Sentencia C-524 de 2003

C-524-03 PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA Sentencia C-524/03 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido determinado por la Constitución PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza jurídica de la ley aprobatoria LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Iniciativa para la elaboración corresponde al Gobierno PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencias que debe cumplir el Gobierno para elaboración del proyecto PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Condiciones para su aprobación por parte del Congreso PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Restricciones para la aprobación por parte del Congreso PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Término perentorio para la aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Adopción mediante decreto con fuerza de ley PLAN NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS-Ley aprobatoria tendrá prelación sobre las demás leyes CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Principios que rigen organización, integración y actuación frente al proceso de planeación LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO-Contenido señalado por la Constitución SISTEMA DE PLANEACION-Aspectos PLANEACION-Principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales y territoriales PLAN DE DESARROLLO-Procedimiento para hacer efectiva la participación ciudadana PRINCIPIO DE PARTICIPACION-Rige las actuaciones de las autoridades de planeación NORMA ACUSADA-No determina procedimientos de participación ciudadana NORMA ACUSADA-Finalidad AUTORIDAD DE PLANEACION-Obligación de garantizar la efectividad de los mecanismos de participación CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Designación de integrantes CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Convocación una vez posesionado el Presidente de la República no contraría la Constitución PLAN DE DESARROLLO-Relación política con el régimen presidencial en Colombia CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Oportunidad para la conformación es exequible CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Función consultiva FUNCION CONSULTIVA-Naturaleza y oportunidad para ejercerla CONSTITUCION POLITICA-Señala la naturaleza de la actividad a cargo del Consejo Nacional de Planeación LEGISLADOR-Establece funciones a cargo del Consejo Nacional de Planeación y la oportunidad para cumplirlas CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Oportunidad para la actuación como instancia consultiva LEGISLADOR-Límite a función consultiva del Consejo Nacional de Planeación resulta razonable y proporcionada CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Oportunidad de función consultiva que fija el legislador no se opone al carácter consultivo asignado por la Constitución CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION Y CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACION-Función consultiva no se agota en la fase de discusión del plan LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO-Determina organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO-Señalamiento de funciones busca conservar unidad temática de las instancias de planeación CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACION-Tipo de funciones CONSEJOS TERRITORIALES-Asignación de funciones por parte de Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales contraría la Constitución CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Del carácter consultivo no se desprende que el legislador deba reconocer personalidad jurídica, ni asignarle presupuesto propio CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION-Autonomía no está supeditada al reconocimiento de la personalidad jurídica DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION-Evaluación posterior de los planes de desarrollo no contraría la Constitución Referencia: expediente D-4398 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3 -literal g)- (parcial); 9 -inciso 1- (parcial); 12 -numeral 3- (parcial) y su parágrafo; 35 (parcial) y su parágrafo, y 49 -numeral 2- de la Ley 152 de 1994 Actor: José Gregorio Hernández Galindo Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá D.C., primero (1) de julio de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano José Gregorio Hernández Galindo contra los artículos 3 -literal g)- (parcial); 9 -inciso 1- (parcial); 12 -numeral 3- (parcial) y su parágrafo; 35 -inciso único- (parcial) y su parágrafo, y 49 -numeral 2- de la Ley 152 de 1994 “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, publicada en el Diario Oficial N° 41.450 del 19 de julio de 1994. I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto del proceso y se subrayan en lo demandado: “Ley 152 de 1994 (julio 15) por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo El Congreso de Colombia, DECRETA: CAPITULO I Principios generales (...) Artículo 3. Principios generales. Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son: a) Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la ley, así como a las disposiciones y principios contenidos en la presente Ley orgánica; b) Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad; c) Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y de las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo; d) Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad; e) Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales se deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación; f) Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquéllos tengan cabal culminación g) Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la presente Ley; h) Sustentabilidad Ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio-económico en armonía con el medio natural, los planes de desarrollo deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental; i) Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones; j) Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación; k) Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que genere sea positiva; l) Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser factibles de realizar, según, las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible acceder; m) Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste; n) Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por una parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su elaboración, la Nación y las entidades territoriales deberán en (sic) mantener actualizados bancos de programas y de proyectos, Parágrafo. Para efecto de lo previsto en el literal d) de