Sentencia C-524 de 2023

C-524-23 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-524/23 IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Interpretación del Consejo de Estado sobre la pérdida de eficacia normativa de la prohibición de gravar a hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud no es inconstitucional (...) el Consejo de Estado sostiene en la actualidad que el artículo 39 -numeral 2, literal d- de la Ley 14 de 1983 ha perdido eficacia normativa. Por ello, la prohibición de gravar con el ICA a los hospitales adscritos y vinculados al Sistema Nacional de Salud no subsiste a la fecha. Y no subsiste, básicamente, porque en la actualidad opera el Sistema General de Seguridad Social en Salud. (...) la Sala concluyó que la interpretación censurada no trasgredía la Constitución. Esto porque con ella el Consejo de Estado (i) no derogó una norma, sino que la interpretó, (ii) dicha interpretación no fue contraria a la razón, y (iii) aquella coincidió con la legislación vigente y con la jurisprudencia constitucional. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva DERECHO VIVIENTE EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACIONES JUDICIALES-Alcance DISPOSICION JURIDICA Y NORMA JURIDICA-Distinción DERECHO VIVIENTE EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION JUDICIAL-Condiciones (...) para que una interpretación sea expulsada del ordenamiento jurídico, debe ser absolutamente contraria a la Constitución, pues de lo contrario el juez constitucional estaría invadiendo -de manera ilegítima- el ámbito de competencia de otras autoridades judiciales. PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido y alcance El principio de reserva de ley en materia tributaria es relevante para el Estado Social y Democrático de Derecho. La Constitución lo ha reconocido en sus artículos 150.12, donde se asigna al Congreso de la República la competencia para crear contribuciones fiscales; 300.4, donde se faculta a las Asambleas Departamentales para que decreten tributos y contribuciones en sus territorios; y 313.4, el cual reza que los Concejos deberán [v]otar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. Además de los anteriores artículos, el 338 es quizá el que mejor define el principio de legalidad tributaria. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance De acuerdo con el principio de legalidad en materia tributaria, solo un órgano de representación popular puede definir y establecer los elementos esenciales de un tributo, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable, el hecho generador y la tarifa. No corresponde, en consecuencia, a ninguna otra autoridad del Estado detallar estas materias. Si ello se hiciera, se trasgrediría directamente la Constitución. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites SISTEMA NACIONAL DE SALUD-Objeto/SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Objeto SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Régimen contributivo y subsidiado IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Naturaleza IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Elementos esenciales UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Recursos no pueden ser objeto de ningún gravamen IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Jurisprudencia del Consejo de Estado SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Recursos con destinación específica RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Carácter parafiscal libre de gravamen REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-524 DE 2023 Expediente: D-15.063 Demanda de inconstitucionalidad de la ciudadana María Fernanda Hurtado en contra de la norma que surge de la interpretación que el Consejo de Estado ha dado a los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 (parcial), 52 de la Ley 10 de 1990 (parcial) y 155 de la Ley 100 de 1993 (parcial). Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular de aquella que le confiere el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente, SENTENCIA Dentro del proceso adelantado en los términos de los artículos 241.4 y 242 de la Constitución Política y 40.6 del Decreto 2067 de 1991[1] y con ocasión de la acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana María Fernanda Hurtado Tejada contra la norma que surge de la interpretación que el Consejo de Estado ha dado a los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 (parcial), 52 de la Ley 10 de 1990 (parcial) y 155 de la Ley 100 de 1993 (parcial). I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, la ciudadana María Fernanda Hurtado Tejada presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de la norma que surge de la interpretación que el Consejo de Estado ha dado a los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 (parcial), 52 de la Ley 10 de 1990 (parcial) y 155 de la Ley 100 de 1993 (parcial). Ello por cuanto, en su criterio, la interpretación censurada vulnera los artículos 1, 2, 3, 13, 49, 88, 150.12, 333 y 338 de la Constitución Política, así como los artículos 4, 5, 6 y 8 de la Ley Estatutaria de Salud. 2. A continuación, se presenta el texto de las disposiciones acusadas, de la interpretación que de ellas ha hecho el Consejo de Estado, y de los argumentos propuestos por la actora para justificar su demanda. A. Las normas acusadas y su interpretación 3. El texto de los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 (parcial), 52 de la Ley 10 de 1990 (parcial) y 155 de la Ley 100 de 1993 (parcial), así como de la interpretación que de esas normas tiene el Consejo de Estado, es el siguiente: “LEY 14 DE 1983 (julio 6)[2] Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (...) ARTÍCULO 39.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes: (…) 2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones: (…) d. La de gravar con el impuesto de Industria y Comercio, los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud; (…)” “LEY 10 DE 1990 (enero 10)[3] Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (...) ARTÍCULO 52. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.” “LEY 100 DE 1993 (diciembre 23)[4] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (...) ARTÍCULO 155. INTEGRANTES DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por: (…) 3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas. (…)”. La regla interpretativa que se acusa, fijada por el Consejo de Estado desde la Sentencia 05001-23-31-000-2008-00671-01 (20204) del 4 de abril de 2019, y reiterada en otros fallos posteriores,[5] puede resumirse en la siguiente cita: “(…) la Sala concluye que la red institucional del sector salud desarrollada en 1975, que es a la que se refiere la norma de la Ley 14 de 1983, no subsiste en el presente y no son conmutables las instituciones de ese régimen con las del actual. Los operadores jurídicos no pueden desconocer que la Ley 10 de 1990 y, con mayor razón, la Ley 100 de 1993, tuvieron el efecto de restarle eficacia normativa a la referencia hecha en la letra d) del ordinal 2.