[3] 3.3. Violación al artículo 13 de la Constitución “por discriminar el ingreso a cargos públicos en razón a la edad”. A la luz de la jurisprudencia de esta Corporación, los actores recordaron que la edad como criterio de diferenciación no resulta sospechoso a la luz del artículo 13 Superior. No obstante, advirtieron que existen precedentes en los que la misma Corte ha constatado que pueden existir claras discriminaciones por razón de la edad y al efecto ha realizado un estricto análisis de razonabilidad y proporcionalidad de las leyes. En el caso concreto, los ciudadanos señalaron que la norma acusada es violatoria del principio general de igualdad, pues permite la incorporación directa de personas que cuenten con más de cinco (5) años de servicio y no superen los cuarenta (40) años de edad, mientras que a las demás personas interesadas en el ingreso por el sistema del mérito a la carrera penitenciaria del INPEC, se les exige tener más de dieciocho (18) y menos de veinticinco (25) años, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 119 del Decreto Ley 407 de 1994. 3.4. Violación de los artículos 40-7 y 125 de la Constitución porque la norma crea un acceso directo a la carrera administrativa. Los ciudadanos afirmaron que el artículo demandado permite el ingreso a la carrera penitenciaria del INPEC, solo con el cumplimiento de ciertas condiciones de tiempo de servicio, edad y visto bueno del Director del centro de reclusión, sin que sea necesario la realización de un proceso de selección, lo que desconoce las disposiciones constitucionales aludidas. 3.5. Violación del artículo 130 Constitucional. Los ciudadanos sostienen que la facultad conferida a autoridades administrativas del INPEC para el ingreso a la carrera específica de aquellas personas que reúnen las condiciones señaladas en la norma demandada, desconoce las atribuciones conferidas por el Constituyente a la Comisión Nacional del Servicio Civil para la “administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”. Agregaron que la norma acusada “contradice las disposiciones dadas por la constitución política de Colombia, pues se presta esta situación para que un órgano sin competencia pueda generar situaciones de arbitrariedad, por no ser el idóneo e instituido para realizar esas facultades y desconocer el propósito que dio el constituyente originario de 1991 de garantizar la igualdad, la neutralidad y la imparcialidad en el manejo y control de los sistemas de carrera administrativa, impidiendo que tales funciones puedan ser asumidas por las mismas entidades del Gobierno.” IV. intervenciones Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC 4. El INPEC, a través del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, interviene para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, con los siguientes argumentos[4]: 4.1. Sostiene que los empleos en los órganos y entidades del Estado son, por regla general, de carrera, y que su provisión se adelanta, en aplicación del principio del mérito, a través de concurso público, según lo dispuesto en los artículos 125 de la Constitución y 4, 28, 29 y 31 de la Ley 909 de 2004. Agrega que el régimen de carrera del INPEC es específico, en razón de la singularidad y especificidad de las funciones que desempeña, y que se encuentra previsto en el Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, normativa que regula dos clases de concurso, abierto para el ingreso de personal nuevo, y de ascenso para el personal escalafonado. Afirma que, conforme al artículo 119 del citado Decreto Ley, uno de los requisitos para ingresar al Cuerpo de Custodia y Vigilancia es tener de 18 a 25 años de edad. 4.2. En el anterior escenario, el interviniente afirma que la disposición demandada no desconoce el modelo “social y de derecho” del Estado, por cuanto el legislador tiene la competencia de establecer requisitos especiales dentro de regímenes específicos, en atención precisamente a la naturaleza de las funciones encomendadas. 4.3. Considera el Instituto que tampoco se evidencia la lesión de los fines esenciales del Estado, dado que el nombramiento cuestionado por los demandantes se encuentra debidamente regulado en la Ley y que, en todo caso, el enunciado normativo no excluye la aplicación de cursos y otras etapas de selección con miras a acceder a la carrera específica (artículo 88 del Decreto Ley 407 de 1994 “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”)[5]. 4.4. El INPEC expone que establecer un requisito de edad para el acceso a cargos públicos no es discriminatorio, pues obedece a los requerimientos del servicio y es un elemento para establecer la madurez, experiencia y responsabilidad de los postulantes al ejercicio de cargos públicos. En apoyo de su afirmación citó la Sentencia T-395 de 1997[6] y el Concepto No. 1648 del 23 de junio de 2005 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[7]. 4.5. Afirma el interviniente que dentro del régimen específico de carrera de los empleados del INPEC, la vinculación se efectúa una vez adelantado el concurso o curso, y superado el periodo de prueba; por lo cual, la disposición demandada debe entenderse en el sentido de que los guardianes municipales y departamentales no se encuentran exonerados del curso realizado por la Escuela Penitenciaria Nacional, ello dentro del marco de una convocatoria. 