este artículo se entiende por: Concurrencia. Cuando dos o más autoridades de planeación deban desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común, teniendo facultades de distintos niveles su actuación deberá ser oportuna y procurando la mayor eficiencia y respetándose mutuamente los fueros de competencia de cada una de ellas. Subsidiariedad. Las autoridades de planeación del nivel más amplio deberán apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del plan de desarrollo. Complementariedad. En el ejercicio de las competencias en materia de planeación las autoridades actuarán colaborando con las otras autoridades, dentro de su órbita funcional con el fin de que el desarrollo de aquéllas tenga plena eficacia. (...) Artículo 9. Consejo Nacional de Planeación. El Consejo Nacional de Planeación será convocado por el Gobierno a conformarse una vez el Presidente haya tomado posesión de su cargo, y estará integrado por aquellas personas designadas por el Presidente de la República, de listas que le presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, así: 1) En representación de las entidades territoriales sus máximas autoridades administrativas así: Cuatro (4) por los municipios y distritos, cuatro (4) por las provincias que llegaren a convertirse en entidades territoriales, cinco (5) por los departamentos, uno por las entidades territoriales indígenas y uno por cada región que llegare a conformarse en desarrollo de lo previsto por el artículo 307 de la Constitución Política. Parágrafo. La representación de los municipios y distritos, las provincias y departamentos, será correspondiente con la jurisdicción territorial de cada uno de los actuales Corpes, según ternas que por cada una de dichas jurisdicciones presenten para el efecto. Para estos propósitos, deberá tenerse en cuenta que los gobernadores que se designen provengan de departamentos distintos a los que pertenezcan los alcaldes que representen a los municipios y distritos. Este criterio también se aplicará para el caso de las provincias. 2. Cuatro en representación de los sectores económicos, escogidos de ternas que elaborarán y presentarán las organizaciones jurídicamente reconocidas que agremien y asocien a los industriales, los productores agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y las empresas y entidades de prestación de servicios. 3. Cuatro en representación de los sectores sociales, escogidos de ternas que elaborarán y presentarán las organizaciones jurídicamente reconocidas que agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados, obreros, trabajadores independientes e informales. 4. Dos en representación del sector educativo y cultural, escogido de terna que presenten las agremiaciones nacionales jurídicamente reconocidas de las universidades, las organizaciones jurídicamente reconocidas que agrupen a nivel nacional instituciones de educación primaria y secundaria de carácter público o privado, las organizaciones nacionales legalmente constituidas, cuyo objeto sea el desarrollo científico, técnico o cultural y las organizaciones que agrupen a nivel nacional los estudiantes universitarios. Parágrafo. Habrá por lo menos un representante del sector universitario. 5. Uno en representación del sector ecológico, escogido de terna que presenten las organizaciones jurídicamente reconocidas cuyo objeto sea la protección y defensa de los recursos naturales y del medio ambiente. 6. Uno en representación del sector comunitario escogido de terna que presenten las agremiaciones nacionales, de asociaciones comunitarias con personería jurídica. 7. Cinco (5) en representación de los indígenas, de las minorías étnicas y de las mujeres; de los cuales uno (1) provendrá de los indígenas, uno (1) de las comunidades negras, otro de las comunidades isleñas raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, escogidos de ternas que presenten las organizaciones nacionales jurídicamente reconocidas que los agrupen, y dos (2) mujeres escogidas de las Organizaciones no Gubernamentales. Parágrafo. El Gobierno establecerá el procedimiento para la presentación de las listas de las diversas organizaciones y entidades a que se refiere el presente artículo para la conformación del Consejo Nacional de Planeación, así como los criterios para su organización y los elementos básicos del reglamento para su funcionamiento. (...) Artículo 12. Funciones del Consejo Nacional de Planeación. Son funciones del Consejo Nacional de Planeación: 1. Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo. 2. Organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la organización de reuniones nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de Planeación en las cuales intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana de acuerdo con el artículo 342 de la Constitución Política. 3. Absolver las consultas que, sobre el Plan Nacional de Desarrollo, formule el Gobierno Nacional o las demás autoridades de planeación durante la discusión del proyecto del plan. 4. Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del Plan. 5. Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el Gobierno. Parágrafo. El Departamento Nacional de Planeación prestará al Consejo el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento. (...) Artículo 35. Funciones de los Consejos Territoriales de Planeación. Son funciones de los Consejos Territoriales de Planeación las mismas definidas para el Consejo Nacional, en cuanto sean compatibles, sin detrimento de otras que le asignen las respectivas corporaciones administrativas. Parágrafo. La dependencia de planeación de la correspondiente entidad territorial prestará al respectivo Consejo, el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento. (...) Artículo 49. Apoyo Técnico y Administrativo. Para los efectos de los procesos de planeación de que trata la presente Ley asígnanse las siguientes responsabilidades de apoyo técnico y administrativo: 1. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane, de acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación y los organismos de planeación departamentales y municipales, establecerá un sistema de información que permita elaborar diagnósticos y realizar labores de seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo por parte de las entidades nacionales y territoriales de planeación. 2. El Departamento Nacional de Planeación, organizará y pondrá en funcionamiento un sistema de evaluación posterior del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades territoriales, que será coordinado, dirigido y orientado por el mismo Departamento. 