Sentencia C-532 de 2015

C-532-15 Sentencia C-532/15 MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Recursos en procedimiento disciplinario verbal PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Oportunidad para impugnar en la misma audiencia el auto que rechaza la recusación contra el funcionario que lo adelanta/PROCEDIMIENTO VERBAL DISCIPLINARIO-Autoriza fallar en primera instancia, permitiendo cuestionar en la misma audiencia y a través del recurso de apelación el auto que rechaza la recusación del funcionario disciplinador ACTUACION DISCIPLINARIA-Actos que la definen son objeto de control judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho OPORTUNIDAD PARA IMPUGNAR EN LA MISMA AUDIENCIA DEL PROCESO DISCIPLINARIO VERBAL DE AUTO QUE RECHAZA RECUSACION CONTRA FUNCIONARIO QUE LO ADELANTA-Garantiza el principio de imparcialidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS EN REGIMEN DISCIPLINARIO-Jurisprudencia constitucional La jurisprudencia constitucional ha sido constante en afirmar, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 150, numerales 1º y 2º, que consagra la llamada cláusula general de competencia, que el Congreso tiene un amplio margen de configuración normativa para la determinación de los procesos judiciales y los procedimientos administrativos, pues en el diseño propio de los estados democráticos al legislador no solo le corresponde hacer la ley, expresión de la voluntad popular dirigida a regular las conductas humanas como instrumento de convivencia civilizada y pacífica, sino también el diseño de reglas procedimentales que deben cumplirse ante los jueces y los demás funcionarios competentes para la defensa de las libertades y los derechos ciudadanos o para la mediación estatal en situaciones de conflicto. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS EN REGIMEN DISCIPLINARIO-Límites DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido y alcance Derecho disciplinario ha sido entendido como un conjunto de principios y de normas jurídicas conforme a las cuales se ejerce la potestad sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos, no solo por infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento, sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6 CP), en orden a hacer efectivos los mandatos que regulan el desarrollo de la función pública. En este orden de ideas, la Corte ha precisado que el derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan, pues se trata de fijar las condiciones mínimas para que la actividad desarrollada por el Estado se preste de manera eficiente y eficaz, motivo por el cual la consagración en un ordenamiento jurídico especial de las reglas y sanciones, no solamente constituye un derecho sino un deber del Estado. De conformidad con el artículo 124 de la Constitución, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 125, 150, numeral 23, y 277 del mismo Estatuto Superior, corresponde al legislador fijar la responsabilidad disciplinaria que puede ser atribuida a los servidores públicos frente a los comportamientos que atenten contra el ordenamiento jurídico y las finalidades que son propias de la función pública. Esta competencia la debe ejercer sin desconocer la vigencia de los principios que integran el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 CP), de tal forma que las normas administrativas de naturaleza disciplinaria no pueden hacer a un lado los principios de legalidad, juez natural, imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia, favorabilidad, defensa y contradicción, entre otros. DERECHO DISCIPLINARIO-Determinación de la potestad sancionatoria del Estado RECURSOS Y MEDIOS DE DEFENSA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Regulación corresponde al legislador/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RECURSOS DEBIDO PROCESO EN MATERIA DE IMPEDIMENTO Y RECUSACION-Fundamento LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS EN REGIMEN DISCIPLINARIO-Condición de respeto de los principios y valores constitucionales, los derechos fundamentales de los ciudadanos, los principios de razonabilidad y proporcionalidad y prevalencia del derecho sustancial sobre lo procedimental PROCEDIMIENTO VERBAL DISCIPLINARIO-Jurisprudencia constitucional PROCEDIMIENTO VERBAL DISCIPLINARIO-Etapas El procedimiento verbal desarrollado en la Ley 734 de 2002, y modificado por la Ley 1474 de 2011, cuenta con las siguientes etapas diseñadas para establecer la responsabilidad de los infractores del régimen disciplinario, en las que se destacan las facultades de la persona disciplinada para hacer valer las garantías que integran su derecho al debido proceso: (i) Citación a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a seguir, el funcionario competente, mediante auto motivado, ordena adelantar el procedimiento verbal y citar a audiencia al posible responsable. Este auto solo puede ser expedido cuando se cumplen los requisitos previstos en el artículo 162 de la Ley 734 de 2002. El contenido de este auto deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento, que fue modificado por el artículo 58 de la Ley 1474 de 2011. (ii) Audiencia. En desarrollo del principio de oralidad, el procedimiento verbal se efectúa en audiencia, la cual se debe iniciar no antes de cinco (5) ni después de quince (15) días de la fecha del auto que la ordena. En esta, la persona disciplinada cuenta con varias garantías tendientes a la lograr la efectividad de su derecho de defensa: (i) puede asistir sola o acompañada de abogado; (ii) puede dar su propia versión de los hechos, y (iii) puede aportar y solicitar pruebas. De la audiencia se levantará acta en la que se consignará sucintamente lo ocurrido en ella. Todas las decisiones se notifican en estrados. (iii) Práctica de pruebas. Las pruebas son practicadas en la misma diligencia dentro del término improrrogable de tres (3) días. A fin de garantizar los derechos al debido proceso y a la defensa del disciplinado, se dispone que si no fuera posible practicar las pruebas en dicho término, se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días y se señalará fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes. (iv) Intervención del disciplinado o investigado y su apoderado. Con el propósito de garantizar el derecho de defensa del sujeto disciplinado, se prevé la facultad de intervenir en cualquier etapa del procedimiento y de presentar alegatos de conclusión, para lo cual el director del proceso podrá ordenar un receso, por el tiempo que estime indispensable, el cual será de mínimo tres (3) días y máximo de diez (10) días. De la misma manera podrá proceder