4.6. Finalmente, considera el INPEC que el artículo cuestionado tampoco quebranta el artículo 130 de la Constitución, pues no desconoce que la Comisión Nacional del Servicio Civil vigila la carrera específica del INPEC, destacando nuevamente que la vinculación prevista para los guardianes municipales y territoriales no supone “la salvedad de ser admitidos mediante la respectiva convocatoria para los concursos o cursos de ingreso”. Facultad de Derecho de la Universidad Externado – Grupo de Investigación en Derecho Administrativo 5. En esta intervención el Grupo de Investigación coadyuvó la demanda, adhiriendo además a las consideraciones generales que los promotores de la acción efectuaron sobre la naturaleza jurídica de la carrera administrativa[8]. A continuación, afirman que la disposición demandada introduce una excepción injustificada al régimen general de acceso al servicio público para un grupo específico de personas, pues incluso los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del nivel nacional sí deben adelantar el proceso de selección que se rige por el principio del mérito, en los términos previstos en el artículo 80 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”. En estas condiciones, precisan, la disposición demandada atenta contra el principio de la carrera. Aunado a lo anterior, continúan, el artículo cuestionado introduce una distinción en favor de los guardianes municipales y departamentales que afecta negativamente a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del orden nacional, dado que para los primeros se establece una edad habilitante que va hasta los 40 años, mientras que para los segundos se extiende solo hasta los 25 años, contrariando lo considerado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-811 de 2014[9]. En consideración del Grupo de Investigación la regulación diferencial frente a dos grupos comparables no cuenta con una finalidad plausible, y el medio utilizado por el legislador claramente desconoce principios constitucionales, concluyendo que “el aparte normativo demandado establece un trato desigual, carente de justificación constitucional y que excepciona sin fundamento el régimen general de carrera administrativa.”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION 6. El Procurador General de la Nación, en su concepto 6103, le pide a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 176 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, en razón a que concede la potestad al Director del INPEC de incorporar a la carrera específica guardianes de los órdenes municipal y departamental, sin cumplir los mandatos constitucionales relacionados con el principio del mérito. Agregó que no desconoce que los beneficiarios de la disposición ejercen labores loables, pero que ello no excluye el cumplimiento de requisitos legales para acceder a los cargos públicos, configurándose, en consecuencia, una discriminación injustificada. Finalmente, afirmó que los requisitos referidos en el artículo cuestionado, en concreto el de la experiencia, constituyen factores a tener en cuenta dentro de los concursos, siempre que se garantice su libre concurrencia. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto conforme al artículo 241 numeral 5º de la Carta, en razón a que la disposición demandada hace parte de un Decreto con fuerza de Ley proferido por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 150 numeral 10º de la Constitución Política. Cuestión previa. De la aptitud de la demanda 2. Antes de abordar de fondo la resolución de los cargos concretos propuestos por los accionantes contra el artículo 176 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, se precisa adelantar el estudio de la aptitud de la demanda. 2.1. En virtud del principio liberal de sujeción a la ley -al derecho- dentro de un Estado constitucional y democrático, las autoridades públicas, y en general quienes cumplen función estatal, deben actuar en el marco estricto de sus competencias, sometiéndose a los procedimientos y contenidos sustanciales que el ordenamiento prevé. Desde otro ángulo, la sociedad, entre otros actores, ostenta el derecho -y deber- de controlar esa actividad estatal a través de diferentes garantías o mecanismos previstos por el mismo sistema jurídico. La acción pública de inconstitucionalidad, cuyos alcances han sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de esta Corporación[10], permite precisamente que la sociedad controle la actuación principal del Congreso, y de aquellas autoridades que excepcionalmente tienen la facultad de proferir normas con contenido material de Ley, ante la Corte Constitucional, tribunal supremo a quien se le encomendó por el Constituyente de 1991 la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política[11]. El ejercicio de la acción , empero, no está desprovisto del cumplimiento de unas cargas por parte de quienes se encuentran legitimados para su