3. Las entidades territoriales, a través de sus organismos de Planeación, organizarán y pondrán en funcionamiento bancos de programas y proyectos y sistemas de información para la planeación. El Departamento Nacional de Planeación organizará las metodologías, criterios y procedimientos que permitan integrar estos sistemas para la planeación y una Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectos, de acuerdo con lo que se disponga en el reglamento. 4. Los departamentos, distritos y municipios con 100.000 o más habitantes cumplirán lo establecido en el numeral anterior en un plazo máximo de dieciocho meses y los demás municipios, en un plazo máximo de tres años, contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para lo cual los departamentos prestarán el apoyo necesario. 5. Los programas y proyectos que se presenten con base en el respectivo banco de proyectos tendrán prioridad para acceder al sistema de cofinanciación y a los demás programas a ser ejecutados en los niveles territoriales, de conformidad con los reglamentos del Gobierno Nacional y de las autoridades competentes”. II. LA DEMANDA El demandante, en primer término, hace unas consideraciones previas sobre el sistema de planeación consagrado en la Constitución de 1991. Destaca que uno de los puntos que se tuvieron en cuenta en la Asamblea Nacional Constituyente fue que el artículo 80 de la Constitución de 1886 no pudo ser aplicado debido a las dificultades derivadas del propio texto constitucional y era necesaria su reforma con el fin de pasar de un manejo centralista del tema hacia la autonomía regional o local, así como para pasar de una democracia exclusivamente representativa a la participativa y para incrementar la descentralización territorial y garantizar la autonomía de los departamentos, distritos y municipios. Trae a colación el actor la exposición de motivos de los proyectos presentados por algunos constituyentes, en los cuales se resalta la importancia de la participación ciudadana y de distintos sectores en la preparación y aprobación de planes de desarrollo. Sostiene que la inclusión del Consejo Nacional de Planeación en la Constitución de 1991 obedeció a la conveniencia de contar con un organismo de la mayor jerarquía e independencia que canalizara la participación democrática en la planeación y así evitar la realización periódica de consultas populares. Transcribe apartes de algunas sentencias proferidas por la Corte Constitucional sobre el tema relativo al Plan General de Desarrollo[1]. Afirma que la planeación debe ser el resultado de un proceso de formación de consenso en el que los órganos centrales recojan las propuestas, necesidades e inquietudes de toda la comunidad. Esa tarea -según dice- implica armonización entre los intereses nacionales y territoriales y debe ser continua y persistente, lo cual se traduce en que los órganos encargados de actuar sean estables, es decir, que operen sin solución de continuidad y en una “permanente relación con los entes territoriales y con los sectores ciudadanos, tanto sociales como económicos, ecológicos y culturales”. Considera que la participación democrática, en materia de planeación, reviste gran importancia. El Consejo Nacional de Planeación es su órgano líder y, junto a los consejos territoriales, se erigen en instrumentos claves para cumplir con las finalidades constitucionales de la planeación. Tales órganos deben ser autónomos del Gobierno y de las otras ramas del poder público. Manifiesta que de la Constitución Política de 1991 se desprende que el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social es básico para el funcionamiento y gestión del Estado y no puede ser impuesto, sino construido con un amplio margen de participación. Ese concepto de planeación se encuentra íntimamente ligado a la expedición de la Ley Orgánica, la cual, según lo ha sostenido la Corte, no solamente tiene el carácter de orgánica sino que ha sido considerada como “supra-orgánica”, a la cual están condicionadas otras normas orgánicas como la de presupuesto y la de ordenamiento territorial. Asegura que “mientras la Constitución consagra la efectividad de la participación y de la tarea del Consejo Nacional de Planeación como postulado, la Ley Orgánica la hace teórica y, lejos de facilitarla, la obstruye”. En su criterio, resulta desconocida la Constitución toda vez que, a pesar de que el Consejo Nacional de Planeación debe participar de manera activa en todas las etapas de preparación, discusión, adopción y modificación del Plan, la Ley Orgánica circunscribe su función a la emisión de un concepto “omitiendo el verdadero papel que a dicho organismo corresponde constitucionalmente, y dejando convertidas en reglas teóricas e irrealizadas las que exigen que la elaboración de los planes de desarrollo procedan de una participación constante y profunda de los distintos sectores y de los territorios”. Para el demandante, las normas impugnadas desconocen el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 40, 103, 287, 339, 340, 341, 342 y 344 de la Carta Política. Señala, respecto del aparte demandado del literal g) del artículo 3 de la Ley 152 de 1994, que vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2, 40, 103, 339, 340, 341 y 342 de la Constitución. A su juicio, si tal disposición legal se lee de manera conjunta con el resto de las normas demandadas, en las cuales la participación se hace nugatoria o dependiente del Ejecutivo, se observa que limita la participación al circunscribirla a los procedimientos previstos en la Ley. Las autoridades de planeación no tienen, entonces, la obligación de garantizar la efectividad de los procedimientos contemplados en la Constitución, sino sólo los que esa Ley crea, y éstos, teniendo en cuenta la pérdida de independencia del Consejo Nacional de Planeación, son casi inexistentes. Manifiesta que, no obstante ser el Consejo Nacional de Planeación un órgano permanente, el artículo 9, en lo acusado, desconoce tal mandato constitucional al hacer depender su reunión y funcionamiento a la posesión del Presidente de la República y a su posterior convocatoria. La Ley Orgánica convierte tanto al Consejo Nacional como a los consejos territoriales en dependencias del Ejecutivo. Precisa que el carácter permanente del Consejo Nacional descarta la posibilidad de que deba principiar sus sesiones sólo una vez el Jefe del Estado lo convoque, pues de la Carta Política no se desprende que cada Presidente de la República tenga “su propio” Consejo de Planeación. Éste es un órgano independiente que debe operar de forma separada, pues la Constitución lo faculta para sesionar y deliberar por derecho propio. Tanto es así, que su período es de ocho años y no de