Sentencia C-528 de 2013

C-528-13 Sentencia C-528/13 Sentencia C-528/13 LEY GENERAL DE BOMBEROS DE COLOMBIA FONDO NACIONAL DE BOMBEROS-Recursos a través de los cuales se financia INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Condiciones para su procedencia/INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia La jurisprudencia constitucional ha sostenido que sólo en tres eventos procede hacer una integración de la unidad normativa; sin embargo, ninguna de esas hipótesis concurre en el presente caso, ya que de una parte, el precepto demandado tiene un contenido deóntico suficientemente claro para adelantar un juicio de inconstitucionalidad: tiene el carácter de una obligación; su contenido es establecer un gravamen del 2% sobre el valor de las pólizas en los ramos del hogar, incendio, terremoto, minas y petróleo, o la denominación que su portafolio de pólizas tenga registrada ante la Superintendencia Financiera; los sujetos obligados son las compañías de seguros que otorguen dichas pólizas, quienes deben pagarlos al Fondo Nacional de Bomberos en los primeros diez (10) días del mes siguiente a la adquisición de las mismas. Este contenido no se encuentra, por otra parte, reproducido en las normas sobre impuesto a la renta. Por último, aunque estas pueden tener una relación parcial -por los obligados- con el tributo de bomberos, las disposiciones no acusadas no parecen a primera vista inconstitucionales. CONFISCATORIEDAD-Concepto/CONFISCATORIEDAD-No se configura en el gravamen a cargo de las Compañías de Seguros para el financiamiento del Fondo Nacional de Bomberos La Corte ha dicho que la confiscatoriedad se da “cuando la actividad económica del particular se destina exclusivamente al pago del mismo (tributo), de forma que no existe ganancia” y no cuando se debe destinar sólo una parte de ellas como ocurre en el presente caso con el gravamen sobre el valor de las pólizas en los ramos del hogar, incendio, terremoto, minas y petróleo, o la denominación que su portafolio de pólizas tenga registrada ante la Superintendencia Financiera, para el financiamiento del Fondo Nacional de Bomberos. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL RESPECTO DEL CARACTER CONFISCATORIO DEL TRIBUTO QUE FINANCIA EL FONDO NACIONAL DE BOMBEROS-Procedencia por carencia de certeza, especificidad y suficiencia TRIBUTO-Comprende impuestos, tasas y contribuciones IMPUESTOS-Características Los impuestos, ha dicho esta Corporación, presentan los siguientes rasgos: se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado; no guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente; una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente; su pago no es opcional ni discrecional; puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva; aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad; y finalmente, el recaudo no se destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales del Estado, para atender todos los servicios y necesidades que resulten precisos. TASAS-Características Constituyen características de las tasas: la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; el cobro nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio público; la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; los valores que se establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva del uso de dicho bien o servicio; aun cuando el pago de las tasas resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el contribuyente provoca su prestación, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado; y el pago de estos tributos es, por lo general, proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo tarifas diferenciales. CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Definición/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características Las contribuciones parafiscales las define el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero así: “[s]on contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector”. Son rasgos definitorios de las contribuciones parafiscales la obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial, definidas así: “[…] Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. […] Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o económico. […] Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”, sin que “[l]a destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los recursos parafiscales no impide que se beneficien personas que no pertenecen a él”. TRIBUTO DE BOMBEROS-Naturaleza/TRIBUTO DE BOMBEROS-Obligación/TRIBUTO DE BOMBEROS-Responsables/TRIBUTO DE BOMBEROS-objeto El tributo de bomberos es una contribución parafiscal en la medida en que concurren las tres condiciones necesarias y suficientes de toda contribución parafiscal (obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial). Así pues se trata de una exacción que se cobra a las aseguradoras que ofrezcan pólizas en los ramos del hogar, incendio, terremoto, minas y petróleo, o en la denominación que en su portafolio de pólizas esté registrada ante la Superintendencia Financiera y que tengan que ver con los ramos antes señalados. La obligación consiste en pagar un 2% del valor de cada póliza, y el recaudo va al Fondo Nacional de Bomberos en los primeros diez días del mes siguiente a la adquisición de las pólizas. Los dineros del Fondo Nacional de Bomberos se destinan, por mandato legal, específicamente a financiar el funcionamiento, fortalecimiento y actualización estadística de los cuerpos de bomberos, y consecuencialmente a apoyar a estos en la gestión integral del riesgo contra incendio, en los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y en la atención de incidentes con materiales peligrosos. CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA FINANCIAR LA ACTIVIDAD DE BOMBEROS-No infringe la equidad ni la justicia tributaria por el hecho de que se beneficien de ella personas que no pertenecen al sector o gremio que las tributa/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Pueden beneficiarse personas diferentes de sus sujetos pasivos Se cuestiona el tributo de bomberos, con independencia de su naturaleza, sobre la base de que grava sólo a un grupo económico (el de las compañías aseguradoras), y con la intención de financiar una actividad o servicio como el que prestan los cuerpos de bomberos, el cual no tiene la vocación de beneficiar exclusivamente a las aseguradoras, sino en general a todo el conglomerado social, deduciéndose de ello el desconocimiento de algunos de los principios constitucionales de derecho tributario. Sin embargo, para la Corte, si bien la exacción demandada no beneficia únicamente a los contribuyentes (las aseguradoras), lo decisivo para ajustar estas contribuciones al principio constitucional de equidad es que se reviertan en el sector que las paga, y no que se dejen de beneficiar de ellas personas ajenas a ese sector, no siendo correcto sostener que esta cuota deje de ser una contribución parafiscal sólo porque se beneficien de ella otras personas además de las aseguradoras. Las contribuciones parafiscales, para ser constitucionales, no tienen que tener el atributo de no beneficiar a nadie distinto a los sujetos pasivos. La Corte ha sostenido que lo determinante en la constitucionalidad de las contribuciones parafiscales –en el caso de las que son atípicas- es que se reviertan en el sector del cual han sido extraídas, pero no que los beneficiados por la existencia y recaudo del gravamen sean únicamente los integrantes del sector. Referencia: expediente D-9467 Actor: Jaime Córdoba Triviño Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012 ‘por medio de la cual se establece la ley general de bomberos de Colombia’. Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil trece (2013). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jaime Darío Córdoba Triviño demandó el artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012 ‘por medio de la cual se establece la ley general de bomberos de Colombia’, al considerar que desconoce los artículos 58, 95 numeral 9, 363, 338 y 359 de la Constitución Política de Colombia. 2. Mediante auto del siete (07) de febrero de dos mil trece (2013), la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de la referencia y ordenó comunicar su iniciación al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 2001. Asimismo, dispuso comunicarles lo propio al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Confederación Nacional de Cuerpos de Bomberos de Colombia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación de Aseguradores Colombianos y al Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, según lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación, y fijar en lista la norma acusada para efectos de intervenciones ciudadanas, conforme al artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. 3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA 4. Se trascribe a continuación el texto de la Ley conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.530 del 22 de agosto de 2012, y se resaltan y subrayan los apartes acusados: “LEY 1575 DE 2012 (agosto 21) Diario Oficial No. 48.530 de 22 de agosto de 2012 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] Artículo 35. Recursos del fondo nacional de bomberos. El fondo nacional de bomberos, se financiará con los siguientes recursos: 1. Toda compañía aseguradora que otorgue pólizas de seguros en los ramos del hogar, incendio, terremoto, minas y petróleo, o la denominación que en su portafolio de pólizas esté registrada ante la Superintendencia Financiera y que tengan que ver con los ramos antes señalados, deberá aportar al fondo nacional de bomberos una suma equivalente al dos por ciento (2%) liquidada sobre el valor de la póliza de seguros; este valor deberá ser girado al fondo nacional de bomberos dentro de los primeros diez (10) días del mes siguiente a la adquisición de las mencionadas pólizas. […] 2. En cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional apropiará en el presupuesto general de la nación con destino al fondo nacional de bomberos, como mínimo, la suma de veinticinco mil millones de pesos, cifra que será ajustada anualmente de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor. Estos recursos se destinarán para financiar proyectos de inversión. El Gobierno Nacional reglamentará dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, los mecanismos de control y vigilancia para el giro oportuno y real de los recursos previstos en este artículo. PARÁGRAFO 1o. El fondo nacional también podrá financiarse con recursos aportados por personas naturales y/o jurídicas de derecho público o privado nacional o extranjero. PARÁGRAFO 2o. El control fiscal de los recursos que hagan parte del Fondo Nacional de bomberos será competente la Contraloría General de la República conforme a los principios del Control Fiscal”. III. LA DEMANDA 5. El ciudadano Jaime Córdoba Triviño cuestiona como inconstitucional el artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012 ‘Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia’, ya que en su criterio viola “[…] el numeral 9 del artículo 95 y los artículos 363 (justicia y equidad tributaria), 338 (estructura constitucional de recaudo) y 359 (prohibición de rentas nacionales con destinación específica) de la Constitución Política de Colombia, así como los principios de no confiscatoriedad, y moderación que rigen en materia tributaria y encuentran respaldo constitucional en el artículo 58 Superior”. Pide declararlo inexequible, por los siguientes argumentos: 6. El actor estima que la inconstitucionalidad del aparte acusado se deriva de su naturaleza de impuesto. Es un impuesto, a su modo de ver, primero porque no es una contribución especial, en tanto “[…] no entraña un servicio o actividad ni un beneficio que se refiera específicamente a la persona del contribuyente que lo paga”. Las compañías aseguradoras mencionadas en la norma no son las únicas beneficiadas por la existencia de un cuerpo de bomberos. De esta se beneficia “toda la colectividad”. Segundo, es un impuesto porque tampoco tiene las características de una tasa, ya que el servicio prestado por los cuerpos de bomberos “no es solicitado por el contribuyente, es decir por la aseguradora de que se trate”, y aparte “el tributo en cuestión no retribuye una actividad estatal atribuible específicamente al contribuyente que la sufraga”. Tercero, dice que es un impuesto porque no es en su criterio una contribución parafiscal, en la medida en que “es evidente” que el sector contribuyente no es el único beneficiario del servicio de bomberos, sino que de este se beneficia toda la colectividad. 7. En sentido positivo, estima que el tributo acusado es en definitiva un impuesto propiamente dicho, porque es una “prestación tributaria acontraprestacional”. Lo cual en su escrito significa que no acarrea “relación alguna de equivalencia o de cambio, siquiera imperfecta” entre el Estado y el contribuyente. Además sugiere que el pago de ese tributo no supone en absoluto, “ni siquiera en sentido amplio o lato”, un beneficio para las aseguradoras contribuyentes. Este es desde su punto de vista un tributo obligatorio, que “trasciende los ámbitos propios de las tasas, las contribuciones especiales y las contribuciones parafiscales”. El sujeto activo del mismo es la nación. Su fuente normativa directa es la ley. Todo esto es suficiente, en opinión del actor, para concluir que el aparte normativo censurado es técnicamente un impuesto, y que como tal debe sujetarse a las reglas constitucionales que determinan la validez de los impuestos en Colombia. A la luz de esas reglas, piensa que el tributo es inconstitucional. 