Sentencia C-532 de 2006

C-532-06 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-532/06 CARRERA ADMINISTRATIVA-Principios SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Importancia CARRERA ADMINISTRATIVA-Objetivos CARRERA ADMINISTRATIVA Y ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Relación CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Principio superior AUTONOMIA TERRITORIAL Y CARRERA ADMINISTRATIVA CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general y excepción REGIMEN GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Administración y vigilancia por la Comisión Nacional del Servicio Civil/ SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA- Administración y vigilancia por la Comisión Nacional del Servicio Civil Todos los empleos de carrera administrativa deben sujetarse al régimen general que determine el legislador, cuya administración y vigilancia corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil en los términos del artículo 130 superior, salvo (i) los sistemas especiales de carrera de rango constitucional, que si bien se excluyen de la órbita de gestión de dicha comisión, en todo caso se encuentran sujetos a la ley y a los principios de igualdad, mérito y estabilidad y (ii) los sistemas específicos de carrera, esto es, aquéllos cuya individualidad ha sido creada por el legislador dentro del marco del sistema general de carrera, que en todo caso son administrados y vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil. LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Límites al establecimiento de excepciones LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Facultad para determinar empleos que se rigen por un sistema distinto al de carrera administrativa es de interpretación restrictiva SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Diseño debe estar amparado en el principio de razón suficiente REGIMEN GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Tiene carácter de regla/SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Tiene naturaleza de excepción/SISTEMA ESPECIAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE ORIGEN CONSTITUCIONAL-Tiene naturaleza de excepción Los empleados de carrera administrativa de una determinada Entidad estarán sujetos al régimen general expedido al amparo de los artículos 125 y 130 superiores -hoy en día contenido en la Ley 909 de 2004-, si la propia Constitución o el legislador -dentro de su órbita de competencias- no han previsto la existencia de un sistema especial o específico de carrera. Por tanto, de los tres sistemas de carrera identificados por la jurisprudencia, el régimen general tendrá carácter de regla y los especiales y específicos solamente naturaleza de excepción. AUTONOMIA DE LA COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Alcance La autonomía plasmada en los artículos 76 y 77 de la Constitución protegerá a la Comisión Nacional de Televisión contra injerencias indebidas de otras autoridades y de grupos sociales y económicos de presión, en los asuntos para los cuales la Constitución ha querido que actúe con plena independencia e imparcialidad (la dirección y ejecución de la política de televisión y la intervención del espectro electromagnético utilizado para estos fines), sin que ello signifique un desprendimiento de la ley, especialmente en aquéllos asuntos para los cuales la Constitución ha establecido reglas generales de obligatoria observancia para todos los entes estatales. Será entonces en este contexto y para la protección de las funciones propias en materia de televisión, que deberá interpretarse en cada caso el alcance del régimen legal propio y de la autonomía administrativa, patrimonial y técnica prevista en los artículos 76 y 77 de la Constitución. Por lo mismo, no serán reprochables constitucionalmente las decisiones del legislador que no afecten la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión en el ejercicio de las funciones que le han sido asignadas de manera privativa por la Constitución, tal como se entendió, por ejemplo, al declarar exequibles las políticas generales en materia de televisión fijadas por la ley, el establecimiento de espacios de coordinación interinstitucional y ciertas normas de organización y funcionamiento de la Comisión. COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Funciones COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Competencia del Congreso para regular aspectos organizativos CARRERA ADMINISTRATIVA EN COMISION NACIONAL DE TELEVISION-Aplicación del régimen general de carrera no desconoce autonomía La autonomía de la Comisión Nacional de Televisión, en su triple dimensión (administrativa, patrimonial y técnica) garantiza que no esté subordinada a las determinaciones de otros órganos o entidades del Estado o de grupos económicos, en relación con el ejercicio de las funciones que le han sido asignadas por la Constitución (artículos 76 y 77), las cuales tienen un espacio de protección irreductible que no puede ser invadido ni siquiera por el legislador. Por su parte, el régimen general de carrera administrativa, como herramienta de gestión pública de rango constitucional, se mueve en un espacio diferente y le brinda a las entidades del Estado un mecanismo objetivo y universal para la vinculación, permanencia, promoción y retiro de sus funcionarios. En esta medida, la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no se ve afectada cuando las expresiones acusadas señalan, en aplicación del artículo 125 de la Constitución Política, que los funcionarios de carrera administrativa de esa entidad, se sujetan al régimen general previsto en la Ley 909 de 2004. RESERVA DE LEY EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Alcance Referencia: expediente D-6117 Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “En la Comisión Nacional de Televisión” que hacen parte del literal b) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones” Actor: Gonzalo Ávila Pulido Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil seis (2006) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Gonzalo Ávila Pulido presentó demanda contra las expresiones “En la Comisión Nacional de Televisión” que hacen parte del literal b) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004 “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto del dieciocho (18) de enero de 2006, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, así como a los Ministros del Interior y de Justicia y de Comunicaciones y al Director de la Comisión Nacional de Televisión –CNTV-, para que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.680 del veintitrés (23) de septiembre de 2004. Se subraya lo demandado. “LEY 909 DE 2004” (septiembre 23) por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones El Congreso de la República DECRETA: (…) T I T U L O I OBJETO DE LA LEY CAPITULO I Objeto, ámbito de aplicación y principios (…) Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente ley. 