Sentencia C-533 de 2005

C-533-05 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-533/05 PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Concepto UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonización AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Derechos mínimos AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA TRIBUTARIA-Competencia para determinar los elementos del tributo no fijados en la ley y las condiciones en las que operará en cada departamento, distrito o municipio AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto de fuentes endógenas y exógenas de financiación AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención del legislador en la destinación de los recursos propios/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios para determinar la constitucionalidad de la intervención del legislador en materia de recursos endógenos COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia por falta de identidad normativa SOBRETASA A LA GASOLINA-Imposibilidad del legislador de intervenir en su destinación salvo excepcionalísimas circunstancias En relación con la sobretasa a la gasolina motor a que alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, la Corte ha hecho énfasis tanto en su carácter de recurso endógeno de las entidades territoriales, como en la imposibilidad por el Legislador de intervenir en su destinación salvo en las excepcionalísimas circunstancias. SOBRETASA A LA GASOLINA-Fuente endógena de financiación de entidades territoriales/SOBRETASA A LA GASOLINA-Renta tributaria de propiedad de las entidades territoriales/SOBRETASA A LA GASOLINA-Destinación a la construcción, mantenimiento y conservación de vías desconoce la autonomía de las entidades territoriales Es claro que en el presente caso se está frente a una renta tributaria de propiedad de las entidades territoriales y que en este sentido solamente si se reunían precisas circunstancias era posible para el Legislador determinar que los recursos provenientes a dicha sobretasa “se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”. Recuérdese que la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación y en particular para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, sino cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional. Así mismo que toda restricción a la autonomía territorial, en cuanto implique la destinación específica de sus recursos propios, tendrá que ser necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca alcanzar, o de lo contrario deberá ser declarada inexequible. Ahora bien, la Corte constata que ninguna de las excepcionales circunstancias a que ha hecho referencia la jurisprudencia se configuran en el presente caso. Así las cosas no estándose en presencia de una situación en la que se haga necesario proteger la estabilidad macroeconómica de la nación ni conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional, al tiempo que la restricción a la autonomía territorial mediante la destinación específica de recursos de propiedad de las entidades territoriales no resulta necesaria, -y por tanto tampoco útil ni proporcionada- al fin constitucional que el legislador busca alcanzar -a saber la cofinanciación de proyectos de infraestructura vial-, ha de concluirse en armonía con la jurisprudencia a que se hizo referencia en los apartes preliminares de esta sentencia que en el presente caso el Legislador desconoció la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos propios (art. 1 y 287 C.P.) Referencia: expedientes D-5445 y 5453 Acumulados Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”, contenidas en el artículo 8º de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario” Actores: Adriana Medina Meneses Gilberto Toro Giraldo Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil cinco (2005) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Adriana Medina Meneses y Gilberto Toro Giraldo presentaron sendas demandas contra las expresiones “para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”, contenidas en el artículo 8º de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”. La Sala Plena de la Corporación decidió que se acumularan dichos procesos y se decidieran en la misma sentencia. Mediante auto del 22 de octubre de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió las demandas y dispuso correr traslado de la mismas al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, y al Presidente del Congreso de la República, así como también a los Ministros del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público, de Transporte y al Director de Planeación Nacional, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Así mismo ordenó invitar al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Federaciones Nacional de Departamentos y Colombiana de Municipios con el mismo fin. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.231 del 27 de agosto de 2003. Se subraya lo demandado. “LEY 812 DE 2003” (junio 26) por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) CAPITULO II Descripción de los principales programas de inversión Artículo 8º. Descripción de los principales programas de inversión. La descripción de los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, es la siguiente: (…) B. CRECIMIENTO ECONOMICO SOSTENIBLE Y GENERACION DE EMPLEO (…) 3. Impulso a la infraestructura estratégica en transporte Se invertirá prioritariamente en infraestructura que genere condiciones de paz y convivencia democrática, que apoye el desarrollo social, la creación de empleo y que permita mayores condiciones de seguridad. El Gobierno pondrá en marcha estrategias como el fortalecimiento y reorganización institucional de las entidades del sector para aumentar la capacidad de seguimiento, control y vigilancia de los proyectos, especialmente para el caso de las concesiones. Se hará énfasis en el fortalecimiento de esquemas de participación privada, facilitando su financiamiento mediante el mercado de capitales y se impulsarán programas de seguridad en la infraestructura de transporte. Igualmente, se promoverá la interconexión modal para integrar la red de carreteras en el ámbito regional, nacional e internacional. Las nuevas inversiones en la red terciaria se efectuarán por contratación pública y mediante la participación comunitaria, de forma tal que se incentive la generación de empleo. Para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos. Se dará continuidad al fomento de infraestructura básica con recursos del programa Colombia Profunda. En el caso de los conglomerados urbanos, en los cuales exista factibilidad técnica de proyectos de transporte masivo (Bogotá, Cali, Pereira-Dosquebradas, Barranquilla-Soledad, Cartagena, Bucaramanga, extensión de TransMilenio hasta Soacha y Valle de Aburrá) y se asegure la financiación por parte de la entidad territorial, y en el caso de las áreas metropolitanas por parte de dicha entidad, en