en aquellos eventos que no estén previstos y que hagan necesaria tal medida. Contra esta decisión no cabe ningún recurso. (v) Decisión. Concluidas las intervenciones se procederá verbal y motivadamente a emitir el fallo. El director del proceso puede suspender la diligencia para proferir la decisión dentro de los dos (2) días siguientes. La decisión, finalmente, deberá ser notificada en estrados y queda ejecutoriada a la terminación de la misma, si no es recurrida. (vi) Recursos. El legislador en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el artículo 180 de la Ley 734 de 2002, consagró los recursos de reposición y apelación dentro del procedimiento verbal, en desarrollo del derecho de defensa que debe garantizar por mandato constitucional. El recurso de reposición procede contra las decisiones que niegan la práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe interponerse y sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la decisión. El director del proceso, a continuación, decidirá oral y motivadamente sobre lo planteado en el recurso. También procede cuando el procedimiento es de única instancia, caso en el cual, igualmente, debe interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación del fallo en estrados, y debe ser decidido a continuación. El recurso de apelación procede contra el auto que niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre su otorgamiento. La decisión del recurso por parte del superior funcional se adoptará conforme al procedimiento escrito. Antes de proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las partes pueden presentar alegatos de conclusión, para lo cual dispondrán de un término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de un (1) día. El ad quem dispone de diez (10) días para proferir el fallo de segunda instancia. Este se ampliará en otro tanto si debe ordenar y practicar pruebas. De proceder la recusación, el ad quem revocará la decisión y devolverá el proceso para que se tramite por el que sea designado. Asimismo, debe tenerse en cuenta que el artículo 181 de la Ley 734 de 2002, contempla una norma remisoria que prevé que los aspectos no regulados en el procedimiento verbal se regirán por lo dispuesto en el procedimiento disciplinario especial ante el Procurador General de la Nación y por lo señalado en el procedimiento ordinario, siempre y cuando no se afecte su naturaleza especial. IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES-Contenido y alcance/IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES-Objetivo/IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES-Herramientas para hacer efectiva la garantía de imparcialidad/TRANSPARENCIA E IMPARCIALIDAD-Relación con el derecho a la igualdad/TRANSPARENCIA E IMPARCIALIDAD DEL JUEZ-Finalidad Referencia: expediente D-10645 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 59 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública” Demandante: Betty Paloma Doza Bolívar Magistrada Ponente: MARIA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. La ciudadana Betty Paloma Doza Bolívar, instauró acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 59 (parcial) de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, por presunto desconocimiento del debido proceso (art. 29 CP) y de los principios rectores de la función pública (art. 209 CP), concretamente, del principio de imparcialidad. 2. Mediante auto del veintiséis (26) de febrero de dos mil quince (2015), se admitió la demanda de la referencia y se ordenó comunicar la iniciación del proceso a las siguientes personas y entidades: al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Defensoría del Pueblo, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, al Consultorio Jurídico de la Universidad Eafit, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 244 de la Constitución, y 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991. Por último, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar en lista la disposición normativa acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7 del mismo Decreto. 3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA El texto normativo se transcribe a continuación y se resaltan en negrilla las expresiones demandadas: “LEY 1474 DE 2011 (Julio 12) Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA […] ARTÍCULO 59. RECURSOS. El artículo 180 de la Ley 734 de 2002 quedará así: El recurso de reposición procede contra las decisiones que niegan la práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe interponerse y sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la decisión. El director del proceso, a continuación, decidirá oral y motivadamente sobre lo planteado en el recurso. El recurso de apelación cabe contra el auto que niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre su otorgamiento. Procede el recurso de reposición cuando el procedimiento sea de única instancia, el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación en estrados, agotado lo cual se decidirá el mismo. Las decisiones de segunda instancia se adoptarán conforme al procedimiento escrito. De proceder la recusación, el ad quem revocará la decisión y devolverá el proceso para que se tramite por el que sea designado. En caso de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y practicará. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción. Antes de proferir el fallo, las partes podrán presentar alegatos de conclusión, para lo cual dispondrán de un término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de un día. El ad quem dispone de diez (10) días para proferir el fallo de segunda instancia. Este se ampliará en otro tanto si debe ordenar y practicar pruebas”. III. DEMANDA La ciudadana considera que las expresiones demandadas del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, infringen lo dispuesto en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política. Sostiene que la regulación establecida en relación con las recusaciones en los procedimientos verbales disciplinarios, impone dar traslado para alegar de conclusión y fallar en primera o única instancia, sin que se haya resuelto de manera definitiva el incidente o, en otras palabras, autoriza que se adelante gran parte del procedimiento a pesar de la existencia de una causal de recusación aun no decidida por parte del funcionario al que le compete pronunciarse sobre la apelación. La demanda entonces se estructuró en torno a dos planteamientos: Violación del artículo 29 constitucional que regula el debido proceso. Considera la accionante que en el marco del debido proceso aplicable en las actuaciones judiciales