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: a) A quienes desempeñan empleos pertenecientes a la carrera administrativa en las entidades de la Rama Ejecutiva del nivel Nacional y de sus entes descentralizados. - Al personal administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, salvo cuando en el servicio exterior los empleos correspondientes sean ocupados por personas que no tengan la nacionalidad colombiana. - Al personal administrativo de las instituciones de educación superior que no estén organizadas como entes universitarios autónomos. - Al personal administrativo de las instituciones de educación formal de los niveles preescolar, básica y media. - A los empleados públicos de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional. - A los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. - A los comisarios de Familia, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 30 de la Ley 575 de 2000; b) A quienes prestan sus servicios en empleos de carrera en las siguientes entidades: - En las corporaciones autónomas regionales. - En las personerías. - En la Comisión Nacional del Servicio Civil. - En la Comisión Nacional de Televisión. - En la Auditoría General de la República. - En la Contaduría General de la Nación; c) A los empleados públicos de carrera de las entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus entes descentralizados; d) La presente ley será igualmente aplicable a los empleados de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales y Municipales y de las Juntas Administradoras Locales. Se exceptúan de esta aplicación quienes ejerzan empleos en las unidades de apoyo normativo que requieran los Diputados y Concejales. 2. Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular. - El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de la República Parágrafo 2º. Mientras se expida las normas de carrera para el personal de las Contralorías Territoriales y para los empleados de carrera del Congreso de la República les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley. (…) III. LA DEMANDA El demandante afirma que las expresiones acusadas vulneran lo previsto en los artículos 4º, 76, 77-inciso 2º y 113 de la Constitución Política. Para el actor los preceptos demandados vulneran los artículos 76 y 77 superiores, en la medida que desconocen la autonomía propia de los entes constitucionales autónomos, en particular la independencia administrativa de la Comisión Nacional de Televisión. En esos términos, aduce que no solamente las expresiones acusadas de la Ley 909 de 2004, sino también la reglamentación que la desarrolla, desconocen la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión, toda vez que el Gobierno Nacional mediante normas reglamentarias determina cómo, cuándo y dónde se manejan los recursos humanos de dicha entidad autónoma. Por tanto, se olvida que la CNTV no está sujeta a las normas generales aplicables a los demás entes que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público, entre ellas, las relativas a la carrera administrativa. Hace énfasis en que la disposición acusada “al extender su campo de aplicación a la Comisión Nacional de Televisión, desconoció la autonomía constitucional consagrada en los artículos 76 y 77 de la Carta. La aplicación de la Ley 909 de 2004, en la Comisión Nacional de Televisión implica necesariamente una limitación de su autonomía, pues por vía de reglamentación el Ejecutivo ha reglamentado la naturaleza general de las funciones, las competencias laborales y requisitos para el ejercicio de los empleos, la denominación y requisitos, así como equivalencias entre estudios y experiencia para los empleos públicos, entre otros aspectos, incurriendo en una evidente intromisión en el ámbito de competencia de los entes autónomos constitucionales que ya tenían definidos todos estos aspectos”. A su juicio, los preceptos demandados desconocen que la Ley 182 de 1995 creó la Comisión Nacional de Televisión como una entidad con independencia funcional suficiente para el cumplimiento de las atribuciones que le asigna la Constitución, la Ley y sus Estatutos; sostiene que se ignora lo estipulado en los artículos 12 y 15 de dicha Ley y en la Resolución No. 185 de 1996 -Estatutos Internos de la Comisión Nacional de Televisión-, en lo referente a las facultades de nombramiento y administración de personal de la Entidad. De otra parte, advierte que la Corte Constitucional en la sentencia C-372 de 1999, al declarar inexequible buena parte del articulado de la Ley 443 de 1998 “ordenó: Quinto.- El Congreso Nacional, en desarrollo de los artículos 113 y 130 de la Constitución Política, señalará la estructura de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como órgano autónomo e independiente, responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan el carácter especial (sic)”; y que, con posterioridad, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al rendir el concepto 1554 del dieciocho (18) de junio de 2004, Consejero Ponente Augusto Trejos Jaramillo, se pronunció en relación con la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión y el Banco de la República y la posibilidad de que el legislador estableciera regímenes propios y especiales para sus servidores. Como fundamento de sus aseveraciones cita apartes del referido concepto y hace alusión, entre otras, a las sentencias C-497 de 1995, C-220 de 1997 y C-445 de 1997, en las que la Corte Constitucional se ha referido a la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión; sostiene que, en la medida que dichos pronunciamientos jurisprudenciales fueron emitidos con anterioridad a la expedición de la Ley 909 de 2004, es claramente apreciable que se les desconoció “a sabiendas”, lo que vulnera la autonomía de la CNTV, especialmente si se tiene en cuenta que “de la lectura de la norma demandada se desprende que mientras el legislador tuvo en cuenta que no podía extender sus efectos a los funcionarios del Banco de la República y de las universidades públicas, por tratarse de entes constitucionales autónomos, cuya independencia ha sido ratificada reiteradamente por la Honorable Corte Constitucional no hizo lo mismo respecto de la Comisión Nacional de Televisión”. Explica, además, que el Legislador amplió el campo de aplicación de la Ley 909 de 2004 a quienes prestan sus servicios en las Corporaciones Autónomas Regionales, Personerías, Comisión Nacional del Servicio Civil, Comisión Nacional de Televisión y otras entidades autónomas por mandato constitucional, lo que desconoce su régimen especial. Considera entonces, que la Comisión Nacional de Televisión no debió incluirse en el listado del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004, sino en el del numeral 2º del mismo artículo, por tratarse de una entidad autónoma, cuya carrera administrativa es asimilable a la de las entidades sujetas a régimen especial, como los entes autónomos universitarios, de forma tal que “Al no establecer el carácter supletorio de la Ley 909/04 para la Comisión Nacional de Televisión, sino