8. El ciudadano dice que ese impuesto de bomberos viola, de un lado, la prohibición de decretar rentas con destinación específica (CP art. 359). Este cuestionamiento lo sustenta en que es un impuesto de carácter nacional, y en que no se ajusta a ninguna de las excepciones dispuestas por el mismo artículo 359 de la Constitución. La primera excepción no se configura porque “no es una participación dirigida a favorecer específicamente las entidades territoriales”. La segunda hipótesis exceptiva tampoco se configura, toda vez que “los aportes que se recaudasen en cumplimiento de esta norma [n]o están dirigidos a beneficiar entidades de previsión social y/o a las antiguas intendencias y comisarías”. Y tampoco contempla un mecanismo destinado a la inversión social, por tres razones. Uno, por cuanto la Corte ha exigido, para admitir esa excepción, que se pruebe que la inversión social “arriesga objetivamente con malograrse si la misma ha de sujetarse al proceso hacendístico general” (C-317 de 1998 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), y en este caso eso no se ha probado ni puede probarse. Segundo, porque el financiamiento del fondo nacional de bomberos constituye un gasto público de funcionamiento, y no de inversión social, y los dineros destinados a aquel no pueden entenderse entonces como de inversión social. Tercero, porque considerar ese tributo como destinado a inversión social, sería peligroso en la medida en que con esa misma lógica “todo gasto público es inversión social”. 9. En opinión del demandante, el precepto acusado desconoce de otra parte los principios de razonabilidad y proporcionalidad tributarias (CP arts. 95, 338, 359 y 363). Esto es así, a su juicio, porque la norma no consagra el derecho de repercusión del tributo al tomador por parte de la aseguradora. Tal como está configurada, la disposición no contempla entonces el derecho de repercusión al tomador, por parte del contribuyente (que sería la compañía aseguradora), y esta situación afectaría irremediablemente la proporcionalidad y razonabilidad del impuesto. Lo que hace la norma atacada, según su modo de ver, no es otra cosa que “sobrecarga[r] un sector de la población”, integrado por las aseguradoras a las que se refiere el precepto, en beneficio específico de toda la colectividad. “Es cierto” –agrega- “que en determinados eventos el legislador puede imponer cargas diferenciales mayores sobre un grupo respecto de otros”. Pero debe en su concepto tener razones suficientes para ello. Y en esta ocasión desde su óptica no existe ni siguiera “prima facie” una justificación razonable para el trato dispensado. 10. También aduce el actor que la norma demandada vulnera los principios de progresividad, justicia, moderación y no confiscatoriedad en materia de tributos (CP arts. 58, 95-9 y 363). En su criterio, el precepto cuestionado desconoce el principio de progresividad tributaria en tanto impone una carga desproporcionada si se compara con el régimen anterior. En efecto, por una parte “se duplica el valor del recaudo” y además “se extiende sustancialmente al incluir como base para su determinación pólizas de otros ramos y contra otros riesgos”. Por otra parte, no hay criterios de razonabilidad que expliquen o justifiquen la inclusión de determinados ramos y la exclusión de otros. Finalmente, agrega que el tributo impositivo que se acusa es inconstitucional además, por cuanto si se suma el valor pagado en virtud suya con el pagado por el impuesto de renta que tienen que asumir las compañías aseguradoras en su condición de sociedades, “se llegaría a una tarifa […] de tributación que superaría el 50% de las utilidades”. 11. Aparte de lo anterior, el ciudadano Jaime Córdoba manifiesta que la norma acusada viola los principios de moderación, racionalidad y no confiscatoriedad que gobiernan la materia tributaria. Cree que esto es así, porque “es absolutamente desproporcionado, injustificado y confiscatorio […] que las compañías aseguradoras, a la luz de la nueva norma, terminan liquidando una tarifa que, sumada a la tarifa del impuesto de renta (33%), les significa sacrificar una gran parte de sus utilidades, seguramente más del 50% lo cual es a todas luces inconstitucional desde la perspectiva de los principios de justicia, equidad, progresividad y no confiscatoriedad”. A lo cual adiciona que se desconoce el principio de generalidad de los impuestos, en la medida en que grava “arbitrariamente” a un sector pequeño y específico sector de la economía, que no lo beneficia sólo a él sino en términos globales a la colectividad entera. Esto es, en sus palabras, “resulta totalmente injusto”. Por todo lo cual solicita a la Corte que declare inexequible la norma acusada. IV. INTERVENCIONES Ministerio de Hacienda y Crédito Público 12. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino para oponerse a la acción pública de inconstitucionalidad. Principalmente pide a la Corte declararse inhibida, y de forma subsidiaria declarar exequible el precepto acusado. La solicitud principal la sustenta con citas de jurisprudencia de esta Corte, y luego con una conclusión en el sentido de que no hay cargos aptos.[1] La petición subsidiaria la apoya esencialmente en la inclusión inicial de lo recaudado en virtud de este tributo en el Fondo Nacional de Bomberos. Sostiene que este es un Fondo Especial, y como tal se regula en principio por lo dispuesto en los artículos 11 y 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996 ‘Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto’. Esta regulación –agrega- se ajusta a la Constitución. 13. Manifiesta al respecto que los recursos del Fondo Nacional de Bomberos se incluyen en el Presupuesto General de la Nación, pero dentro de los fondos especiales, y no dentro de los ingresos corrientes de la Nación, y tiene como finalidad contribuir a financiar la prestación de un servicio público específico. Esto indica entonces que el gravamen incorporado a ese fondo especial no es técnicamente un impuesto, ya que su destinación es específicamente la de financiar la prestación del servicio público que ofrecen los cuerpos de bomberos, y esta finalidad está avalada por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, que es conforme a la Constitución. La norma demandada –dice el interviniente- no contempla entonces sino un ingreso al presupuesto público, que no se ve afectado por la prohibición de crear rentas con destinación específica, pues esta última se refiere es a los impuestos nacionales. Ministerio del Interior 14. El Ministerio del Interior intervino para pedir la exequibilidad del aparte acusado. Comienza por referir algunos datos. Menciona que con la Ley 1575 de 2012 se buscó profesionalizar la actividad de los bomberos, y consolidar la Escuela Nacional de Bomberos, con el fin de que funcionen en un solo sistema, donde haya diversas áreas encargadas de cumplir tareas específicas de gestión del riesgo. La reforma cuestionada actualiza el ordenamiento, para adaptar los cuerpos de bomberos a las necesidades cambiantes del país. Los recursos obtenidos en virtud suya, permiten a su juicio superar situaciones “inverosímiles” que ocurren actualmente, como la del cuerpo de Bomberos de Tadó, Chocó, “donde existen bomberos pero no mangueras para sofocar los incendios”; como la de Cumbal, Nariño, “donde los miembros del cuerpo de bomberos debieron aportar de sus recursos para mantener la estación”; y como la de Chocontá, Cundinamarca, “cuya máquina de bomberos es un vehículo particular que en lugar de sirena tiene los gritos de los rescatistas”; ello para citar solamente algunos ejemplos concretos. 