interposición, por lo menos por tres razones fundamentales, la primera, porque la ley goza de una presunción de corrección de origen que deriva del carácter epistémico del proceso democrático[12]; la segunda, porque la demanda debe permitir la apertura de un debate en el que cada uno de los que intervengan tengan claridad sobre aquello que se discute; y, la tercera, porque la Corte no puede asumir motu proprio la formulación de razones de inconformidad, so pena de interferir intensamente en el rol que le concedió el Constituyente al Congreso. Lo dicho no obsta para que, en aplicación del principio pro actione, se prefiera efectuar un pronunciamiento de fondo en beneficio tanto de la existencia de un sistema jurídico coherente y consistente, como del derecho de acción del promotor, por lo que estos requisitos deben ser analizados razonablemente[13]. En tal sentido, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en: (i) señalar las normas acusadas; (ii) indicar las normas que se consideras infringidas; (iii) exponer las razones de la violación; (iv) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, cuando sea del caso; y, (v) ofrecer las razones por las cuales la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto. Sobre el tercero de los referidos presupuestos, la Corte Constitucional ha venido sosteniendo en reiterada jurisprudencia que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Al respecto, en la Sentencia C-1052 de 2001, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, cada uno de estos elementos fue definido en los siguientes términos: “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[14]. 2.2. Un análisis de confrontación de los cargos de la demanda frente a los requisitos previstos, permite concluir que: 2.2.1. Los demandantes individualizaron el enunciado normativo demandado y las disposiciones constitucionales que consideran lesionadas, e invocaron el artículo 241 como fuente de la competencia de la Corte Constitucional para asumir el conocimiento del asunto. 2.2.2. Aunado a lo anterior, los ciudadanos promotores de la acción expusieron las razones por las cuales consideran que con el artículo 176 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario” se quebrantan los artículos 1, 2, 13, 40-7, 125 y 130 de la Constitución. Dicho análisis goza de las siguientes características: 2.2.2.1. Claridad, pues el escrito de la demanda sigue un hilo argumentativo que permite determinar, sin razón a equívoco, el contenido de la censura, lo cual incidió en que la intervención de quienes lo hicieron en esta oportunidad girara, además, sobre unos ejes comunes. También debe destacarse que no cabe duda de que lo pretendido por los interesados es que se declare la inexequibilidad de la disposición demandada, y que los argumentos expuestos, desde diferentes aristas que serán delimitadas más adelante, atienden a tal objeto. 2.2.2.2. Certeza[15], dado que el motivo general de inconformidad parte de una asignación de contenido normativo razonable al enunciado previsto en el artículo 176 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, esto es, la consideración de que con base en dicha disposición se permite un ingreso a la carrera específica del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC sin el cumplimiento de la totalidad de requisitos que se exige de manera general. En este punto se destaca nuevamente que el INPEC en su intervención dentro de este proceso expuso que no era cierto el entendimiento dado por los accionantes, sin embargo, por lo menos para efectos de este análisis de aptitud, la Sala encuentra razonable la interpretación presentada por los accionantes, sin perjuicio de que se vuelva sobre esto con miras a delimitar el objeto del pronunciamiento de fondo al que haya lugar. 2.2.2.3. Especificidad, por cuanto cada uno de los cargos expuestos, fundados además en diferentes disposiciones constitucionales, fueron presentados de manera directa y concreta, sin que su identificación genere dificultad alguna. Aunado a lo anterior, y pese a que entre los contenidos constitucionales presuntamente quebrantados se exponen el “modelo” social y de derecho y los fines estatales, ello se hace con fundamento en providencias de esta misma Corporación en las que se ha establecido el alcance del principio de la carrera administrativa. 2.2.2.4. Pertinencia, en razón a que los argumentos expuestos por los demandantes ponen de relieve cómo, según su análisis, el artículo demandado lesiona mandatos derivados de la Carta Política[16]. 2.2.2.5. Suficiencia[17], en tanto los argumentos expuestos por los interesados ofrecen elementos para adelantar el juicio de confrontación normativa y, a su turno, generan una duda inicial que, tras el estudio de fondo, permitirá determinar su sujeción o no a la normativa superior. Finalmente, los accionantes también indicaron los grupos comparables alrededor de los cuales se evidenciaba el quebrantamiento al derecho constitucional a la igualdad. 2.3. En los anteriores términos se concluye que los señores Edinson Suescún Vásquez y Julián Andrés Corredor Rueda cumplieron con la carga que se les impone como promotores de la acción de inconstitucionalidad y, por lo tanto, hay lugar a efectuar un pronunciamiento de fondo. Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico y metodología 3. Corresponde a la Sala examinar la constitucionalidad del artículo 176 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, frente a la presunta infracción de los artículos 1, 2, 40-7 y 125 de la Constitución Política, esto es, en términos generales, el régimen de carrera administrativa y el principio del mérito. Los accionantes invocaron como razones adicionales de inexequibilidad el quebrantamiento del derecho a la igualdad, artículo 13 de la Constitución Política, y el desconocimiento de la competencia constitucional de administración y vigilancia que le corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, artículo 130 de la Carta. Atendiendo a dicho orden, la Sala abordará en un primer momento la presunta inconstitucionalidad del artículo 176 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, en cuanto a la lesión al régimen general de carrera administrativa y al principio del mérito. Luego, frente a la lesión del marco constitucional al establecerse como requisito para el acceso a la carrera específica del INPEC de los guardianes municipales y departamentales la edad de 40 años, mientras que para los demás interesados la edad límite es de 25 años; y, finalmente, en tanto concede a autoridades internas del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC facultades propias de la administración y vigilancia de la carrera administrativa. 4. Con fundamento en lo anterior, la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos: 4.1. ¿Incurre el legislador extraordinario en una violación a la carrera administrativa y al principio del mérito al establecer presuntamente unas condiciones especiales de vinculación en favor de los guardianes municipales y departamentales, que se erigen como barrera para los demás ciudadanos que quieren aspirar a ingresar por concurso a la carrera del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria del INPEC? 4.2. ¿Vulnera el legislador extraordinario el derecho a la igualdad al fijar un requisito de edad aplicable a los guardianes municipales y departamentales más flexible (hasta 40 años), que aquél establecido para quienes aspiran a ingresar al régimen específico de carrera del INPEC, que pueden hacerlo solo hasta la edad de 25 años? 4.3. ¿Desconoció el legislador extraordinario la competencia constitucional prevista en el artículo 130 de la Carta en favor de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al conceder en el artículo demandado facultades para decidir sobre el ingreso al Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC a autoridades internas de este Instituto? Con el objeto de resolver los anteriores cuestionamientos, la Sala reiterará la línea jurisprudencial que de manera consistente se ha construido sobre la significación de la carrera administrativa y el mérito en nuestro ordenamiento jurídico (i); asumirá el estudio de la carrera específica del INPEC (ii) y del estatus de los guardianes municipales y departamentales (iii); y, por último, efectuará el pronunciamiento sobre los cargos formulados (iv). (i) De la carrera administrativa y el principio del mérito. Reiteración jurisprudencial[18]. 5. Pese a que nuestra Constitución Política no define expresamente los aspectos transversales que permiten la afirmación del Estado como social y de derecho, lo cierto es que desde sus primeros pronunciamientos la Corte Constitucional ha destacado la relevancia de muchos de los valores y principios previstos por el Constituyente de 1991 con el objeto de brindar dicha especificidad, análisis que con posterioridad adquirió connotaciones más fuertes al considerar que esos elementos de identidad de nuestro sistema no podían ser removidos, ni siquiera, por quien ejerce funciones de Constituyente derivado[19]. Uno de los ejes que precisamente desempeñan tal rol es el de la carrera administrativa, cuyo contenido y alcance ha ocupado el ejercicio jurisdiccional por parte de esta Corte desde sus años iniciales de funcionamiento[20], y permitió, tras un periodo de construcción de una sólida jurisprudencia, su reafirmación como principio basilar del ordenamiento jurídico[21]. 6. Normativamente, constituye referente de obligatoria mención el artículo 125 de la Constitución Política, del cual se derivan los siguientes postulados: (i) por regla general los empleos públicos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; (ii) la excepción recae sobre cargos de elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y demás que determine la Ley[22]; (iii) la fijación del concurso público como el mecanismo idóneo y principal, salvo disposición en contrario, para acreditar con objetividad e imparcialidad el mérito; (iv) la necesidad de cumplir con los requisitos legales previstos para acreditar el mérito y calidades de los aspirantes como condición para el ingreso y ascenso al servicio; y, (v) la prohibición de que la filiación política determine el nombramiento, ascenso o remoción de un empleo de carrera. Conforme a lo sostenido por la Corte Constitucional de manera reiterada, la carrera administrativa es un principio que, además, tiene una función instrumental, de garantía, para la satisfacción de fines estatales y de la función pública; de derechos fundamentales, como el del trabajo en condiciones de estabilidad; y del derecho a la igualdad, en el trato y en las oportunidades. 