Sentencia C-523 de 2005

C-523-05 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-523/05 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración DERECHOS DE PARTICIPACION, MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADADANA Y FUNCION ELECTORAL-Diferencias LEY ESTATUTARIA DE FUNCIONES ELECTORALES-Contenido detallado FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Puntos centrales dentro de la reglamentación son materia de leyes estatutarias RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Normas que reglamentan los órganos de administración electoral y los procesos electorales ACTO LEGISLATIVO QUE ADOPTA REFORMA POLITICA-Otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la república LEY ESTATUTARIA-Concepto LEY ESTATUTARIA-Materias que regula CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Características CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Jurisdiccional, automático, integral, definitivo, participativo y previo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Vicios de inconstitucionalidad sobrevinientes/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Caso excepcional en que procede nuevo juicio de constitucionalidad por vía de la acción pública de inconstitucionalidad DECRETO ESTATUTARIO-Debe surtir el control previo de constitucionalidad Cuando regulaciones propias de ley estatutaria no sean expedidas por el Congreso de la República, sino que para ello se habilite excepcionalmente por la Constitución al Gobierno Nacional, considera la Corte que igualmente es necesario que tal normatividad surta el control previo de constitucionalidad, pues si bien se trata de una situación particular, en cuanto una normatividad ingresa al sistema jurídico sin haber agotado previamente el proceso legislativo cualificado establecido por la Constitución para ellas, es decir, sin haber surtido el exigente proceso deliberativo reservado para aquellas materias esenciales a la vida social, no por dicha circunstancia los decretos así expedidos dejan de ser leyes en sentido material, de contenido estatutario, y con régimen esencial propio. Si bien, la particularidad de los decretos-leyes expedidos por el Gobierno Nacional en virtud de una especial habilitación constitucional transitoria constituye una excepción al régimen establecido en la Constitución para las leyes estatutarias, ello sin embargo no implica la facultad para omitir el deber de someterlas al control previo de constitucionalidad, pues se trata de un requisito inherente a su propia condición. De no ser así, se desnaturalizarían tales normas en cuanto a que carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias. En tal medida, resulta a todas luces contrario a la Carta Política, que un cuerpo normativo mediante el cual se regula un tema esencial para la vida nacional, y por lo tanto reservado a una ley estatutaria, despliegue todos sus efectos jurídicos sin la plena certeza en torno a su compatibilidad con la Constitución, aunque se trate de una normatividad estatutaria expedida por el Gobierno Nacional mediante decreto, pues con mayor razón en estos particulares casos, por no haber mediado un debate democrático, la exigencia del control previo de constitucionalidad adquiere a plenitud su sentido. DECRETO ESTATUTARIO SOBRE FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES EN EL AMBITO DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL-Control de límites temporales en su expedición DECRETO ESTATUTARIO SOBRE FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES EN EL AMBITO DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL-Omisión de remitirlo a la Corte Constitucional para el control previo de constitucionalidad En el presente caso, el Gobierno Nacional expió el Decreto 2207 de 2003. Sobre este decreto, la Corte no tuvo la oportunidad de ejercer el control previo de constitucionalidad, pues no fue remitido por el Gobierno para el efecto. Fue necesario, en vista de la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, que la Corte le solicitase al Presidente de la República su envío, para efectos de realizar el control de constitucionalidad correspondiente sobre el mismo, y que es el que se surte en la presente oportunidad. En efecto, el Presidente de la República, puso en vigor el Decreto 2207 de 2003, que tiene fuerza de ley y es de contenido estatutario, omitiendo cumplir el control previo de constitucionalidad aplicable a este tipo de normas, habiéndose modificado de tal manera el régimen vigente en una materia esencial a la democracia colombiana como lo es la relacionada con la financiación de las campañas políticas, en el ámbito departamental y municipal. Por lo tanto, la Corte lo declarará inexequible, decisión que no podía ser adoptada sin que previamente se hubiere solicitado al Presidente de la República el envío del texto del mencionado decreto. Referencia: expediente P.E. 021 Revisión del Decreto-Ley 2207 de 2003, “Por medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales.” Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil cinco (2005) I. ANTECEDENTES Mediante sentencia C- 972 del 7 de octubre de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte Constitucional resolvió de la siguiente manera una demanda de inconstitucional que había sido dirigida contra el artículo 6º del decreto 2207 de 2003, “Por medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”: “Primero.