15. Otro de los fundamentos fácticos, que a su modo de ver animó la introducción de esta reforma, fue un hallazgo hecho por la Junta Nacional de Bomberos. Según el apoderado del Ministerio del Interior, antes de esta Ley se pudo advertir que las aseguradoras no estaban cumpliendo con el propósito que se había fijado al crear el artículo 28 de la Ley 322 de 1996.[2] El problema –según la intervención- radicaba en que la norma anterior a esta establecía el deber de aportar el 1% de toda la cobertura por incendios, y la reglamentación se refería a la “póliza de incendios”. Las compañías aseguradoras entonces, según esta intervención expedían pólizas de incendios, pero sin denominarlas de esa manera. Lo cual ocurrió, de acuerdo con sus datos, en especial durante los años 2005 y 2010, donde dice que se observó un movimiento irregular. 16. En lo que respecta a la constitucionalidad de la norma demandada, dice que esta no contempla –como lo dice el actor- un impuesto ni una tasa sino una contribución parafiscal. Señala que el gravamen no es un impuesto ya que no es general, en tanto no afecta a todas las personas en función de su capacidad de pago, sino a las compañías aseguradoras. Además su destino no son las arcas generales del Estado, sino el fondo nacional de bomberos. Los recursos se pagan a causa de los beneficios reportados por la prestación del servicio de bomberos, que no es propio de los impuestos. Tampoco es una tasa pues quien lo paga no adquiere en virtud de la ley un derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Es una contribución parafiscal, pues afecta a un determinado grupo económico, su recaudo va a un Fondo especial, se destina a un fin específico, que es el de financiar un servicio público del cual el sujeto pasivo es beneficiario especial. Esto, según el Ministerio del Interior, es lo que la jurisprudencia constitucional y la ley han definido como contribución parafiscal. 17. Tomando en cuenta que se trata de una contribución parafiscal, el interviniente sostiene que se caen las demás acusaciones del actor. La prohibición de decretar rentas con destinación específica, en su concepto no se desconoce. Según su interpretación de la jurisprudencia de la Corte, esta prohibición sólo se aplica a los impuestos nacionales, y no a contribuciones como esta (sentencia C-040 de 1993 MP. Ciro Angarita Barón). Tampoco se vulneran –a su juicio- los principios de progresividad, equidad, justicia, moderación y no confiscatoriedad. Para empezar, dice que la norma trata por igual a todas las aseguradoras, en tanto beneficiarias directas del servicio de bomberos. Como además no es un impuesto, sino una contribución, es justo que quienes más se benefician de la actividad de bomberos resulten gravados con una exacción encaminada a financiarla. En todo caso, precisa, no está soportado en cifras lo que dice el demandante, en el sentido de que la contribución afecte el 50% de las utilidades de las compañías aseguradoras. Federación de Aseguradores Colombianos –FASECOLDA- 18. Fasecolda presentó un memorial de intervención ante la Corte, para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del aparte acusado. En concreto, el interviniente se centra en exponer las razones por las cuales este tributo es confiscatorio. Dice que la contribución acusada “aumenta, de forma desproporcionada y exagerada, la tributación de las compañías de seguros, no sólo en lo que al tributo bomberil se refiere, sino en general en lo que toca con su contribución a la financiación de los gastos e inversiones del Estado en los términos del numeral 9° del artículo 95 de la Carta política desde la óptica del conjunto de tributos a que están sometidos”. Para demostrarlo expone diversos datos y argumentos que se referencian enseguida. 19. Según el apoderado de Fasecolda, cuando estaba en vigencia la Ley anterior a esta; es decir, la Ley 322 de 1996 ‘Por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia y se dictan otras disposiciones’, la tributación efectiva de las aseguradoras generales por concepto tanto de cuota de bomberos, como además de impuesto sobre la renta y complementarios, era del 35% del total de las utilidades antes de impuestos. No obstante, con esta reforma esa tributación efectiva aumentó del 35% al 42%. Las utilidades que conservan las compañías de seguros generales, tras aplicar los tributos de renta y de bomberos, son ahora entonces del 58.34%. Lo cual, traducido a datos del año 2011 equivalió a doscientos cuatro mil seiscientos setenta y seis millones de pesos ($204.676.000.000). En cambio, bajo la vigencia de la Ley 322 de 1996, tras la aplicación de esos dos mismos tributos la compañía conservaba el 65.02% de sus utilidades. Y esto se tradujo en que quedaban con doscientos veintiocho mil ciento catorce millones de pesos ($228.114.000.000). En definitiva, la reforma accionada tuvo un impacto del 6.68% en las utilidades netas de las aseguradoras, “que representa la suma de $23.438 millones de pesos”. 20. Pero si a los valores pagados por concepto de estos dos tributos (renta y bomberos) se les suman los valores que deben cancelar las compañías aseguradoras por impuestos predial, industria y comercio, y gravamen a movimientos financieros –GMF-, y sin mencionar otros tributos adicionales (vehículos, sobretasas, estampillas, impuestos de registro, entre otros) resulta que las mismas deben destinar el 51% de sus utilidades al pago de obligaciones tributarias. A causa de la reforma demandada, que obliga a las aseguradoras en ciertos ramos a pagar una suma del 2% del valor de la póliza de seguros, aquellas sólo conservan entonces un 49.18% de sus utilidades netas. En contraste, con anterioridad a la Ley 1575 de 2012, conservaban según los datos del interviniente un 54.76% de sus utilidades netas. Con base en estos datos, concluye que no sólo ha habido un incremento en los tributos a las aseguradoras, sino que además el importe actual a pagar por este concepto es confiscatorio, ya que grava más de la mitad de sus utilidades. Cuerpo de Bomberos de Bogotá 21. La Unidad Administrativa Especial del Cuerpo de Bomberos de Bogotá presentó un escrito a este proceso para oponerse a la demanda. Empieza su intervención con los siguientes datos. Dice que Bogotá tiene una población estimada de 7.363.782 habitantes, y que el Cuerpo de Bomberos del Distrito Capital cuenta con apenas 456 personas, distribuidas en 17 estaciones, para cubrir las situaciones ocurridas durante las 24 horas del día, los 365 días del año, a lo largo y ancho de la ciudad. Afirma que en los años 2011-2012 el Cuerpo de Bomberos del Distrito atendió 79.633 emergencias diversas, que comprendían desde incendios estructurales, vehiculares y forestales, hasta rescates vehiculares, en estructuras colapsadas, en espacios confinados, en deslizamientos, en remoción en masa, en media montaña, acuáticos, subacuáticos, en altura, incidentes con materiales peligrosos, “entre otros”. 