cuatro, por lo que no hay correspondencia con el período presidencial. Afirma que la expresión demandada del numeral 3 del artículo 12 de la Ley reduce la función consultiva del Consejo Nacional de Planeación por cuanto éste no es cuerpo ad-hoc sino permanente, que canaliza la participación ciudadana durante todas las etapas del Plan de Desarrollo y no sólo durante el tiempo en que se discuta su contenido. Se vulnera así el Preámbulo y los artículos 1, 2 y 340 de la Carta, toda vez que según este último precepto el Consejo tiene doble función: la de carácter consultivo y la de servir de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo, mientras que la norma acusada circunscribe su función consultiva sólo a los días previos a la aprobación del Plan por virtud de la posesión del Presidente de la República, es decir tan sólo cada cuatro años. El parágrafo del referido artículo 12 es igualmente inconstitucional por cuanto concibe al Consejo Nacional de Planeación como una dependencia transitoria del Gobierno, específicamente del Departamento Nacional de Planeación. Esta disposición implica la inexistencia del organismo como tal, pues del artículo 340 C.P. se desprende con claridad que es un órgano participativo autónomo que actúa permanentemente con presupuesto y personería jurídica propios y que no requiere del apoyo administrativo ni logístico del Departamento Nacional de Planeación. Por iguales razones considera inconstitucional el parágrafo del artículo 35 de la Ley demandada. Por otro lado, afirma que el inciso del artículo 35 desconoce también el artículo 340 C.P. en tanto considera a los consejos territoriales como “simples dependencias de la administración”. A su juicio, las funciones de esos consejos no pueden depender de lo que dispongan las respectivas corporaciones administrativas por cuanto con esa delegación el legislador se está despojando de la atribución que en esa materia le atribuyó la Constitución. En cuanto al numeral 2 del artículo 49 acusado, precisa que se desconoce el Sistema Nacional de Planeación integrado por el Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales, e igualmente se hace inocuo el artículo 340 de la Carta Política. En su concepto, el foro natural para la evaluación del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes territoriales es el Sistema Nacional de Planeación “con una permanente y efectiva participación de las propias entidades territoriales de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales que deben concurrir a la verificación de lo que para todos ellos ha significado un determinado Plan de Desarrollo y de sus aspiraciones respecto de los que se adopten en el futuro. Entonces no es constitucional que la Ley Orgánica deje estas facultades exclusivamente en cabeza y bajo la voluntad del Departamento Nacional de Planeación, y menos que tal organismo coordine, dirija y oriente la evaluación del Plan que el mismo ha preparado y que aplica”. Se vulnera, entonces, la autonomía de las entidades territoriales (arts. 1 y 287 C.P.). Concluye diciendo que las normas acusadas contemplan un proceso de planeación centralizado y se deja al Consejo Nacional de Planeación como un órgano al que sólo se le consulta formalmente y en un solo momento el proyecto de Plan y no le confiere efecto participativo a sus observaciones. Señala que, conforme al artículo 340 C.P., la función del Consejo Nacional de Planeación de “servir de foro” implica “una función permanente y activa de recepción, debate y evaluación de las propuestas provenientes de la periferia y de los diferentes sectores en relación con el contenido del plan y con las muy diversas aspiraciones de las entidades territoriales y los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales”. III. INTERVENCIONES 1. El Presidente del Consejo Nacional de Planeación presenta escrito a través del cual expone las razones por las cuales, a su juicio, los preceptos acusados deben ser declarados inconstitucionales. Manifiesta que el Consejo que preside es la máxima instancia de planeación participativa y desarrolla funciones tales como brindar asesoramiento y capacitación a las entidades territoriales, a los consejos territoriales de planeación y a cualquier persona interesada; emitir conceptos sobre el contenido del Plan Nacional de Desarrollo; hacer seguimientos y evaluaciones a los planes de desarrollo, así como realizar actividades de formación ciudadana y de participación popular, para lo cual organiza foros, audiencias y seminarios, entre otros eventos. No obstante, asegura que la Ley 152 de 1994 limita y obstaculiza la participación ciudadana en el proceso de planeación. Los procedimientos de participación ciudadana que contempla la Ley y que deben hacerse efectivos durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, según el literal g) del artículo 3, son menores que los que se infieren de la Carta Política. El Consejo Nacional, de hecho, se ha apoyado en los preceptos constitucionales que sustentan el verdadero sentido de democracia participativa. Así mismo, aduce que la Ley no le reconoce al Consejo Nacional de Planeación ni a los consejos territoriales las herramientas legales necesarias que deben poseer dada su creación constitucional. Expresa que el aparte acusado del artículo 9 y el numeral 4 del artículo 39 de la Ley desconocen que por mandato de la Carta Política tanto el Consejo Nacional como los consejos territoriales tienen un carácter permanente. La propia norma fundamental definió el período de los miembros del Consejo Nacional en ocho años. Señala también que el artículo 12 desconoce los artículos 1, 2 y 340 C.P. pues el Consejo Nacional debe absolver las consultas del Gobierno y de las autoridades de planeación, pero también las que formule cualquier interesado y en cualquier momento, no sólo cuando se está elaborando el Plan. Precisa que la Ley no le reconoce personería jurídica al Consejo Nacional ni previó la asignación directa por parte de la Nación, de recursos económicos propios. Así las cosas, los parágrafos de los artículos 12 y 35 violan el artículo 113 de la Carta pues a pesar de que el Consejo Nacional y los consejos territoriales gozan de autonomía, según la Constitución, la Ley los hace depender en materia económica del apoyo administrativo y logístico que les brinde el Departamento Nacional de Planeación y esos recursos son insuficientes. Señala que teniendo en cuenta el gran vacío legislativo que se crearía en el evento en que se declararan inexequibles esos parágrafos, sugiere a la Corte que se estudien detenidamente las consecuencias que tal declaración generaría. Por último, acusa a la Ley 152 de 1994 por no ser reguladora y orientadora de una planeación armonizada y coherente en todo el país y asegura que se refiere al Consejo Nacional y a los consejos territoriales por separado, lo que hace que la planeación participativa se torne “desarmonizada”. 