su aplicación directa, como lo establece la norma demandada, el legislador infringió los mandatos constitucionales y legales ya citados, al tiempo que desconoció la abundante jurisprudencia constitucional sobre la materia”. Finalmente, advierte que la injerencia del Gobierno Nacional en el manejo de los entes constitucionales autónomos como la CNTV, se ha visto materializada no sólo con la expedición de la Ley 909 de 2004, sino con toda su reglamentación, entre otros, el Decreto No. 770 del 17 de marzo de 2005 –artículo 2º- y el Decreto Extraordinario No. 670 del 13 de marzo de 2005 –artículo 44-. Concluye entonces que: i) las atribuciones constitucionales y la autonomía de la CNTV no pueden ser desconocidas por el Legislador; ii) el Legislativo traza políticas generales, mientras que la Comisión ejecuta los planes y programas del Estado en materia de televisión, y para ello requiere utilizar la autonomía que le han conferido los artículos 76 y 77 constitucionales; y iii) mediante la expedición de la Ley 909 de 2004 no se puede pretender que un organismo autónomo como la CNTV aplique una normatividad general que ha sido creada para las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Poder Público y algunos organismos que no cuentan con autonomía constitucional. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Comunicaciones El Ministerio de Comunicaciones interviene en el proceso a través de apoderado judicial, con el fin de solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de las expresiones demandadas, con base en los argumentos que se resumen a continuación. En primer lugar, sostiene que “El régimen propio de la CNTV no se refiere a todos sus aspectos, sino al hecho de contar con una ley especial para su operación. Pero nada impide, que la CNTV siga reglas generales en aspectos comunes de las demás entidades, como ocurre con el régimen disciplinario, contractual, presupuesto, etc., y ahora –con la norma atacada- lo mismo ocurre en materia de personal. Finalmente, la Constitución señala que la ley señala (sic) la organización y funcionamiento de la entidad (art. 77, inciso final). Si la Ley 182 de 1995 señaló que la CNTV podía expedir su régimen de personal, otra norma de igual naturaleza podía modificar tal regla, como en efecto ha ocurrido”. Así mismo, advierte que si bien los artículos 76 y 371 superiores se refieren a que tanto la Comisión Nacional de Televisión como el Banco de la República se sujetan a un régimen legal propio, ello no significa que en materia laboral la CNTV se asemeje en todos los aspectos legales al Banco de la República. Sobre el particular cita un aparte de la sentencia C-827 de 2001. De otra parte, destaca que contrario a lo afirmado por el actor en su demanda, la Ley 182 de 1995 es una ley ordinaria que puede ser modificada por otra norma de la misma jerarquía, de forma tal que no existe ninguna limitación para que las expresiones demandadas establezcan que el régimen de personal de la Comisión Nacional de Televisión sea exactamente el mismo que el general. Advierte, además, que “entre otros errores, la honorable contraparte basa su argumentación en suponer que la aplicación de la norma atacada viola la autonomía de su función en relación con televisión, pero olvida que la Ley 909 de 2004 nada tiene que ver con ella, sino que es una norma general de administración de personal, o sea ajena a cualquier tema de política pública. La Ley 909 de 2004 afecta a muchas entidades, cada una de las cuales tiene su autonomía de ley, pero eso en nada afecta tal aspecto, lo mismo que el seguimiento de las normas de presupuesto o las de contratación pública tampoco lo hacen. Pero es más. (sic) Es evidente que el actor constitucional supone en la CNTV una autonomía que esta no tiene”. Como fundamento de sus aseveraciones cita las sentencias C-445, C-457 y C-564 de 1995, C-310 y C-711 de 1996, C-350 de 1997 y C-1344 de 2000, en las cuales la Corte Constitucional ha señalado que la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no es absoluta e ilimitada y además que la situación jurídica de dicha entidad no es comparable con la del Banco de la República o el Consejo Superior de la Judicatura, cuyas normas se expiden directamente con base en la Constitución Política. Para ratificar lo anterior, cita varios pronunciamientos del Consejo de Estado, entre otros, los siguientes: i) Sentencias del 25 de marzo de 1999 (Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dentro del proceso radicado con el No. 1180, -Actor: Ministerio de Comunicaciones-, Consejero Ponente: Luis Camilo Osorio Isaza), del 27 de septiembre de 2001 (Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del proceso radicado bajo el No. 5908, -Actor: Corporación Cámara de Entidades de Televisión, Comunicación y Recreación –Comunicar- y otra-, Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y del 26 de febrero de 1998 (Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro del proceso radicado con el No. 4390 –Actor: Daniel Contreras Gómez-, Consejero Ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez), en las que se señaló que las competencias de la Comisión Nacional de Televisión dependen directamente de la Ley. ii) Sentencia del 21 de septiembre de 2000, Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Magistrado Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola, expediente 5426, en la que se dijo que el ejercicio de las funciones de la Comisión Nacional de Televisión por fuera de lo previsto en la Ley deviene en un vicio de incompetencia. iii) Sentencia del 27 de septiembre de 2001, Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expediente 6676, Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero, en la que se hizo alusión a que la Comisión Nacional de Televisión tiene facultad reglamentaria, pero que no es autónoma en su ejercicio. iv) Sentencia del 23 de marzo de 2001, Sección Primera, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero, en la cual se señaló que la Comisión Nacional de Televisión no puede inventar reglas, sino que tiene que seguir los principios constitucionales y legales que le son aplicables. También cita la Sentencia C-564 de 1995, en la que la Corte Constitucional advierte que la ley no puede delegar en la Comisión Nacional de Televisión la facultad de establecer las políticas de manejo del espacio electromagnético y que dicha entidad no tiene la posibilidad de modificar los preceptos legales en materias que la Constitución ha reservado al legislador. Finalmente, indica que respecto de la relación que existe entre la Comisión Nacional de Televisión y el Ministerio de Comunicaciones, la Corte Constitucional señaló en las sentencias C-310 de 1996 y C-350 de 1997, que al Ministerio atañe la política del servicio público de las telecomunicaciones a nivel general y, en cambio, a la Comisión Nacional de Televisión corresponde la dirección y ejecución de la política que para el servicio de televisión determine el Congreso de la República. Concluye entonces que “Queda suficientemente demostrado que la CNTV no es en forma alguna un ente al cual no se le pueden imponer normas comunes aplicables a otros organismos, o incluso de la rama ejecutiva del poder público (sic)”, a pesar de que “la CNTV hace ingentes esfuerzos por hacerse parecer como un superente por encima del ordenamiento colombiano. Nada más alejado de la realidad”. 