Sentencia C-530 de 1993

C-530-93 Sentencia No Sentencia No. C-530/93 ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES-Régimen Especial/CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO/PERSONA NO RESIDENTE-Limitaciones El Decreto estudiado establece un régimen especial, que en algunas de sus disposiciones consagra facultades discrecionales para la Junta Directiva de la Oficina de Control de Circulación y Residencia del Departamento Archipiélago, las cuales deben ser ejercidas de manera razonable y no arbitraria, como por ejemplo la calificación de la "buena conducta" de las personas y aún la calificación de su "solvencia económica". Estos conceptos son denominados por la doctrina "cláusulas abiertas" o "conceptos jurídicos indeterminados". Deben tener mucha prudencia y mesura las autoridades encargadas de calificar los conceptos jurídicos indeterminados contenidos en la norma estudiada, con el fin de evitar la arbitrariedad. Las limitaciones a los derechos de las personas no residentes en el Departamento que nos ocupa deben ser entendidas en el sentido de que ellas no cobijan a las autoridades nacionales en el ejercicio de sus funciones. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Condiciones El principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta permite conferir un trato distinto a diferentes personas siempre que se den las siguientes condiciones: que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de hecho; que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad; que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales; que el supuesto de hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una racionalidad interna; que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Discriminación/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Diferenciación La distinción entre discriminación y diferenciación, que es el elemento fundamental para calibrar el alcance del principio de igualdad. Dicho principio, en efecto, veta la discriminación, pero no excluye que el poder público otorgue tratamiento diverso a situaciones distintas -la diferenciación-. El artículo 13 de la Constitución no prohibe, pues, tratamientos diferentes a situaciones de hecho diferentes. La distinción entre discriminación y diferenciación viene, a su vez, determinada porque la primera es injustificada y no razonable. Discriminación es, por tanto, una diferencia de tratamiento no justificada ni razonable, o sea arbitraria, y solo esa conducta esta constitucionalmente vetada. A contrario sensu, es dable realizar diferenciaciones cuando tengan una base objetiva y razonable. El punto consiste, entonces, en determinar cuáles son los elementos que permiten distinguir entre una diferencia de trato justificada y los que no lo permiten. PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD/PRINCIPIO DE RACIONALIDAD La razonabilidad hace relación a que un juicio, raciocinio o idea esté conforme con la prudencia, la justicia o la equidad que rigen para el caso concreto. Es decir, cuando se justifica una acción o expresión de una idea, juicio o raciocinio por su conveniencia o necesidad. La racionalidad, en cambio, expresa el ejercicio de la razón como regla y medida de los actos humanos. Es, simplemente, producto de la esencia racional del ser humano. Por lo anterior es posible afirmar que no es improbable que se presente la eventualidad de que un trato desigual "racional" -el supuesto de hecho, el trato desigual y la finalidad sean coherentes entre sí- no sea "razonable", porque la finalidad perseguida no es constitucionalmente admisible, como tampoco cabe desechar que unos supuestos de hecho distintos con una estructura razonable sea objeto de una diferenciación irracional. DERECHO DE CIRCULACION-Limites/DERECHO DE RESIDENCIA-Limitación La limitación a los derechos de circulación y residencia en aras del control de la densidad en las Islas es una finalidad razonable en la medida en que ella es constitucionalmente admisible, como quiera que está explícitamente consagrada en el inciso segundo del artículo 310 de la Carta. DENSIDAD POBLACIONAL/DERECHO AL TRABAJO-Límites El derecho al trabajo es un derecho constitucional que será regulado por la ley, entre otros motivos, para evitar "un riesgo social". Por la alta densidad de las Islas, que compromete incluso la supervivencia, la limitación al núcleo esencial del derecho al trabajo -puesto que no lo suprime del todo- es constitucional en este caso concreto porque busca evitar los riesgos letales involucrados. TURISTAS/DERECHO A LA EDUCACION-Límites Las personas no residentes sólo pueden permanecer hasta cuatro meses al año en el Departamento y en calidad de turistas. A tales personas no se les cercena el derecho a estudiar en su lugar de origen. Pero cuando llegan a las Islas, no siendo residentes -temporales o permanentes-, adquieren la calidad de "turistas" y no pueden estudiar en establecimientos educativos, básicamente porque los cursos regulares exceden dicho lapso. Se trata pues de una limitación que si no estuviese escrita el resultado fáctico sería el mismo, porque de todos modos los turistas no podrían estudiar. DERECHO A LA VIDA-Protección/DENSIDAD POBLACIONAL-Control Estando, como está, la vida en el primer lugar de los intereses legítimos del hombre, no es de extrañar que el Decreto 2672 de 1991 desarrolle las normas constitucionales, en la medida en que el control de la densidad no tiene en última instancia otra motivación que la de proteger la vida o, si se quiere, hacer viable la vida. Es un problema de supervivencia: el riesgo que la norma revisada aspira superar es de orden letal no sólo para las generaciones venideras sino incluso para la población actual de las Islas. RAIZALES-Protección cultural/PATRIMONIO CULTURAL/PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL La cultura de las personas raizales de las Islas es diferente de la cultura del resto de los colombianos, particularmente en materia de lengua, religión y costumbres, que le confieren al raizal una cierta identidad. Tal diversidad es reconocida y protegida por el Estado y tiene la calidad de riqueza de la Nación. El incremento de la emigración hacia las Islas, tanto por parte de colombianos no residentes como de extranjeros, ha venido atentando contra la identidad cultural de los raizales, en la medida en que por ejemplo en San Andrés ellos no son ya la población mayoritaria, viéndose así comprometida la conservación del patrimonio cultural nativo, que es también patrimonio de toda la Nación. PROTECCION DEL AMBIENTE El incremento poblacional desmesurado ejerce una presión sobre los recursos naturales de las Islas, en la medida en que la demanda de los mismos es superior a la oferta, desencadenándose así un proceso irreversible de deterioro del ecosistema. Tal proceso disminuye la calidad de vida de la población actual pero sobre todo compromete seriamente la supervivencia de las generaciones futuras. En otras palabras, el ecosistema -frágil, por esencia-, no es patrimonio exclusivo de la población actual. Se tiene el deber constitucional de proteger el medio ambiente para legar a las generaciones futuras un mundo vivible y vivible es con cierta calidad de vida. REF: Expediente N° D-260. Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto No. 2762 de 1991. Actora: Olga Lucía Alzate Tejada. Magistrado Sustanciador: ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Santafé de Bogotá, once (11) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993). La Corte Constitucional de la República de Colombia, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES La ciudadana Olga Lucía Alzate Tejada presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto No. 2762 de 1991, la cual fue radicada con el número D-260. 1. De la norma objeto de revisión El Decreto No. 2762 de 1991 preceptúa lo siguiente: Decreto 2762 de 1991 (diciembre 13) Por medio del cual se adoptan medidas para controlar la densidad poblacional en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo transitorio 42, de la Constitución Política de Colombia, previa consideración y no improbación por la Comisión Especial, y CONSIDERANDO: Que el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, presenta un alto índice de densidad demográfica con lo cual se ha dificultado el desarrollo de las comunidades humanas en las Islas; Que están en peligro los recursos naturales y ambientales del Archipiélago por lo que se hace necesario tomar medidas inmediatas para evitar daños irreversibles en el ecosistema; Que el acelerado proceso migratorio al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina es la causa principal del crecimiento de su población, por lo que se hace necesario adoptar medidas para regular el derecho de circulación y residencia en el territorio insular; Que el Congreso aún no ha expedido las leyes de que trata el artículo 310 de la Constitución, decreta: Art. 1º El presente decreto tiene por objeto limitar y regular los derechos de circulación y residencia en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el artículo 310 de la Constitución Política. Art. 2º Tendrá derecho a fijar su residencia en el Departamento Archipiélago quien se encuentre en una de las siguientes situaciones: a. Haber nacido en territorio del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, siempre que alguno de los padres tenga, para la época, su domicilio en el Archipiélago; b. No habiendo nacido en territorio del Departamento, tener padres nativos del Archipiélago; c. Tener domicilio en las Islas, comprobado mediante prueba documental, por más de 3 años continuos e inmediatamente anteriores a la expedición de este decreto; d. Haber contraído matrimonio válido, o vivir en unión singular, permanente y continua con persona residente en las Islas siempre que hayan fijado por más de 3 años, con anterioridad a la expedición de este decreto, el domicilio común en territorio del Departamento Archipiélago; e. Haber obtenido tal derecho en los términos previstos en el artículo siguiente. Parágrafo. Las personas que por motivos de educación, hayan debido ausentarse de las Islas por un tiempo determinado, se les contará tal lapso a efectos de lograr el cumplimiento de los términos señalados en los literales c) y d), siempre que en el Departamento Archipiélago permanezcan como residentes su cónyuge o compañera permanente, sus padres o hijos. Art. 3º Podrá adquirir el derecho a residir en forma permanente en el Departamento Archipiélago quien: a. Con posterioridad a la fecha de expedición de este decreto, contraiga matrimonio o establezca unión permanente con un residente, siempre que se fije el domicilio común en el Departamento, a lo menos por 3 años continuos. Al momento de solicitar la residencia permanente se deberá acreditar la convivencia de la pareja; b. Haya permanecido en el Departamento en calidad de residente temporal por un término no inferior a 3 años, haya observado buena conducta, demuestre solvencia económica y, a juicio de la Junta Directiva de la Oficina de Control de Circulación y Residencia, resulte conveniente su establecimiento definitivo en el Archipiélago. La Junta decidirá sobre la conveniencia de que trata el literal anterior, tomando en cuenta la oferta de mano de obra en el Departamento Archipiélago, la densidad poblacional en el mismo y las condiciones personales del solicitante. Art. 4º El derecho de residencia a que se refieren los artículos anteriores de este decreto, confiere la facultad de domiciliarse en una de las Islas que conforman el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El cambio de domicilio, dentro del Departamento, que implique traslado de una Isla otra, requerirá de la autorización previa de la Oficina de Control de Circulación y Residencia, la cual tendrá en cuenta el afecto: la densidad poblacional y la suficiencia de los servicios públicos en la Isla la que se pretende el traslado. Art. 5º Sólo los residentes del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina podrán ejercer, dentro del territorio del Departamento, los siguientes derechos: 1. Trabajar en forma permanente. 2. Estudiar en un establecimiento educativo del Archipiélago. 3. Inscribirse en el Registro Mercantil y ejercer actividades de comercio de manera permanente. 4. Ejercer el derecho al sufragio para las elecciones departamentales y municipales. Art. 6º Perderá la calidad de residente quien se encuentre en una de las siguientes situaciones: a. Haber fijado domicilio fuera del territorio del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por un período continuo superior a 3 años; b. Haber violado las medidas de control de circulación y residencia contempladas en el presente decreto; c. Haber violado las disposiciones sobre la conservación de los recursos naturales y ambientales del Departamento Archipiélago de San Andrés y Providencia. Parágrafo. En ningún caso perderán su calidad de residentes las personas que hayan nacido en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, ni las personas que, no habiendo nacido en él, tengan padres nativos del Archipiélago. Art. 7º Podrán fijar temporalmente su residencia en el Archipiélago las personas que obtengan la tarjeta correspondiente, por una de las siguientes razones: a. La realización, dentro del Departamento, de actividades académicas, científicas, profesionales, de gestión pública o culturales, por un tiempo determinado; b. El desarrollo de actividades laborales por un tiempo determinado hasta por un año prorrogable por lapsos iguales, que en ningún caso sobrepasen los 3 años, previo el cumplimiento de las disposiciones señaladas en este decreto; c. Encontrarse en la situación prevista por el literal a) del artículo 3º del presente decreto. El interesado en obtener la residencia temporal, deberá demostrar que tiene vivienda adecuada y capacidad económica para su sostenimiento en el Archipiélago. Art. 8º La tarjeta de residencia temporal será expedida , a quien cumpla con los requisitos de este decreto, por la Oficina del Control de Circulación y Residencia a través de las oficinas de turismo, agencias de viajes, despachos de las líneas aéreas o empresas de transportes marítimo de pasajeros. Para la expedición de la tarjeta, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los requisitos de este decreto, la densidad poblacional en el Archipiélago, la