y administrativas, los impedimentos y las recusaciones están dirigidos a garantizar al disciplinado la imparcialidad y transparencia de quien tiene a su cargo el trámite y decisión de un asunto, bajo la convicción de que solo de esta forma puede hacerse realidad el postulado de igualdad en la aplicación de la ley, conforme al artículo 13 de la Constitución. Así, el precepto demandado al permitir que el procedimiento disciplinario verbal continúe hasta el punto de proferir fallo, sin que se decida definitivamente la recusación presentada contra el funcionario que adelanta el proceso en primera instancia, desvirtúa la garantía procesal de la imparcialidad. Asegura la demandante que “la norma que se ataca desconoce el derecho fundamental al debido proceso reconocido en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida en que no garantiza la imparcialidad del funcionario que decidirá la actuación disciplinaria, como quiera que permite que éste expida el acto que define la responsabilidad sin que se haya resuelto una recusación en su contra, es decir, este funcionario decide sin que se tengan plenas garantías sobre su independencia e imparcialidad, para el efecto”[1]. Violación del artículo 209 de la Constitución que establece los principios que gobiernan la función administrativa. Indica la ciudadana que la disposición normativa demandada parcialmente, también quebranta los principios que deben orientar la función administrativa, en la medida en que permite la continuación del procedimiento hasta la decisión de primera o única instancia, sin que se haya resuelto de manera definitiva la recusación. Así las cosas, entiende la demandante que las expresiones acusadas “resulta[n] lesiv[as] de la garantía de imparcialidad que caracteriza el ejercicio de la función pública, porque no separa al funcionario recusado del conocimiento de la investigación, pese a existir motivos fundados para que su imparcialidad se encuentre seriamente comprometida”[2]. Con fundamento en las razones expuestas, la ciudadana solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad de las expresiones resaltadas del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 por ser manifiestamente contrarias a los artículos 29 y 209 de la Constitución Política. IV. INTERVENCIONES Ministerio de Justicia y del Derecho El Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho[3], en su intervención solicitó a la Corte inhibirse en relación con el argumento presentado por violación del artículo 209 constitucional, y declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por presunta vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.). Explica que al hacer una lectura integral de la norma se encuentra que el procedimiento establecido responde a los parámetros y límites enmarcados dentro de la potestad de configuración normativa, y que el legislador ajustó su regulación garantizando los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del funcionario investigador, de primacía de lo sustancial sobre lo procedimental, de juez natural, de publicidad de las acusaciones, entre otros que conforman la noción de debido proceso. Asimismo, precisa que la norma demandada debe ser analizada como un cuerpo normativo integral y no aislado del estatuto disciplinario, de manera que si se llegan a configurar los impedimentos a la luz de la Ley 734 de 2002, se pueda declarar la nulidad de la actuación disciplinaria, conforme a los artículos 144 a 147. Además en la segunda instancia, la decisión adoptada puede ser revocada por esta situación, viéndose el funcionario que profirió el fallo de primera instancia abocado a una posible investigación por incurrir en la falta gravísima establecida en el numeral 46 del artículo 48 ibídem, al “[n]o declararse impedido oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo, [o] demorar el trámite de las recusaciones,…”. Igualmente, sostiene que la disposición demandada hace parte integral de los mecanismos establecidos por el legislador para hacer del derecho disciplinario una disciplina dinámica, eficiente y necesaria para el funcionamiento de las entidades públicas y el logro de los fines del Estado social de derecho establecidos por la Constitución Política. Y, advierte que los fallos proferidos en el marco de los procedimientos disciplinarios no hacen tránsito a cosa juzgada, razón por la cual pueden ser objeto de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Departamento Administrativo de la Función Pública La apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función Pública[4], solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, porque los planteamientos de la demandante carecen de fundamentos fácticos y jurídicos atendibles. Previo pronunciamiento acerca de los antecedentes legislativos[5] y jurisprudenciales[6] del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, precisa que con la expedición de la Ley 1474 de 2011, el procedimiento de las recusaciones en materia disciplinaria tuvo una modificación importante en lo que concierne a su trámite, con el fin de dar pleno cumplimiento al principio de celeridad que caracteriza el procedimiento disciplinario verbal adelantado en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve, de conformidad con lo consagrado en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002. En este orden de ideas, sostiene que los apartes acusados del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, en cuanto establecen que el recurso de reposición y el de apelación en contra del auto que niega o rechaza la recusación deben presentarse y sustentarse una vez proferido el fallo, no vulneran el debido proceso, ni los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad y, por el contrario, dicha medida resulta racional y proporcionada toda vez que dentro del contexto del procedimiento disciplinario verbal, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración y ha determinado que sea desarrollado bajo el cumplimiento de los principios de celeridad, eficacia, economía procesal y oralidad como principales características procesales. Universidad Externado de Colombia El Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia[7] interviene para defender la constitucionalidad del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, ofreciendo un sentido hermenéutico diferente al planteado por la demandante, que no resulta contrario a la Constitución, a partir de una interpretación sistemática de la disposición normativa y de los artículos 85, 86 y 87 de la Ley 734 de 2002[8]. Así, en relación con la primera parte del texto normativo acusado, anota que no resulta inconstitucional