7. Por su parte, la relevancia de la carrera administrativa dentro del Estado Social y de Derecho ha sido justificada en torno a tres criterios, a partir con mayor precisión de la Sentencia C-588 de 2009[23], y que fueron recogidos en la Sentencia C-673 de 2015[24], en los siguientes términos: “8.1. El primero corresponde al criterio histórico, según el cual durante la historia del constitucionalismo colombiano[25] ha existido una constante preocupación por establecer en las reformas constitucionales desde 1957[26] y en la ley, la preeminencia de la carrera administrativa frente a otras formas de selección de personal, ello con el fin de eliminar las prácticas clientelistas, el “amiguismo” o el nepotismo en la conformación de la burocracia estatal, y de establecer el ingreso de funcionarios eficientes para el cumplimiento de las finalidades del Estado a partir de la valoración del mérito de los aspirantes. De esta forma, en el marco de la necesidad de fortalecer el modelo democrático, la carrera administrativa se constituye en la regla general y en una variable indispensable para la concepción de un Estado democrático. 8.2. El segundo criterio es de carácter conceptual y refiere al entendimiento de la carrera administrativa como un principio constitucional[27] que tiene como aspecto nodal la consideración del mérito como base determinante para el ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado. Por consiguiente, la asimilación de la carrera administrativa como un principio constitucional significa que el artículo 125 de la Constitución Política es una norma superior de aplicación inmediata que contiene una base axiológica-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento jurídico. En ese sentido, como lo ha definido esta Corte, “el principio de la carrera administrativa cumple el doble objetivo de (i) servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio público, y (ii) conformar una fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse de manera tal que cumplan con los requisitos y las finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes”[28]. 8.3. El tercer criterio es de naturaleza teleológica, toda vez que se relaciona con las finalidades que cumple la carrera administrativa como eje preponderante en el andamiaje constitucional, como quiera que articula varios propósitos definidos por el constituyente, a saber: (i) permite el reclutamiento, a través de concursos de méritos, de personal óptimo y capacitado para el ejercicio de la función pública, con el fin de brindar transparencia, eficacia y eficiencia en la administración pública[29]; (ii) materializa el derecho a la igualdad de los ciudadanos que aspiran al ejercicio de un cargo público (art. 13 de la Carta) y garantiza el respecto por la disposición constitucional según la cual todos los ciudadanos tiene derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40 ibídem)[30]; y, (iii) proporciona una estabilidad laboral a los servidores que cumplen sus funciones con sujeción a la Constitución y a la ley (art. 53 ibídem)[31]. 8. Ahora bien, con el objeto de que la carrera como sistema de administración de personal cumpla su objetivo de permitir el ingreso de las personas más capacitadas para el ejercicio del servicio público -como expresión del mérito-, se requiere de la configuración de un escenario en el que tal posibilidad se viabilice, a través de un procedimiento abierto y democrático en el que los interesados compitan, bajo la sujeción de parámetros transparentes y claros, con el ánimo de demostrar su merecimiento en el acceso al cargo pretendido. Dicho marco es, por regla general el concurso[32]. 9. Finalmente, en cuanto al principio del mérito, también ha sostenido la jurisprudencia constitucional que su aplicación no es sólo en la carrera administrativa, en donde su mayor expresión encuentra sentido, dado que con independencia del cargo de que se trate, lo cierto es que la prestación eficiente de los servicios a cargo del estado exige, como condición necesaria, la concurrencia de capacidades en quienes están encargados de su prestación. En ese sentido, el mérito constituye una piedra angular sobre la cual se funda el sistema de carrera administrativa, habida cuenta que evalúa la capacidad del funcionario público como factor definitorio para ocupar el cargo, comprobando en el proceso de selección las calidades académicas, la experiencia y las competencias requeridas para el desempeño de un empleo público. En conclusión, conforme a lo precisado en la Sentencia C-673 de 2015: “según ha interpretado y reiterado de forma sistemática esta Corporación, la carrera administrativa es un eje definitorio del ordenamiento constitucional porque provee el método que mejor protege los principios del mérito, la transparencia, la eficacia y la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos del Estado. Por esa razón, el sistema de carrera tiene un carácter general y preferente para la provisión de los servidores estatales, en tanto garantiza la selección objetiva del personal más idóneo y calificado para brindar eficacia y eficiencia a la administración pública.”