asocio con los respectivos municipios, el Gobierno Nacional podrá participar en su desarrollo, siempre que exista el espacio fiscal, tanto en los municipios, y si fuere el caso en la respectiva área metropolitana, como en la Nación. Se promoverá la vinculación del capital privado en la estructuración y financiación de estos proyectos, conforme a un modelo fiscal que implique el control de una política pública sostenible sobre la operación y administración de los sistemas de transporte masivo, que garantice un manejo equitativo de los costos al usuario y la calidad del servicio. Se promoverán mecanismos que permitan la participación de pequeños y medianos transportadores en estos proyectos. Se deberán regular las tarifas para prevenir abusos de posiciones dominantes y monopolios. Apoyo de la Nación a la construcción de la ALO mediante el sistema de concesión para la salida del sur de Bogotá. Con el propósito de mejorar el servicio público urbano el Gobierno Nacional transferirá a las ciudades las facultades para administrarlo y regularlo, y promoverá la conformación de empresas de transporte eficiente. Seguirá la recuperación de la navegabilidad del río Magdalena y de algunos otros ríos como el Atrato, el Sanjuán, el Meta, el río Guaviare, Cauca y Caquetá, entre otros, así como la modernización, ampliación y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria, y se invertirán recursos para el logro de los estándares aeroportuarios aceptados internacionalmente, para los aeropuertos que conforman la red nacional aeroportuaria. Las entidades territoriales, y en el caso respectivo las áreas metropolitanas podrán usar los recursos para infraestructura en cualquier clase de proyecto de esta naturaleza en su jurisdicción. La rehabilitación de la infraestructura ferroviaria apoyará el desarrollo de la política de alcoholes carburantes. El Gobierno Nacional adelantará antes de finalizar la vigencia del plan de desarrollo los estudios de prefactibilidad y factibilidad para concesionar una nueva línea de ferrocarril que conecte las minas de Cerromatoso y la ciudad de Montería con la línea férrea de Santa Marta a Bogotá. El Gobierno Nacional impulsará la construcción de la vía férrea alterna al puerto de Santa Marta. Para ello, podrá incorporar un “otrosí” al contrato de concesión de la vía férrea para que esta sea construida con recursos que el concesionario debe girar a la Nación. El Gobierno invertirá prioritariamente en el mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación, pavimentación y construcción de vías para garantizar la integración de las regiones y afianzar el desarrollo sostenible del país. El Gobierno estudiará la reconstrucción del Cable aéreo entre las cabeceras municipales de Mariquita y Manizales con el propósito de fortalecer el Closter Turístico de esta zona del país. (…) III. LAS DEMANDAS 1. Expediente D-5445 Adriana Medina Meneses La demandante afirma que las normas demandadas vulneran los artículos 1º, 243 y 287 de la Constitución Política. Recuerda que de conformidad con lo previsto en el artículo 1º de la Constitución, Colombia es una República unitaria y descentralizada que reconoce autonomía a sus entidades territoriales, reflejada en el ejercicio de las facultades propias para la atención y gestión de diversos aspectos dentro de sus respectivas jurisdicciones, especialmente de aquellas facultades previstas en el artículo 287 superior. En esos términos, considera que una de las principales facultades de las entidades territoriales consiste en la administración de su propios recursos, cumpliendo así el mandato previsto en el artículo 287 constitucional, según el cual las entidades locales se gobiernan por sus propias autoridades, y en ese entendido es que se permite a éstas definir la manera como ha de efectuarse el gasto público y las inversiones financieras en el ámbito de sus competencias. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-1051 de 2001. Señala que las expresiones acusadas vulneran los artículos 1º y 287 constitucionales, puesto que: “…cuando el legislador pretende inmiscuirse en la administración de los intereses de las entidades territoriales, (…) limita el ejercicio de las facultades que le son propias a las respectivas administraciones, ya departamentales, ora municipales, máxime tratándose de recursos propios, como lo son los percibidos por concepto de sobretasa a la gasolina…”. Sobre el particular cita un aparte de la sentencia C-897 de 1999. Así mismo, aduce que con el establecimiento de las expresiones acusadas se vulnera el artículo 243 superior que prevé el principio de la cosa juzgada constitucional, toda vez que la Corte en sentencia C-897 de 1999 declaró inexequible la expresión “solo podrá ser destinada a los fines que regulan la materia”, contenida en el inciso 1º del artículo 126 de la Ley 488 de 1998, dado que establecía una destinación específica a los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina, y por consiguiente esa Corporación consideró que a la luz de lo dispuesto en los artículos 1º y 287 superiores, se vulneraba la autonomía de las entidades territoriales en lo relativo a la administración de sus recursos propios. En ese orden de ideas, considera que entre la expresión referida que fue declarada inexequible, y las expresiones acusadas existe una clara similitud, dado que mediante estas últimas, se pretende establecer también una destinación específica a la sobretasa a la gasolina, pero en esta oportunidad con el propósito de orientar tal destinación al mantenimiento y construcción de vías, reproduciendo así una norma que en su momento fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. 2. D-5453 Gilberto Toro Giraldo El demandante considera que con la expedición del artículo 8º de la Ley 812 de 2003 que contiene las expresiones acusadas, se vulnera el principio de unidad de materia, así como el principio de autonomía de las entidades territoriales (art. 1° y 287 C.P.). Recuerda que el Congreso expidió el día 26 de junio de 2003 la Ley 812 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, en dicha ley incluyó un capítulo de inversiones en donde se estableció que los ingresos provenientes de la sobretasa a la gasolina tendrán la destinación específica que allí se previó. Afirma que la alusión genérica a la frase “sobretasa a la gasolina”, podría entenderse como que se refiere a la establecida en el artículo 128 de la Ley 488 de 1998, esto es la sobretasa nacional. No obstante la misma norma disipa esa posibilidad, dado que dispone que la inversión se hará según la competencia del ente territorial respectivo, esto es alude sin duda a la sobretasa municipal, distrital o departamental más no a la nacional. Advierte que en relación con la unidad de materia que se exige para la ley contentiva del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte en sentencia C-573 de 2004 señaló cuáles son los parámetros que debe tener dicha normatividad con