si el mismo se entiende, interpreta y aplica en armonía con las demás disposiciones legales que regulan la materia de impedimentos y recusaciones en el Código Disciplinario Único, en donde “la decisión que niega la recusación, es decir, aquella a la que se refiere el primer aparte de la norma demandada, se entiende que la toma el superior jerárquico del funcionario recusado, en un momento en el que el trámite del proceso verbal se encuentra suspendido por efecto del último [inciso] del artículo 87”[9]. Pero, si la expresión demandada se lee aisladamente y se entiende como si solo permitiera recurrir la decisión negativa de la recusación frente al mismo funcionario recusado, entonces, en ese evento, la norma sí merece reparo constitucional al vulnerar el principio de imparcialidad. En cuanto a la segunda parte de la disposición normativa demandada, explica que si el texto es leído en su sentido literal, es decir, que la recusación se decide luego de proferido el fallo de primera instancia, “conduce a no dudarlo, a una aplicación de la misma que resulta en franca y abierta contradicción con el derecho fundamental al debido proceso en su componente del principio de un juez imparcial, y además, se traduce en un ejercicio de competencia legislativa que no atiende a los principios de racionalidad y proporcionalidad…”[10]. Pero, si la interpretación se hace en forma sistemática, se entiende que una vez se interponga el recurso de apelación en contra del auto que rechaza la recusación propuesta, la actuación en primera instancia se suspende y procede el superior jerárquico a decidir directamente acerca de la solicitud, de la forma en que lo consagra el artículo 87 de la Ley 734 de 2002. Con ello, precisa, se evita ese escenario nocivo para la celeridad del procedimiento, pues con la aplicación del mecanismo de la suspensión de la actuación una vez se deba resolver sobre la recusación del funcionario instructor, se evita que una decisión de tal índole deba ser tomada de forma posterior al fallo, con la consecuencia de que en caso de ser aceptada la recusación, deba repetirse toda la actuación adelantada ante el funcionario recusado. Concluye que la disposición normativa acusada parcialmente puede ser declarada constitucional, bajo la condición de que se entienda que la actuación en primera instancia se suspende mientras se resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechaza la recusación. Intervención ciudadana El ciudadano Carlos Andrés Pérez Garzón intervino para solicitar que se declare la exequibilidad del texto normativo acusado parcialmente[11]. Para ello, planteó la posibilidad de aplicar la ratio decidendi de la sentencia C-401 de 2013[12], en lo que tiene que ver con tres de las subreglas establecidas en esa oportunidad para justificar la exequibilidad del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que fue acusado por violación del debido proceso al establecer que la apelación del auto que niega la práctica de pruebas será resuelta después de haberse proferido el fallo de primera instancia. Estas subreglas, adecuadas por el ciudadano para el análisis del caso bajo estudio, son: (i) el derecho de defensa del disciplinado (art. 29 CP), en el trámite de primera instancia, no se limita a que le sea aceptada la recusación, “[…] pues también puede presentarse acompañado de un abogado, presentar descargos expresando libremente las razones por las cuales considera que no es responsable de la conducta que se le atribuye, controvertir las pruebas obrantes dentro del proceso, intervenir en todas las etapas del proceso, presentar alegatos de conclusión, recurrir el auto que niega pruebas y la sentencia de primera instancia…”[13]; (ii) el recurso de apelación sí tendrá una segunda instancia imparcial, la cual resolverá el asunto planteado, lo que puede abrir la posibilidad de que otro funcionario imparcial decida definitivamente la responsabilidad disciplinaria, y (iii) además, el disciplinado cuenta con la jurisdicción contencioso administrativa para cuestionar la validez jurídica del acto administrativo que resolvió su investigación disciplinaria. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La Viceprocuradora General de la Nación, con funciones de Procuradora General de la Nación, mediante concepto No. 5907 del veintitrés (23) de abril de dos mil quince (2015)[14], solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, bajo el entendido de que la disposición acusada no transgrede la imparcialidad por cuanto existen suficientes garantías que la salvaguardan y, por el contrario, favorece los derechos del recusante y los principios rectores del procedimiento disciplinario verbal. Para sustentar su posición, la Vista Fiscal explica que a partir de una lectura objetiva del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, resulta equivocado considerar que la norma impide que las recusaciones sean resueltas de fondo, antes de que se adelante el juicio disciplinario en primera instancia, pues, como se trata de una apelación, se tiene como presupuesto necesario la existencia de una decisión de primera instancia que debe salvaguardar la imparcialidad. Más aún, resalta, cuando dicho nivel de protección de imparcialidad se encuentra reforzado por el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que contempla como falta disciplinaria gravísima “[n]o declararse impedido oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo, [o] demorar el trámite de las recusaciones,…”. En tal sentido, precisa, cuando un funcionario que conoce un procedimiento verbal, niega infundadamente la recusación y con posterioridad es revocada tal negativa, este se expone a ser sancionado por una eventual falta disciplinaria gravísima, pues la revocación del ad quem evidenciaría que el a quo no se separó oportunamente del conocimiento del caso cuando debía hacerlo. En otro orden de ideas, señala que la Constitución no posee como una garantía infranqueable el establecimiento del recurso de apelación contra todas las decisiones que se expiden al interior de un proceso, y mucho menos que el efecto en que deban concederse sea suspensivo. Por el contrario, precisa, que de conformidad con la Carta Constitucional el legislador puede ponderar si el efecto adecuado es el suspensivo, el diferido o el devolutivo, resaltando que precisamente en uno de los apartes del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 se encuentra el efecto devolutivo que en el caso el legislador quiso conferir al recurso de apelación, al señalar: “De proceder la recusación, el ad quem revocará la decisión y devolverá el proceso para que se tramite por el que sea