º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 a los «hospitales adscritos o vinculados» al Sistema Nacional de Salud. “En este punto, se recalca que la desgravación contemplada en la Ley 14 de 1983 y en las posteriores normas que la complementaron no estaba dada a las prestaciones de servicios de salud, sino a aquellas que fueran desarrolladas por unos señalados sujetos, hoy inexistentes, los «hospitales adscritos o vinculados» al «Sistema Nacional de Salud». De suerte que cualquier ejercicio interpretativo que plantee que la desgravación cobija a las actividades de salud, por el simple hecho de serlo e independientemente de que quienes las lleven a cabo no encuadren dentro de la categoría de hospitales adscritos y vinculados al SNS exigida por la norma, implicaría la conformación, por parte del juzgador, de una lex tercia carente de fundamento legal y opuesta al claro dictado de la letra d) del ordinal 2.º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983; al tiempo que las propuestas encaminadas a señalar que las actuales IPS son equiparables a las categorías de hospitales adscritos y vinculados al SNS empleadas por la norma, no solo contrarían la interpretación histórica de la norma, sino que constituyen un ejercicio de integración analógica de la disposición encaminado a suplir los vacíos actuales (por circunstancias sobrevinientes) de la disposición. “Corolario de lo anterior, la Sala adopta como criterio de decisión, en el presente caso y hacia futuro, la posición de que la desgravación en ICA de los ingresos derivados de actividades relacionadas con la salud humana es la que está contemplada en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002 (ajustada en los términos decididos por la Corte Constitucional en la sentencia C-1040 de 2003), exclusivamente, y no la consagrada en la letra d) del ordinal 2.º, del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (incorporada en el artículo 259 del Decreto 1333 de 1986), la cual quedó desprovista de eficacia normativa.”[6] 4. La interpretación anterior fue establecida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por un laboratorio médico en contra del municipio de Medellín. El Consejo de Estado se propuso determinar si era procedente cobrar el ICA a entidades que prestaran servicios de salud. En ese contexto, y como pudo observarse en el aparte citado, la conclusión general a la que llegó el Consejo de Estado fue que el artículo 39 -numeral 2, literal d- de la Ley 14 de 1983 había perdido eficacia normativa. B. El contenido de la demanda 5. En su primera versión, la demanda proponía cuatro cargos. En concreto, señaló que la regla interpretativa del Consejo de Estado implicaba: (i) el desconocimiento del derecho a la salud, en tanto que gravar con el ICA servicios médicos que se prestan a través de recursos distintos a los del SGSSS, significaría una regresión en el estándar de protección de esta prerrogativa; (ii) la vulneración de los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria (en conexidad con los principios democrático y de representación), dado que el Consejo de Estado estaría usurpando las funciones del legislador al establecer qué impuestos se cobran o se dejan de cobrar; (iii) la trasgresión de los derechos a la igualdad y a la libre competencia, porque, sin aparente justificación, se estaría asignando un tratamiento disímil a los servicios prestados con los recursos del SGSSS, y a los servicios prestados con recursos distintos; y (iv) la vulneración de los principios de justicia, equidad, progresividad y eficiencia en materias tributarias, porque con la interpretación censurada se estaría otorgando un tratamiento distinto a actividades y servicios asimilables. 6. En Autos del 16 de enero de 2023 y del 7 de febrero de 2023 se inadmitieron y rechazaron, respectivamente, los cargos (i), (iii) y (iv). Contra esta decisión, se formuló un recurso de súplica que, finalmente, se resolvió por medio del Auto 279 de 2023. En esa providencia se negó el mencionado recurso y, en consecuencia, se mantuvo el rechazo de los cargos aludidos. 7. En tal sentido, sólo el segundo de los cargos formulados fue admitido. Como ya se ha sugerido, ese cargo plantea que “la Interpretación Demandada viola los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria (arts. 150-12 y 338 de la C.P.), así como los principios democráticos y de representación previstos en el Preámbulo y los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución”.[7] La demandante sostuvo que el Consejo de Estado, al establecer que la regla contenida en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (numeral 2, literal d) no está vigente, elimina motu proprio la prohibición de gravar con el ICA a las entidades que prestan servicios de salud. Ello sin tener en cuenta que solo el legislador, a partir de un ejercicio deliberativo amplio y suficiente, puede establecer qué impuestos se crean o se dejan de cobrar. Desde su perspectiva: “(…) el legislador es el único que tiene competencia para establecer el aspecto positivo del gravamen, como lo son los hechos sobre los cuales recae el tributo; así como el aspecto puramente negativo, que se concreta en las exclusiones y prohibiciones de gravar. // En el caso concreto, con la Interpretación Demandada, el Consejo de Estado usurpa las competencias del legislador, pues termina dejando sin efecto una norma expedida por éste con el propósito de prohibir que los servicios de salud fueran gravados con el ICA. De este modo, el Consejo de Estado termina incidiendo en la regulación de los elementos esenciales de un tributo, a pesar de que esta competencia es exclusiva del legislador.”[8] 8. Además, la actora sostuvo que la interpretación judicial a que se ha hecho referencia, no reparó en el hecho de que “las instituciones a las que se refiere el literal d) del artículo 39 de la Ley 14 subsisten en la actualidad, bajo otro nombre.”[9] Pues, “[e]l hecho de que hayan cambiado de nombre no significa que las instituciones no existan, sino que han tenido que adaptarse a una nueva terminología constitucional y legal.”[10] Luego, en su lectura, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (numeral 2, literal d), ninguna de las actividades que prestan las IPS, con el propósito de atender la salud de los colombianos, puede ser gravada con el ICA. De esta interpretación literal -indicó- se aparta el Consejo de Estado. C. Trámite procesal 9. Mediante Auto del 16 de enero de 2023,[11] se admitió la demanda respecto del cargo segundo, y a su turno se inadmitieron los cargos primero, tercero y cuarto, al considerar que aquellos carecían de especificidad, pertinencia, y suficiencia. Por consiguiente, se le concedió a la demandante el término de tres días para que subsanara la demanda. 