suficiencia de sus servicios públicos y las condiciones personales del solicitante. Art. 9º Se entiende la calidad de residente temporal, en las mismas circunstancias y por el mismos lapso, al cónyuge o compañero permanente, y a los hijos de quien la ha obtenido. Parágrafo. Los hijos de quien ha obtenido la calidad de residente temporal podrán adelantar sus estudios en los establecimientos educativos del Departamento Archipiélago, durante el tiempo que les es permitido permanecer allí. Art. 10 Los residentes temporales podrán permanecer en el territorio del Departamento Archipiélago durante el tiempo que se les ha autorizado para el desarrollo de la actividad que motivó el otorgamiento de este derecho; y deberá ser utilizado sólo para el cumplimiento de dicho propósito. En todos los casos la residencia temporal será otorgada por períodos máximos de un año, prorrogables hasta por el mismo tiempo, sin que sumados sobrepasen los 3 años. Art. 11 Perderá la calidad de residente temporal, quien: a. Realice dentro del territorio del Departamento actividad diferente a la que motivó el otorgamiento de tal derecho; b. Haya violado las medidas de control de circulación y residencia contempladas en el presente decreto; c. Haya violado las disposiciones sobre la conservación de los recursos naturales y ambientales del Departamento Archipiélago de San Andrés y Providencia. Quien pierda la calidad de residente en las anteriores circunstancias deberá salir inmediatamente del Departamento. Art. 12. Para la contratación de trabajadores no residentes en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, deberá el empleador cumplir con los siguientes requisitos: a. Constituir una póliza de seguro mediante la cual garantice el cumplimiento, por su parte y la del trabajador, de las disposiciones del presente decreto; b. Demostrar la idoneidad laboral de quien pretende trabajar en el Archipiélago sin ser residente; c. Pagar una suma de dinero, por una sola vez, correspondiente a un salario mínimo legal mensual, por cada persona no residente que emplee, la cual será destinada a la creación de un fondo especial para la capacitación laboral de los residentes en el Departamento Archipiélago.; d. Obtener la residencia temporal para el trabajador, por el tiempo de duración del contrato. Parágrafo. Los trabajadores contratados conforme lo dispone este artículo, deberán laborar en la actividad declarada y con el patrono que cumplió los requisitos para la obtención de la respectiva tarjeta. El incumplimiento de esta disposición será causal de pérdida de la residencia temporal en los términos de este decreto. Art. 13 Los empleadores que dieren empleo a los no residentes sin el cumplimiento de los anteriores requisitos serán sancionados con multas sucesivas de hasta 100 salarios mínimos legales mensuales. Art. 14 Los que deseen visitar el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en calidad de turistas, deberán: a. Obtener la tarjeta de turista, mediante procedimientos expeditos, a través de las oficinas de turismo, agencias de viajes, despachos de las líneas aéreas u oficinas de transporte marítimo de pasajeros; b. Presentar a funcionarios competentes, al momento del arribo al territorio insular, la tarjeta que los identifica como turistas. Art. 15 Las oficinas de turismo, agencias de viajes, líneas aéreas o empresas de transporte marítimo, expedirán la tarjeta de turista a quien cumpla con los requisitos siguientes: a. Adquiera el tiquete personal e intransferible de ida y regreso al Departamento Archipiélago; b. No se encuentre dentro de la relación de las personas que no pueden ingresar al Departamento, de acuerdo con la información suministrada por la Oficina de Control de Circulación y Residencia. Art. 16 Las personas que se desplacen al Departamento Archipiélago utilizando un medio de transporte privado, deberán acreditar tal situación mediante certificación de la autoridad aeronáutica o portuaria correspondiente. De esta manera suplirán el cumplimiento del requisito contemplado en el literal a) del artículo anterior, para la obtención de su respectiva tarjeta de turista. Art. 17 Las personas que viajen en calidad e turistas al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, sólo podrán permanecer en el territorio por un lapso de 4 meses continuos o discontinuos, al año. Parágrafo. podrán permanecer por un lapso de hasta 6 meses los turistas que se encuentren en una de las siguientes situaciones: a. Ser titular del derecho de dominio sobre uno o más bienes inmuebles situados en el territorio del Departamento Archipiélago; b. Tener vínculos familiares hasta el 2º grado de consanguinidad, 2º de afinidad o 1º civil con un residente de las Islas. Art. 18 Se encuentran en situación irregular las personas que: a. Ingresen al Departamento Archipiélago sin la respectiva tarjeta; b. Permanezcan dentro del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por fuera del término que les ha sido autorizado; c. Violen las disposiciones sobre conservación de los recursos ambientales o naturales del Archipiélago; Art. 21 Las autoridades encargadas de realizar el registro, deberán publicar y distribuir un boletín que contendrá la información detallada de las personas que no pueden ingresar al Departamento Archipiélago. Así como, incluirán un informe, en las mismas condiciones, de aquellas personas que no pueden permanecer en el Departamento por un lapso superior a 10 días, porque les falta menos de ese lapso, para completar el término de permanencia que les es permitido. Art. 22 Créase la Oficina de Control de Circulación y Residencia como órgano de la administración del Departamento Archipiélago de San Andrés y Providencia, para la realización y cumplimiento de las disposiciones del presente decreto. Art. 23 La oficina estará integrada por un Director y una Junta Directiva. Art. 24 El Director de la Oficina será nombrado para períodos de un año, por la Junta Directiva, de terna presentada por el Gobernador del Departamento Archipiélago, y podrá ser reelegido. Serán sus funciones: a. Expedir las tarjetas de residentes y residente temporal, conforme lo dispone el presente decreto; b. Proponer a la Junta Directiva el diseño de planes y programas de control poblacional; c. Coordinar técnica y administrativamente, de manera permanente, la Oficina de Control de Circulación y Residencia; d. Convocar a reuniones extraordinarias a los miembros de la Junta Directiva de la Oficina de Control de Circulación y Residencia, cuando a su juicio, sea necesario para el desarrollo de las disposiciones del presente decreto; e. Adoptar y poner en marcha medidas de emergencia, tendientes a la solución de eventualidades que pongan en peligro el control de la densidad demográfica en el Departamento Archipiélago de San Andrés y Providencia; f. Imponer las sanciones a que hubiere lugar en desarrollo de las disposiciones del presente decreto, mediante resolución motivada que prestará mérito ejecutivo por la vía de la jurisdicción coactiva. Art. 25 La Junta Directiva estará integrada por: a. El Gobernador del Departamento, quien la presidirá; b. Un delegado del Ministro de Gobierno; c. El Director