designado”. Y, continua explicando, dicho efecto garantiza plenamente el derecho de defensa, pues permite que el procedimiento verbal vuelva al estado en que se encontraba al momento de resolverse la recusación, con la consiguiente nulidad de toda la actuación, así como con la reconstrucción de la instancia surtida por el funcionario que debió aceptar la recusación. Agrega que la disposición demandada no solo preserva la imparcialidad sino que resulta más garantista que una eventual apelación en el efecto suspensivo, pues cuando el presuntamente afectado por la falta de imparcialidad obtiene un fallo a su favor, en evidencia de la inexistencia de la supuesta animadversión del fallador en su contra, es claro que este puede renunciar al recurso interpuesto contra la decisión que negó la recusación. Asimismo, expone que resulta especialmente relevante que la disposición acusada se encuentre contenida en las prescripciones procesales del procedimiento disciplinario verbal, debido a que en este debe procurarse especial celeridad. En este orden de ideas, afirma, existe una justificación especial que habilita al legislador para preferir el efecto devolutivo del recurso sobre el suspensivo. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada. Cuestiones previas 2. Antes de hacer la presentación del caso y formular el problema jurídico la Corporación deberá resolver dos aspectos. Primero, analizará si existe cosa juzgada debido a que en las sentencias C-315 de 2012[15] y C-401 de 2013[16] se estudiaron sendas acciones de constitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, demandado en esta oportunidad. Segundo, evaluará la aptitud de la demanda para emitir un pronunciamiento de fondo. Inexistencia de cosa juzgada respecto del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 3. Teniendo presente que la Corporación en dos ocasiones previas se ha pronunciado acerca de la constitucionalidad del inciso 2º de la disposición normativa acusada, antes de iniciar el análisis de fondo se precisa explicar que no existe cosa juzgada constitucional. En la sentencia C-315 de 2012[17], la Corte estudió una demanda instaurada contra el artículo 59, incisos 2º y 7º, de la Ley 1474 de 2011, por violación del debido proceso (art. 29 CP) y el acceso a la administración de justicia (art. 229 CP). En relación con el inciso 2º, los demandantes consideraron que la vulneración se presenta porque no se establece un término prudencial para sustentar el recurso de apelación, imponiendo así al disciplinado la carga de presentar y argumentar el recurso al mismo tiempo, tan pronto como el funcionario de primera instancia profiera el fallo, que queda notificado en la misma audiencia verbal por estrados. La Corporación declaró la exequibilidad del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por los cargos analizados, al estimar que la oportunidad para sustentar el recurso de apelación resulta proporcionada al menos por dos razones: la primera, tiene que ver con que la medida no debe mirarse de manera aislada sino dentro del contexto de todo el procedimiento disciplinario abreviado, durante el cual el disciplinado ha tenido la posibilidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción, de manera que cuando se dicta el fallo, este es el resultado de las pruebas y argumentos que se han presentado y debatido en las etapas previas rodeadas de las garantías que el propio legislador ha establecido para el disciplinado en este tipo de procedimiento. La segunda, se relaciona con el término adicional que consagra el inciso 7º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que establece que antes de proferir el fallo de segunda instancia, se dará traslado por dos (2) días a las partes, contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de un (1) día, para presentar alegatos de conclusión, es decir, la norma le concede además al sujeto disciplinado otro lapso de tiempo para mostrar los defectos jurídicos o fácticos del fallo de primera instancia. En la sentencia C-401 de 2013[18], la Corte se ocupó de otra demanda instaurada contra el artículo 59, incisos 2º y 6º, de la Ley 1474 de 2011, por violación del debido proceso (art. 29 CP) y el derecho a la doble instancia (art. 31 CP). En lo que tiene que ver con el inciso 2º, los demandantes consideraron que permitir que la apelación del auto que negó la práctica de pruebas se sustente una vez proferido el fallo de primera instancia, cercena el derecho a la defensa del disciplinado porque el funcionario de primera instancia no tendrá como sustento para su fallo dichas pruebas. La Corporación declaró la exequibilidad del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por el cargo de violación al debido proceso, al considerar que la Constitución Política le otorga al legislador la potestad de establecer que el recurso de apelación del auto que niega la práctica de pruebas en un procedimiento disciplinario verbal se resuelva una vez proferido el fallo de primera instancia, sin que ello constituya una vulneración del derecho fundamental, pues, con esta norma, el legislador busca garantizar que no se dilate injustificadamente el procedimiento, el cual tiene como finalidad proferir una decisión con celeridad, agilidad y eficacia, respetando el derecho de defensa de la persona disciplinada, porque establece garantías adicionales que permiten la controversia de la prueba y de las decisiones adoptadas. Como puede observarse, en los fallos descritos se estudiaron aspectos normativos muy diferentes al que en esta ocasión propone la demandante, que se concreta al análisis de la constitucionalidad de las expresiones acusadas en relación con el trámite y decisión del recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechaza la recusación del funcionario disciplinador. Por su parte, en la sentencia C-315 de 2012, el cargo presentado por violación del debido proceso fue respecto de la suficiencia del término para sustentar el recurso de apelación verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados, frente a lo cual la Corte decidió declarar la exequibilidad. Y en la sentencia C-401 de 2013, el cargo también se refirió al debido proceso, pero, específicamente en lo que tiene que ver con la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega la práctica de pruebas, una vez proferido el fallo de primera instancia. Igualmente en esta ocasión se superó el control de constitucionalidad. Así, puede concluirse que no existe cosa juzgada que impida el análisis de constitucionalidad de las expresiones acusadas del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, en lo que tiene que ver con el trámite