10. El término para subsanación transcurrió durante los días 19, 20 y 23 de enero de 2023. El 23 de enero de 2023, la actora allegó corrección de la demanda dentro del término concebido para tal efecto. 11. Por medio de Auto del 7 de febrero de 2023,[12] se rechazó la demanda en lo relativo a los cargos primero, tercero y cuarto; y se admitió el cargo por presunto desconocimiento de los principios de legalidad y de reserva de ley en materia tributaria, en conexidad con los principios democrático y de representación. Contra esta decisión se formuló recurso de súplica, pero el mismo fue negado por medio del Auto 279 de 2023. 12. De otra parte, dado que se admitió el cargo segundo, en el Auto del 7 de febrero de 2023 se decretó la práctica de algunas pruebas con el objeto de que las Secretarías de Hacienda de Bogotá, de Medellín y de Barranquilla, aportaran elementos de juicio que permitieran resolver sobre la demanda formulada. Puntualmente se preguntó a esas Secretarías sobre la manera en que, en sus respectivos territorios, se cobraba el ICA a entidades prestadoras del servicio de salud. Finalmente, en el auto se dispuso que, una vez recibidas las pruebas mencionadas, correspondería: (i) fijar en lista el asunto por el término de diez días para que cualquier ciudadano interviniera por escrito para defender o cuestionar la constitucionalidad de la interpretación censurada, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; (ii) comunicar la iniciación de este proceso al Presidente de la República, al Presidente del Senado de la República y al Presidente de la Cámara de Representantes; (iii) invitar para que rindan sus conceptos “sobre temas relevantes para la elaboración del proyecto de fallo”[13] a diversas personas jurídicas y naturales que se consideran expertas en el tema propuesto por la demandante, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991;[14] y (iv) dar traslado a la Procuradora General de la Nación para que rinda concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. D. Elementos probatorios recaudados Informe presentado por la Secretaría de Hacienda de Barranquilla 13. El Gerente de Gestión de Ingresos de la Secretaría Distrital de Hacienda de Barranquilla, Antonio Castaño Duque, dio respuesta a los interrogantes formulados por el Magistrado Sustanciador.[15] En concreto, sobre la manera en que se recauda el ICA en ese ente territorial y la manera en que este se exige a las entidades que prestan servicios de salud, explicó que: a) “Las instituciones de salud tienen un tratamiento especial de desgravación únicamente para aquellos [servicios] que se encuentran cobijados por los planes Obligatorios de Salud y no para aquellas actividades industriales o comerciales que igualmente realice”.[16] Esto de conformidad con lo establecido en el artículo 61 del Decreto 0119 de 2019 (Estatuto Tributario Distrital) que, textualmente, señala que no estarán sujetas al impuesto de industria y comercio “(…) las instituciones prestadoras de salud en lo pertinente a los planes obligatorios de salud”.[17] Empero, ese mismo artículo indica en su parágrafo primero que estas entidades, cuando “realicen actividades industriales o comerciales, serán sujetos del impuesto de industria y comercio respecto de tales actividades”.[18] b) Señaló que “el esquema tarifario del Impuesto de Industria y Comercio en el Distrito de Barranquilla se encuentra establecido en el Artículo 59 del Estatuto Tributario Distrital, Decreto 0119 de 2019”.[19] c) Expresó que en Barranquilla “(…) siempre se ha cobrado el Impuesto de Industria y Comercio a entidades prestadoras del servicio de salud, respecto de las actividades industriales, comerciales y de servicios que estén gravadas y que se presten directa e indirectamente siempre y cuando no estén en las no sujeciones establecidas en el Artículo 61 del Estatuto Tributario Distrital.”[20] Sobre esto, se respaldó en la Sentencia 05001-23-33-000-2013-00853-01 (22250) del 27 de junio de 2019, proferida por el Consejo de Estado, en la que se advirtió que “la Sala tiene como criterio de decisión, en el presente caso, la posición de que la desgravación en ICA de los ingresos derivados de actividades relacionadas con la salud humana es la que está contemplada en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002 (ajustada en los términos decididos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1040 de 2003), exclusivamente, y no la consagrada en la letra d) del ordinal 2.°, del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (incorporada en el artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986), la cual quedó desprovista de eficacia normativa”.[21] d) Finalmente, la Secretaría de Hacienda de Barranquilla indicó que en la vigencia 2022 se recaudó, por concepto del ICA cobrado a entidades prestadoras de salud, la suma de $18.632.080.362. Informe presentado por la Secretaría de Hacienda de Bogotá 14. El secretario Distrital de Hacienda de Bogotá, Juan Mauricio Ramírez Cortés, también dio respuesta a los interrogantes formulados por el Magistrado Sustanciador.[22] En concreto, antes de contestar cada uno de los interrogantes formulados, citó el Concepto 1166 del 6 de noviembre de 2007, proferido por la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección de Impuestos de Bogotá. En ese concepto, sobre la desgravación del ICA, se resaltó el siguiente criterio: “Como vemos, esta no sujeción conforme el actual sistema de salud en Colombia, debe interpretarse sólo con relación a los recursos que comprometan el POS, que en últimas son los que se ocupan de lo que se entiende como SERVICIO PÚBLICO DE SALUD y todo aquello que no hace parte de él, se encuentra gravado con el impuesto de industria y comercio por las actividades que se realicen en la jurisdicción del Distrito Capital, como así queda expuesto en el artículo III de la ley 788 de 2003 conforme al fallo de inexequibilidad parcial: “Ley 788 de 2003. Artículo 111. En su condición de recursos de la seguridad social, no forman parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio, los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a su destinación específica, como lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política. “El texto de la norma tiene implícito que las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud tienen vocación de sujetos pasivos del impuesto respecto de las actividades e ingresos diferentes a aquellos relacionados con los recursos de la seguridad social, porque de lo contrario la norma no cumpliría propósito alguno”.