3. Departamento Administrativo de la Función Pública El Departamento Administrativo de la Función Pública, actuando a través de apoderado judicial, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar igualmente que se declare la constitucionalidad de las expresiones demandadas. Recuerda que el Constituyente de 1991, al implantar el principio de la división de las ramas del poder público (art. 113) y reconocer que existen otros entes autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, no estableció en ninguna parte un régimen supraconstitucional para uno o algunos de esos órganos denominados “autónomos e independientes”. En ese entendido, advierte que la Comisión Nacional de Televisión, si bien es un ente de origen constitucional y creación legal -Ley 182 de 1995-, que tiene personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica y se encuentra sujeto a un régimen legal propio, debe ajustarse en todo a los mandatos contenidos en la Constitución Política, puesto que “Dentro de nuestro ordenamiento jurídico no existe ni puede existir órgano o entidad, con autonomía absoluta, ni con un poder supraconstitucional o ajeno al control y al respeto de la ley. (…) Por estas razones no puede prohijarse la consideración contenida en la demanda, en el sentido de que la aplicación de Ley 909 de 2004, implica necesariamente una limitación a su autonomía pues la Ley 909 de 2004 sólo tuvo por objeto la regulación del sistema de empleo público y el establecimiento de los principios básicos de la gerencia pública (art. 1º Ley 909 de 2004), objeto que nada tiene que ver con la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado por los servicios de televisión, objeto material y jurídico de la actividad de la Comisión Nacional de Televisión, conforme lo ordena el artículo 76 de la Carta”. Sobre el particular cita apartes de las sentencias C-050 de 1994, C-517 de 1992, C-579 de 2001 y C-775 de 2001. De otra parte, explica que “El artículo 3º de la Ley 909 de 2004, al determinar el campo de aplicabilidad de la ley expresó: ‘Campo de aplicación de la ley. 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos (…) b) A quienes prestan sus servicios en empleos de carrera en las siguientes entidades: (…) En la Comisión Nacional de Televisión’, simplemente acogió el mandato genérico expresado en el artículo 125 de la C.P., donde el legislador (sic) estableció ‘Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera’, consagrando en forma expresa un principio general para todos los empleos de órganos y entidades del Estado y a reglón seguido las excepciones al mismo, cuando concluyó ‘Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley’. Es decir, que el querer expresado por el Legislador en el artículo 125 C.P., es que todos los empleos en los órganos y entidades son de carrera, y que sólo excepcionalmente no lo son. (…) En consecuencia, sin hesitación alguna debe concluirse que el artículo 3º del numeral 1º literal b) de la Ley 909 de 2004, está en un todo de acuerdo con el artículo 125 de la C.P.” y, en concordancia con dicha armonía constitucional, se expidió el artículo 15 de la Ley 182 de 1995. Así mismo, estima que las expresiones acusadas no vulneran lo previsto en el artículo 77 constitucional, toda vez que, en ningún momento afectan la competencia subjetiva o territorial de la cual goza actualmente la Comisión Nacional de Televisión, así como su autonomía presupuestal, técnica y administrativa, dado que, como ya se advirtió, la Ley 182 de 1995 en su artículo 15 recoge el principio general establecido en el artículo 125 superior, en el sentido de que todos los empleados son de carrera con las excepciones previstas en la Constitución Política y las señaladas en la Ley. En ese sentido es claro que “Las determinaciones constitucionales expresadas por el Constituyente en el artículo 76 de la C.P., fueron estrictamente respetadas por el Legislador, pues no se introdujeron en el texto demandado nuevas excepciones, ni se modificó o ignoró el principio general allí contenido”. Concluye entonces que las expresiones acusadas que hacen parte del literal b) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004, se ajustan a lo previsto en los artículos 1º, 2º, 4º, 76, 77-inciso 2º, 113, 122 y 125 superiores “conformando con todos ellos un todo lógico-jurídico coherente y armónico, con los que guarda absoluta correspondencia”, en la medida en que la Constitución Política no excluye a los órganos autónomos de la regla general de la carrera administrativa prevista en el artículo 125 ibídem, ni fija para la Comisión Nacional de Televisión un sistema especial o particular de carrera administrativa que permita excluirla de la aplicación del régimen general previsto en la Ley 909 de 2004, como sí ocurre con los organismos y entidades mencionados expresamente en el numeral 2º del artículo 3º de la citada Ley. 4. Comisión Nacional de Televisión El Director y Representante Legal de la Comisión Nacional de Televisión, interviene en el presente proceso para solicitar a esta Corporación que declare inexequibles los preceptos acusados, a partir de las consideraciones que se resumen a continuación. El interviniente recuerda que de conformidad con lo previsto en el artículo 113 de la Constitución Política, además de los órganos que integran las tres Ramas del Poder Público, existen otros entes autónomos e independientes para lograr el cumplimiento de las demás funciones del Estado; de acuerdo con dicho mandato constitucional, existe una separación funcional entre los diferentes órganos del Estado pero con colaboración armónica para realizar sus funciones. En ese sentido, aduce que el artículo 3 de la Ley 182 de 1995 creó la Comisión Nacional de Televisión –CNTV- como una entidad con la independencia funcional necesaria para el cumplimiento de las atribuciones que le asigna la Constitución, la Ley y sus estatutos. Explica que la Corte Constitucional “se ha pronunciado en reiteradas oportunidades, indicando el significado y la trascendencia del carácter autónomo con que el Constituyente, de manera expresa, dotó a la Comisión Nacional de Televisión, dada la necesidad de garantizar que los derechos ligados al servicio público de televisión, como el más poderoso de los medios de comunicación, se manejen de tal manera que este medio no pueda ser controlado por la mayoría política de turno. Ha concluido también que no cabe duda que la Comisión Nacional de Televisión es una entidad nacional autónoma, que no se puede asimilar a una entidad descentralizada y que goza de autonomía patrimonial, administrativa y técnica dado que el Constituyente de 1991 