y decisión del recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechaza la recusación del funcionario disciplinador. Aptitud de la demanda para emitir un pronunciamiento de fondo 4. El Ministerio de Justicia y del Derecho señaló que los planteamientos que se presentan en la demanda en relación con la vulneración del artículo 209 constitucional, no logran una identidad que permita establecer los criterios que lleven a concluir su desconocimiento, además, no desarrollan unos argumentos que se consoliden en forma suficiente y autónoma para que emerjan como un cargo dotado con la capacidad de desplegar un control constitucional. Lo anterior, porque los argumentos que ofrece la demandante para sustentar la transgresión del artículo 209 constitucional, en el que se enuncian los principios que rigen la función administrativa, se refiere únicamente al principio de imparcialidad, centrando su concepto de inconstitucionalidad bajo las mismas razones con las que respalda la violación del debido proceso. En este orden de ideas, le solicita a la Corte inhibirse en lo que tiene que ver con los planteamientos presentados por violación del artículo 209 constitucional y contraer el pronunciamiento al cargo por violación del artículo 29 Superior. De esta manera debe la Corporación verificar la aptitud de la demanda contra los apartes acusados de los incisos 1º y 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, en concreto, frente a los argumentos propuestos por violación del artículo 209 Superior, conforme a la solicitado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y, en general, en relación con la totalidad del cargo formulado por violación del debido proceso. La jurisprudencia constitucional ha señalado que aun cuando toda demanda debe ser analizada a la luz del principio pro actione, dado el carácter popular que la Constitución misma le atribuye, en ella deben concurrir unas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende instarse. Es así que el Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, en su artículo 2 prescribe que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial (num. 1º); (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas (num. 2º); (iii) las razones que sustentan la acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos constitucionales (num. 3º); (iv) cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado (num. 4º), y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda (num. 5º). De conformidad con lo dispuesto por la Corporación desde la sentencia C-1052 de 2001[19], toda demanda de inconstitucionalidad debe exponer razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esta exigencia constituye una carga mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano, y que resulta indispensable a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de constitucionalidad. En este orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[20]. Finalmente, la Corte ha establecido que la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione[21], de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución de 1991. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corporación al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho de los ciudadanos a presentar acciones como la que nos ocupa, cuando el contenido de los cargos pueda generar un mínimo de duda sobre la constitucionalidad del precepto demandado. La Corporación encuentra que algunos de los cuestionamientos planteados a los apartes acusados del artículo 59 de la Ley 1474 de 2001, presentan los mínimos de satisfacción de los requisitos de certeza, claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia. Para empezar, se dirigen contra una proposición que, se deduce del texto legal, puesto que la disposición normativa impone fallar en primera o en única instancia sin que se haya resuelto de manera definitiva acerca de la recusación presentada contra el funcionario disciplinador. El inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, preceptúa que la decisión del recurso de apelación contra el auto que rechaza la recusación del servidor público que conoce de la actuación disciplinaria, se decide en un momento posterior al de la expedición y notificación del fallo en estrados. Seguidamente, las razones que se exponen para cuestionar la disposición normativa están planteadas de modo inteligible, de tal forma que son claras. Asimismo, los cuestionamientos mencionados proponen una confrontación entre normas legales y principios constitucionales, por tanto, son también pertinentes. La acción pública, por lo demás, señala que en virtud de las expresiones demandadas del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, puede encontrarse afectada la imparcialidad del funcionario disciplinador, condición esta que constituye un elemento estructural del debido proceso (art. 29 CP) y uno de los principios que rigen la función administrativa (art. 209 CP). Esta acusación es específica y además despierta un mínimo de duda sobre la constitucionalidad, suficiente para estudiarla de fondo. Si bien la demandante planteó la violación del artículo 209 de la Carta Constitucional que establece los principios que gobiernan la función administrativa, esto es, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, es claro que concentró su análisis en la afectación del principio de imparcialidad como una garantía integrante del debido proceso que rige las actuaciones judiciales y administrativas. Por ello, la Corte entiende que la acción pública se dirige contra las expresiones acusadas de los incisos 1º y 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por violación del debido proceso, específicamente, por la afectación de la garantía de la imparcialidad del servidor público que conoce de la actuación disciplinaria, conforme a los artículos 29 y 209 de la Constitución Política. Así, se estructura un único cargo, razón por la cual no hay lugar a una inhibición en el sentido propuesto por el Ministerio de Justicia y del Derecho. En resumen, la Corte Constitucional concentrará el análisis de las expresiones acusadas de los incisos 1º y 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, en un único cargo por violación del debido proceso, del cual hace parte integral la garantía de la imparcialidad que encuentra desarrollo en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico 5. A la Corte le corresponde examinar la acusación presentada contra algunas expresiones de los incisos 1º y 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, por violación del debido proceso en su faceta de garantía de imparcialidad (arts. 29 y 209 