el fin de ajustarse a los mandatos constitucionales. Al respecto cita apartes de la sentencia referida. Indica que la planeación en Colombia es una manifestación de la diversidad, pluralidad y autonomía en la medida en que la Constitución Nacional no habla de un plan único de desarrollo, de forma tal que el Plan Nacional de Desarrollo debe limitarse a las inversiones nacionales, en tanto que los planes de las entidades territoriales se deben ocupar de incluir un plan de inversiones de mediano y corto plazo, de conformidad con lo previsto en el artículo 339 constitucional. En esos términos, señala que el plan de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo debe limitarse a definir los recursos del orden nacional y por tanto no tiene que ocuparse para nada de los que corresponden a las entidades territoriales, en ese entendido es que las expresiones acusadas no se ajustan a los mandatos constitucionales puesto que comprometen: “…indebidamente un recurso de orden territorial, que no tiene una relación directa con el Plan de Desarrollo Nacional, toda vez que al constituirse en un programa del orden nacional, la viabilidad financiera de la ejecución de la política nacional debe centrarse en el compromiso de los recursos del orden nacional, sin comprometer indebidamente los recursos de las entidades territoriales…”. Aduce que de conformidad con lo manifestado por la Corte Constitucional en sentencia C-897 de 1999, en el caso de las expresiones acusadas habría que decir que el legislador al determinar que el 50% de la sobretasa a la gasolina tenga que invertirse en la destinación específica que allí se prevé, esto es para el mantenimiento y construcción de vías públicas, vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales previsto en los artículos 1º y 287 superiores. Al respecto cita apartes de la sentencia referida. Concluye entonces que en el caso de las expresiones acusadas el Congreso mediante el Plan Nacional de Desarrollo está: “…imponiendo una destinación específica a la mitad de los ingresos que se originen en un recurso endógeno territorial, calificado así por la Corte en decisión que tiene la fuerza de cosa juzgada material específica, sin que estén de por medio las circunstancias excepcionalísimas que justifican la inmiscusión del legislativo en la administración de las rentas propias de las entidades territoriales…”. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio referido a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad de las expresiones acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan. El interviniente afirma que: “… si bien es cierto que las rentas provenientes de la sobretasa de la gasolina a las que hace referencia la ley demandada son rentas propias de los municipios y los departamentos, tal como fueron creadas por la Ley 488 de 1998, lo cual ha sido ratificado por la jurisprudencia constitucional sobre la materia citada por el actor, no es cierto como pretende hacerlo ver el accionante, que por este solo hecho de la autonomía de la entidad territorial sobre la destinación de éstos recursos sea absoluta e ilimitada…”- Al respecto cita apartes entre otras, de las sentencia C-495 de 1998, C-219 de 1997 y C-089 de 2001, en donde la Corte se pronunció en relación con el límite de la autonomía fiscal de las entidades territoriales en cuanto a la destinación de sus recursos propios. Señala que la norma que contiene las expresiones acusadas hace parte de los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo, y por consiguiente está incluida dentro de lo que se considera como parte del programa en el cual se pretende lograr el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo, estableciendo una estrategia específica con el fin de lograr un impulso a la infraestructura estratégica en transporte. Sobre el particular cita un aparte del documento anexo al Plan Nacional de Desarrollo, en donde se establecieron algunos parámetros relativos a la infraestructura en las vías urbanas, secundarias y terciarias. Con fundamento en los apartes citados, aduce que para el Gobierno Nacional y para el país en general, el asunto relativo a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, trasciende el ámbito simplemente local o regional, de manera que del adecuado funcionamiento de éstas vías, así como de su existencia misma, depende en gran medida que las personas que habitan en los municipios apartados del país puedan tener acceso a los servicios básicos de educación, salud y puedan a su vez desarrollar actividades productivas. Manifiesta que el problema del financiamiento para el mantenimiento y la construcción de infraestructura en transporte es tan grave, especialmente en las zonas apartadas y deprimidas del país, que el Gobierno Nacional ha tenido que enfrentarlo con políticas, planes y estrategias que buscan conseguir los fondos necesarios para el desarrollo de ese tipo de obras, mediante la participación de muchos actores económicos y políticos de manera tal que se logre la mayor eficiencia de la inversión y el desarrollo económico en general. En esos términos, estima que: “…En la actualidad sería imposible que solamente con los recursos del Presupuesto Nacional se desarrollaran obras de infraestructura vial, tanto en redes principales como en vías urbanas, secundarias y terciarias, pues de hacerlo así seguramente se pondrían en riesgo el cumplimiento de otros fines y cometidos del Estados, cuales son los de proporcionar el acceso a servicios de educación y salud a toda la población…”. Aduce que existe proporcionalidad en la medida establecida por las expresiones acusadas, toda vez que el impuesto al rodamiento de vehículos automotores, así como el impuesto a la gasolina son tributos cuya racionalidad obedece al desgaste normal de la malla vial, y es por esa razón que la justificación para que una determinada entidad establezca y recaude ese tipo de impuestos, es que ésta se encuentra en la obligación de sufragar los gastos para el mantenimiento de la infraestructura vial en esa zona en particular, y en consecuencia es apenas lógico que la entidad territorial destine por lo menos una parte muy importante de los recursos derivados de esa clase de tributos con esa finalidad. Finalmente, señala que no sería razonable ni proporcionado en el evento en que se declararan inexequibles las expresiones acusadas: “…que las entidades territoriales se escudaran en una autonomía absoluta para evitar sufragar por lo menos parte de los gastos en los que necesariamente se tiene que incurrir para la ampliación y el mantenimiento de su malla vial, a sabiendas de que como es un objetivo prioritario de la actividad nacional y un presupuesto básico para lograr la seguridad, el crecimiento y el desarrollo económico de las regiones, el Gobierno Nacional de todas maneras estará dispuesto a invertir una cantidad muy importante de recursos en este sector, aunque con ello se ponga en riesgo, la estabilidad de las finanzas públicas y el patrimonio de la Nación…”. 