quiso garantizar que la Comisión Nacional de Televisión actuara autónomamente, es decir, con independencia de los demás organismos del Gobierno, aunque, por supuesto dentro de los términos que señale la ley. Por consiguiente, esta entidad está dotada de un grado de independencia suficiente para la toma de decisiones y el cumplimiento de las responsabilidades confiadas por la Carta”. Así mismo, precisa que la Corte Constitucional en la sentencia C-220 de 1997, al referirse a la autonomía de los órganos del Estado, dio alcance al artículo 113 constitucional, en el sentido de considerar que por su naturaleza y funciones, aquéllos no integran ninguna de las ramas del poder público y que por tanto no admiten ser categorizados como establecimientos públicos, porque de ser así, habría una injerencia indebida del Ejecutivo en su funcionamiento. De otra parte, aclara que el literal g) del artículo 12 de la Ley 182 de 1995 establece que corresponde a la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, entre otra funciones, determinar su planta de personal y crear, suprimir o fusionar los cargos necesarios para su buena marcha, así como fijar el régimen de remuneraciones y expedir el manual de funciones; a su vez, indica que en el numeral 3º del citado literal se estipula que son cargos de dirección y confianza los de Jefe de Oficina y Subdirector, así como los que la Comisión adscriba a éstos por ser de asesoría directa de los miembros de la Junta, del Secretario General y de los Jefes y Subdirectores de la entidad. Aduce que la disposición jurídica en cita señala que el régimen salarial y prestacional de los empleados de los miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, será equivalente al de los miembros de la Junta Directiva y demás funcionarios del Banco de la República, y que todos los empleados de la entidad serán designados por la Junta de la Comisión, pero esta podrá delegar en el Director dicha facultad. En ese orden de ideas, argumenta que con fundamento en lo anterior se estableció en los Estatutos de la CNTV (numeral 18 del artículo 15 de la Resolución No. 185 de 1996), que corresponde a su Junta Directiva expedir el régimen especial de licitaciones y contratos de concesión, y en el literal c) del numeral 8º del artículo 38 ibídem se prevé que le corresponde a la Subdirección de Recursos Humanos y Capacitación, organizar y adelantar los procesos de carrera administrativa, selección, realización de concursos, escalafonamiento, coordinación del proceso de calificación y retiro del servicio, de conformidad con las políticas y reglamentaciones que al respecto expida la Junta Directiva del CNTV. Considera entonces que “el literal b) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004 es contrario a los artículos 76 y 77 y 113 (sic) de la Constitución Política, por cuanto con el mismo se pretende que un organismo autónomo como es la Comisión Nacional de Televisión aplique una normatividad general, creada por las entidades públicas de la rama ejecutiva del poder público (sic) y algunos organismos que no cuentan con autonomía constitucional”; que a ello se suma, que la Comisión Nacional de Televisión a pesar de su carácter constitucionalmente autónomo, quedó por fuera del listado fijado por el Legislador en el numeral 2º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004. Concluye que tanto las expresiones acusadas que hacen parte del literal b) del numeral 1º del artículo 3º, como las disposiciones jurídicas que las desarrollan, son evidentemente contrarias a la autonomía reconocida por la Constitución Política a la Comisión Nacional de Televisión, de forma tal que si dichos preceptos no fueran declarados inconstitucionales “la Comisión Nacional de Televisión tendría que conformar su estructura de acuerdo con los mandatos del ejecutivo, (sic) afectando en gran medida la autonomía administrativa reconocida por la Constitución a esta entidad”. 5. Intervención ciudadana El ciudadano Roberto Urrego Moreno interviene en el presente proceso con el fin de solicitar a esta Corporación que declare que los preceptos acusados son inconstitucionales. Advierte que el demandante tiene razón cuando afirma que los entes constitucionales autónomos dotados de un régimen legal especial, y los órganos de control, no se someten al régimen general de carrera administrativa. Sobre el particular cita apartes de la sentencia C-563 de 2000. En ese entendido, aduce que en el caso sub-exámine se trata también de un ente autónomo de creación constitucional sujeto a un régimen legal propio, de conformidad con lo señalado en los artículos 76 y 77 constitucionales, de forma tal que esa connotación hace que al igual que las universidades del Estado, cuente con un régimen legal especial que incluye, como es apenas lógico, lo relativo a la carrera administrativa. Así mismo, recuerda que en la sentencia C-1230 de 2005 la Corte Constitucional estableció la diferencia entre carrera administrativa especial –que es la que rige para las entidades autónomas de creación constitucional- y los regímenes específicos de carrera administrativa –creados por la Ley en razón de la naturaleza de las entidades en las cuales se aplican, verbigracia, DAS, INPEC, DIAN, entre otras-. Concluye entonces que la Ley 909 de 2004 al desconocer el carácter especial que debe regir para la carrera administrativa aplicable a la Comisión Nacional de Televisión y demás órganos constitucionales autónomos, quebrantó la Constitución Política, pues en tales casos “la ley general de carrera administrativa sólo puede ser aplicada con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la carrera especial que rige para el respectivo ente autónomo”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación allegó el concepto número 4050, recibido en esta Corporación el siete (7) de marzo de 2006, en el cual solicita a la Corte declarar exequible los preceptos acusados, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación. La Vista Fiscal recuerda en primer lugar que “En la estructura del Estado Colombiano, uno de cuyos rasgos característicos es la sujeción al orden jurídico, no es posible concebir la existencia de personas jurídicas de derecho público, de atribuciones y de competencias o de servidores públicos carentes de controles. Tal característica, de amplio desarrollo jurisprudencial y doctrinal, se ve reflejada en el principio según el cual todas las personas jurídicas de derecho público se sujetan al cumplimiento de la Constitución y la Ley, ello es, al imperio del derecho (Estado de Derecho), lo que conlleva al desarrollo de particulares funciones y competencias con sujeción a los aspectos de carácter macroeconómico, macrosocial y macropolítico, alejando así de aquellas categorías jurídicas el concepto de soberanía”. Como fundamento de sus aseveraciones cita apartes de las sentencias C-517 de 1991, C-126 de 1993 y C-894 de 2003. Así mismo, advierte que de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Constitución