- INHIBIRSE para decidir de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el artículo 6º del Decreto 2207 de 2003. Segundo.- SOLICITARLE al Presidente de la República, por medio del Presidente de la Corte Constitucional, que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, envíe a esta Corporación el texto del Decreto 2207 de 2003 para proceder a efectuar el control de constitucionalidad respectivo. En cumplimiento del citado fallo, mediante oficio de 8 de octubre de 2004, el Presidente de la Corte le solicitó al Presidente de la República el envío de una copia auténtica del decreto 2207 de 2003 “con el objeto de proceder a realizar la revisión oficiosa de constitucionalidad que por mandato de la Constitución, le corresponde a esta Corporación”. Con fecha 11 de octubre de 2004, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió a la Corte copia auténtica del decreto 2207 de 2003. Una vez repartido el expediente, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991, la Magistrada Sustanciadora Clara Inés Vargas Hernández, mediante auto del 29 de octubre de 2003, avocó el conocimiento del presente asunto, ordenó fijar en lista el proceso de revisión, correrle el traslado de rigor al Señor Procurador General de la Nación y comunicar la iniciación del trámite a los Ministerios de Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público. II. TEXTO DEL DECRETO QUE SE EXAMINA A continuación se transcribe en su integridad el texto del decreto 2207 del 5 de agosto de 2003, “por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”, tal y como aparece publicado en el Diario Oficial N. 45270 del 5 de agosto de 2003, pag. 26. “DECRETO NUMERO 2207 DE 2003 (agosto 5) por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales. El Presidente de la República, en uso de las facultades conferidas por el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo número 01 de 2003 de julio 3, y CONSIDERANDO: Que el Acto Legislativo 01 de 2003 determinó que la cuantía de la financiación de las campañas políticas será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el costo del transporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de correo hoy financiadas; Que el Acto Legislativo 01 de 2003 delegó en la ley la determinación del porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación, el monto de los gastos que los partidos, movimientos políticos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas y los efectos de la vulneración de los topes máximos de financiación de campañas; Que de acuerdo con el calendario electoral, las elecciones municipales y departamentales deben celebrarse el 26 de octubre del año en curso; Que el parágrafo transitorio determinó que la reglamentación en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización; Que el acto legislativo previó que si el Congreso de la República no expidiere dicha reglamentación en ese lapso, lo hará el Gobierno Nacional antes del cierre de inscripciones, DECRETA: Artículo 1°. Financiación de campañas. Las campañas que adelanten partidos y movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos, que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales únicamente mediante el sistema de reposición por votos válidos depositados a favor de la lista. Se entiende por lista, para efectos de este decreto, tanto las uninominales para candidatos a alcalde o gobernador como aquellas plurinominales en el caso de elecciones a cuerpos colegiados. Artículo 2°. Partidos y movimientos políticos. Tendrán derecho a recibir financiación estatal, en los términos del presente decreto, las campañas adelantadas por los partidos o movimientos políticos con personería jurídica reconocida de conformidad con el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2003. Artículo 3°. Grupos significativos de ciudadanos. Para efectos de este decreto, se entiende por grupo significativo de ciudadanos aquel equivalente al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos o curules por proveer. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de una lista. Artículo 4°. Sistema de reposición de votos. De acuerdo con los requisitos dispuestos en el presente decreto, la financiación estatal se hará únicamente por medio del reconocimiento de los valores establecidos en el siguiente artículo por cada uno de los votos válidos depositados a favor de la lista inscrita en la elección respectiva. Artículo 5°. Valor del voto por reposición. La financiación estatal de las campañas que adelanten partidos, movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, será de la siguiente manera: a) En el caso de las elecciones de las asambleas, se reconocerá por voto válido depositado a favor de la lista respectiva la suma de $1.824 pesos; b) En el caso de las elecciones de concejos se reconocerá por voto válido depositado a favor de la lista respectiva la suma de $1.102 pesos; c) En el caso de las elecciones de los gobernadores, se reconocerá por voto válido depositado a favor del candidato la suma de $1.824 pesos; d) En el caso de las elecciones de alcaldes se reconocerá