22. Sostiene que Bogotá, siendo una ciudad con un número tan alto de habitantes, presenta un déficit de recursos para atender adecuada y oportunamente todas las emergencias que se presentan. La ciudad de Nueva York, según esta intervención, que tiene 8.175.194 habitantes, cuenta con 14.814 bomberos distribuidos en 221 estaciones. Aunque a su juicio presenta una densidad demográfica similar a la de Bogotá, la ciudad de Nueva York tiene un número significativamente mayor de personal, y de recursos disponibles para atender las emergencias que allá se presentan. Agrega que en este proceso deben tenerse en cuenta los cambios sociales, tecnológicos, industriales y climáticos que amenazan con incrementar paulatinamente las situaciones de riesgo, las calamidades públicas y la magnitud de los daños. En este contexto, se opone a la acción pública por los siguientes motivos. 23. Dice la Unidad de Bomberos de Bogotá que la norma persigue una finalidad muy importante, cual es la de financiar la “gestión integral del riesgo contra incendio, rescates, incidentes con materiales peligrosos”. Esto se logra con la cuota regulada en la norma que se demanda, porque más recursos no sólo contribuyen al mejoramiento de la tecnología y la infraestructura, a la adaptación permanente al crecimiento de las ciudades y actualizar constantemente la capacidad de respuesta efectiva frente a los riesgos que puedan presentarse “en mayor o menor medida, como consecuencia de este crecimiento”, sino además a la profesionalización de los cuerpos de bomberos del país. Desmontar esta reforma sería entonces, en su criterio, “dejar sin fuente de financiación […] la actividad bomberil” para lograr el “mejoramiento continuo” de estos cuerpos con el fin de que presten correctamente el servicio a todos los habitantes. 24. En su concepto, la norma anterior partía de una concepción de la actividad de bomberos circunscrita a la gestión de incendios, y de allí que sólo afectara las pólizas de seguro por riesgos de incendio. Esta reforma está informada entonces por una visión actualizada e integral de la actividad bomberil, en cuya vocación está la necesidad de hacer una gestión integral del riesgo, incluyendo además de los incendios, los rescates y los incidentes con materiales peligrosos. “[B]ajo la legislación nueva”, dice el interviniente, “al incrementarse los riesgos”, era razonable cambiar el fundamento de la cuota de bomberos, y la normatividad correspondiente. Lo cual en su opinión no busca satisfacer un interés particular, sino uno general. Pero esto no es igual a decir que las aseguradoras no deriven de ello un beneficio especial, en cuanto a su modo de ver, una actividad bomberil efectiva puede contribuir a que “baje el porcentaje de afectaciones a pólizas por los conceptos amparados”. Finalmente dice que este no es un impuesto sino una contribución. Academia Colombiana de Jurisprudencia –ACJ- 25. La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicita a la Corte declarar exequible el precepto demandado.[3] En lo que atañe a la naturaleza del tributo, la ACJ sostiene que no es técnicamente un impuesto sino una contribución parafiscal. Primero, porque se destina es al Fondo Nacional de Bomberos (Ley 1575 de 2012 art. 35). Segundo, porque este Fondo es una cuenta especial manejada por la Dirección Nacional de Bomberos, que tiene autonomía administrativa y patrimonio propio, y que además actúa con fines de interés público, asistencia social y atención de la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos de atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos para fortalecer los cuerpos de bomberos. Tercero, porque la Dirección Nacional de Bomberos, que maneja dicho Fondo, tiene personería jurídica adscrita al Ministerio del Interior. En apoyo de esta conclusión, refiere la conceptualización hecha al respecto en la sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón). 26. Con fundamento en lo anterior, la ACJ opina que no se viola la prohibición de decretar rentas con destinación específica. En su criterio, tanto la jurisprudencia constitucional como la Ley 225 de 1995 ‘Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto’, las contribuciones parafiscales son esencialmente tributos con destinación específica, y esto no contradice la Constitución. Asimismo aduce que el tributo de bomberos es directo, y que por esa razón no se necesita establecer como posible una traslación al asegurado o a otros sujetos jurídicos que establezcan relaciones con las aseguradoras. La traslación del gravamen depende entonces, a su modo de ver, “de la situación del mercado en que se encuentre la respectiva entidad aseguradora con respecto a los asegurados o a los proveedores de bienes y servicios”. En cuanto a la afectación patrimonial a las aseguradoras, manifiesta que este tributo redunda en beneficio suyo, y no en su detrimento: “[…] En el caso de la cuota impugnada en la demanda que se estudia, su recaudo se destina al Fondo Nacional de Bomberos, el cual tiene como fin ‘la atención de la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos para fortalecer los cuerpos de bomberos’ (Inc. 1° Art. 34, Ley 1575/12). Evidentemente, las finalidades indicadas reportan o pueden reportar un beneficio para las compañías de seguros, ya que al combatir las causas y los efectos de los incendios, evitar los accidentes con materiales peligrosos y propender por los rescates de personas y bienes en todas sus modalidades, se evita la ocurrencia de los siniestros asegurados o la difusión de sus efectos malignos, con lo cual disminuyen los costos y gastos inherentes a la actividad aseguradora”. Con base en estos argumentos, reitera su solicitud de exequibilidad. Intervenciones ciudadanas 27. El ciudadano Sergio Bernal Castro intervino para coadyuvar la demanda, aunque expresamente aclara que se va a centrar en el cargo por violación del principio de equidad tributaria (CP arts. 95-9 y 363). En su escrito se contrae a señalar que los cuerpos de bomberos cuentan con múltiples fuentes de financiación, y que estas no están constituidas exclusivamente por el tributo demandado. Es más, asegura que la Ley 1575 de 2012 no sólo recogió varios de los ingresos que contemplaba la normatividad anterior para los cuerpos de bomberos, sino que de hecho los aumentó, creando a su juicio nuevas fuentes. Si la Corte –asegura el interviniente- decidiera expulsar “la norma acusada del ordenamiento jurídico, por inconstitucional, no desampararía económicamente al sector bomberil”. Esto lo conduce a decir que el tributo cuestionado es innecesario e injustificado. Y además afirma que el precepto que lo contiene “es extremadamente injusto y desproporcionado”. 