CP). Según la demanda la regulación establecida en relación con el trámite y decisión de los recursos de reposición y apelación contra los autos que niegan o rechazan la recusación en los procedimientos verbales disciplinarios, impone fallar en primera o única instancia sin que se haya resuelto de manera definitiva la recusación propuesta por el disciplinado contra el funcionario instructor. Bajo este orden de ideas, entiende que este diseño procedimental afecta la garantía de la imparcialidad porque autoriza que el funcionario que ha sido recusado continúe la actuación y resuelva acerca de la responsabilidad disciplinaria de quien lo ha recusado. El Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría General de la Nación, coinciden en solicitar que se declare la exequibilidad de la disposición normativa acusada parcialmente, porque no se vulnera el debido proceso ni la garantía de imparcialidad (arts. 29 y 209 C.P.). Entienden que el trámite establecido responde a los parámetros y límites de la potestad de configuración normativa del legislador, y que es coherente con los principios de celeridad y eficiencia que permean el procedimiento disciplinario verbal. Por su parte, la Universidad Externado de Colombia señala que la disposición normativa acusada parcialmente puede ser declarada constitucional, bajo la condición de que se entienda que la actuación en primera instancia se suspende hasta que sea resuelto el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechaza la recusación. Dicho condicionamiento evitaría, de un lado, que se pueda proferir el fallo mientras esté pendiente la decisión acerca de la recusación del funcionario disciplinador y, de otro lado, ese escenario nocivo para la celeridad del procedimiento, que implica repetir toda la actuación adelantada ante el funcionario recusado en el evento de que el ad quem encuentre fundada la causal invocada. Las entidades intervinientes y la Universidad Externado de Colombia llaman la atención acerca de la necesidad de interpretar el texto normativo acusado, en forma integral y bajo la sistemática del Código Disciplinario Único. Con fundamento en lo anterior, la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulnera el legislador el derecho constitucional al debido proceso, desde la perspectiva de la garantía de la imparcialidad (arts. 29 y 209 CP), al establecer en el procedimiento disciplinario verbal la posibilidad de fallar en primera o en única instancia, sin que se haya decidido el recurso de apelación del auto que rechaza la recusación del funcionario disciplinador? Con el fin de dar respuesta a la cuestión planteada la Sala Plena procederá en el siguiente orden: (i) reiterará su jurisprudencia en relación con la potestad de configuración normativa del legislador en materia de definición de procedimientos, en particular en el régimen disciplinario, así como los límites constitucionales para su ejercicio; (ii) hará una breve referencia a la forma como fue regulado el procedimiento disciplinario verbal en la Ley 1474 de 2011; (iii) describirá la figura de los impedimentos y las recusaciones como herramientas procedimentales para hacer efectiva la garantía de la imparcialidad y, finalmente, (iv) examinará la constitucionalidad de la disposición normativa bajo examen. La potestad de configuración normativa del legislador en materia de procedimientos en el régimen disciplinario y los límites constitucionales para su ejercicio[22] 6. La jurisprudencia constitucional ha sido constante en afirmar, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 150, numerales 1º y 2º, que consagra la llamada cláusula general de competencia, que el Congreso tiene un amplio margen de configuración normativa para la determinación de los procesos judiciales y los procedimientos administrativos, pues en el diseño propio de los estados democráticos al legislador no solo le corresponde hacer la ley, expresión de la voluntad popular dirigida a regular las conductas humanas como instrumento de convivencia civilizada y pacífica, sino también el diseño de reglas procedimentales que deben cumplirse ante los jueces y los demás funcionarios competentes para la defensa de las libertades y los derechos ciudadanos o para la mediación estatal en situaciones de conflicto[23]. No obstante lo anterior, también ha sido enfática la jurisprudencia constitucional en señalar que esa libertad de configuración normativa del legislador en el diseño de los procesos judiciales y los procedimientos administrativos, no es absoluta[24], puesto que se encuentra limitada por los derechos sustanciales y la defensa de las garantías esenciales de las personas. De hecho, como lo ha advertido esta Corporación, el control de constitucionalidad de este tipo de normas debe hacer eficaz, de un lado, el amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador y, de otro, el respeto por el núcleo esencial de los derechos y garantías de las personas, en tanto que el juez constitucional no está “llamado a determinar cuáles deben ser los términos que se deben cumplir dentro de los procesos. La misión de la Corte en estos casos es, en realidad, la de controlar los excesos que se puedan presentar en la legislación”[25]. En desarrollo de esa potestad, el legislador puede fijar nuevos procesos y procedimientos[26], determinar la naturaleza de las actuaciones judiciales[27], eliminar etapas procesales[28], requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales[29], imponer cargas procesales[30] o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia[31]. De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos procesales y de los momentos en que estos pueden intervenir en los procesos judiciales y los procedimientos administrativos hace parte de la libertad de configuración normativa del legislador que debe responder a las necesidades de la política legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de los mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos los derechos, las libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos [32]. En relación con el derecho disciplinario, la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha analizado su naturaleza y finalidad y ha concluido que este es consustancial a la organización política y necesario en un Estado de Derecho (art. 1 CP), pues a través de él se busca garantizar la marcha efectiva y el buen nombre de la administración pública, así como asegurar que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados (arts. 2 y 209 CP)[33]. En este sentido, ha señalado que “constituye elemento básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública”[34]. Así, el