[23] 15. Luego de haber hecho referencia a este concepto, la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá complementó su escrito sosteniendo que: “(…) las entidades que prestan servicios dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud no se encuentran excluidas de los deberes formales y sustanciales derivados del impuesto de industria y comercio, puesto que la ley únicamente contempló con un tratamiento preferencial a los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a su destinación específica, como lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política. Así las cosas, las Entidades que prestan servicios de salud, de naturaleza privada, pública o mixta, están sujetas al impuesto de industria y comercio en esta jurisdicción, respecto de todas las actividades industriales, comerciales o de servicios que desarrollen, sin perjuicio de que puedan descontar de la base gravable del ICA los ingresos relacionados con los recursos que provengan del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”[24] 16. Acto seguido, señaló que la interpretación aludida se acopla perfectamente a la posición que sobre el asunto tiene el Consejo de Estado en la actualidad. Para ello, citó el contenido de la Sentencia 05001-23-31-000-2008-00671-01 (20204) del 4 de abril de 2019, proferida por esa alta Corporación. Concluyó, de esta manera, que la exclusión del ICA “versa únicamente sobre los ingresos relacionados con el Plan Obligatorio de Salud, POS.”[25] Dicho esto, contestó los interrogantes planteados por el magistrado sustanciador en esta causa, de la siguiente manera: a) En primer lugar señaló que, de acuerdo con la Dirección de Impuestos de Bogotá, “las empresas que prestan servicios de salud realizan 229 actividades gravadas con ICA, respecto de las cuales solo algunas están relacionadas con la prestación de servicios de salud”.[26] b) Señaló que en tanto “no existe ningún tratamiento tributario preferencial en relación con las actividades industriales, comerciales o de servicios que puedan ser desarrolladas por estas empresas [las prestadoras de salud], las tarifas aplicables son las generales contempladas en el Acuerdo Distrital 65 de 2002, modificado por los Acuerdos Distritales 780 de 2020 y 816 de 2021”.[27] c) Expresó que en Bogotá “(…) [t]eniendo en cuenta que las normas que describen los elementos de la obligación tributaria en el ICA no hacen ninguna distinción en relación con las entidades prestadoras del servicio de salud, puede concluirse que siempre que estas entidades hayan realizado actividades industriales, comerciales o de servicios en la jurisdicción del Distrito Capital, han sido gravadas con ICA.”[28] d) Finalmente, la Secretaría de Hacienda de Bogotá indicó que entre los años 2019 y 2022 se recaudó, por concepto de actividades industriales, comerciales o de servicios de las empresas prestadoras de salud, un promedio de $942.105.538.750. Con todo, la Secretaría de Hacienda también señaló que, en los mismos años, y por concepto de actividades asociadas al sector salud que no se sufragaron con la UPC, se recaudaron en promedio $115.053.735.000. E. Intervenciones y conceptos en el trámite de constitucionalidad 17. En el trámite judicial se recibieron 3 intervenciones ciudadanas y 5 conceptos de personas jurídicas y naturales invitadas. A continuación, se resume el contenido de los escritos remitidos. Interviniente Solicitud Petición subsidiaria Juan Pablo Currea Tavera Inexequibilidad N/A Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas -ACHC- Inexequibilidad N/A Congregación de las Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación de la Santísima Virgen, Provincia Bogotá Inexequibilidad N/A Invitados y/o expertos Instituto Colombiano de Derecho Tributario Federación Colombiana de Municipios Ligia López Díaz Consejo de Estado. Myriam Stella Gutiérrez Argüello Ministerio de Hacienda y Crédito Público Intervenciones de ciudadanas 18. El ciudadano Juan Pablo Currea Tavera,[29] la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas -ACHC-,[30] y la Congregación de las Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación de la Santísima Virgen, Provincia Bogotá,[31] en distintos escritos, solicitaron a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la interpretación judicial censurada. 19. El ciudadano Juan Pablo Currea Tavera sostuvo que, con la interpretación objeto de censura, el Consejo de Estado derogó expresamente una norma que se encontraba vigente. Indicó que “las expresiones “entidades adscritas y vinculadas” y “Sistema Nacional de Salud” pueden interpretarse con el Sistema de Seguridad Social en Salud”.[32] Por ello, la prohibición de gravar con el ICA las actividades de las IPS, prevista en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983, estaría vigente en la actualidad. También añadió que esta última lectura fue avalada por el propio Consejo de Estado desde hace varios años, y su posición solo cambió recientemente.[33] 20. La Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas -ACHC-, resaltó que la interpretación censurada, entre otras cosas, genera inseguridad jurídica. Para sostener lo antedicho, informó que mientras “la Alcaldía Municipal de Neiva, la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, la Secretaría Distrital de Barranquilla y la Alcaldía Municipal de Bucaramanga”[34] sostienen que el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 perdió eficacia normativa, “la Secretaría de Hacienda de Cali”[35] asegura que dicho artículo está plenamente vigente. Señaló que esta diferencia de criterios supone varias complejidades de orden práctico, y citó el siguiente ejemplo: “Pensemos en una entidad prestadora del servicio de salud que presta sus servicios en Cali, Medellín y Bogotá, y debe presentar y pagar la declaración del Impuesto de Industria y Comercio. Esta entidad recibe ingresos tanto por los Planes Voluntarios de Salud (medicina prepagada, por ejemplo), como por los Planes de Beneficios en Salud. En Cali no estarían gravados los ingresos, toda vez que esta jurisdicción considera que la desgravación opera no solo sobre los recursos que forman parte del sistema de seguridad social, sino de manera genérica todos los ingresos derivados de la prestación del servicio de salud. En Bogotá y Medellín tendrá que declarar como gravados todos los ingresos percibidos por la prestación de servicios de salud con cargo a recursos que derivan de los Planes Voluntarios de Salud.”[36] 21. De acuerdo con el interviniente, esta confusión, ocasionada por las interpretaciones del Consejo de Estado sobre la materia, da cuenta de que los elementos del ICA, que se cobraría a entidades prestadoras de salud, no están claramente establecidos. Y ello, en consecuencia, deriva en la vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria. 22. La Congregación de las Hermanas de la Caridad Dominicas de la Presentación de la Santísima Virgen, Provincia Bogotá, también compartió una opinión similar. Señaló que “el Consejo de Estado vulneró, en forma deliberada y flagrante, el principio de legalidad en su dimensión de certeza tributaria”,[37] al tiempo que “desconoció sus funciones al retirar una norma del ordenamiento jurídico”.