28. Los ciudadanos Ginna Paola Joya Suárez, María de los Ángeles Polo Castillo, Natalia Andrea Toledo Laiseca, José Andrade Ramírez y Diego Fernando Cepeda Real intervinieron para coadyuvar la demanda. En su concepto, la norma desconoce por una parte el derecho a la igualdad puesto que no grava por igual a todos los habitantes del territorio, en la medida en que todos son beneficiarios del servicio de bomberos. También desconoce a su juicio la prohibición de rentas nacionales con destinación específica, pues en este caso se trata de una renta nacional destinada específicamente a financiar servicio de bomberos, sin que se den las excepciones para ello del artículo 359 de la Constitución. Aparte se vulneran a su modo de ver los principios de justicia y equidad, al no distribuir entre toda la sociedad la carga de financiar el servicio de bomberos, que precisamente beneficia a toda la colectividad. Por último subrayan que las obligaciones derivadas de esta reforma son muy altas para las aseguradoras, en comparación con la normatividad anterior, y que no hay justificación suficiente para ello, razón por la cual creen que la disposición infringe los principios de justicia y no confiscatoriedad. Instituto Colombiano de Derecho Tributario –ICDT- 29. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario presentó un escrito, después de vencerse el término de fijación en lista, en el cual pide declarar exequible el texto demandado.[4] En este sostiene en síntesis que el gravamen bajo juicio es una contribución parafiscal, y que no viola ni los principios de equidad, justicia y generalidad, ni tampoco la prohibición de decretar rentas con destinación específica. Y además que no se desconoce la prohibición de confiscatoriedad, porque no es claro que afectar el 50% o un poco más de las utilidades de una persona jurídica privada se constituya en una confiscación. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 30. El señor Procurador General de la Nación, Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, mediante concepto Nº 5544 de 2013, solicita a esta Corporación declarar exequible el texto normativo demandado. En primer lugar, dice que la norma bajo examen no contempla técnicamente un impuesto sino una contribución parafiscal: de un lado porque sólo grava a las compañías aseguradoras, en la expedición de pólizas en determinados ramos; de otro lado porque no tiene relación directa e inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente; también porque no entran en el presupuesto general de la Nación; debido a que carece de generalidad; porque los recaudos los administra la Dirección Nacional de Bomberos; y porque las aseguradoras se benefician de la prestación del servicio en la medida en que al impedir o mitigar los riesgos aumentan las ganancias de dichas compañías. 31. Por lo anterior, según el Concepto Fiscal, la norma censurada no viola la prohibición de rentas con destinación específica, pues esta restricción se refiere a las rentas que se incorporan al presupuesto general de la Nación. Además, conceptúa el Procurador que el tributo demandado no desconoce los principios de equidad y progresividad, en tanto la medida no fue introducida de manera abrupta y repentina, y se ajusta a la libre configuración del legislador. Aparte, subraya que “las compañías aseguradoras aumentarán sus ganancias como consecuencia de la actividad bomberil, en cuanto a que esta disminuye los riesgos de ocurrencia de siniestros en los ramos del hogar, incendio, terremoto, minas y petróleo”. Los servicios prestados por los cuerpos de bomberos, a juicio del Ministerio Público, benefician a las compañías aseguradoras. Estas se ven obligadas a reducir los pagos por siniestros, cuando se previenen y cubren apropiadamente los riesgos. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. Asunto previo. Inhibición en lo referente a la censura por supuesto desconocimiento de la prohibición de crear tributos confiscatorios 2. La Corte observa que el demandante cuestiona la constitucionalidad del artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012, entre otras razones, porque a su juicio es confiscatorio. Para sustentar esa acusación no se detiene a mostrar por qué ese tributo puntualmente es confiscatorio, sino que le atribuye esa inconstitucionalidad al gravamen de bomberos en conjunto con el impuesto de renta y complementarios. Dice que “las compañías aseguradoras, a la luz de la nueva norma, terminan liquidando una tarifa que, sumada a la tarifa del impuesto de renta (33%), les significa sacrificar una gran parte de sus utilidades, seguramente más del 50%”. Así planteado, considera la Sala que el argumento carece de certeza, especificidad y suficiencia, y por eso se inhibirá. 3. Por una parte, el ciudadano no sólo predica la confiscatoriedad del tributo de bomberos aquí demandado, sino de este tributo sumado al de renta y complementarios. No obstante, no demanda la norma que contempla esta última exacción. En esa medida, censura como inconstitucional un esquema tributario integrado por el tributo bomberil bajo estudio y por el impuesto de renta y complementarios, pero sólo demanda uno de los elementos de ese esquema y deja de atacar el otro. Esto indica que su cuestionamiento carece de certeza, ya que la configuración normativa que estima inconstitucional no se deriva sólo del artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012 ‘por medio de la cual se establece la ley general de bomberos de Colombia’. Esta deficiencia no puede ser colmada de oficio por la Corte, por la vía de un procedimiento como el de integración de la unidad normativa con las normas sobre impuesto a la renta, por varias razones. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que sólo procede hacer una integración de la unidad normativa, en tres casos: “[…] En primer lugar, procede la integración de la unidad normativa cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio. En segundo término, se justifica la configuración de la unidad normativa en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo. Por último, la integración normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad. En consecuencia, para que proceda la integración normativa por esta ultima causal, se requiere la verificación de dos requisitos distintos y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una estrecha relación con las disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente inconstitucionales. A este respecto, la Corporación ha señalado que “es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad””.