[33]. (ii) De la carrera específica del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. 10. En reiteradas ocasiones esta Corporación ha sostenido que, con fundamento en la cláusula general de competencia legislativa que corresponde al Congreso de la República, artículo 150 de la Constitución Política, y a lo dispuesto en los artículos 125 y 130 ibídem, es dable la estipulación de regímenes específicos de carrera[34]. Al respecto, la Sala Plena sostuvo que: “5.2.- Esta corporación ya ha tenido oportunidad de reconocer que la existencia de sistemas específicos de carrera de origen legal es constitucionalmente válida, en la medida en que se enmarca dentro de la competencia del Legislador para regular el ejercicio de la función pública, en general, y de la carrera administrativa, en particular (art. 125, 130 y 150 CP). Ello se justifica teniendo en cuenta la singularidad y especificidad de algunas funciones al interior de la administración pública, que no siempre permiten su homologación con las tareas que normalmente cumplen los servidores públicos en la generalidad de entidades del Estado”[35]. 11. La existencia de estos, empero, no implica una autorización para abandonar la regla general de acceso al servicio público, ni tampoco el principio del mérito, pues, por el contrario, es su reafirmación en condiciones especiales lo que justifica la excepción a la aplicación integral de normas generales vigentes en la materia. O, en otros términos, es la búsqueda de la eficiencia y eficacia en la prestación diversa de los servicios encomendados al Estado, que exige como condición necesaria un capital humano calificado, lo que concede un ámbito de maniobra para la configuración de escenarios normativos particulares con flexibilidad. En tal sentido, en la sentencia C-588 de 2009 se consideró que: “En efecto, según la jurisprudencia constitucional, todos los empleos de carrera administrativa se encuentran sometidos al principio del mérito y en ese sentido, aún los específicos de creación legal carecen de identidad propia, es decir, no son autónomos e independientes, puesto que, en realidad, constituyen “una derivación del régimen general de carrera, en cuanto que, debiendo seguir sus principios y postulados básicos, sólo se apartan de éste en aquellos aspectos que pugnan o chocan con la especialidad funcional reconocida a ciertas entidades, justificándose, en estos casos, la expedición de una regulación complementaria más flexible”, pero “manteniendo en todo caso los presupuestos esenciales de la carrera general fijados en la Constitución y desarrollados en la ley general que regula la materia.”[36].”[37]. 12. La definición y estructuración de estos regímenes específicos, con miras a evitar que la normativa general se convierta en excepción, debe contar con una justificación objetiva, un principio de razón suficiente, que se funda en la singularidad y especificidad de las funciones asignadas a la entidad en beneficio de la cual se prevé la regulación diferencial[38]. También debe tenerse en cuenta que, aún bajo ese presupuesto, la libertad de configuración abarca solo aquellos aspectos que de manera relevante incidan en la adecuada prestación de la función pública, de manera que hagan compatible con sus funciones el régimen general de carrera[39]. 13. Uno de los sistemas específicos de carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro de personal es el vigente para el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, tal como se reconoce expresamente en el artículo 4º de la Ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.”[40]. 13.1. Ahora bien, este régimen específico encuentra antecedente en el Decreto 1661 de 1965, “por el cual se organiza la carrera penitenciaria”, que otorgó el control de ese sistema a la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia y que estableció como condición de ingreso la demostración de idoneidad a través de un procedimiento de selección[41]. 13.2. Con posterioridad a la Constitución de 1991, y en virtud de las facultades conferidas por su artículo 20 transitorio al Gobierno Nacional, se creó el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC mediante el Decreto 2160 de 1992, producto de la fusión de la Dirección General de Prisiones y el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia[42]. Su naturaleza, conforme a lo establecido en el artículo 2º ibídem, correspondió a la de un establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa[43]. Posteriormente, en virtud del Decreto 1890 de 1999, “Por el cual se reorganiza el Ministerio de Justicia y del Derecho y se dictan otras disposiciones sobre la materia relacionada con las entidades que integran el Sector Administrativo de Justicia”, se reiteró que el INPEC era una entidad adscrita a dicho sector[44]. 