[38] Pidió a la Corte, en tal sentido, declarar la inexequibilidad de la interpretación judicial y, además, hacerlo con efectos retroactivos. Conceptos de los invitados y expertos en virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 convocados a través de Auto del 7 de febrero de 2023 23. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario,[39] por conducto de su presidente, Adrián Rodríguez Piedrahita, indicó que el Consejo de Estado, con su interpretación, desconoció “los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria”.[40] Consideró que el Consejo de Estado erró cuando “inaplicó por completo el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (numeral 2, literal d)”,[41] sin tener en cuenta que esta norma (i) no ha sido derogada expresamente por el legislador, (ii) no es incompatible con las reglas actuales del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y (iii) tampoco ha sido derogada tácitamente. 24. La razón fundamental para sostener que el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 no ha perdido fuerza normativa, es la siguiente: “no parece que exista una incompatibilidad que impida la aplicación transversal de la norma de no sujeción subjetiva establecida en el literal d del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 en la medida que las diferencias entre los “hospitales adscritos o vinculados” del Decreto 56 de 1884 y las IPS de la ley 100 de 1993 cumplen las mismas finalidades y permite la inclusión al sistema de los mismos tipos de entidades (i.e. públicas, privadas con o sin ánimo de lucro).”[42] Dicho esto, el Instituto sostuvo que con la interpretación demandada, el Consejo de Estado tomó el lugar del legislador y modificó “un elemento sustancial del impuesto”,[43] actuar que no podía aceptarse a la luz del principio de reserva de ley. 25. La Federación Colombiana de Municipios,[44] por conducto de su director ejecutivo, Gilberto Toro Giraldo, señaló que la demanda no cumplía el requisito de la pertinencia. Esto porque “la interpretación formulada por el Consejo de Estado no abandona el terreno de la simple legalidad, no trasciende al ámbito constitucional, o por lo menos la demanda no alcanza a demostrar que así sea”.[45] Asimismo, la Federación resaltó que “lo que ha hecho el Consejo de Estado es cotejar diferentes apartes normativos contenidos en leyes y dar aplicación a los principios existentes para resolver los conflictos”.[46] Por último, señaló que la interpretación demandada respeta el desarrollo histórico del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que, por ello, la Corte Constitucional no sería competente para realizar una especie de “corrección hermenéutica”[47] sobre una línea jurisprudencial que es razonable. 26. La experta Ligia López Díaz,[48] empezó por caracterizar el Impuesto de Industria y Comercio, y señaló que en la actualidad existen sobre él dos exclusiones o no sujeciones. Una es la comprendida en el literal d del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983. Esta sujeción opera sobre el sujeto pasivo y beneficia a los hospitales adscritos y vinculados al Sistema Nacional de Salud. La otra exclusión es la comprendida en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002, según el cual, no se pueden gravar “[l]os recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a su destinación específica, como lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política”.[49] Esta exclusión recae, no sobre el sujeto pasivo, sino sobre la base gravable. 27. Sobre esas exclusiones, la experta mencionó que ambas se refieren “a distintos elementos del gravamen y que por ello, no se oponen entre sí, ni puede entenderse como lo hizo el Consejo de Estado que frente a la exclusión de la Ley 788 de la base gravable, la exclusión del literal d) de los hospitales pierde eficacia normativa. Son exclusiones diferentes que tienen vida propia, coexisten y se complementan.”[50] 28. También señaló que no es correcto sostener que los hospitales adscritos y vinculados simplemente desaparecieron con el Sistema Nacional de Salud, precisamente porque este último sistema “ha ido evolucionando en su organización, prestación del servicio de salud, cobertura y su definición legal está aún vigente en el Decreto 056 de 1975, Art. 1º”.[51] De hecho, coincidió con la demandante en que los hospitales adscritos y vinculados de que trata el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 “equivalen a lo que hoy día se conoce como Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas.”[52] Por todo ello, indicó que el Consejo de Estado excedió sus competencias y modificó los sujetos pasivos de un gravamen, cuando ello es competencia exclusiva del legislador. 29. El Consejo de Estado, por conducto de la Magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello,[53] empezó por recordar que el control constitucional sobre interpretaciones judiciales “es excepcional, dada la incidencia que tendría sobre la autonomía judicial”.[54] 30. Dicho esto, señaló que la demanda es inepta porque (i) en ella se pide que la Corte “declare la exequibilidad de tres disposiciones legales”,[55] cuando el objeto de la acción pública de inconstitucionalidad es atacar contenidos normativos contrarios a la Constitución; (ii) la demandante busca que la Corte “declare que las normas que configuraron el actual sistema de salud no derogaron la letra d), del ordinal 2, del artículo 39 de la Ley 14 de 1983”,[56] cuando la función de esta Corporación es de carácter “jurisdiccional y no consultivo”; (iii) la intención de la demandante es simplemente “enervar el efecto de las sentencias que sobre la materia ya ha proferido en última instancia la jurisdicción de lo contencioso–administrativo, alcance para el cual no está previsto el control abstracto de constitucionalidad de las leyes”;[57] (iv) hay una falta de certeza en el cargo admitido porque el Consejo de Estado nunca derogó norma alguna, como lo afirma la actora, sino que interpretó su alcance a la luz del Sistema General de Seguridad Social en Salud actual; y (v) la discusión planteada es netamente legal, y no tiene relevancia constitucional alguna. 31. Igualmente, recordó que, contrario a lo sostenido por la demandante, no es cierto que los hospitales adscritos y vinculados del Sistema Nacional de Salud sean equiparables en la actualidad a las IPS, de allí que la demanda no esté debidamente fundada. Para sostener esta idea, puso el siguiente ejemplo: “mientras un centro de radiología sí es una IPS, no tendría la connotación de un hospital, ni en 1983, ni en la actualidad.” A su turno, defendió la interpretación censurada sosteniendo que aquella encontró fundamento en “pronunciamientos de la Corte Constitucional y en la historia fidedigna de la norma interpretada, plasmada en la exposición de motivos del proyecto de ley a partir del cual se profirió la Ley 14 de 1983”. [58] 32. Por todo lo anterior, indicó que la interpretación de ningún modo trasgrede el orden superior. En contraste, acceder a lo pretendido por la demandante, “sí implicaría una modificación del diseño institucional del Estado colombiano, según la cual sería una labor privativa de la Corte Constitucional la determinación del alcance de las reformas directas o indirectas que ocurran en la regulación de los tributos, desplazando en sus funciones a la jurisdicción de lo contencioso–administrativo.”