[5] 4. Sin embargo, ninguna de esas hipótesis concurre en este caso. Por una parte, el precepto demandado tiene un contenido deóntico suficientemente claro para adelantar un juicio de inconstitucionalidad: tiene el carácter de una obligación; su contenido es establecer un gravamen del 2% sobre el valor de las pólizas en los ramos del hogar, incendio, terremoto, minas y petróleo, o la denominación que su portafolio de pólizas tenga registrada ante la Superintendencia Financiera; los sujetos obligados son las compañías de seguros que otorguen dichas pólizas, quienes deben pagarlos al Fondo Nacional de Bomberos en los primeros diez (10) días del mes siguiente a la adquisición de las mismas. Este contenido no se encuentra, por otra parte, reproducido en las normas sobre impuesto a la renta. Por último, aunque estas pueden tener una relación parcial -por los obligados- con el tributo de bomberos, las disposiciones no acusadas no parecen a primera vista inconstitucionales. La Corte ha dicho que la confiscatoriedad se da “cuando la actividad económica del particular se destina exclusivamente al pago del mismo, de forma que no existe ganancia”,[6] y no cuando debe destinar sólo una parte de ellas como la que se señala en este caso. 5. Aparte de lo anterior, se aprecia que según el demandante la norma es confiscatoria porque si se suma lo pagado en virtud suya a lo cancelado por concepto de renta, se llegaría a una tarifa de tributación que “superaría el 50% de las utilidades” de las aseguradoras. Luego dice que el pago de esos dos tributos afecta “seguramente más del 50%” de las utilidades de estas compañías. Pero sostener que se excede el 50% de las utilidades, sin aclarar en cuánto lo supera, no es exacto. Y si eso hace parte de un argumento de inconstitucionalidad, este deja de ser específico. El actor no sólo no da entonces una cifra cierta, sino que además deja de ofrecer elementos empíricos que respalden su aserción. Esta, por cierto, contrasta con las cifras aportadas a este proceso por Fasecolda. Según Fasecolda, los tributos de bomberos y de renta no significan ni siquiera al 50% de las utilidades de las aseguradoras, sino a lo sumo el 42%. Hay, como se puede ver, cifras distintas. Ambas no pueden ser ciertas simultáneamente verdaderas o exactas, si se refieren –como parece- a los mismos hechos. Esto redunda en la ineptitud del cuestionamiento, ya que no plantea elementos de juicio suficientes. 6. En consecuencia, la Corte Constitucional se inhibirá de emitir un juicio de mérito respecto de la acusación formulada por el actor, en el sentido de que las normas tributarias que gravan a las aseguradoras tienen un efecto confiscatorio. En lo que atañe a los demás cargos, por supuesto desconocimiento de la prohibición de crear rentas nacionales con destinación específica, del principio de generalidad de los impuestos, y de los principios de equidad, justicia y razonabilidad en materia tributaria, la Sala Plena estima que son aptos y pasará a pronunciarse de fondo sobre los mismos. Planteamiento de los problemas jurídicos 7. El actor estima que el artículo 35 (parcial) de la Ley 1575 de 2012 ‘por medio de la cual se establece la ley general de bomberos de Colombia’, al establecer un impuesto que grava sólo a las compañías aseguradoras cuando ofrezcan pólizas en los ramos allí determinados, y al disponer que su recaudo debe destinarse a los cuerpos de bomberos del país, desconoce diversos preceptos de la Carta. Primero, la prohibición de crear rentas nacionales con destinación específica. Segundo, la generalidad de los impuestos. Tercero, los principios de equidad, justicia y razonabilidad tributarias. Las intervenciones de Fasecolda y algunos ciudadanos coadyuvan la acción, con base en argumentos similares y en otros datos. El Procurador y las intervenciones del Ministerio del Interior, la Academia Colombiana de Jurisprudencia y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, sostienen que la cuota acusada no es un impuesto sino una contribución parafiscal. Estas no violan la prohibición de rentas con destinación específica, tampoco son generales y pueden gravar a un grupo cuando se destina al sector al que pertenece. 8. De acuerdo con los antecedentes, la Sala debe entonces resolver, en primer término, a cuál especie tributaria pertenece el gravamen de bomberos. Luego de eso debe decidir dos problemas jurídicos. 8.1. ¿Violó el legislador el principio de generalidad de los impuestos y la prohibición de decretar rentas nacionales con destinación específica, al (i) crear un gravamen obligatorio para las compañías aseguradoras que ofrezcan pólizas de seguros en determinados ramos, en los cuales operan los cuerpos de bomberos (hogar, incendios, terremotos, minas y petróleo, o denominaciones registradas que tengan que ver con estos ramos), y (ii) al destinarlo a la financiación, fortalecimiento y actualización de los cuerpos de bomberos? 8.2. ¿Violó el Congreso los principios de equidad, justicia y razonabilidad tributarias al establecer únicamente a un grupo económico como sujeto pasivo de un gravamen, con el que se busca específicamente financiar, fortalecer y actualizar un servicio público con vocación de beneficiar a toda la colectividad, cuando ese servicio además (i) lo presta uno de los sectores a los que pertenece el grupo gravado y, (ii) es razonable suponer que este puede beneficiarse especialmente por el fortalecimiento y actualización del mismo? A continuación la Corte expondrá las razones por las cuales ambos problemas jurídicos deben resolverse negativamente. Primer problema. El tributo de bomberos demandado es técnicamente una contribución parafiscal, y no viola el principio de generalidad de los impuestos, ni prohibición constitucional de rentas nacionales con destinación específica 9. Ante todo la Corte debe establecer si el tributo de bomberos es un impuesto, como lo señala el actor, una tasa o, como lo indican algunos intervinientes y el Ministerio Público, una contribución. Es importante entonces tomar nota de que esta exacción se cobra a las aseguradoras que ofrezcan pólizas en los ramos del hogar, incendio, terremoto, minas y petróleo, o en la denominación que en su portafolio de pólizas esté registrada ante la Superintendencia Financiera y que tengan que ver con los ramos antes señalados. La obligación consiste en pagar un 2% del valor de cada póliza, y el recaudo va al Fondo Nacional de Bomberos en los primeros diez días del mes siguiente a la adquisición de las pólizas. Los dineros del Fondo Nacional de Bomberos se destinan, por mandato legal, específicamente a financiar el funcionamiento, fortalecimiento y actualización estadística de los cuerpos de bomberos, y consecuencialmente a apoyar a estos en la gestión integral del riesgo contra incendio, en los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y en la atención de incidentes con materiales peligrosos.