del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, o su delegado; d. El Alcalde de cada municipio del Departamento Archipiélago de San Andrés y Providencia, o su delegado; e. El Comandante Departamental de Policía o su delegado; f. Dos representantes de la comunidad nativa de San Andrés y un representante de la comunidad nativa de Providencia, elegidos mediante votación, dentro de la respectiva comunidad; g. Un representante de las organizaciones no gubernamentales y un representante de las juntas de acción comunal del Departamento, elegidos mediante votación de sus miembros; h. El Director de la entidad encargada del manejo y administración de los recursos naturales renovables del Departamento, o su delegado. Art. 26 La Junta sesionará ordinariamente una vez cada mes y extraordinariamente cuando así lo considere el Director. Serán sus funciones: a. Fijar de conformidad con las normas constitucionales y legales vigentes, la política de control de la densidad poblacional del Departamento Archipiélago; b. Aprobar o rechazar los planes y programas de control poblacional, sometidos a su consideración por el Director de la Oficina; c. Recomendar a las autoridades competentes, el desarrollo de planes y programas para la preservación, defensa y rescate de los recursos naturales del Departamento Archipiélago; d. Fijar los procedimientos para la expedición de las tarjetas de que trata este decreto; e. Declarar pérdida de la residencia y residencia temporal, en el Departamento, cuando se cumplan los presupuestos contemplados en el presente decreto; f. Autorizar el cambio de domicilio dentro del Departamento Archipiélago para el control de la densidad poblacional; g. Ordenar la realización periódica de censos poblacionales en el territorio del Departamento, en coordinación con la entidad nacional competente; h. Diseñar e implementar mecanismos y programas para lograr la salida definitiva de personas del Archipiélago, con el fin de reducir la densidad poblacional; i. Crear el reglamento interno de la Oficina de Control de Circulación y Residencia. Habrá quórum para sesionar cuando se reúnan por lo menos la mitad más uno de los miembros de la Junta, y las decisiones de la Junta serán tomadas por mayoría absoluta de los votos de los miembros presentes. Art. 27 El incumplimiento de las disposiciones de este decreto por algún miembro de la Junta Directiva o del Director de la Oficina será causal de destinación inmediata sin perjuicio de la acción disciplinaria y penal a que hubiere lugar. Art. 28 Las agencias de viajes o de turismo que incumplan las disposiciones del presente decreto deberán pagar multa sucesiva hasta por el valor de 300 salarios mínimos legales mensuales y se les podrá suspender la licencia de funcionamiento por la entidad competente, a solicitud del Director de la Oficina de Control de Circulación y Residencia. Art. 29 Las compañías transportadoras nacionales o extranjeras que incumplan las disposiciones de este decreto, serán obligadas a transportar de regreso al turista al lugar de origen, deberán pagar multa sucesiva hasta por el valor de 500 salarios mínimos legales mensuales y se les podrá suspender la licencia de funcionamiento por la entidad competente, a solicitud del Director de la Oficina de Control de Circulación y Residencia. Art. 30 Los hoteles o establecimientos de alojamiento del Departamento deberán exigir a las personas, antes de su registro como huéspedes, la correspondiente tarjeta. El incumplimiento de esta disposición acarreará la imposición de multas sucesivas hasta por el valor de 200 salarios mínimos legales mensuales y se les podrá suspender la licencia de funcionamiento por la entidad competente, a solicitud del Director de la Oficina de Circulación y Residencia. Art. 31 Todas las multas a que se refiere el presente decreto se pagarán a la Oficina de Control de Circulación y Residencia, y serán destinadas a la adecuada aplicación de las medidas contempladas para el control de la densidad demográfica en el Archipiélago y para la realización de obras de conservación y mantenimiento del medio ambiente en él. Art. 32 La Asamblea del Departamento determinará el costo de la expedición de cada una de las tarjetas a que se refiere este decreto. Art. 33 El Gobierno Nacional, en coordinación con las distintas entidades e instituciones encargadas de desarrollar los planes de vivienda de interés social, otorgará prelaciones, facilidades y ejecutará programas especiales que beneficien a las personas residentes en el Departamento, que deseen obtener vivienda en otro departamento del país. Art. 34 Las medidas tendientes a lograr el control demográfico y la protección del medio ambiente, serán difundidas ampliamente dentro del Departamento y en general en todo el país, de tal manera que se logre la concientización de isleños y visitantes, sobre la necesaria intervención de todos, en la protección de la identidad cultural de las comunidades nativas y la preservación del medio ambiente y los recursos naturales del Departamento. Art. 35 A partir de la vigencia del presente decreto el Gobernador del Departamento Archipiélago tendrá 3 meses para poner en funcionamiento la Oficina de Control de Circulación y Residencia. Art. 36 Desde el 30 de mayo de 1992, las autoridades competentes deberán exigir a las personas que se encuentran en el Departamento Archipiélago, el porte de la tarjeta que identifica la situación jurídica que detectan. Art. 37 El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Disposiciones Transitorias Art. Transitorio 1º Las personas que estando domiciliadas en el Departamento Archipiélago, no cumplan los 3 años de que tratan los literales c) y d) del artículo 2º de este decreto, tendrán la calidad de residente temporal y estarán sujetos a las disposiciones que para tal situación determina el presente decreto. Art. transitorio 2º Mientras comienza a funcionar la Oficina de Control de Circulación y Residencia, autorízase al Gobernador para llevar el registro de las personas que ingresen al Departamento. Estas personas sólo tendrán derecho a la tarjeta de residente si cumplen los requisitos, establecidos en el artículo 2º de este decreto.- Publíquese y cúmplase.- Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a 13 de diciembre de 1991.- D.O. 40.221, dbre 13/91. 