2. Ministerio de Minas y Energía El Ministro de Minas y Energía, actuando a través de apoderado judicial participa en el presente proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de los preceptos demandados, a partir de los fundamentos que a continuación se sintetizan. El interviniente advierte que con la expedición de la Ley 812 de 2003 en ningún momento se pretendió desconocer la Constitución Nacional, pues con la implementación de cada uno de los programas de inversión el objetivo era precisamente desarrollar los mandatos constitucionales sin que hubiera una intervención en competencias ajenas ni se quebrantara el principio de unidad de materia. En ese entendido, señala que: “…basta con hacer una breve lectura a algunos de los numerales que conforman el Capítulo II-Programas de Inversión, de la Ley 812 de 2003, numerales que se adicionaron al traer a colación la expresión acusada con el fin de demostrara la unidad de materia que se mantiene no solo en el referido Capítulo sino dentro de la totalidad del texto de la Ley 812…”. Indica que la Ley 788 de 2002 constituye un antecedente en relación con la sobretasa a la gasolina, toda vez que estableció un porcentaje único del 25% para ese impuesto, el cual se distribuiría de acuerdo con ciertas reglas establecidas en la misma Ley entre los Municipios y el Departamento, a su vez para el caso del ACPM, la Ley 488 de 1998 estableció un porcentaje del 6%. Al respecto cita los apartes pertinentes de las leyes referidas. Considera que la Ley 812 de 2003 respeta el principio de unidad de materia, toda vez que los artículos que la integran son armónicos y guardan estricta relación con los temas que regula, puesto que respeta el mandato constitucional previsto en el artículo 339 superior, de acuerdo con el cual elaborar los planes de desarrollo tanto en lo nacional como en lo territorial es una obligación constitucional y no un simple ejercicio de programación de gastos, especialmente si se considera que la mayoría de las entidades territoriales están en crisis, que no es únicamente de tipo fiscal sino de orientación de los recursos en el largo plazo “dado que los municipios y los departamentos se han quedado en las discusiones presupuestales (a un año) sobre los horizontes de sus planes (a tres años), olvidando el largo, han dejado de lado la construcción del futuro…”. Aduce que teniendo en cuenta que la parte general del plan de desarrollo contiene los objetivos globales, en términos de su integridad, así como aquellos de tipo sectorial que se elaboran de acuerdo a los procedimientos y mecanismos establecidos en leyes específicas, tales como planes de educación y salud, planes de transportes, planes ambientales, entre otros, es indispensable que dichos fundamentos sean la base de orientación de los planes sectoriales con el fin de elaborar y disponer de un instrumento de gestión y evaluación de la acción de gobierno en cada sector. En ese entendido, señala que: “…La participación sectorial tanto en la formulación como en la ejecución del plan de desarrollo, permite también ajustar la visión del gobernante a ciertas situaciones específicas que solo es posible detectar en una aproximación detallada a cada tema o sector…”. Finalmente, destaca que existe un aparte normativo que no se resalta por los demandantes al citar que los recursos que se obtienen por razón de la sobretasa son recursos propios de las entidades territoriales y que le compete “en principio” a estas la facultad de definir su destinación, de forma tal que la citada expresión abre la posibilidad para que no solo sean las entidades territoriales las que definan la destinación de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina. 3. Ministerio de Transporte El Ministerio referido a través de apoderado judicial, participa en el presente proceso, para solicitar que se declare la constitucionalidad de las expresiones demandadas, con base en los argumentos que se resumen a continuación. Considera que los accionantes incurren en un error al señalar que el tenor de las expresiones acusadas es similar a la norma que fue declarada inconstitucional por la Corte en sentencia C-897 de 1999, toda vez que: “…la disposición acusada no contiene literalmente ningún elemento normativo que identifique que el recurso público de la ‘sobretasa a la gasolina’ se corresponda con la tasa que pueden adoptar los Municipios y Departamentos en virtud del inciso primero del artículo 117 de la Ley 488 de 1998, muy por el contrario el artículo 8 (…) señala de manera diáfana que se trata de los Programas de Inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar…”, de forma tal que la integración teleológica de los términos “recursos públicos” y “sobretasa a la gasolina”, no es admisible salvo que la interpretación se haga sobre bases subjetivas e indiscriminadas reconociendo exclusivamente la existencia de la sobretasa territorial y desconociendo la nacional. Advierte que de conformidad con lo previsto en los artículos 339 y 341 constitucionales: “… el Plan de Desarrollo en su parte ideológica, planificativa, estratégica adjunta su parte especial de inversión, constituye un resultado político, del quehacer socio-económico del Estado y de sus órganos de ejecución, de tal manera que no se comprende la pretendida escisión de los programas de contenido estratégico, máxime cuando la Ley prevé la participación conjunta, bajo la plausible concurrencia de las estructuras del Estado, nacional con lo territorial…”. Finalmente, estima que las expresiones acusadas no vulneran lo previsto en los artículos 1º y 287 constitucionales, toda vez que la inversión del 50% de la sobretasa nacional y eventualmente las deducciones a la sobretasa territorial, tiene una destinación estratégica al sector de la infraestructura vial de la red secundaria y terciaria de competencia de los Municipios y los Departamentos, y por consiguiente son aplicaciones jurídicas de las tasas como devolución del servicio directo que garantiza el Estado, en el caso concreto respetando las competencias territoriales. 4. Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación, actuando a través de apoderado judicial intervino en el presente proceso con el fin de solicitar la declaratoria de constitucionalidad de los preceptos acusados, a partir de las razones que a continuación se sintetizan. Advierte que no existe vulneración al principio constitucional de cosa juzgada, toda vez que el contenido material de las expresiones acusadas, en lo relativo a los supuestos fácticos y los fines perseguidos, no ha sido reproducido a partir de la declaratoria de inexequibilidad de una norma anterior. Precisa que la Corte Constitucional en sentencia C-305 de 2004, señaló que para efectos de no violar el principio de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una conexión directa con los objetivos y programas establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto cita los apartes pertinentes de la providencia referida. En ese entendido, considera que: “…en la disposición demandada se establece un mecanismo de financiación, el cual constituye un medio adecuado para canalizar los recursos y específicamente cofinanciar proyectos en infraestructura en transporte, acorde con los objetivos propuestos para este tipo de programas en el Plan Nacional de Desarrollo, es decir, generar condiciones de paz y convivencia democrática, que apoye el desarrollo social, la creación de empleo y que permita mayores condiciones de seguridad…”. Señala que la norma contentiva de los preceptos acusados prevé un tipo de cofinanciación que permite la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, así como el desarrollo de proyectos de transporte masivo, de conformidad con las limitaciones de tipo fiscal de la Nación y de las entidades territoriales para la ejecución de esa clase de proyectos, y en ese sentido: “…busca dotar a los municipios de rentas suficientes para que puedan acudir al cofinanciamiento de los sistemas de transporte masivo contemplados en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo o de cualquier otro proyecto que busque hacer más eficiente el sistema de transporte público colectivo…”. Afirma que la Constitución garantiza la propiedad de las rentas tributarias de las entidades territoriales en los términos y condiciones que establezca la ley, sin embargo, el legislador tiene unos límites constitucionales a la hora de diseñar las relaciones fiscales intergubernamentales, y en particular al intervenir en el manejo de los recursos propios de las entidades territoriales. Considera que: “…una interpretación amplia de la autonomía, terminaría por sacrificar el interés general, representado en una política económica nacional coherente, estable y sana. En efecto, el impacto de la política tributaria en las funciones estabilizadoras y redistribución de la hacienda pública, hace que las decisiones fiscales que, en un momento histórico, parezcan oportunas, deban poder ser revisadas si, con el paso del tiempo, cambian las circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisión para la implementación de un nuevo modelo o, simplemente para realizar la función estabilizadora o de redistribución (…). En estas condiciones, no parece ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremacía absoluta a la estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales, perpetuando el régimen legal que define sus fuentes internas de financiación, sobre una opción de política económica o sobre la estabilidad de la economía nacional…”. En esos términos, aduce que las expresiones acusadas no vulneran los artículos 1º y 287 constitucionales, puesto que la garantía constitucional que ampara a las entidades territoriales respecto de sus rentas tributarias, es similar pero no superior a la que se otorga a los particulares respecto de sus bienes y derechos, y por tanto en principio puede ser limitada en los mismos términos en los que puede serlo la propiedad privada, especialmente si se considera que los preceptos demandados no afectan derechos adquiridos ni situaciones consolidadas por las entidades territoriales. Recuerda que la Constitución: “…contiene diversas normas que protegen los recursos propios de las entidades territoriales frente a eventuales injerencias del legislador. En este sentido, si bien la ley puede crear, autorizar, modificar o extinguir un tributo, cuyo recaudo es de propiedad de las entidades territoriales, debe cuidarse de no afectar los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En especial, el legislador, por expreso mandato constitucional, debe respetar la garantía institucional de la autonomía territorial y la regla constitucional según la cual no es posible el traspaso de competencias a las entidades territoriales sin garantizar la existencia de los recursos necesarios para su cumplimiento…”. Sobre el particular cita un aparte de la sentencia C-205 de 1995. Señala que las facultades que constitucionalmente se confieren a las entidades territoriales para realizar efectivamente el modelo territorial por el que optó el Constituyente de 1991, se deben ejercer en los términos establecidos en la Constitución y la Ley, de forma tal que su ejercicio no es absoluto, y en ese sentido: “…en algunas circunstancias puede el legislador limitarlas, condicionarlas o restringirlas pero solo cuando se halle autorizado por otra disposición constitucional y siempre que la restricción resulte necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca alcanzar…”. En ese orden de ideas, afirma que las expresiones acusadas se refieren: “…específicamente a ‘programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar’, en consecuencia, el inciso tercero del numeral 3 del literal B del artículo 8 de la Ley 812 de 2003, en relación con la destinación de un porcentaje de la sobretasa a la gasolina a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, es aplicable en aquellos casos en que dichas inversiones sean realizadas con recursos públicos y su financiación provenga en una parte de recursos invertidos por la Nación y en otra de recursos invertidos por aquella entidad territorial que, de acuerdo con su competencia, tenga a su cargo dichas vías. (…) la intervención de la Nación en este tipo de proyectos, se encuentra condicionada a que exista, por parte de la entidad territorial involucrada la viabilidad de cofinanciación…”. Finalmente, indica que la destinación prevista en las expresiones acusadas no es de aplicación general y obligatoria, pues solo procede en aquellos eventos en que los proyectos se adelanten por convenios interadministrativos entre la Nación y una entidad territorial, de forma tal que no será posible su realización cuando tales proyectos se adelanten mediante concesión u otras modalidades que no impliquen una inversión de recursos públicos, especialmente si se considera que la norma contentiva de los preceptos acusados establece expresamente que la destinación que se de a los recursos, no podrá afectar derechos adquiridos sobre los recursos de la sobretasa a la gasolina, en el evento en que ya se encuentren destinados a otros sectores. 5. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el concepto que fue aprobado en sesión del Consejo Directivo de esa Institución el 16 de noviembre del año 2004, y en el que actuó como ponente el Doctor Enrique Manosalva Afanador, en el cual solicita la declaratoria de inexequibilidad de los preceptos acusados. Recuerda que la autonomía de las entidades territoriales se concreta en el derecho que tienen las mismas de disponer de los recursos que les pertenecen para efectos de sus planes de desarrollo, sus planes económicos y sus planes de financiación, de forma tal que: “… la autonomía de las entidades territoriales conlleva derechos y competencias que deben ser protegidos de la interferencia de la Nación o de otro tipo de entidades…”. Advierte que: “…la sobretasa a la gasolina motor establecida por los municipios, distritos o departamentos, de conformidad con el artículo 117, inciso 1º de la Ley 488 de 1998, constituye una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales y por lo tanto tales recursos son de su plena propiedad y en consecuencia tienen la facultad para definir su destinación, de conformidad con los artículos 1º y 287 de la Carta…”, normatividad que fue acogida y desarrollada por la Corte Constitucional en sentencia C-897 de 1999. Al respecto cita los apartes pertinentes de la providencia referida. En ese orden de ideas, reitera que siendo la sobretasa a la gasolina motor a que alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998 una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales, tales recursos o rentas tributarias son de su entera propiedad, y gozan en consecuencia de las mismas garantías que la propiedad y la renta de los particulares, de conformidad con lo previsto en los artículos 58 y 362 superiores y por consiguiente los entes locales tienen plena facultad para definir la administración y destino de tales recursos. Considera que en el caso previsto por las expresiones acusadas: “…no se cumple la excepción que hace viable la injerencia del Legislador, ya que el mismo no ha demostrado que es necesaria, idónea y estrictamente proporcionada para garantizar la estabilidad macroeconómica de la Nación o para proteger recursos nacionales seriamente amenazados. En gracia de discusión, de haberse cumplido las hipótesis expuestas justificando la injerencia del Legislador en las rentas tributarias de los entes territoriales, el mismo Legislador no estableció una fuente de compensación de las rentas que le sustrae a los entes territoriales mediante la norma demandada, a fin de evitar las lesiones que las normas constitucionales censuran…”. Precisa que la sobretasa a la gasolina a que se refieren las expresiones acusadas, es diferente a la prevista en el artículo 128 de la Ley 488 de 1998, y por tanto no incluye la sobretasa nacional al ACPM (inciso 2º, art. 117 de la Ley 488 de 1998), por las características mismas del tributo y la destinación que a éste se le da en la norma contentiva de los preceptos acusados. Así mismo, señala que las expresiones acusadas vulneran los artículos 287 y 339 superiores, en la medida en que al referirse éstas al destino de la sobretasa a la gasolina de las entidades territoriales y por consiguiente al plan de inversión de las mismas entidades, guardan una relación directa con el programa y con los objetivos que se busca cumplir, esto es la construcción, el mantenimiento y la conservación de las vías urbanas secundarias y terciarias, en busca de impulsar la infraestructura estratégica de transporte y la generación de empleo entre otros fines. En ese sentido, estima importante advertir que la Corte en reciente jurisprudencia, C-573 de 2004, precisó que la unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo es menos flexible que en otras leyes, debido a la particularidad y el contenido constitucional de la misma que debe estar además en concordancia con lo previsto sobre el particular en la Ley 152 de 1994, y por consiguiente la Ley que contiene el plan nacional de desarrollo debe referirse al plan de inversión de las entidades públicas del orden nacional, y a los proyectos de inversión pública nacional, y no al plan de inversión y a los proyectos de inversión pública de las entidades territoriales. Finalmente, considera que los preceptos demandados no vulneran el principio de cosa juzgada constitucional previsto en el artículo 243 superior, por cuanto: “…la expresión declarada inexequible ‘solo podrá ser destinada a los fines que regulan la materia’, del primer inciso del artículo 126 de la Ley 488 de 1998, se refiere a la disposición de los fondos originados en una titularización y por el contrario la norma demandada se refiere a una destinación específica de los recursos recaudados en desarrollo de la sobretasa a la gasolina de los entes territoriales…”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Señor Procurador General de la Nación allegó el concepto número 3725, recibido el 11 de enero de 2005, en el cual solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las expresiones acusadas. La Vista Fiscal recuerda que con fundamento en lo señalado por la Corte en las sentencias C-004 de 1993, C-084 de 1995, C-219 de 1997, C-720 de 1999 y especialmente la sentencia C-879 de 1999, las entidades territoriales cuentan con dos tipos de fuentes de financiación, que permiten determinar el grado de autonomía en su administración, esto es i) los recursos exógenos que son aquellos que provienen de transferencias de recursos de la Nación o participación de recursos del Estado, tales como las rentas provenientes del sistema general de participaciones, las regalías y las rentas nacionales cedidas, y ii) los recursos endógenos que son aquellos que se originan en la jurisdicción de la respectiva entidad regional por decisión política de las autoridades locales o seccionales, tales como las rentas originadas en la explotación de los bienes o la prestación de servicios propios de las entidades territoriales o las que se producen en virtud de fuentes tributarias propias. Advierte que la Corte Constitucional en la sentencia C-897 de 1999 concluyó que la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente a que se refiere el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, es un renta estrictamente territorial o fuente endógena de financiación de las entidades territoriales beneficiadas, conclusión a la que llegó dado que: “…la Ley 488 de 1998 reguló integralmente la sobretasa a la gasolina motor y al ACPM, estableciendo tres tipos de impuestos: la sobretasa nacional al ACPM, la sobretasa a la gasolina motor adoptada por las autoridades propias de las entidades territoriales, y una sobretasa nacional a la gasolina motor, creada por la ley y de aplicación subsidiaria en los municipios y departamentos que no hubieran adoptado la sobretasa, o hubieran establecido una tarifa inferior al 20% del valor de referencia del combustible…”. En esos términos, afirma que actualmente lo único que ha variado es el monto tarifario de la sobretasa a la gasolina y su declaración y pago, de conformidad con lo previsto en los artículos 55 y 56 de la Ley 788 de 2002, de forma tal que: “…A partir del 1 de enero de 2003 la tarifa municipal y distrital es del 18.5%, la departamental es del 6.5% y para el Distrito Capital del 25%. Las sobretasas regionales se convierten en sobretasa nacional a la gasolina cuando por cualquier causa el ente territorial no informa, al responsable de declarar y pagar el tributo, el número de cuenta en el cual debe efectuar la consignación (estímulo a la eficiencia tributaria)…”, y además de la sobretasa nacional a la gasolina no se cede ningún porcentaje