[7] 10. Conviene precisar que los cuerpos de bomberos suelen actuar en las áreas de riesgo amparadas por las pólizas a que se refiere la norma bajo examen. En efecto, en términos generales, las pólizas del ramo de hogar tienen por objeto cubrir daños ocurridos en una vivienda o su mobiliario, como consecuencia, entre otros, de riesgos de incendio, de accidentes domésticos, y de afectaciones por concepto de inundaciones. Las pólizas del ramo de incendio buscan resarcir los daños sobre bienes u objetos asegurados, como consecuencia del fuego, o de las acciones de salvamento sobre los mismos. La del ramo de terremotos usualmente persigue cubrir grandes daños contra bienes, derivados de movimientos telúricos, derrumbes, avalanchas de lodo y otros acontecimientos semejantes. Las pólizas de los ramos de minas y petróleo normalmente tienen el propósito de indemnizar daños o pérdidas de bienes, y también afectaciones a los negocios, producidas como efecto de siniestros ocurridos en la extracción minera o petrolera. 11. En estos ramos los cuerpos de bomberos atienden parte de tales riesgos. En los ramos de hogar e incendio cumplen, entre otras, la misión de controlar y salvar de las llamas, de derrumbes o de accidentes caseros no sólo a las personas sino también la edificación o sus muebles. En el de terremoto, los bomberos rescatan vidas humanas, salvaguardan la integridad individual y otras vidas, y también salvan bienes que se vean afectados por desastres naturales de esa magnitud, por derrumbes o deslizamientos de tierra. En los ramos de minas y petróleo, están convocados a actuar también, por ejemplo en casos de oclusión por desmoronamiento en la minería subterránea, o por combustión efectiva o desbordamiento en contextos de explotación petrolera. El gravamen demandado no versa entonces sobre cualquier tipo de pólizas de seguros, sino sobre aquellas que el Congreso, en ejercicio de su potestad de libre configuración legislativa (CP arts. 114 y 150 num. 12), apreció como conectadas con la actuación de los cuerpos de bomberos. 12. Las aseguradoras deben entonces pagar una contribución por cada póliza ofrecida en estos ramos. La norma dispuso que habrían de gravarse las pólizas de hogar, incendios, terremoto, minas y petróleo, especificando que debían pagar el tributo las aseguradoras cuando ofrecieran pólizas en esos “ramos”, o de acuerdo con “la denominación que en su portafolio de pólizas esté registrada ante la Superintendencia Financiera y que tengan que ver con los ramos antes señalados”. Esta última alusión a las denominaciones de las pólizas que aparezcan en los portafolios registrados ante la Superintendencia Financiera, es un reenvío al contenido de los modelos depositados por las compañías aseguradoras ante tal entidad, en virtud de los mandatos establecidos en los artículos 184 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, 1047 parágrafo del Código de Comercio, y demás normas concordantes.[8] 13. Los dineros que se recauden por este tributo, se dirigen inicialmente al Fondo Nacional de Bomberos (Ley 1575 de 2012 art. 34). Ese Fondo está caracterizado en la misma Ley como una “cuenta especial” de la nación, administrada por la Dirección Nacional de Bomberos, “con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística”. El hecho de que sea una cuenta especial, y de que se trate de un Fondo ordenado para la prestación de un servicio público, puede entenderse como indicativo de que la estimación de los ingresos obtenidos en virtud suya debe figurar en el presupuesto de rentas, dentro de la categoría de fondos especiales (Dcto 111 de 1996 arts. 11 y 30).[9] El artículo 35 demandado establece también, en su numeral 2°, que con destino a este fondo especial, el Gobierno Nacional debe apropiar “en el presupuesto general de la nación […], como mínimo, la suma de veinticinco mil millones de pesos, cifra que será ajustada anualmente de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor”. Este Fondo no sólo está integrado entonces por los recaudos del tributo demandado, sino además por la apropiación presupuestal precitada, y además por los “recursos aportados por personas naturales y/o jurídicas de derecho público o privado nacional o extranjero”, de acuerdo con el parágrafo primero de la misma disposición antes referida. 14. La administración de este Fondo le corresponde, como se dijo, a la Dirección Nacional de Bomberos (Ídem arts. 6 y 34). Pero la Junta Nacional de Bomberos de Colombia es el órgano decisor sobre los recursos que constituyen el Fondo. La Junta se encarga además de prestar asesoría a la Dirección, y en el orden nacional de aprobar los proyectos a ser financiados con los recursos del Fondo Nacional, así como de formular los lineamientos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben cumplir los cuerpos de bomberos y sus integrantes en el ejercicio de sus funciones misionales (Ídem art. 7). Es relevante señalar que en la Junta de Bomberos tiene asiento el sector privado, y uno de ellos justamente lo ocupa un delegado de la Federación de Aseguradores de Colombia –FASECOLDA-. Los demás miembros de la misma son funcionarios del Gobierno Nacional, y representantes de la Federación de Municipios,[10] de Departamentos, de Juntas Departamentales de Bomberos y de Cuerpos Oficiales de Bomberos del País (Ídem art. 8). 15. Tras examinar estos elementos, la Corte procede a caracterizar los impuestos, las tasas y las contribuciones parafiscales, como paso previo para definir a cuál especie pertenece la cuota de bomberos. Los impuestos, ha dicho esta Corporación por ejemplo en la sentencia C-040 de 1993, presentan los siguientes rasgos.[11] Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado. No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente. Una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. Su pago no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. Y finalmente, el recaudo no se destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales del Estado, para atender todos los servicios y necesidades que resulten precisos.[12] 16. Las tasas, por su parte, se identifican por las características que ha señalado la Corte, entre otras, en la sentencia C-402 de 2010.[13] En las tasas, la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal. El cobro nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, o autorizar el uso de un bien de dominio público. La retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. Los valores que se establezcan como obligación tributaria han de excluir la utilidad que se deriva del uso de dicho bien o servicio. Aun cuando el pago de las tasas resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento se torna obligatorio cuando el contribuyente provoca su prestació...