Política, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y aquellos que fije la ley; además, respecto de los de carrera administrativa, será la Ley la que estipule los requisitos y condiciones que sirvan como base para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, para lo cual el artículo 130 superior prevé la existencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como ente responsable de la administración y vigilancia de la carrera de los servidores públicos, salvo de aquellos que tengan carácter especial. Sobre el particular, cita las sentencias C-954 y C-1177 de 2001 y C-037 y C-969 de 2003. De otra parte, señala que en la sentencia C-1230 de 2005 se fijaron tres sistemas de carrera administrativa, a saber, i) el régimen general regido por la Ley 909 de 2004, ii) los sistemas especiales previstos por el Constituyente, y iii) los sistemas específicos creados por la Ley, en donde la especificidad radica en la naturaleza de la entidad o de la misión a su cargo. En esos términos, la Vista Fiscal considera que a la luz de la Constitución Política “no se advierte que a la Comisión Nacional de Televisión corresponda un régimen especial de carrera administrativa que habilite para sustraerse de la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como sí se halla regulado expresamente en los artículos 217, 218, 253, 256, 268 y 279 de dicho ordenamiento superior, respecto de las Fuerzas Militares, el Cuerpo de Policía, la Fiscalía General de la Nación, la Judicatura, la Contraloría General de la República o la Procuraduría General de la Nación”. Agrega además, que tampoco se observa que en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 125 superior, el Legislador haya previsto para la Comisión Nacional de Televisión, en razón de su naturaleza o misión, un régimen específico de carrera, como sí ocurrió con el personal que labora en el Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC-, la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, las entidades que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, las Superintendencias, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil –AEROCIVIL-. En ese orden de ideas, destaca que “adicional al hecho de que la Comisión Nacional de Televisión no cuenta con una autorización constitucional expresa que la haga objeto de un régimen especial de carrera, la autonomía administrativa y patrimonial y técnica de que está dotada, así como la sujeción a un régimen legal propio (artículo 76 de la C. P.), no tienen la virtualidad de sustraer al órgano de la dirección política en materia de televisión del cumplimiento del resto del ordenamiento jurídico, pues tal abstracción riñe con los principios y valores fundantes del Estado de Derecho. Así, al interpretar y aplicar las normas de carrera administrativa, habrá de atenderse al carácter no absoluto de las autonomías”. Aparecen citadas las sentencias C-310 y C-711 de 1996. Aduce que de conformidad con lo previsto en los artículos 12 y 15 de la Ley 182 de 1995, es claro que: i) la facultad que la Ley otorga a la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión para fijar la planta de personal de la entidad, conforme a una estructura determinada, debe hacerse en concordancia con los mandatos de la Ley General de carrera administrativa, por cuanto la Comisión Nacional de Televisión no tiene autorizado expresamente un régimen especial de carrera para la administración de su personal, ii) que la asimilación que para efectos salariales y prestacional trae la Ley 182 de 1995, en relación con el régimen aplicable a los empleados del Banco de la República no hace iguales a las dos entidades, pues el sentido y alcance de dicha norma es el de atender a un modelo para efectos meramente remunerativos, ya que la Ley en mención no está transmitiendo la naturaleza jurídica de una entidad a otra, iii) que la sujeción a la Constitución y a la ley por parte de los servidores públicos de la Comisión Nacional de Televisión, los hace destinatarios del contenido del artículo 124 superior, que defiere a la Ley la determinación de la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, aspecto éste que resulta más garantista, toda vez que la Ley se ciñe estrictamente a los principios que rigen la función pública, iv) que al existir cargos de carrera administrativa en la Comisión Nacional de Televisión, el ingreso, permanencia, ascenso y retiro de los servidores públicos de esa entidad, cuenta con un sistema reglado establecido en la Ley General de Carrera Administrativa, con el cual se regula la actividad laboral al interior de la CNTV. Explica entonces que no existe una autorización constitucional expresa para optar por un régimen legal especial de carrera administrativa aplicable a los servidores de la Comisión Nacional de Televisión, por lo que la Ley 909 de 2004 simplemente responde al ejercicio de la competencia propia del Congreso de la República, de acuerdo con el artículo 125 superior. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-391 de 1993. Finalmente, hace énfasis en que no es cierto que con la promulgación de las expresiones acusadas que forman parte del literal b) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004, “se invierta el orden constitucional que establece la carrera administrativa como regla general o que con ello se atenta contra la filosofía en que se funda dicho sistema y tampoco que se desconozca alguna prerrogativa de orden constitucional, en particular. Todo lo contrario, con la aplicación de las normas de carrera general que en nada se oponen al ejercicio de las facultades especiales que atañen a la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, por virtud de lo establecido en la Ley 182 de 1995, el Legislador buscó que ésta se sujetara a los principios de la carrera, y que los servidores y aspirantes a ocupar cargos públicos en dicho ente pudiesen gozar de un marco legal y reglamentario que, además de ser controlable, consagra un plexo de garantías mínimas para el acceso y retiro del servicio público”. Concluye que, como quiera que no existe una autorización constitucional para que los servidores de la Comisión Nacional de Televisión cuenten con un régimen especial de carrera administrativa, y por el contrario, la naturaleza y la misión del organismo en manera alguna lo sustraen de la aplicación del régimen previsto en el artículo 125 constitucional, las expresiones acusadas deben ser declaradas exequibles. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición jurídica de la que hacen parte las expresiones demandadas forma parte de una Ley de la República. 