2. De los argumentos de la demanda. La actora considera infringidas las siguientes normas constitucionales: el derecho a la igualdad (artículo 13), el derecho de libre circulación (artículo 24), el derecho al trabajo (artículo 25), y el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (artículo 40). Los siguientes son los fundamentos esgrimidos por la demandante para demostrar en cada caso la violación de dichos artículos: a) Violación del derecho a la igualdad: la ciudadana Alzate Tejada sostiene que el Decreto demandado "coloca a todos los colombianos en manifiesto estado de inferioridad ante la ley, con respecto a los nativos de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, ya que limita toda una serie de derechos, libertades y oportunidades por razón del origen es decir no ser isleño sino continental. Además el Estado colombiano con este decreto no esta promoviendo las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva como esta consagrado en el parágrafo segundo del artículo 13 de la Constitución Política, sino por el contrario esta promoviendo condiciones de desigualdad en materia laboral, educativa, política y administrativa". b) Violación del derecho a la libre circulación: la actora señala que la norma acusada "impone a los turistas la obligación de portar una tarjeta si se tratara de una especie de 'visa' para viajar dentro del territorio de la república, lo cual es absurdo e inconstitucional". Agrega la ciudadana Alzate Tejada que se "limita la permanencia a los continentales que tienen derecho de dominio sobre uno o más bienes inmuebles situados en el territorio del departamento archipiélago". c) Violación del derecho al trabajo: la accionante aduce que "el Estado desprotege flagrantemente a todo colombiano continental, que desee trabajar en el Departamento Archipiélago pues siendo este parte del territorio nacional, a los colombianos continentales se les limita tanto el tiempo de trabajo en el art. 7 del decreto acusado (que impone un máximo de tres años) en el departamento Archipiélago, como también la actividad a realizar, coartando la libertad de trabajo, es decir si un colombiano continental va a trabajar en un oficio determinado no puede cambiar de actividad so pena de perder la residencia y ser deportado a su lugar de origen como si se tratase de un extranjero en su propio país". d) Violación del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político: la impugnante entiende que "el numeral cuarto del artículo 5 del decreto acusado da el derecho al sufragio para elecciones departamentales y municipales solamente a los colombianos isleños, quitándoles esta posibilidad a los demás colombianos que residan allí, así sea de forma permanente, esto es una franca violación a este derecho fundamental consagrado por la constitución, pues todos los colombianos tienen derechos políticos dentro de todo territorio de la República sin importar su origen, raza o condición". 3. De la intervención gubernamental. 3.1. Intervención del Ministerio de Gobierno. El Ministerio de Gobierno, por conducto del Abogado José Reinel Orozco Agudelo, afirma que la Carta establece una serie de determinaciones, expresadas no solo en el artículo que especialmente se le dedica -310-, sino en otras partes del texto, que podemos resumir así: el reconocimiento del carácter multiétnico de la nación, el reconocimiento de la diversidad cultural, la conversión en Departamento Especial del Archipiélago, la protección especial del medio ambiente del archipiélago, la posibilidad de establecer regímenes especiales de inmigración, de comercio exterior de cambios y financieros. El Ministerio de Gobierno afirma que "en el artículo 310 de la constitución se consagra que el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros Departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico, establezca el legislador. Tomando en consideración lo anterior, el Ministerio sostiene que se puede limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de la comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del archipiélago. Por lo anterior, el Ministerio de Gobierno solicita que se declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. 3.2. Intervención del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a través del Dr. Rafael Archbold Joseph, afirma que "es claro que la constitución Nacional previó el alcance de su posición con respecto a la necesidad de dotar a las Islas y a sus pobladores de un mecanismo de control efectivo que evitara la continuación del degradamiento social, cultural y ecológico del archipiélago". El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina sostiene que no se "viola la igualdad de las personas ante la ley, antes por el contrario, su aplicación es el resultado de la adopción de medidas que debió tomar el Estado, desde hace ya mucho tiempo, para la protección de un grupo discriminado y marginado de nacionales colombianos: las comunidades nativas y raizales, quienes con la inmigración constante de personas de otros territorios, han visto disminuidas sus oportunidades de trabajo, de superación, de estudio y de autorealización como entidad étnica, lingüística, cultural e históricamente diferente a las demás comunidades del país". Al respecto de la presunta violación del artículo 24 de la Constitución, estima el Departamento que el constituyente estableció expresamente una excepción a la libre circulación, la cual es la limitación impuesta mediante ley. En relación con el derecho al trabajo, el Departamento entiende que "la norma demandada garantiza el derecho al trabajo a quienes por ser residentes en las Islas deben tener la primera opción e igualmente preveé la eventualidad de contratar personas de otras regiones del país para la ejecución de labores que por su especialidad no puedan ser ejecutadas por la población laboralmente capaz". 3.3. Intervención del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA- El Inderena, por intermedio de la Jefe de la Oficina Jurídica, Dra. Myriam Inés Morales Vasquez, considera que el Decreto 2762 de 1991 "establece un mecanismo de control al desbordamiento poblacional, y ambiental en las Islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que efectivamente pretende contrarrestar el creciente deterioro ecológico y ambiental del Archipiélago, ocasionado por la alta densidad poblacional y la escasez en los servicios públicos". 3.4. Intervención de la Asamblea Departamental del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina La Asamblea Departamental del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina interviene en el proceso de la referencia invitando a la Corte Constitucional a "decidir en su sabiduría el proceso que por demanda de inconstitucionalidad presentado contra el Decreto 2762 de 1991, mediante el cual se controla la densidad poblacional en el Departamento, se declare exequible el estatuto en atención a que esta ajustado a la Constitución y por los innumerables beneficios que en materia de seguridad y economía le ha reportado a nuestro Departamento". 3.5. Intervención del Representante a la Cámara por la Circunscripción del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Dr. Julio Gallardo Archbold. El Representante a la Cámara Dr. Julio Gallardo Archbold, a través de dos escritos, interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma en estudio. El aludido Representante explica que "Jamaica tiene 215 habitantes por km2, Isla Margarita tiene 300 habitantes por km2, la Isla de San Andrés tiene actualmente un número superior a los 2.700 habitantes por km2. La llevada de personas a trabajar a las Islas es el más importante factor de incremento de su densidad poblacional, así como entre otras, la trashumancia de personas en época electoral, fenómeno nacional que obligó incluso a la Constitución a exigir la calidad de residente para participar en las elecciones locales -Artículo 316-". El Dr. Julio Gallardo Archbold explica que "el pacto internacional de derechos civiles y políticos de 1966 suscrito por Colombia y aprobado mediante Ley 74 de 1968, establece que el derecho de circulación y residencia, podrá ser limitado por la ley. Nuestra Constitución Nacional en todo su cuerpo consigna la protección, reconocimiento y respeto al medio ambiente, a la etnia y a la cultura; es así como el artículo 7 dispone que el estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana; el artículo 8 preceptuó que es obligación del Estado y de las personas proteger los recursos culturales y naturales de la Nación. El Dr. Gallardo Archbold adjunta a uno de sus libelos, copia del proyecto de Acto legislativo y su exposición de motivos, presentado por el constituyente Raimundo Emiliani Román, en relación con el control de densidad poblacional de las Islas. 