2. El Departamento Nacional de Planeación, a través de apoderado, presentó escrito para solicitar a la Corte desestimar las pretensiones del actor y declarar exequibles los artículos impugnados. Manifiesta que, al contrario de lo sostenido por el accionante, la Ley acusada se ciñe a los postulados constitucionales y en manera alguna restringe la realización de la democracia participativa, por cuanto con posterioridad al concepto que emite el Consejo Nacional de Planeación sobre el Plan de Desarrollo, éste continúa desplegando su actividad como foro de la discusión del tema de planeación, y para ello desde su creación ha venido desarrollando varios programas. Agrega que el Consejo ha actuado de manera permanente a lo largo de cada período presidencial y prueba de ello son los distintos documentos de seguimiento y evaluación a los planes de desarrollo de los gobiernos anteriores y el desarrollo de una importante estrategia de planeación participativa denominada “Trocha Ciudadana”. No se puede pretender, como lo hace el actor, que el Consejo Nacional lidere la confección del Plan, pues conforme a lo dispuesto por la Carta Política ésta es una esfera propia del Gobierno y, no obstante, la labor de planeación es conjunta, en últimas quien debe responder por el Plan Nacional de Desarrollo es el Ejecutivo, pues es éste quien lo elabora. Respecto a los cargos esbozados por el demandante, afirma, en primer lugar, que no riñe con la Constitución que las autoridades de planeación velen por la efectividad de los procedimientos de participación previstos en la Ley 152 de 1994. Ésta, por razones de unidad temática, se refirió a un mecanismo en particular “el foro para la discusión del plan nacional de desarrollo”, pero si bien es cierto no se dice nada respecto de otros mecanismos de participación, ello no significa que no se respeten. La interpretación del artículo 3, literal g), debe ser sistemática, de manera que la Ley Orgánica no es ajena a la existencia de otros mecanismos de participación contemplados en la Constitución o en otras leyes. En segundo término, considera que la convocatoria que hace el Presidente de la República al Consejo Nacional de Planeación para las cuestiones relacionadas con el estudio, discusión y concepto sobre el Plan de Desarrollo, no significa que desde ese momento inicie a sesionar. Ese no es el único momento en el que desarrolla sus funciones pues tanto antes como después de esa convocatoria realiza otras actividades, como efectivamente lo hace. De tal manera que lo dispuesto en el artículo 9 impugnado, no desconoce su carácter de permanencia. De otro lado, asegura que el Consejo Nacional de Planeación no es una dependencia del Departamento Nacional de Planeación, sino que ambos concurren al mismo fin de la planeación, en virtud del principio de ordenación de competencias. En su criterio, la intención del Constituyente no fue darle autonomía, personería jurídica y presupuesto propio al Consejo Nacional de Planeación, pues si así hubiera sido, lo habría plasmado en el Capítulo II del Título XII de la Carta Política, y no lo hizo. Expresa que la entidad nacional de planeación a la que se refiere el artículo 343 de la Carta es el Departamento Nacional de Planeación y es éste y no el Consejo Nacional de Planeación quien tiene a su cargo el diseño y organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública. Así las cosas “pretender que sea una instancia consultiva quien ejerza dicha función no se ajusta a una sana interpretación de las normas y se aprecia más como la manifestación de un anhelo individual que de un riguroso ejercicio jurídico”. Finalmente, indica que la Ley 152 de 1994 reglamenta todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y ciñéndose a lo dispuesto por el Constituyente estableció la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación, no sólo como órgano consultivo sino como foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Señala que no se puede tachar de centralista al proceso de planeación, toda vez que dentro del mismo intervienen las entidades territoriales, el Consejo Superior de la Judicatura y los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales del país. 3. El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte que declare ajustados a la Constitución los artículos demandados de la Ley 152 de 1994. Respecto a los cargos formulados contra el artículo 3, literal g), asegura que el artículo 151 de la Carta Política faculta al legislador para expedir la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo y el 342 ibídem señala cuál ha de ser su contenido. Así mismo, que esta Corporación ha sostenido que la participación ciudadana estará determinada por esa Ley Orgánica[2]. Por tal razón -agrega-, esa participación no resulta limitada por la Ley 152 de 1994 y no se desconoce precepto alguno de la Carta Política por “el hecho que la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, someta la participación ciudadana a determinados procedimientos legales, por el contrario, estaríamos incumpliendo los mandatos de la Constitución Política si no garantizamos esta participación mediante una ley estatutaria, y jamás podría materializarse en la realidad práctica, una participación ciudadana en materia económica”. Manifiesta que los antecedentes de la Ley responden a principios de democratización y descentralización que rigen la planeación. En su criterio, no es posible cuestionar tan a la ligera la dependencia o independencia del Consejo Nacional de Planeación, pues, según el artículo 340 C.P., el Presidente de la República tiene la facultad para designar sus miembros. Considera que el artículo 9 impugnado no desconoce la norma fundamental, pues a pesar de que habla de una convocación y conformación del Consejo Nacional de Planeación, debe tenerse en cuenta que éste es un órgano que no existía, y por tal motivo “su creación debe darse, y es a ese momento al que se refiere el artículo demandado”. La reunión y funcionamiento del Consejo no dependen de la posesión y convocatoria que haga el Presidente de la República, pues eso llevaría a afirmar que cada cuatro años se creara un Consejo diferente, lo cual no es admisible. Señala que la norma se refiere al primer momento de conformación, ya que con posterioridad el Consejo seguirá funcionando y emitiendo los conceptos cada vez que cumpla con su tarea de órgano consultivo, es decir, cada