a las entidades territoriales, y por consiguiente no se puede predicar que dicho gravamen alcance el carácter de renta exógena territorial que le permita al legislador un grado de destinación específica válido. Señala que uno de los derechos que integran el contenido esencial de la garantía de la autonomía territorial corresponde a la facultad de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos, pues sin ese poder carecería de sentido el derecho a gobernarse por autoridades propias como lo prevé la Constitución, especialmente si se considera que los actos de gobierno implican generalmente decisiones sobre gasto público. Sobre el particular cita apartes de las sentencia C-219 de 1997 y C-720 de 1999. Aduce que la Corte Constitucional en sentencia C-004 de 1993, manifestó que: “…Sólo es posible considerar la imposición legal de una destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de los entes territoriales, en los casos en que tal destinación esté encaminada a preservar la estabilidad macroeconómica nacional o a proteger recursos nacionales seriamente amenazados, lo cual tiene sustento constitucional en el control del endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales en cuanto que no puede exceder su capacidad de pago…”. En esos términos, indica que con fundamento en los criterios expuestos por la Corte en la providencia referida, posteriormente dicha Corporación, en sentencia C-897 de 1999 declaró inexequible la destinación exclusiva de las rentas obtenidas por la titularización de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina, al considerar que se trata de recursos propios de las entidades territoriales, puesto que la destinación exclusiva no respondía al interés de preservar la estabilidad macroeconómica nacional o de proteger los recursos nacionales seriamente amenazados, y en consecuencia significaba una injerencia del legislador en la autonomía de las entidades territoriales en lo relativo a la administración de sus propios recursos, vaciando las competencias que corresponde a dichos entes en virtud del mandato constitucional de autonomía. Considera que las expresiones acusadas establecen una injerencia indebida del legislador en los recursos propios de los departamentos y municipios que no obedece al interés de preservar la estabilidad macroeconómica nacional o de proteger los recursos nacionales seriamente amenazados, especialmente si se considera que de conformidad con lo previsto en la Ley 812 de 2003, en el plan de inversiones públicas que describe los principales programas de inversión que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del instrumento, se incluyó dentro del objetivo de crecimiento económico sostenible y generación de empleo el impulso a la infraestructura estratégica en transporte y con ello la destinación específica de mínimo el 50% de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina para las vías a cargo de los entes territoriales, sin que dicha destinación tuviera como finalidad la preservación de la estabilidad macroeconómica nacional o de proteger los recursos nacionales seriamente amenazados. Manifiesta entonces que, podría pensarse que la destinación específica a que aluden las expresiones acusadas: “…recae sobre los potenciales recursos provenientes de la sobretasa nacional a la gasolina, si se tuviera el porcentaje mínimo establecido como una renta nacional cedida a los entes territoriales, pero la aplicación de los criterios formal, orgánico y material al artículo 56 de la Ley 788 de 2002 y el aparte demandado del artículo 8, literal B, numeral 3 de la Ley 812 de 2003 no permiten concluir tal aserto, especialmente porque lo recaudado no se invierte en el mismo ente territorial sino que entra a formar parte del presupuesto nacional…”, y es por esa razón que al ser lo recaudado una renta nacional no es posible su destinación específica por expreso mandato constitucional en aras de proteger la participación de los entes territoriales en la rentas nacionales. En ese entendido, señala que las expresiones acusadas al establecer una destinación específica por mandato legal de mínimo el 50% de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina para la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, resulta contraria a la Constitución por corresponder tal sobretasa a un recurso propio de los entes territoriales que no admite injerencias indebidas del legislador en su administración. Advierte que con las expresiones acusadas se vulneró el principio de la cosa juzgada material previsto en el artículo 243 constitucional, toda vez que: “…el sentido normativo de la destinación específica de parte de los recursos de la sobretasa a la gasolina en la Ley del Plan 2003-2006, es similar al del articulado 126 de la Ley 488 de 1998, el cual fue declarado inexequible por injerencia indebida del legislador en la administración de la sobretasa a la gasolina como recurso propio de los entes territoriales…”, y además las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para la declaratoria de inexequibilidad siguen vigentes. Recuerda que de conformidad con lo previsto en los artículos 339 a 344 superiores, en materia de planeación, la autonomía territorial también se preserva, pues si bien existe un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, en materia regional las entidades territoriales elaboran y adoptan concertadamente entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo con el propósito de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les han sido asignadas por la Constitución y la Ley, de forma tal que: “…la autonomía de que gozan las entidades territoriales para la administración de sus intereses, también abarca el ámbito de la planeación, por lo que no resulta viable al legislador efectuar a través de la ley del plan nacional de desarrollo injerencias indebidas sobre los recursos propios de los entes territoriales…”. Explica que las leyes de planes de desarrollo son de carácter especial por su contenido, es por esa razón que la elaboración del plan se hace con la más alta participación institucional, y se aprueba a través de una ley que tiene prelación sobre las demás leyes, en ese entendido: “…la ley del plan de desarrollo es multitemática, pero los tópicos que allí se incluyan deben estar encaminados exclusivamente a su cabal ejecución bajo el principio de armonización. Por tanto, el principio de unidad de materia debe ser más rígido que el aplicado para las leyes ordinarias, por lo que no se pueden aprobar per se contenidos muy disímiles encaminados a llenar vacíos o inconsistencias de leyes anteriores…”. Sobre el particular cita la sentencia C-573 de 2004. Estima que si bien en principio en el caso de las expresiones acusadas, se podría pensar que éstas guardan una relación directa e inmediata con el objetivo del Plan de Desarrollo 2003-2006 de crecimiento económico sostenible y generación de empleo a través del impulso a la