derecho disciplinario ha sido entendido como un conjunto de principios y de normas jurídicas conforme a las cuales se ejerce la potestad sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos[35], no solo por infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento, sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6 CP), en orden a hacer efectivos los mandatos que regulan el desarrollo de la función pública. En este orden de ideas, la Corte ha precisado que el derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan, pues se trata de fijar las condiciones mínimas para que la actividad desarrollada por el Estado se preste de manera eficiente y eficaz, motivo por el cual la consagración en un ordenamiento jurídico especial de las reglas y sanciones, no solamente constituye un derecho sino un deber del Estado[36]. De conformidad con el artículo 124 de la Constitución, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 125, 150, numeral 23, y 277 del mismo Estatuto Superior, corresponde al legislador fijar la responsabilidad disciplinaria que puede ser atribuida a los servidores públicos frente a los comportamientos que atenten contra el ordenamiento jurídico y las finalidades que son propias de la función pública. Esta competencia la debe ejercer sin desconocer la vigencia de los principios que integran el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 CP), de tal forma que las normas administrativas de naturaleza disciplinaria no pueden hacer a un lado los principios de legalidad, juez natural, imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia, favorabilidad, defensa y contradicción, entre otros[37]. La potestad sancionatoria se realiza a través del procedimiento disciplinario establecido para tales efectos, cuya naturaleza ha sido caracterizada por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos: “i) de un lado, presenta la modalidad del derecho penal en virtud de su finalidad eminentemente sancionatoria[38], pero de otro, goza de una naturaleza de índole administrativa derivada de la materia sobre la cual trata –referente al incumplimiento de deberes administrativos en el ámbito de la administración pública–, de las autoridades de carácter administrativo encargadas de adelantarla, y de la clase de sanciones a imponer, así como de la forma de aplicarlas”[39]. En lo que a los recursos se refiere, en la sentencia C-315 de 2012[40] la Corte sostuvo que corresponde al legislador establecer los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades administrativas, diseñando las reglas de procedencia, de competencia, de oportunidad, de trámite y decisión[41]. Así, es claro que los recursos son de creación legal y, por ende, constituyen una materia en la que el legislador tiene una amplia libertad de configuración normativa, salvo ciertas referencias explícitas de la Carta, como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales condenatorias (arts. 86 y 29 CP). Sobre este aspecto, en la sentencia C-742 de 1999[42] la Corte sostuvo que “el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades”. Y agregó: “Es la ley, no la Constitución, la que señala si determinado recurso –reposición, apelación, u otro– tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos –positivos y negativos– que deben darse para su ejercicio”. En relación con el tema de los impedimentos y las recusaciones, en la sentencia C-365 de 2000[43] la Corporación tuvo oportunidad de explicar que el legislador en ejercicio de la facultad de configuración normativa (numerales 1º y 2º, artículo 150 CP), se vio precisado a incorporar en el ordenamiento jurídico los enunciados mecanismos procedimentales con el fin de mantener la imparcialidad del funcionario competente, quien por un acto voluntario o a petición de parte, debe apartarse del proceso que viene conociendo cuando se configura, para su caso específico, alguna de las causales que se encuentran expresamente descritas en la ley[44]. Precisó, además, que “estas instituciones, […], encuentran también fundamento constitucional en el derecho al debido proceso, ya que aquel trámite […], adelantado por un [funcionario] subjetivamente incompetente, no puede entenderse desarrollado bajo el amparo de la presunción de imparcialidad a la cual se llega, sólo en cuanto sea posible garantizar que el funcionario […] procede y juzga con absoluta rectitud; esto es, apartado de designios anticipados o prevenciones que, al margen del análisis estrictamente probatorio y legal, puedan favorecer o perjudicar a una de las partes”[45]. Ahora bien, en consideración a la existencia de diversos ordenamientos procesales, la ley define en forma taxativa las situaciones que suponen la parcialidad del juez o funcionario competente y que dan lugar al incidente de recusación, estructuradas a partir de sentimientos de afecto, conflictos de interés, animadversión o amor propio. En lo referente a los términos procesales[46], la jurisprudencia constitucional ha señalado que existe un amplio margen de configuración legislativa estrechamente relacionada con el principio constitucional de celeridad, previsto en el artículo 29 Superior, que orienta el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado a través de los procesos judiciales y disciplinarios “sin dilaciones injustificadas”[47]. Sin embargo, como fue señalado, a pesar del amplio margen de configuración otorgado al legislador en materia de procedimientos, la jurisprudencia constitucional también ha destacado que tal facultad no es absoluta en la medida en que existen limitaciones que surgen de la propia Constitución[48]. Al respecto, la Corte ha determinado que el legislador al diseñar los procesos judiciales y los procedimientos administrativos no puede desconocer las garantías fundamentales y debe proceder de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad, con el propósito de asegurar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia[49]. Concretamente, el legislador debe garantizar los derechos de defensa, de contradicción, de juez natural, de imparcialidad, de primacía de lo substancial sobre lo procedimental, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso[50]. En consecuencia, esta Corporación ha reconocido que existe una amplia libertad de configuración del legislador para el desarrollo del derecho disciplinario, siempre y cuando se respeten los principios y valores constitucionales, los derechos fundamentales de los ciudadanos, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y la prevalencia del derecho sustancial sobre lo procedimental. En ese marco, es posible concluir que (i) el legislador posee una faculta...