14. El objeto misional que se encuentra a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario radica, principalmente, en la vigilancia, custodia y tratamiento de las personas privadas de la libertad[45], quienes, a su turno, no solo son titulares de derechos fundamentales, entre ellos la dignidad[46], sino también destinatarios de la obligación estatal de ofrecer las condiciones necesarias para su resocialización y reincorporación a la sociedad[47]. Por lo anterior, es razonable la existencia de un régimen de carrera específico en el INPEC. 15. Finalmente, el referido régimen específico de carrera se encuentra previsto en el Decreto Ley 407 de 1994[48], “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”, que, en síntesis, contiene las siguientes reglas y previsiones: - Los empleos de la planta de personal del INPEC son, por regla general, de carrera (artículo 10º), y su provisión se realiza mediante nombramiento en periodo de prueba o por ascenso, previo concurso o curso. Excepción hecha frente a los cargos de libre nombramiento y remoción, cuya provisión se realiza a través de nombramiento ordinario (artículo 12). - La carrera penitenciaria, como sistema técnico de administración de personal, tiene por objeto garantizar la eficiencia en la prestación del servicio, igualdad en el acceso al empleo y estabilidad tras su ingreso, en aplicación del principio del mérito (artículo 77). - Dentro del régimen de carrera específico del INPEC existen dos categorías de personal, (1) administrativo, cuya selección se adelanta mediante concurso; y, (2) del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, que ingresa “a través de curso previa selección” (artículos 78 y 80). - Los concursos pueden ser abiertos o de ascenso (artículo 86). Por su parte, el proceso de selección o concurso comprende las siguientes etapas: convocatoria, reclutamiento, aplicación de pruebas o instrumentos de selección, conformación de lista de elegibles, y periodo de prueba (artículo 87). - Los cursos pueden ser de formación, orientación, complementación, capacitación, actualización y especialización[49], y son dictados directamente por la Escuela Penitenciaria Nacional o, bajo su dirección, por otras instituciones académicas reconocidas. - El Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional tiene a su cargo la prestación de un servicio público esencial, con la misión de mantener y garantizar el orden, la seguridad, la disciplina y los programas de resocialización en los centros de reclusión; y, proteger los derechos fundamentales de la población privada de la libertad, conforme a las disposiciones internas y a los convenios y tratados vinculantes para el Estado (artículo 113). - El Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria es armado, tiene carácter civil y permanente y está sometido a un régimen de disciplina también especial (artículo 117), con la posibilidad de hacer uso de los medios coercitivos autorizados, de manera razonable y proporcional a la situación a conjurar (artículo 114). - Los requisitos para ingresar a dicho Cuerpo son: (1) ser colombiano; (2) tener más de 18 y menos de 25 años de edad; (3) ser bachiller; (4) tener definida la situación militar; (5) demostrar excelentes antecedentes morales, personales y familiares; (6) no tener antecedentes penales ni de policía; (7) contar con los certificados de aptitud médica y psicofísica; (8) aprobar el curso de formación; y, (9) “(10). Ser propuesto por el Director de la Escuela Penitenciaria Nacional con base en los resultados de la selección al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC.”[50]. - Conforme a lo dispuesto en el artículo 121, una vez reunidos los anteriores requisitos el aspirante seleccionado ingresa a la Escuela Penitenciaria Nacional, como alumno; de superar el curso, a solicitud de su Director, es nombrado como Dragoneante en periodo de prueba (artículo 122). - El escalafón de la carrera está compuesto por los siguientes categorías y grados (artículo 127): “a) Categoría de oficiales: 1. Comandante Superior. 2. Mayor. 3. Capitán. 4. Teniente; b) Categoría de Suboficiales: 1. Inspector Jefe. 2. Inspector. 3. Subinspector; c) Categoría de Dragoneantes: 1. Dragoneantes. 2. Distinguidos; d) Categoría de alumnos y auxiliares de guardia: 1. Alumnos aspirantes a Dragoneantes. 2. Servicio militar de bachilleres.”. (iii) De los guardianes municipales y departamentales. 16. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 65 de 1993, “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”[51], el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario está integrado por el INPEC, todos los centros de reclusión que funcionan en el país, la Escuela Penitenciaria y los demás organismos adscritos o vinculados. A su turno, según el artículo 16 ibídem, los establecimientos de reclusión nacionales son creados, fusionados, suprimidos, dirigidos y vigilados por el INPEC[52]. Estos últimos establecimientos penitenciarios, actualmente en un total de 137, son denominados genéricamente ERON o Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional, están ubicados en 6 regionales y albergan más de 118.000 personas[53]. 