[59] 33. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público,[60] por conducto del delegado Manuel Felipe Rodríguez Duarte, indicó que la interpretación censurada no es contraria al orden constitucional. Señaló que “en el nuevo sistema se cambió la naturaleza subjetiva de la desgravación del impuesto, en donde se aplicaba a todos aquellos calificados jurídicamente como “hospital adscrito o vinculado”, para pasar a un sistema objetivo, en donde lo determinante para aplicar la desgravación es que se tratara de recursos provenientes del SGSSS”.[61] Precisamente por ello, la interpretación sería razonable. 34. Además, señaló que esta interpretación va en consonancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1040 de 2003, “en la cual [esta Corte] consideró que, en efecto, la desgravación de los recursos de las entidades del SGSSS aplica sobre los recursos de la UPC, incluyendo tanto los recursos destinados a la prestación de los servicios de salud, como los destinados a gastos administrativos. Esto, debido a que la totalidad de los recursos de la UPC tienen una destinación específica de acuerdo con la Constitución, pues están directamente relacionados con la prestación de los servicios de salud a la población. Sin embargo, aclaró que sí harán parte de la base gravable del impuesto del ICA, los recursos de estas entidades que provengan de la actividad comercial y de servicios, es decir de sus ingresos propios”.[62] F. Concepto de la Procuradora General de la Nación 35. La Señora Procuradora General de la Nación solicitó declarar la exequibilidad de la interpretación objeto de censura.[63] Señaló que “la demanda de la referencia no está llamada a prosperar, ya que en las sentencias del 4 de abril de 2019 y del 30 de junio de 2022¸ la Sección Cuarta del Consejo de Estado simplemente reprodujo la interpretación de la normativa legal fijada por la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias, sin derogar norma alguna”.[64] Sobre esto, citó la posición que la Corte Constitucional expuso en la Sentencia C-1040 de 2003, así: “La actividad comercial o de servicios de la EPS no puede dar lugar al hecho generador del impuesto de industria y comercio cuando quiera que las mismas comprometen recursos de la Unidad de Pago por Capitación, pues (…), en razón de su carácter parafiscal no constituyen ingresos propios de las EPS, quedando, en consecuencia, excluidos de todo gravamen. Por tanto, solamente habría lugar a aplicar el aludido impuesto sobre la actividad comercial y de servicios de las EPS que compromete recursos que excedan los destinados exclusivamente para prestación del POS, pues son ingresos propios de las EPS sobre los cuales puede recaer el citado gravamen impositivo (…). Las anteriores consideraciones deben hacerse extensivas a las Instituciones Prestadoras de Salud -IPS-, pues en su condición de integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, están encargadas de la prestación de los servicios de salud a los afiliados con base en los recursos del POS que reciben de las EPS. En consecuencia, dichas entidades tampoco están obligadas a cancelar el impuesto de industria y comercio sobre las actividades comerciales y de servicios que comprometan recursos del POS, por tratarse de rentas parafiscales, y solamente lo harán sobre los recursos que no están destinados al POS”.[65] 36. A partir de lo anterior, señaló que el Consejo de Estado no derogó norma alguna. Pues lo único que hizo esa Corporación fue interpretar el alcance del artículo 39 -numeral 2, literal d- de la Ley 14 de 1983, siguiendo para ello el avance histórico de las normas que regulan el Sistema de Seguridad Social en Salud y la interpretación que sobre la materia ha establecido la propia Corte Constitucional. II. CONSIDERACIONES A. Competencia 37. En virtud del artículo 241.4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas, cuyo alcance interpretó el Consejo de Estado.[66] B. Cuestión previa: análisis de aptitud 38. Antes de resolver sobre la compatibilidad o incompatibilidad de la norma que surge de la interpretación judicial con la Constitución Política, es necesario revisar si la demanda cumple con los requisitos mínimos de aptitud. Sobre el particular, recuérdese que el Consejo de Estado y la Federación Colombiana de Municipios cuestionaron este punto. 39. Mientras la Federación Colombiana de Municipios señaló que la demanda carecía de pertinencia porque el debate propuesto no tenía relación con asuntos constitucionales, el Consejo de Estado, por conducto de la Magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello, expuso cuatro argumentos para concluir que esta Corte debería inhibirse: (i) que la demandante busca que se declare la exequibilidad de tres normas jurídicas, cuando ese no debe ser el objeto de la acción pública de inconstitucionalidad; (ii) que la demandante pide a la Corte un pronunciamiento sobre la vigencia de una norma, cuando esta Corporación no tiene funciones consultivas; (iii) que la actora simplemente pretende enervar el efecto de algunas sentencias proferidas por el Consejo de Estado en el marco de sus competencias constitucionales; y (iv) que el cargo formulado carece de certeza porque el Consejo de Estado no derogó ninguna norma, sólo la interpretó a la luz del Sistema General de Seguridad Social actual. 40. Sobre esto, es preciso recordar que, para la demandante, la interpretación que el Consejo de Estado ha dado sobre la eficacia normativa del artículo 39 -numeral 2, literal d- de la Ley 14 de 1983, es inconstitucional. Y lo es porque, cuando esa alta Corporación asume que la exclusión prevista en la norma aludida no está vigente, lo que hace en la práctica es modificar el sujeto pasivo del tributo cuando ello, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, sería competencia exclusiva del legislador. 41. La Corte advierte que, contrario a lo sostenido por la Federación Colombiana de Municipios y por la Magistrada Gutiérrez Argüello, el cargo es apto, por lo menos, por cuatro razones: 42. Primera. El asunto no carece de relevancia constitucional. A juicio de la Corte la demanda no pretende (i) que se declare la vigencia de una norma, (ii) consultar a la Corte Constitucional sobre dicho asunto, o (iii) discutir sobre aspectos puramente legales que no tienen relación alguna con problemas de raigambre constitucional. Por el contrario, la finalidad de la acción incoada es contrastar la regla interpretativa del Consejo de Estado con contenidos de la Constitución Política, ello con el ánimo de que esta Corporación declare que dicha regla interpretativa -no el contenido de la ley- es contraria a la Constitución.