4. Intervención ciudadana. 4.1. Intervención del ciudadano Pedro Cadena Copete. El ciudadano Pedro Cadena Copete interviene en el proceso No. D-260 para impugnar el Decreto No. 2762 de 1991 "en manera especial y el mismo Decreto por causa de su origen y falta de vigencia en la actualidad". El Dr. Cadena Copete afirma que la vigencia del Decreto acusado, según el artículo 42 transitorio constitucional, estaba sujeta a la expedición de la ley de que trata el artículo 310 de la Constitución, que desarrollaba el Decreto expedido para controlar la densidad del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la cual fue dictada por el Congreso de la República -Ley 47 de 1993-. El impugnante, además de que coadyuva a la actora en su pretensión de declarar la inexequibilidad de la disposición acusada por violación del artículo 24 de la Carta, considera que "el Decreto demandado, de carácter transitorio, se fue a tratar materias que no están establecidas en las normas que hicieron posible su creación, los cánones constitucionales; uno transitorio (el 42) y otro permanente, el 310 de la Constitución. Ni el 42 ni el 310 citados daban para otra cosa que limitar derechos existentes (los de circulación y residencia) y establecer controles a la densidad de población". 4.2. Intervención de la Fundación New Reef. En primer lugar el Magistrado Sustanciador invitó a intervenir en el proceso a una persona jurídica porque así lo autoriza expresamente el artículo del Decreto 2067 de 1991, que reglamenta el proceso constitucional. Así pues, se invitó a participar en el proceso a la fundación New Reef, la cual interviene en defensa de los derechos ambientales en la Isla. La fundación antecitada explica que el acueducto se surte de dos fuentes principales: los pozos profundos, cuya producción media en verano es de 1900 M3/día y en invierno de 3.456 M3/día; y la planta desalinizadora, la cual cuenta con una capacidad instalada de 1.500 M3/día, pero opera al 50% de su capacidad ya que la empresa operadora -EmpoIslas- aduce que el costo de los químicos empleados, el mecanismo para la consecución de estos, la falta de presupuesto y la falta de capacidad de generación de la empresa electrificadora Electrosan. La fundación concluye que "teniendo en cuenta una dotación promedio de 187 lt/hab/día; la demanda de agua para el año 1992 era de 10.655 M3/día; comparando esta demanda contra la producción tenemos un déficit en verano de 5.756 M3/día y 4.200 M3/día en invierno; o sea que para poder servir el 90% de la población habría que limitar la dotación a 95.5 lt/hab/día en verano y 125 lt/hab/día en invierno. En conclusión de mantenerse el acelerado crecimiento demográfico, determinado por la corriente migratoria, será necesario disponer cada 13 años con el doble de la capacidad instalada manteniendo las limitadas dotaciones actuales". La entidad aludida, en relación con el alcantarillado del Departamento Archipiélago, expone que "la cobertura del alcantarillado sanitario sólo sirve al 30% de la población; se estima que el 20% cuenta con pozos de absorción, un 2% con pozos sépticos anaerobicos, lo que nos da como resultado que el 48% de la población no da ningún tipo de tratamiento a las aguas residuales". La fundación New Reef, al respecto de la disposición de basuras, estima que "si bien la Isla cuenta con una planta de reciclaje de basuras con capacidad de 15 toneladas y un relleno sanitario, que no opera como se proyectó, pues el volumen de basuras de la Islas mayor que la capacidad de procesamiento de la planta. Por tal motivo, el relleno sanitario no es mas que un basurero, al que posteriormente se le agregó tierra; es ahora con el paso del tiempo cuando vemos que por la mala administración, se presenta un incendio continuo en el relleno a causa de los gases que produce la biodegradación de las basuras". 4.3. Intervención de la ciudadana Belarmina Bowie Hooker y otros. La ciudadana Belarmina Bowie Hooker y otros se presentan en el proceso D-260 en defensa de la disposición demandada. Los ciudadanos antecitados, en relación con el derecho a la igualdad estiman que "la nueva Constitución en su artículo 13 expresamente asigna al Estado la misión de 'promover las condiciones para la igualdad de los colombianos sea real y efectiva, adoptando medidas en favor de grupos discriminados o marginados'. el pueblo raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina ha sido marginado del proceso del llamado 'desarrollo' del Archipiélago y lo que el Gobierno ha hecho es establecer constitucionalmente un marco legal para corregir esta situación que amenaza con la extinción cultural, social y económica de dicho pueblo". La ciudadana Belarmina Bowie Hooker y otros consideran, con respecto al derecho de circulación y residencia que "lejos de violar el artículo 24 de la C.N. este Decreto reconoce el derecho de todo colombiano de visitar o permanecer en el territorio del Archipiélago previo el lleno de unos requisitos coadyuvantes al logro de los fines perseguidos por el artículo 310 de la Constitución". Los ciudadanos aludidos creen que "el Decreto 2762 de 1991 no viola el derecho al trabajo, como afirma la actora. Por el contrario, mediante el Decreto el Estado ha intervenido en la vida laboral del Archipiélago para reducir y evitar el desempleo. El derecho al trabajo permanece intacto para todos los colombianos". Los defensores del Decreto No. 2762 de 1991, nombrados anteriormente, sostienen que "en ninguna parte del Decreto se limita el derecho al sufragio a los 'colombianos isleños', término con el cual la actora presumiblemente se refiere a los nativos del Archipiélago. todos los residentes, incluyendo 'los demás colombianos que residen allí', tienen derecho de votar en todas las elecciones municipales, departamentales y nacionales". 