vez que se pongan a su consideración asuntos relacionados con el Plan Nacional. Advierte que el Consejo Nacional de Planeación no puede ser entendido como un órgano autónomo e independiente a la luz del artículo 113 de la Constitución. La intención del Constituyente fue crearlo como una organización conformada por personas de ciertos criterios teóricos y técnicos que aconsejen al Gobierno de turno, y, como tal, su función es la de emitir un concepto sobre el Plan Nacional de Desarrollo. Por otro lado, afirma que, conforme al artículo 341 de la Carta, el Consejo Nacional de Planeación cumple su función de emitir concepto sobre el proyecto del Plan Nacional durante la discusión de éste, lo cual se hace cada cuatro años, pues es claro que no puede ejercer esa labor consultiva en instancias posteriores. Al contrario de lo que opina el actor, indica que aunque la existencia de tal órgano es permanente, su función consultiva no puede serlo, se circunscribe a una vez cada cuatro años. Así las cosas, el numeral 3 del artículo 12 de la Ley no es inconstitucional, ya que una vez discutido el proyecto del Plan, no tiene objeto que se emitan conceptos adicionales sobre el tema, pues el proyecto ya estará a consideración del Congreso de la República. En cuanto al cuestionamiento que hace el demandante respecto del artículo 35 de la Ley, asegura que éste es resultado de la cláusula general de competencia que la Constitución le otorga al legislador en esa materia. Además, agrega que dentro de las atribuciones de las asambleas y concejos están las de crear consejos territoriales de planeación. Por último, manifiesta que del artículo 343 de la Carta se desprende que el Constituyente le dio facultad al Departamento Nacional de Planeación para evaluar la gestión y los resultados de la administración pública, por ello no es inconstitucional el artículo 49 en lo acusado. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación hace referencia a la competencia del Congreso para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y a su contenido, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución. Así mismo, describe el proceso que debe seguirse para su presentación por el Gobierno y su posterior aprobación por parte del Congreso de la República. Manifiesta que el artículo 342 de la Carta Política defiere a la ley orgánica todo lo relacionado con la reglamentación de los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, así como la organización y funcionamiento del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales y los procedimientos para hacer efectiva la participación ciudadana. Afirma que la Constitución no consagró en ninguno de sus preceptos que el Consejo Nacional de Planeación gozara de personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial ni técnica. Precisa que, para hacer posible la participación ciudadana en materia de planeación, la Ley 152 de 1994 dispuso que el Departamento Nacional de Planeación y las dependencias de planeación territoriales deben prestar el apoyo de tipo logístico y administrativo que sea necesario para el funcionamiento de la instancia nacional de planeación y de las territoriales. Expresa que el artículo 9 acusado se debe armonizar con el contenido del artículo 340 de la Carta, toda vez que aunque los miembros del Consejo Nacional de Planeación tienen un período de ocho años, lo cierto es que la mitad de sus integrantes se renuevan cada cuatro, luego cada cuatro se conforma un Consejo y es lógico que el Presidente deba convocarlo para realizar las designaciones a que haya lugar. Pero, ello no significa que las funciones de esa instancia de Planeación se limiten sólo al período siguiente, luego de la convocatoria presidencial, pues antes de ese momento puede realizar actividades de foro para la discusión del Plan. Sostiene que la Constitución le asignó dos funciones específicas al Consejo Nacional de Planeación: la primera, como órgano consultivo y que se refiere a la facultad para emitir concepto sobre el proyecto de la Ley del Plan, y la segunda, el de servir como foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo, función que se realiza con la intervención de sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. La Ley 152 de 1994 sí estableció procedimientos para garantizar la participación ciudadana. Por otro lado, aduce que la función de controlar y evaluar la gestión de las autoridades de la administración pública, corresponde, por mandato de la Constitución, al Departamento Nacional de Planeación (art. 343 C.P.). De acuerdo con lo anterior, el Jefe del Ministerio Público solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones acusadas de los artículos 3 -literal g)-, 9 y 12 -numeral 3- de la Ley 152 de 1994, así como los parágrafos de los artículos 12 y 35 y el numeral 2 del artículo 49 ibídem. De otra parte, pide que se declare inexequible la expresión “sin detrimento de otras que le asignen las respectivas corporaciones administrativas”, contenida en el artículo 35 -inciso 1- de la Ley, pues, en su criterio, se desconoce que la Constitución Política defirió al legislador la determinación de las funciones de los consejos territoriales de planeación. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Problemas jurídicos a resolver El demandante considera que el Consejo Nacional de Planeación es un órgano autónomo, independiente del Gobierno Nacional, con personería jurídica y presupuesto propios, que debe cumplir de manera permanente la función consultiva y la de servir de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Respalda esta apreciación general en la articulación de diferentes preceptos constitucionales, en especial los referentes a la autonomía, la descentralización y la participación. A partir de esta apreciación global y en consideración a los cargos específicos de inconstitucionalidad formulados contra las normas impugnadas, los argumentos expuestos por las entidades públicas intervinientes y al concepto rendido del Procurador General de la Nación, deberá la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: (1) ¿Es inconstitucional disponer en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo que las autoridades de planeación velen por la efectividad de los procedimientos de participación ciudadana previstos en dicha ley? (2) ¿Se desnaturaliza el carácter permanente y autónomo del Consejo Nacional de Planeación si la Ley Orgánica del Plan establece que será convocado por el Gobierno a conformarse una vez el Presidente haya tomado posesión de su cargo? (3) ¿Puede la ley orgánica limitar la actuación del Consejo Nacional de Planeación como instancia consultiva a