[67] 43. Segunda. El cargo goza de certeza. En efecto, la demandante ataca la norma que surge de la interpretación que ha fijado el Consejo de Estado sobre el alcance del artículo 39 -numeral 2, literal d- de la Ley 14 de 1983. En tal sentido, el cargo es cierto porque no se dirige contra una lectura particular, caprichosa o subjetiva que tiene la actora de la jurisprudencia reiterada desde la Sentencia 05001-23-31-000-2008-00671-01 (20204) del 4 de abril de 2019. Sobre este aspecto es preciso resaltar que el presupuesto de la certeza tiene que ver con que se debe atacar una norma adecuada. Esa norma, establecida por el Consejo de Estado en su ejercicio interpretativo, sostiene que el artículo 39 -numeral 2, literal d- de la Ley 14 de 1983 perdió eficacia normativa. Eso fue lo que, en efecto, sostuvo el Consejo de Estado y es esa norma la que se demanda. Ahora, definir si dicha norma “derogó” una exención tributaria implica otra discusión distinta, que debe resolverse de fondo. 44. Tercera. El cargo cumple la carga mínima argumentativa exigida en la Sentencia C-1052 de 2001. Como se recordó en el Auto del 16 de enero de 2023, además de ser cierto, el cargo es “claro en la medida en que el planteamiento formulado resulta fácilmente comprensible. Es específico porque explica cómo se desconocen, presuntamente, los principios de legalidad y de reserva de ley en materia tributaria (en conexidad con los principios democrático y de representación). (…). Es pertinente, porque los argumentos expuestos por la actora involucran una discusión constitucional. Y, como consecuencia de todo lo anterior, es suficiente, pues existe una regla establecida por el Consejo de Estado, de manera reiterada, cuya conformidad con principios de raigambre constitucional no es del todo clara”.[68] 45. Cuarta. El cargo cumple con los requisitos argumentativos especiales, exigidos para demandas contra interpretaciones judiciales. Está claro que la demanda se dirige contra una norma que se desprende de una interpretación judicial, y no contra una ley de la República propiamente dicha. Esta Corporación ha sostenido que una demanda de estas características será apta, y su análisis de fondo procederá, siempre que la interpretación censurada: (i) sea consistente (que no existan divergencias importantes en su aplicación), (ii) sea consolidada (que en lo posible exista un número relevante de decisiones pronunciándose en el mismo sentido), y (iii) que sea relevante (que realmente fije el alcance de la norma en cuestión).[69] 46. En este caso concreto, la demanda se ha dirigido contra la regla interpretativa contenida en la Sentencia 05001-23-31-000-2008-00671-01 (20204) del 4 de abril de 2019, y reiterada en otros fallos posteriores.[70] Esa regla sostiene que “la desgravación en ICA de los ingresos derivados de actividades relacionadas con la salud humana es la que está contemplada en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002 (ajustada en los términos decididos por la Corte Constitucional en la sentencia C-1040 de 2003), exclusivamente, y no la consagrada en la letra d) del ordinal 2.º, del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (incorporada en el artículo 259 del Decreto 1333 de 1986), la cual quedó desprovista de eficacia normativa.”[71] En otras palabras, a partir de esta interpretación se sostiene que actualmente sólo están excluidos del ICA los servicios y tecnologías de salud que se sufraguen con los recursos del propio sistema. En contraste, no estarán excluidos los demás. 47. Esta interpretación es consistente y consolidada en la actualidad. Ha sido consistente desde la providencia en cita. De hecho, es la posición vigente y con ella el propio Consejo de Estado abandonó su postura anterior, según la cual, los efectos de la prohibición contenida en el artículo 39 -numeral 2, literal d- de la Ley 14 de 1983 se mantenían en el tiempo, aun a pesar del tránsito al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Igualmente, es una interpretación relevante. A través de ella -como se ha dicho- el Consejo de Estado dispuso que la exclusión tributaria contemplada en el artículo 39 -numeral 2, literal d- de la Ley 14 de 1983, había perdido eficacia normativa. Esto tiene una implicación directa en la práctica, y es que los entes territoriales podrán gravar con el ICA a todos los servicios de salud que se sufraguen con recursos distintos a los del sistema. Por tanto, se trata de una interpretación que puede ser analizada por esta Corte. C. Problema jurídico y esquema de decisión 48. De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a esta Corte examinar si la norma que surge de la interpretación establecida por el Consejo de Estado, según la cual la exclusión tributaria contemplada en el artículo 39 -numeral 2, literal d- de la Ley 14 de 1983 perdió eficacia normativa, desconoce los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria previstos en la Constitución. 49. Con el propósito de absolver el problema jurídico planteado, esta Sala, en primer lugar, se referirá: (i) al derecho viviente en los casos en que se demandan interpretaciones judiciales, (ii) al principio de reserva de ley en materia tributaria, (iii) al tránsito del Sistema Nacional de Salud al Sistema General de Seguridad Social en Salud, (iv) al Impuesto de Industria y Comercio y su relación con servicios de salud, y (v) a la línea jurisprudencial del Consejo de Estado sobre esta materia, de donde se extraerá la regla interpretativa demandada en esta causa. En segundo lugar, y a la luz de las consideraciones expuestas en los anteriores puntos, se analizará el cargo formulado. (i) El derecho viviente y las demandas contra interpretaciones judiciales. Reiteración de jurisprudencia 50. Esta Corte ha indicado que es posible, a la luz de la teoría del derecho viviente, evaluar la constitucionalidad de interpretaciones judiciales. De acuerdo con la teoría del derecho viviente, las autoridades judiciales tienen la potestad de definir el sentido y alcance de las disposiciones jurídicas. Y a partir de dichas interpretaciones, pueden surgir normas que sean contrarias a la Constitución Política. Como puede verse, para esta teoría es fundamental la distinción entre una disposición jurídica y una norma jurídica. Sobre esta distinción, la Corte ha señalado que: “(…) en general las expresiones normas legales, enunciados normativos, proposiciones normativas, artículos, disposiciones legales y similares se asumen como sinónimas. Sin embargo, lo cierto es que es posible distinguir entre, de una parte, los enunciados normativos o las disposiciones, esto es, los textos legales y, de otra parte, los contenidos normativos, o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el texto o la disposición es el objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las proposiciones normativas son el resultado de las misma”.