4.4. Intervención de Movimiento Son of the Soil. Como en el caso de la fundación New Reef, el Magistrado sustanciador invitó a participar a esta persona jurídica, por autorización expresa del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. El Movimiento Son of the Soil, a través de un miembro del Comité Coordinador, Sr. Guillermo Francis Manuel, sostiene que "la situación ambiental y étnocultural que tienen las islas en la actualidad, son consecuencias de omisiones y errores de quienes tuvieron la autoridad y el poder para velar por su protección, conservación, mejora y promoción integrales. Los redactores de la Constitución de 1.886, excluyeron de Ella, a las minorías étnoculturales que habitaban y habitan el territorio nacional, al definir la nacionalidad con base en el español y la fe católica ... esa omisión constitucional, dio pie, para que mandatarios y funcionarios obraran desconociendo las realidades particulares de las regiones, como las que tienen nuestro archipiélago, destruyendo todo cuanto no representaba la cultura nacional e imponiendo lo que para ellos si lo representaba. Fueron múltiples los abusos cometidos contra las minorías étnoculturales en nuestro país. Del sanandresano, se dijo, que no conocía a Dios y no hablaba español, por lo tanto no era colombiano. Se recomendó colombianizarlo y así se hizo. Se le sometió al régimen del Concordato, se le cerraron sus escuelas, le quemaron sus biblias, se le tradujeron sus nombres, se le prohibió hablar inglés en escuelas y colegios, se le impuso maestros y profesores monolingües de habla española, se le invalidó sus matrimonios no católicos; por medio de la ley 54 de 1912 y la creación de un puerto libre, se impuso la presencia de residentes, 'verdaderos colombianos', haciendo del isleño no un beneficiario, sino un damnificado de los cambios que vienen ocurriéndose en su tierra ... de esos errores, hoy sufrimos las consecuencias RAIZALES Y CONTINENTALES RESIDENTES. Tenemos unos sistemas ecológicos seriamente intervenidos con tendencia a la irreversibilidad, un ambiente social y económico cada día más deprimente, cuyos indicadores entre otros son : insuficiencia de los servicios públicos, tugurización creciente, inversión de los valores morales universalmente aceptados y de los raizales, desplazamiento de los RAIZALES de sus tierras (por medios directos o indirectos), discriminación laboral de los RAIZALES y Continentales Residentes antiguos, por los inversionistas y contratistas recién llegados o que están llegando, el debilitamiento cultural del RAIZAL, la prostitución, la mendicidad, el robo y el comercio de narcóticos y votos como alternativas económicas de vida". Alega el Movimiento Cívico Son of the Soil que con la disposición acusada se frenó el proceso deterioro cultural y ambiental del Departamento Archipiélago, por tal motivo es fundamental su existencia. 4.5. Intervención de los Presidentes de Juntas de Acción Comunal de la Isla de San Andrés Los presidentes de las Juntas de Acción Comunal de la Isla de San Andrés acuden a la Corte Constitucional a manifestar el respaldo a la disposición en estudio, motivados por "los beneficios que dicha norma ha brindado a ésta comunidad en especial a la seguridad ciudadana" ya que "gracias a la aplicación de este Decreto se está retornando a la tranquilidad que se había perdido". 5. Del concepto del Procurador General de la Nación La vista fiscal solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor declarar exequible la norma revisada de acuerdo a la siguiente interpretación: Estima el Procurador que "existen muchas causas de deterioro que han obligado al Estado ha tomar diversas medidas para tratar de restablecer, en alguna proporción el equilibrio perdido. En el inciso 2º del artículo 310 constitucional, se señalan los principales fines que pretende favorecer el constituyente, a saber: la protección de la identidad cultural de las comunidades nativas, la preservación del medio ambiente y de los recursos naturales del archipiélago. Para hacer efectivos tales fines estatales es necesario afectar los derechos de un grupo determinado de personas como fueron los expresamente señalados en el artículo constitucional y además, aquellos derechos o garantías que van aparejados con ellos, para privilegiar los derechos de otros grupos de personas, en razón a las circunstancias de orden fáctico de suyo desequilibradas. Los derechos que expresamente se pueden limitar a las personas que se encuentren residenciados en el Departamento, según la norma constitucional, son los de circulación y residencia y el derecho a la propiedad, y de otra parte, los derechos conexos que pueden resultar comprometidos con la restricción a los anteriores, como el derecho al trabajo, al sufragio y a la libertad del comercio. Mientras que los derechos que se privilegian para el grupo de personas que habitan en el Departamento, para los residentes temporales y para los turistas, son el derecho a la salud, a la preservación de la identidad cultural de los raizales de la región, a la preservación de un ambiente sano, al trabajo, al acceso a los servicios públicos fundamentales". Añade el Ministerio Público que "contrastando las disposiciones del Decreto impugnado con el Estatuto fundamental, no se encuentra reparo alguno de índole constitucional que afecte su validez, pues la Corte no podría llegar a controlar las preferencias del Constituyente para el favorecimiento de algunos derechos para un grupo determinado de personas, sobre otros derechos también de rango constitucional. Lo anterior, con mayor razón si se tiene en cuenta que las medidas adoptadas, desde un punto de vista ético-jurídico son acordes con el principio de la igualdad material, en cuanto ordena la adopción de medias compensatorias en favor de grupos sociales desfavorecidos. En cualquier caso, en gracia de lo expuesto, resulta claro, además, que los 'privilegios' para los isleños, turistas, etc., no son arbitrarios, sino, por el contrario congruentes con los derechos socio-culturales y ecológicos de los pobladores de la región". Sin embargo, el Procurador General de la Nación solicita la Corte constitucional se declare inconstitucional el Decreto No. 2762 de 1991, en la interpretación-aplicación siguiente: Denuncia la Vista Fiscal que la Gobernación del Departamento Archipiélago esta interpretando en términos absolutos la disposición acusada, solicitando a las autoridades nacionales, como la Procuraduría General de la Nación, cumpla todo lo dispuesto en el aludido Decreto, especialmente cuando se contempla el nombramiento de funcionarios del continente colombiano a las Islas. Lo anterior, debido a que la facultad dada por el artículo 310 de la Carta al Decreto en discusión era la de limitar, o sea, restringirlos "dentro de ciertos límites que no se pueden sobrepasar", como el ejercicio de atribuciones constitucionales que involucran a todos en todo el territorio nacional, especialmente el ejercicio de la función pública. Así las autoridades del orden nacional "por el hecho de ser nacionales colombianas, pueden y deben desarrollar sus atribuciones sin condicionamiento distinto a los permitidos por la Constitución, en toda la extensión del Estado colombiano, y no sólo en parte o en buena parte del mismo ... entendemos que una cosa es controlar la migración hacia el archipiélago, restringiendo el ejercicio de unos derechos, y otra radical e inconstitucionalmente diferente es pretender limitar el ejercicio de las facultades otorgadas a las autoridades con mando, dirección y jurisdicción en toda Colombia, imponiendoles que solamente nombren como sus agentes, delegados y demás subalternos a quienes cumplen los requisitos de residencia según el Decreto demandado, y en consecuencia, únicos titulares de los derechos al trabajo, de circulación, educación y sufragio". En ese orden de ideas, la Procuraduría General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el Decreto No. 2762 de 1991 conforme a la primera interpretación expuesta y con respecto a la anterior interpretación-aplicación "su retiro del ordenamiento jurídico, su no aplicación ni observación por las autoridades y demás personas destinatarias de sus contenidos normativos ... se excluirá con efecto general y de cosa juzgada". 