la fase de elaboración del Plan de Desarrollo o ésta es una función que por exigencia constitucional deba desarrollarse en todo momento? (4) ¿El legislador desborda las competencias constitucionales si dispone en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo que las respectivas corporaciones administrativas pueden asignar funciones a los consejos territoriales de planeación? (5) ¿La Constitución exige que el Consejo Nacional de Planeación sea una instancia de planeación con personalidad jurídica y presupuesto propios o admite que el legislador establezca que el Departamento Nacional de Planeación y la respectiva entidad de planeación en el orden territorial preste a los consejos de planeación el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento? y (6) ¿Se ajusta a la Constitución la decisión del legislador de señalar que el Departamento Nacional de Planeación organice y ponga en funcionamiento un sistema de evaluación posterior del Plan Nacional de Desarrollo?. Con tal finalidad y dada la naturaleza de los problemas jurídicos a considerar, en un primer momento se hará referencia a los principios constitucionales referentes a los planes de desarrollo, al Consejo Nacional de Planeación y al contenido de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, para luego abordar el examen de constitucionalidad de cada una de las normas demandadas. 2. Principios constitucionales sobre los planes de desarrollo, el Consejo Nacional de Planeación y la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo La planificación económica y social, como instrumento para el direccionamiento de la política administrativa a la satisfacción de las necesidades básicas de la población y al logro de la efectividad de los derechos, es concebida como uno de los fundamentos del Estado social de derecho postulado en la Constitución Política de 1991. De acuerdo con lo expresado en la Asamblea Nacional Constituyente, “La planeación es el origen y al mismo tiempo la base para la toma de decisiones. Es igualmente, la herramienta principal para el logro de los fines que se trazan en cualquier organización. Por lo tanto, ésta es esencial en el manejo de esa gran organización llamada Estado, por lo que se requiere que su aplicación sea eficaz y eficiente, y la eficiencia de un proceso de planeación está directamente ligada a la consecución de sus objetivos, en un tiempo razonable y a un costo racional y posible” [3]. Si bien el antecedente más inmediato de la planeación económica y social en el país se encuentra en la reforma constitucional de 1968, que se enmarca por los postulados de un modelo de Estado interventor, en la Carta Política actual se ha hecho compatible con un modelo económico basado en la libertad de empresa y la igualdad económica, con énfasis especial en la autonomía de las regiones para la gestión de su propio desarrollo, en la prioridad del gasto social, en los principios de participación ciudadana y de concertación entre las entidades nacionales y territoriales para la formulación del Plan de Desarrollo y en la preservación y el equilibrio ambiental y ecológico, que refuerzan el principio democrático y se articulan con los fines esenciales del Estado de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. La Constitución de 1991 consagra directamente los postulados del nuevo modelo de planeación[4], referidos al contenido del Plan Nacional de Desarrollo, la naturaleza jurídica de la ley por la cual se aprueba dicho Plan, la autoridad encargada de organizar los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, la naturaleza de las actuaciones del Consejo Nacional de Planeación, la conformación del Sistema Nacional de Planeación y los aspectos que deberá desarrollar la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Contiene además competencias de las entidades territoriales y de sus autoridades en la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio[5]. 2.1. En primer lugar, la Carta Política es explícita en la determinación del contenido del Plan Nacional de Desarrollo. Establece que éste estará conformado por una parte general y por un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. Que en la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno[6]. Y que el plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución[7]. La disposición constitucional en referencia prescribe igualmente que habrá planes de desarrollo de las entidades territoriales, los cuales estarán conformados por una parte estratégica y por un plan de inversiones de mediano y corto plazo. Estos planes se elaborarán y adoptarán por las entidades territoriales, de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, con el objeto de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. En cuanto a la concertación y armonización establecida para la planeación nacional y la territorial, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la existencia de una supremacía de la primera, lo cual se explica en la unidad de acción y de propósitos que debe caracterizar el cumplimiento de las funciones públicas. Al respecto señaló que “se evidencia que el diseño y la organización de la gestión administrativa local no es totalmente libre, toda vez que se imponen los lineamientos político administrativos propios de una República unitaria (C.P. art. 1º) con autonomía de las entidades territoriales dentro de los límites de la Constitución y la Ley (C.P. art. 287), por lo cual se deja en manos de las autoridades nacionales la definición de la política económica general (C.P. art. 303 y 315)”[8]. 2.2. Así mismo, la Carta Política se refiere a la naturaleza jurídica de la ley por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, que es una ley ordinaria, de trámite especial y diferente de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo[9]. Las especificidades constitucionales en relación con la elaboración y trámite de la Ley del Plan de Desarrollo se refieren a lo siguiente: a) La iniciativa para la elaboración del Plan corresponde al Gobierno Nacional, “por cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos”[10]. En esta fase del Plan, el Gobierno deberá atender los siguientes requisitos específicos: (i) elaborar el Plan con participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura; (ii) someter el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; (iii) una vez oída la opinión del Consejo, efectuar las enmiendas que considere pertinentes, y (iv) presentar el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del respectivo período presidencial. Como se aprecia, la etapa de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo o, si se quiere, de