17. Además de estos, el artículo 17 estipula que corresponde a los departamentos, municipios, áreas metropolitanas y al Distrito Capital crear, fusionar o suprimir, dirigir, organizar, administrar, sostener y vigilar sus respectivas cárceles, para personas detenidas prevetivamente o condenadas, por orden de autoridad policiva, a sanciones que impliquen la privación de la libertad por la comisión de contravenciones[54]. Así mismo se prevé que el INPEC ejercerá la inspección y vigilancia de estos centros, y que los municipios y departamentos deberán incluir en sus presupuestos las partidas necesarias para, entre otros aspectos, cubrir los gastos de los empleados[55]. Así entonces, además de que en el orden territorial existen ERON a cargo del INPEC, también se previó por el legislador de 1993 la competencia para los municipios, distritos y departamentos de crear cárceles, a su cargo, con el objetivo de, tal como establece el artículo 17, albergar un tipo concreto de personas. 18. El término “departamentales” contenido en la anterior disposición fue objeto de pronunciamiento de constitucionalidad por parte de esta Corte, mediante la Sentencia C-471 de 1995, en la que se afirmó que en virtud de la descentralización administrativa, de narturaleza territorial, era dable que el legislador estableciera dicha competencia. Así, sostuvo que: “Dentro del criterio de descentralización de que se habla, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no encuentra esta Corporación incompatibilidad alguna entre la Carta Política y el artículo 17 demandado, ya que la creación, fusión, supresión en materia carcelaria, de competencia de los departamentos y municipios, no quebranta el concepto del Estado unitario en cuanto la ley conserva en cabeza del Gobierno Nacional, por conducto del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario "INPEC", la ejecución de las sentencias penales y la detención precautelativa, la evaluación de las medidas de seguridad y la reglamentación y control de las penas accesorias, dejando solamente a los departamentos y municipios, así como a las áreas metropolitanas y al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, la creación, fusión o supresión de cárceles para aquellas personas detenidas precautelativamente y condenadas por contravenciones "por orden de autoridad policiva", y es bien sabido que tanto para el régimen departamental como en el municipal, estos entes pueden prestar aquellos servicios públicos "que determinen la Constitución y las leyes" (artículos 298, 311 y 365 C.P.). Si bien es cierto, como lo afirma el actor, que el Decreto 1817 de 1964 establecía en cabeza de la Nación la facultad de crear, organizar, dirigir, administrar, sostener y vigilar las penitenciarías, colonias agrícolas nacionales, cárceles de cabeceras de distrito judicial y cárceles de ciudades donde funcionara juzgado superior, en el marco de un Estado unitario también descentralizado, pero con mayor moderación, de conformidad con la Constitución de 1886, la Carta Política de 1991 amplió las posibilidades de descentralización, y en consecuencia, de traslado de competencias del sector central a las entidades territoriales, más aún en tratándose de determinados servicios como el que es objeto de análisis, bajo las condiciones y requisitos establecidos por la propia Constitución y la ley, lo cual es consecuencia, precisamente, de la expresa determinación del Constituyente de permitir una mayor descentralización de las funciones a cargo del Estado, y de dotar de más autonomía a aquellas entidades, a fin de facilitar el cumplimiento de los objetivos propios de un Estado Social de Derecho.”[56]. 19. Concordante con la anterior disposición, el artículo 76.6 de la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación, salud, entre otros”, dispuso que era competencia de los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otras fuentes, actuar, en coordinación con el INPEC, en la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de cárceles para la población prevista en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, recién citada[57]. 20. De las disposiciones normativas referidas, pueden extraerse las siguientes conclusiones: (i) aparte de los establecimientos de reclusión creados por el INPEC existen otros que, en todo caso bajo su inspección y vigilancia, son instituidos por municipios, departamentos, áreas metropolitanas o por el Distrito Capital; (ii) el personal que labora en los centros del INPEC es beneficiario de un régimen específico de carrera administrativa, mientras que aquellos empleados al servicio de cárceles municipales y departamentales, establecidas en virtud de lo previsto en el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, son empleados vinculados a las plantas de personal de los respectivos entes territoriales; y, (iii) en principio, la población carcelaria de los centros municipales y departamentales conforme a la referida norma corresponde a detenidos preventivamente y, según el tenor inicial de la norma, condenados por contravenciones que imp...