[72] 51. Así las cosas, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, lo que surge de las interpretaciones judiciales que dan sentido a determinadas disposiciones, es una auténtica norma jurídica. Las autoridades judiciales, ciertamente, determinan el “sentido normativo completo”[73] de una disposición. Así, por ejemplo, se ha dicho que la jurisprudencia de los órganos de cierre (v. gr. Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), “es un referente indispensable para apreciar el significado viviente de las normas demandadas”.[74] 52. De cualquier manera, la Corte ha señalado que el control de constitucionalidad sobre interpretaciones judiciales es excepcional. Y es por ello que, como se explicó en el acápite relativo a la aptitud del cargo, las demandas deben dirigirse contra interpretaciones que se caractericen por ser consistentes, consolidadas y relevantes.[75] Al mismo tiempo, la Corte ha indicado que para que una interpretación sea expulsada del ordenamiento jurídico, debe ser absolutamente contraria a la Constitución, pues de lo contrario el juez constitucional estaría invadiendo -de manera ilegítima- el ámbito de competencia de otras autoridades judiciales. Este punto ha sido abordado por esta Corte de la siguiente manera: “La Corte Constitucional ha señalado reiteradamente en su jurisprudencia, que no le corresponde al juez constitucional, en principio, resolver controversias derivadas del proceso de aplicación o interpretación de la ley, pues el objeto principal del control que ejerce la Corte a través de la acción pública de inconstitucionalidad es el de realizar un juicio abstracto de confrontación entre las normas acusadas y la Carta Política, para derivar de allí su conformidad u oposición con el texto constitucional. De allí que como se evidencia en las sentencias C-496 de 1994 y C-081 de 1996, no le compete en principio a la Corte, cuestionar el sentido o alcance que a tales disposiciones le hayan fijado las autoridades judiciales o administrativas correspondientes, en la medida en que los conflictos que surgen en la aplicación de la ley, deben ser resueltos por los jueces ordinarios. “No obstante, esta regla no es absoluta, pues en ciertas ocasiones la Corte ha reconocido su competencia para pronunciarse en conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, siempre que dicha interpretación involucre problemas de interpretación constitucional. Al respecto, en la sentencia C-354 de 2015 este Tribunal señaló que “cabe el pronunciamiento de la Corte en los casos en que existan interpretaciones judiciales o administrativas contrarias a la Constitución y que se pongan en evidencia mediante una demanda de inconstitucionalidad, siempre que se cumplan con las exigencias constitucionales, legales y jurisprudenciales, cuya verificación es necesaria a objeto de evitar el riesgo de interferir, de manera indebida, en el ámbito de competencia de otros poderes públicos, irrespetando el principio de legalidad y de separación de poderes”. “En este sentido, manifestó la Corte en su sentencia C-259 de 2015 que “[E]n lo atinente a la teoría del derecho viviente el fundamento que en ella encuentra el control constitucional de interpretaciones judiciales radica en que la mencionada teoría propicia la realización de un juicio de constitucionalidad basado en el contexto dentro del cual la disposición “ha sido interpretada” o “ha vivido”, de modo que el pronunciamiento de la Corte no se funde en los sentidos hipotéticos de la disposición controlada, sino en su “sentido real” conferido por “la jurisdicción responsable de aplicarla”, de modo que si ese sentido real está “claramente establecido y ofrece rasgos de coherencia y unidad”, la Corte debe admitirlo “como el sentido en que dicha preceptiva ha de ser interpretada, al momento de decidir sobre su exequibilidad”[76] (ii) Sobre el principio de reserva de ley en materia tributaria 53. El principio de reserva de ley en materia tributaria es relevante para el Estado Social y Democrático de Derecho. La Constitución lo ha reconocido en sus artículos 150.12,[77] donde se asigna al Congreso de la República la competencia para crear contribuciones fiscales; 300.4,[78] donde se faculta a las Asambleas Departamentales para que decreten tributos y contribuciones en sus territorios; y 313.4, el cual reza que los Concejos deberán “[v]otar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.[79] Además de los anteriores artículos, el 338 es quizá el que mejor define el principio de legalidad tributaria. Aquel ha sido redactado por el constituyente en los siguientes términos: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.”[80] 54. Esta Corte ya se ha referido ampliamente al principio de legalidad en materia tributaria, y ha definido los alcances del artículo 338 de la Constitución en lo relativo a las competencias que tendrían el Congreso de la República y los entes territoriales en la implementación de tributos. En la Sentencia C-593 de 2019 la Corte -citando la Sentencia C-987 de 1999- recordó que este principio no es más que una expresión de la representación popular. Así se refirió sobre el particular: “[…] esta Corporación ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que éste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones, pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal (CP arts 287 y 338).”[81] 55. Sobre lo dicho por la Corte en la referida sentencia, debe señalarse lo siguiente. En la jurisprudencia constitucional se ha aceptado que los entes territoriales tienen autonomía tributaria. Pero aquella autonomía, por supuesto, no es de ninguna manera absoluta, pues está limitada por la Constitución y la Ley. En la Sentencia C-493 de 2019, se recordó que esta última limitación “(…) es admisible en la medida en que articula dos principios constitucionales, a saber: el principio de República unitaria y el principio de autonomía fiscal territorial. De allí que la competencia para determinar los elementos estructurales de la obligación tributaria (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa), sea concurrente entre la nación y las entidades territoriales”.[82] 56. De cualquier manera, lo cierto es que, de acuerdo con el principio de legalidad en materia tributaria, solo un órgano de representación popular puede definir y establecer los elementos esenciales de un tributo, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable, el hecho generador y la tarifa. No corresponde, en consecuencia, a ninguna otra autoridad del Estado detallar estas materias. Si ello se hiciera, se trasgrediría directamente la Constitución. (...