2. La materia sujeta a examen Se discute en el presente caso la constitucionalidad de las expresiones “En la Comisión Nacional de Televisión” que hacen parte del literal b) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. A juicio del demandante, las expresiones acusadas desconocen la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión, al establecer que sus empleados de carrera administrativa se sujetan a la Ley 909 de 2004 (ley general de carrera administrativa), pues, a su juicio, se pasa por alto que dicha entidad se somete a un régimen legal propio, de acuerdo con los artículos 76 y 77 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 113 ibídem. Por tanto, considera que la carrera administrativa de la Comisión Nacional de Televisión es de naturaleza especial y que su regulación es un asunto interno que corresponde desarrollar a esa misma entidad, por lo que no es de recibo que se le ordene aplicar una normatividad general creada para las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del poder público y para otros organismos que no tienen autonomía constitucional. Insiste en que la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no sólo se desconoce con la Ley 909 de 2004, sino, especialmente, con la reglamentación que se ha expedido con fundamento en ella y que corresponde a asuntos ya previstos en normas internas de la entidad. La solicitud de inconstitucionalidad es coadyuvada por el representante legal de la Comisión Nacional de Televisión. Se aduce que la Ley 182 de 1995 creó la Comisión Nacional de Televisión como una entidad con la independencia funcional necesaria para el cumplimiento de las atribuciones que le asigna la Constitución, la Ley y los estatutos, por lo que la expresión acusada que hace parte del literal b) del numeral 1º del artículo 3º de la Ley 909 de 2004, así como las disposiciones jurídicas que la desarrollan, son evidentemente contrarias a la autonomía que protege a dicho organismo En este mismo sentido, intervino el ciudadano Roberto Urrego Moreno, quien también solicita que se declare la inexequibilidad solicitada en la demanda. Por su parte, la vista fiscal y las intervenciones del Ministerio de Comunicaciones y del Departamento Administrativo de la Función Pública defienden la exequibilidad de la norma acusada, pues, a su juicio, la Comisión Nacional de Televisión no tiene un régimen especial de carrera administrativa, de manera que la Ley 909 de 2004 se limita a aplicar las reglas generales que en dicha materia han previsto los artículos 125 y 130 superiores. Con fundamento en lo anterior, a la Corte le corresponde determinar si la expresión acusada desconoce la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión, al disponer que sus empleados de carrera administrativa se sujetan al régimen general establecido en la Ley 909 de 2004 para los funcionarios estatales que tienen esa calidad. En otros términos, la Corte debe establecer si la autonomía y el régimen legal propio que los artículos 76 y 77 de la Constitución Política han previsto para la Comisión Nacional de Televisión, impiden que el legislador haga aplicables a esta entidad las normas generales de carrera administrativa expedidas con base en los artículos 125 y 130 superiores. 3. Consideraciones preliminares 3.1. La carrera administrativa como herramienta de gestión pública y mecanismo para hacer efectivos principios, valores y garantías constitucionales. Desde sus primeras sentencias sobre la materia, la Corte tiene sentado que la Constitución Política le ha dado un estatus especial y preferente a la carrera administrativa dentro las posibles formas de vinculación de los funcionarios públicos al Estado, en la medida que no sólo permite el acceso al cargo de las personas más calificadas, sino que constituye una garantía de estabilidad en el empleo, todo lo cual es reflejo y aplicación de valores, principios y derechos expresamente reconocidos en la Constitución. En tal sentido, la Corte ha señalado que la carrera administrativa se cimienta en “la prevalencia y generalidad de la misma, la igualdad de oportunidades para acceder al servicio público, la eficiencia y la eficacia que deben orientar a la administración pública, la capacitación de los funcionarios, la estabilidad en el empleo y, la disponibilidad de ascenso de los servidores públicos”[1], nada de lo cual puede ser considerado ajeno a los principios y valores constitucionales. Por tanto, la aplicación del sistema de carrera administrativa en una determinada entidad estatal, como concreción de la regla general prevista en el artículo 125 del Estatuto Superior, tiene de entrada un fuerte respaldo constitucional, pues sus objetivos y fundamentos responden a precisos mandatos superiores, que a la vez que protegen el interés general en una Administración Pública eficiente y calificada, tutelan los derechos específicos de quienes acceden a la función pública. Es así como, en Sentencia C-479 de 1992, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández, la Corte Constitucional señaló que la carrera administrativa es una técnica “al servicio de los fines primordiales del Estado Social de Derecho”, en cuyo desarrollo el legislador debe tener en cuenta el mérito y la estabilidad en el cargo como columna vertebral del respectivo sistema.[2] De esta manera, el artículo 125 de la Constitución Política guarda una estrecha relación con otras de sus normas, como las que hacen alusión a los principios de eficiencia y eficacia de la función administrativa (art. 209), al derecho a la igualdad (art.13) y a la garantía de estabilidad laboral (art.53). En este sentido, la Sentencia C-517 de 2002 señaló que la carrera administrativa estaba delimitada por tres objetivos fundamentales, a saber: “i) La búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio público, ya que la administración debe seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por el mérito y su capacidad profesional empleando el concurso de méritos como regla general para el ingreso a la carrera administrativa; ii) La garantía de la igualdad de oportunidades, pues de conformidad con lo preceptuado en el artículo 40-7 de la Carta todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas; y iii) La protección de los derechos subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de la Carta, pues esta Corporación ha señalado que las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos que deben ser protegidos y respetados por el Estado[3].” Por ende, la Corte ha considerado que existe una estrecha vinculación entre el régimen de carrera administrativa y el Estado Social de Derecho, en la medida que quienes sean llamados a desempeñar cargos públicos tienen la delicada labor de servir a la comunidad, hacer efectivos los principios, derechos y deberes constitucionales y promover la prosperidad general (art. 1 C.P.).