preparación del proyecto de Ley del Plan, está conformada por varias exigencias que deben ser atendidas por el Gobierno Nacional antes de presentarlo a consideración del Congreso de la República. En este aspecto la Corte Constitucional ha considerado que los requisitos previstos en la fase previa tiene carácter vinculante y son de obligatorio cumplimiento para el Ejecutivo. Sobre el particular expresó que “ese trámite previo, fijado directamente por la Constitución, aunque no hace parte del que se surte en el seno mismo de las cámaras legislativas, es requisito indispensable, de obligatoria observancia, para la validez de la ley mediante la cual se adopte el Plan Nacional de Desarrollo, por lo cual los vicios que surjan en esa etapa repercuten necesariamente en la inconstitucionalidad de la ley que se apruebe sobre la base del proyecto irregularmente preparado”[11]. b) Por su parte, en la fase de aprobación del proyecto de Ley del Plan por parte del Congreso de la República se tendrán en cuenta las siguientes condiciones: (i) con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada Cámara discutirá y evaluará el Plan en sesión plenaria; (ii) el Congreso podrá modificar el proyecto de ley. En primer lugar, los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia y, en segundo lugar, la modificación del Plan de Inversiones Públicas procede siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero y cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional; y (iii) si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. Se consagran entonces ciertas restricciones para la aprobación del Plan de Desarrollo por parte del Congreso de la República, las cuales aluden tanto a la fijación de un término preciso para discutir y aprobar el proyecto de ley, como a la exigencia de obtener el visto bueno del Gobierno Nacional para incrementar las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o incluir proyectos de inversión no contemplados en él. Igualmente, y dada la importancia que la Constitución otorga a la adopción del Plan de Desarrollo, como herramienta para el cumplimiento de la función gubernamental y la conducción político-económica del Estado, se fija un término perentorio para la aprobación del proyecto de ley por parte del Congreso de la República o, en caso de no cumplirse, se faculta al Ejecutivo para ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley. c) De otro lado, la Carta Política señala que la ley por la cual se aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas tendrá prelación sobre las demás leyes. En consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores; con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la Ley del Plan. Ahora bien, “esta prelación legislativa no se deriva, como han pretendido entenderlo algunos, de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley ordinaria”[12]. 2.3. La Constitución consagra igualmente que la entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine. Por su parte, los organismos departamentales de planeación harán la evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y municipios, y participarán en la preparación de los presupuestos de estos últimos en los términos que señale la ley. En todo caso el organismo nacional de planeación, de manera selectiva, podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial. 2.4. Así mismo, fija los principios que rigen la organización, integración y actuación del Consejo Nacional de Planeación frente al proceso de planeación. Ellos son los siguientes: (i) Naturaleza y propósito. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) Integración. El Consejo Nacional de Planeación estará integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; (iii) Designación de los miembros y calidades. Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que le presenten las entidades y sectores antes referidos, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades; (iv) Período y renovación de los miembros. Los miembros del Consejo tendrán un período de ocho años y serán renovados parcialmente cada cuatro años en la forma que establezca la ley, y (v) Sistema Nacional de Planeación. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación. 2.5. Finalmente, la Carta Política señala el contenido de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. A ella corresponde: (i) reglamentar todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y establecer los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales; (ii) determinar la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales; (iii) determinar los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y (iv) determinar los procedimientos para introducir las modificaciones correspondientes a los planes de desarrollo. Esta ley orgánica adquiere importancia en la medida en que sus postulados deben ser acatados en la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo[13]. En síntesis, “La Constitución de 1991, en su Título XII, Capítulo 2, establece un sistema de planeación, que se diferencia del anterior principalmente por los siguientes aspectos: a) Propicia un sistema abierto. En los Consejos de Planeación, a todo nivel, intervendrán representantes de la ciudadanía y de los sectores en que ésta se divide (Artículo 340 Constitución Política); b) La participación de las entidades territoriales es mayor, en la medida en que hacen parte del Consejo Nacional de Planeación, órgano consultivo del Gobierno para la elaboración del Plan (Artículo 340 Constitución Política), y podrán participar activamente en la elaboración del mismo, según lo dispone el artículo 341 del nuevo Estatuto Superior; c) Persigue que la Planeación, como instrumento de intervención económica, tenga aplicación real. El Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, constituyen dos instrumentos de la política económica de Estado que tendrán que armonizar para que se ajusten a los dictados constitucionales. Lo anterior nos lleva a decir que el nuevo modelo de planeación busca plasmar en realidad los parámetros constitucionales de participación y descentralización”[14]. Así pues, a partir de los principios Superiores y reglas jurisprudenciales mencionados, la Corte asumirá el examen de constitucionalidad de las normas acusadas de la Ley 152 de 1994 –Ley Orgánica del Plan de Desarrollo-. 3. Análisis de la constitucionalidad de las normas demandadas 3.1. Procedimientos de participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo 3.1.1. Se solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “previstos en la presente ley”, contenida en el literal g) del artículo 3º de la Ley 152 de 199...