infraestructura estratégica en transporte, esa afirmación se ve desvirtuada a la luz de la rígida premisa de la unidad de materia en la Ley del Plan, que exige el debido respeto a las competencias constitucionales otorgadas a los diferentes estamentos del Estado, entre ellos los entes territoriales. En ese orden de ideas, señala que: “…la destinación de la sobretasa a la gasolina hace parte de la competencia de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos, en cuanto que tal gravamen, destinado por el legislador en el plan de desarrollo a invertirse en vías regionales, le pertenece a los departamentos, municipios y el Distrito Capital…”, especialmente si se tiene en cuenta que el Constituyente de 1991 delimitó expresamente el principio unitario en materia de planeación nacional, y con ello la autonomía de los entes territoriales para administrar sus recursos al establecer unos parámetros para aplicar en la planeación territorial. Concluye entonces que: “…se percibe una vulneración de la unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 por la falta de una relación directa e inmediata entre la destinación dada directamente por el legislador a parte de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina para ser invertidos en vías del orden territorial y los fines de la planeación nacional…”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones acusadas hacen parte de una Ley de la República. 2. La materia sujeta a examen Los actores acusan en sendas demandas las expresiones “para los proyectos financiados con recursos públicos, los provenientes de la sobretasa a la gasolina se destinarán como mínimo en un 50% a la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias, de acuerdo con la competencia del ente territorial respectivo, sin perjuicio de los compromisos adquiridos”, contenidas en el artículo 8º de la Ley 812 de 2003, “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”. Afirman que con ellas se desconoce i) el principio de cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.) por cuanto el Legislador habría desconocido la ratio decidendi de la sentencia C-897 de 1999 en materia de respeto de la autonomía de las entidades territoriales respecto del manejo de la sobretasa a la gasolina perteneciente a dichas entidades; ii) la autonomía reconocida por la Constitución a las entidades territoriales para el manejo de sus recursos (arts. 1 y 287 C.P.); iii) el principio de unidad de materia por cuanto se habría incluido una norma sobre el manejo de la sobretasa a la gasolina de carácter territorial en una norma sobre el Plan Nacional de Desarrollo. Los intervinientes en representación de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía, y Transporte, así como del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, solicitan a la Corte que se declare la constitucionalidad de las expresiones acusadas. Coinciden en que i) en el presente caso no se configura el fenómeno de la cosa juzgada material pues las normas invocadas no tienen el mismo contenido material; ii) la autonomía reconocida a las entidades territoriales no es absoluta, sino que debe interpretarse en el marco del principio unitario de la República; iii) con las expresiones acusadas el Legislador no vulneró el principio de unidad de materia pues existe una clara correspondencia entre los programas de construcción de vías a que en ellas se alude y el objeto de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario” de la que hacen parte. El interviniente en representación del Ministerio de Transporte afirma que las expresiones acusadas deben entenderse referidas es a la sobretasa nacional a la gasolina y no a la sobretasa territorial y por tanto en ningún caso se estaría vulnerando la autonomía territorial. Los demás intervinientes aludidos afirman por su parte que si bien se alude a la sobretasa territorial, con las expresiones acusadas no se pretende desconocer la autonomía reconocida a las entidades territoriales por la Constitución sino asegurar el cumplimiento de una función por parte del Estado en materia de construcción de la infraestructura vial, que de no encontrar cofinanciación en las entidades territoriales no podría cumplirse, a menos de destinar recursos nacionales destinados a otros fines con el consecuente efecto en los equilibrios de las finanzas nacionales. El interviniente en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicita por su parte declarar la inexequibilidad de las expresiones acusadas. Precisa que si bien con ellas no se vulnera el principio de la cosa juzgada constitucional- en cuanto lo decidido en la sentencia C-897 de 1999 aludía a la titularización de unos recursos y no a la destinación específica de la sobretasa a la gasolina.- es claro que se vulnera la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos propios por cuanto se establece una destinación especifica de recursos endógenos de dichas entidades sin que se den las circunstancias excepcionales señaladas en la jurisprudencia para justificar la intervención del Legislador y particularmente por cuanto no está en juego el equilibrio macroeconómico. Afirma igualmente que las expresiones acusadas no tienen una relación directa con el objeto del plan nacional de desarrollo y desde este punto de vista de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vulneran el principio de unidad de materia. El señor Procurador General de la Nación solicita igualmente a la Corte que declare la inexequibilidad de las expresiones acusadas por considerar que asiste razón a los demandantes en cuanto a la vulneración de los principios de cosa juzgada constitucional, unidad de materia y autonomía de las entidades territoriales. Hace énfasis en que la Corte en reiterada jurisprudencia -y en particular en la Sentencia C-879 de 1999- ha puesto de presente el carácter de renta endógena de la sobretasa a la gasolina a que alude el artículo 117 de la Ley 488 de 1998, así como en el carácter estrictamente excepcional de la intervención del Legislador en precisas hipótesis que no se configuran en el presente caso. Corresponde a la Corte establecer en consecuencia si con las expresiones acusadas se vulnera i) el principio de la cosa juzgada constitucional (art 243 C.P.) respecto de lo decidido en la sentencia C-879 de 1999 ii) la autonomía de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos (arts. 1 y 287 C.P.) y en particular de la sobretasa a la gasolina de propiedad de dichas entidades y iii) el principio de unidad de materia. 3. Consideraciones preliminares Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a i) el principio de autonomía de las entidades territoriales en materia de manejo de recursos propios y en particular en materia de sobretasa a la gasolina; y iii) el contenido y alcance de la norma en que se contienen las expresiones acusadas que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda. 3.1 El principio de autonomía de las entid...