6. Pruebas Recaudadas. 6.1. Inspección Judicial ordenada por auto de mayo 4 de 1993. Mediante auto de mayo 4 de 1993, el Magistrado Sustanciador ordenó la realización, por parte de él mismo, una inspección judicial al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para verificar la densidad de población en la Isla de San Andrés y su impacto ambiental, la cual se realizó los días 17 y 18 de mayo del año en curso. Dentro de la mencionada diligencia se lograron reunir los siguientes documentos: 1. Boletín de prensa. Censo Experimental de Población y Vivienda realizado por el Dane y la Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.1992. En este boletín se afirma que "el Censo Experimental, realizado el pasado 30 de marzo, arrojó un total de 57.023 habitantes, 27.993 hombres y 29.030 mujeres, en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El 45,39% de la anterior cifra corresponde a la población nativa, en tanto que el 52,43% a la población NO nativa. Solo un 2,18% no dio información al respecto. En la Isla de San Andrés viven 52.690 personas (25.744 hombres y 26.946 mujeres) y en las Islas de Providencia y Santa Catalina residen 4.333 personas (2.748 hombres y 1.585 mujeres)". Se añade en el Boletín de prensa antecitado que "el Censo registró 12.938 viviendas y 12.312 hogares en el Departamento, con promedios de 1.11 hogares por vivienda, 4.66 personas por vivienda y 4.20 personas por hogar. Dentro del total poblacional, el grupo de personas ocupadas y cesantes, censadas en los hogares particulares, es de 25.459 para todo el Departamento. De esta cifra 25.234 corresponden a personas ocupadas y 225 a personas cesantes. Vale la pena tener en cuenta que de las 25.234 personas ocupadas, 6.582 son nativas; 18.440 NO nativas y 212 no informaron al respecto. Las principales actividades generadoras de ocupación en todo el Departamento: comercio; hoteles y restaurantes; construcción; transporte; administración pública; hogares privados e industria manufacturera. Los resultados del Censo en relación con el nivel educativo, muestra que en todo el Departamento hay 50.045 personas en los niveles de pre-escolar, primaria, secundaria, universitaria y post-grado. Solamente el 1,03% de esta cifra no tiene ningún nivel educativo. En cuanto a la fecundidad, la tasa global arrojó 2,5 hijos por mujer en el departamento. en San Andrés es de 2,5 hijos por mujer y en Providencia y Santa Catalina es de 2,6 hijos por mujer. Del total de mujeres entre 12 y 14 años que declararon, el 4,3% ha tenido hijos". Es de mérito resaltar que "por tratarse de un Censo Experimental, la información presentada NO tiene carácter oficial ni sustituye la del Censo Nacional de 1985". 2. Plan de Desarrollo para el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Departamento Nacional de Planeación. El texto del Plan de Desarrollo para el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se exponen antecedentes históricos y geográficos, un diagnóstico de la situación, el plan de desarrollo de San Andrés y unas recomendaciones fundamentadas en todo lo anterior. Acerca de la geografía, se dice en el Plan que "la riqueza natural de las Islas consiste en una gran variedad de fauna y flora, en lagunas, arrecifes, playas y cayos. Sin embargo, su reducido tamaño limita la disponibilidad de recursos naturales (tierras, bosques, agua), lo que restringe las posibilidades de desarrollo agrícola e industrial, crea deseconomías para la instalación de infraestructura e impone escalas reducidas para la operación e impone escalas reducidas para la operación de servicios de energía y agua. El tamaño de la Isla y de sus recursos impone un severo límite al tipo de explotación económica que puede desarrollarse en ella". En el diagnóstico se abordan los temas del desarrollo económico, la situación social, la situación ambiental, la infraestructura física, la situación fiscal y los aspectos institucionales. Acerca del desarrollo económico, en el Plan se considera que el comercio se constituyó, a partir de 1953, en la principal actividad productiva, transformando la dinámica poblacional y la estructura económica de las Islas, así mismo se desarrollo un turismo de baja categoría, en gran parte derivado del comercio, en consecuencia se propició una infraestructura hotelera de reducido tamaño y de escasa calidad. Se afirma que "las posibilidades del comercio atrajeron aleadas migratorias que transformaron la dinámica demográfica. Después de permanecer estancada durante la primera mitad del siglo (creciendo apenas al 0.3% anual entre 1912 y 1951), la población se elevó a más del 5% promedio anual en las últimas cuatro décadas, cifra que representa más de dos veces el crecimiento poblacional del resto del país. Como resultado, la densidad de población, que había permanecido estable hasta la década del cincuenta se multiplicó por diez, alcanzando niveles que hoy casi cuadruplican la de las Islas vecinas ... esta altísima densidad poblacional es una de las causas fundamentales de las deficiencias en los servicios y del mal uso de los recursos de la Isla. Por su parte, las transformaciones económicas determinaron la disminución de las actividades que habían sido la base tradicional de la economía local: la pesca y la agricultura. Hoy los alimentos consumidos en la Isla, excepto el pescado y el coco, son importados". La situación social del Departamento Archipiélago, según el Plan de Desarrollo, es difícil ya que contempla la cobertura deficitaria de agua potable -mientras la demanda promedio es de 90 litros por segundo (lps), la producción sólo alcanza en promedio 50 lps-, alcantarillado -sólo cubre el 8% de las viviendas-, disposición de basuras -se cuenta con una buena infraestructura, que debe complementarse con inversiones adicionales para atender la demanda y la disposición final ya que existe una planta de selección basuras que se encuentra fuera de servicio y botaderos a campo abierto en zonas subnormales-, vivienda -el déficit cuantitativo proyectado a 1990 es de 930 viviendas, que representa el 10% del total de hogares- y desarrollo urbano -ineficiencia del trazado vial, déficits de zonas verdes e invasión de zonas de playa-, ya que "desde una perspectiva de largo plazo, tan extraordinario crecimiento poblacional no se acompaño de suficiente infraestructura urbana, y se generó un déficit considerable de servicios básicos (agua, vivienda, energía); las demandas de estos servicios se han enfrentado a un creciente costo y a problemas de gestión de los entes locales para atenderlas. Los servicios de salud y educación no han mejorado, ya que el centralismo y la distancia determinaron su prestación con notorias deficiencias de calidad. La población pobre, al medirla por sus necesidades básicas insatisfechas, al...