[4] De ahí que, la Constitución haya querido que la carrera administrativa sea la regla general de vinculación al Estado y que la misma deba fundarse en la excelencia en la selección de las personas que han de ingresar al servicio del Estado. En Sentencia C-954 de 2001, la Corte se refirió a la finalidad de la carrera administrativa de la siguiente manera y reiteró así sus fundamentos constitucionales: “Se debe recordar que la finalidad misma de la carrera administrativa es reclutar un personal óptimo y capacitado para desarrollar la función pública. Con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines estatales, la carrera permite que quienes sean vinculados a la administración bajo esta modalidad, ejerzan de manera calificada la función pública que se les asigna, ya que dicho sistema está diseñado para que ingresen y permanezcan en él aquellas personas que tengan suficientes calidades morales, académicas, intelectuales y laborales para asumir con eficiencia y honestidad dicho servicio. Existe entonces una estrecha relación entre el cumplimiento de los fines del Estado y la prioridad que el constituyente otorga a la carrera administrativa, que se explica en la naturaleza del sistema y en los principios que lo fundan.”[5] En consecuencia, en la medida que la carrera administrativa tiene como finalidad establecer procedimientos objetivos de selección de los servidores del Estado, a partir del mérito como criterio de escogencia y permanencia en el cargo, la Corte encuentra que cuando el legislador opta por dicho sistema como forma de vinculación a una determinada entidad estatal, no hace nada diferente de aplicar claros y expresos mandatos constitucionales que, en principio y por sí mismos, tienen respaldo suficiente en el ordenamiento vigente. Por el contrario, para que el legislador pueda optar por un sistema de vinculación distinto al de carrera administrativa, deberá tener razones constitucionales suficientes para ello, en los términos del artículo 125 y demás normas que sean aplicables según la Entidad de que se trate. No en vano la Corte señaló que “en el Estado social de derecho la carrera administrativa constituye un principio constitucional y como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata, que contiene una base axiológica-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional.”[6] De otro lado, es preciso señalar que desde el punto de vista de las funciones constitucionales y legales de cada entidad, la carrera administrativa tiene carácter instrumental (permite proveer los funcionarios requeridos y garantizar que, por regla general, la vinculación con el Estado responda a los mismos criterios de acceso, permanencia, promoción y retiro del cargo), en la medida que sus normas no están dirigidas a interferir en las esferas de decisión propias de los organismos a las cuales se aplican, cuyas competencias y forma de ejercicio será el determinado en la Constitución y la Ley, de acuerdo con el nivel de autonomía que les haya sido asignado. De esta forma, la Corte entiende la carrera administrativa como una herramienta de gestión pública de rango constitucional y no como un mecanismo de injerencia en los asuntos propios de cada entidad, que, por tanto, no impide su utilización en organismos dotados de cierto nivel de autonomía. Así lo había señalado esta Corporación en el caso de las entidades territoriales, cuya separación del poder central no se consideró un obstáculo para la aplicación de las normas generales de carrera administrativa expedidas por el legislador: “Las normas relacionadas con la carrera administrativa crean un marco de funcionamiento de la administración que no altera la independencia de las entidades territoriales en el manejo de sus asuntos. Por el contrario, esas normas contribuyen a establecer los requisitos mínimos para que las entidades territoriales administren sus asuntos en forma más eficiente, en la medida en que las normas sobre carrera dotan de solidez y eficiencia a la administración y garantizan derechos laborales generales a los servidores públicos de las distintas entidades territoriales.”[7] Por tanto, en la medida que la carrera administrativa no afecta las funciones o el ejercicio de las competencias constitucionales y legales de cada entidad, la Corte considera que la existencia de un régimen general en esa materia, salvo para los casos en que la Constitución o la ley han previsto una forma distinta de vinculación o un sistema especial o específico de carrera, no tiene per se la virtualidad de afectar la autonomía funcional de las entidades destinatarias y, por el contrario, en lo que hace referencia a la vinculación con el Estado, permite hacer efectivo el derecho a la igualdad y a la estabilidad de quienes aspiran a ocupar y permanecer en los cargos públicos. En consecuencia, como se señaló en la Sentencia C-349 de 2004, la Corte reconoce en el legislador amplias facultades de configuración normativa para el diseño de los procedimientos de acceso al servicio público, facultades que, en todo caso, se encontrarán restringidas por aquellos límites que emanan de la propia Constitución. 3.2 El sistema general de carrera administrativa como regla de vinculación al Estado. El carácter excepcional de los sistemas especiales y específicos de carrera. De acuerdo con lo expuesto hasta el momento, se tiene entonces que el régimen de carrera racionaliza el ejercicio de la función pública, a través de un sistema normativo que regula de manera objetiva los criterios para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servicio y que elimina el uso de factores subjetivos y aleatorios en la designación de los funcionarios estatales. Por tanto, se trata de un sistema que garantiza la defensa del interés general, “pues descarta de manera definitiva la inclusión de otros factores de valoración que repugnan a la esencia misma del Estado social de derecho, tales como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo, entre otros, y en cambio fomenta la eficacia y eficiencia de la gestión pública.”[8] Dados pues los fines legítimos que persigue y la protección que brinda a los intereses generales del Estado y a los derechos específicos de los funcionarios públicos, la Corte ha encontrado que en el marco de la Constitución Política de 1991, todos los empleos deben proveerse por el sistema de carrera administrativa (primera regla), con excepción de aquéllos "de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley". (art.125 C.P) A su vez, todos los empleos de carrera administrativa deben sujetarse al régimen general que determine el legislador (segunda regla), cuya administración y vigilancia corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil en los términos del artículo 130 superior, salvo (i) los sistemas especiales de carrera de rango constitucional, que si bien se excluyen de la órbita de gestión de dicha comisión, en todo caso se encuentran sujetos a la ley y a los principios de igualdad, mérito y estabilidad y (ii) los sistemas específicos de carrera, esto es, aquéllos cuya individualidad ha sido creada por el legislador dentro del marco del sistema general de carrera, que en todo caso son administrados y vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal como se precisó en la Sentencia C-1230 de 2005.[9] Así las cosas, la interpretación de las normas de carrera administrativa es restrictiva en favor de las dos reglas generales antes señaladas, que se derivan de los artículos 125 y 130 superiores, como concreción, a su vez, de otros principios y derechos constitucionales (igualdad, estabilidad laboral,...