por voto depositado válido a favor del candidato la suma de $1.102 pesos. En ningún caso el valor total de la reposición podrá ser superior a las sumas máximas de dinero que se pueden invertir en las campañas electorales establecidas en el artículo séptimo de este decreto o a la suma realmente invertida y acreditada en los informes públicos de la contabilidad de las campañas. Artículo 6°. Porcentaje de votación para tener derecho a la financiación de las campañas. En las elecciones para asambleas departamentales y concejos municipales y distritales tendrán derecho a obtener la financiación estatal las listas que superen el porcentaje equivalente al umbral determinado en el artículo 263 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003. Cuando ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, tendrán derecho a financiación aquellas listas que hayan obtenido curul. Para el caso de las elecciones a cargos uninominales, tendrán derecho a financiación el ganador y los candidatos que superen el 50% del total de votos válidos obtenidos por el ganador de dicha elección. Artículo 7°. Fijación de sumas máximas que pueden invertir en su campaña los candidatos a gobernación, asamblea departamental, alcaldías y concejos municipales y distritales. Se fijan las siguientes cuantías como sumas máximas de dinero que pueden invertir en las campañas electorales los aspirantes a gobernación, asambleas departamentales, alcaldías y concejos municipales y distritales durante las elecciones a realizarse en el 2003: a) En los departamentos con censo electoral superior a un millón (1.000.000) de electores, el candidato no podrá invertir en la campaña electoral suma que sobrepase los $1.004.016.718 para gobernador. Y por cada lista para asamblea no se podrá invertir suma que sobrepase los $1.506.025.077; b) En los departamentos con censo electoral comprendido entre quinientos mil uno (500.001) y un millón (1.000.000) de electores, el candidato no podrán invertir suma que sobrepase los $535.477.088 para gobernador. Y por cada lista para asamblea no se podrá invertir suma que sobrepase los $803.215.632; c) En los departamentos con censo electoral comprendido entre los cien mil uno (100.001) y quinientos mil (5 00.000) electores, el candidato no podrá invertir suma que sobrepase los $401.604.684 para gobernador. Y por cada lista para asamblea no se podrá invertir suma que sobrepase los $602.407.026; d) En los departamentos con censo electoral igual o inferior a cien mil (100.000) electores, el candidato no podrá invertir suma que sobrepase los $334.672.242 para gobernador. Y por cada lista para asamblea no se podrá invertir suma que sobrepase los $502.008.363; e) En la Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C. el candidato no podrá invertir suma que sobrepase los $1.004.016.720 para alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá invertir suma que sobrepase los $2.008.033.440; f) En los distritos y municipios con censo electoral superior a los quinientos mil (500.000) electores, el candidato no podrá invertir en la campaña electoral suma que sobrepase los $803.214.378 para alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá invertir suma que sobrepase los $1.204.821.567; g) En los distritos y municipios con censo electoral comprendido entre los doscientos cincuenta mil uno (250.001) y quinientos mil (500.000) electores, el candidato no podrá invertir suma que exceda los $468.542.032 para alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá invertir suma que sobrepase los $702.813.048; h) En los distritos y municipios con censo electoral comprendido entre los cien mil uno (100.001) y doscientos cincuenta mil (250.000) electores, el candidato no podrá invertir suma que sobrepase los $401.604.684 para alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá invertir suma que sobrepase los $602.407.026; i) En los distritos y municipios con censo electoral comprendido entre los cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) electores, los candidatos no podrán invertir suma que sobrepase los $200.807.352 para alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá invertir suma que sobrepase los $301.211.028; j) En los distritos y municipios con censo electoral comprendido entre veinticinco mil uno (25.001) y cincuenta mil (50.000) electores, el candidato no podrá invertir suma que sobrepase los $66.932.444 para alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá invertir suma que sobrepase los $100.398.666; k) En los distritos y municipios con censo electoral igual o inferior a veinticinco mil (25.000) electorales los candidatos no podrán invertir suma que sobrepase los $34.552.420 para alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá invertir suma que sobrepase los $51.828.630. Artículo 8°. Sistema de auditoría interna. Para recibir los recursos a que alude el presente decreto, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos deberán acreditar un sistema de auditoría interna de acuerdo con los términos previstos en la ley. La acreditación deberá hacerse dentro del mes siguiente a la fecha de expedición del presente decreto. El auditor será solidariamente responsable del manejo que se haga de dichos recursos, por lo que deberá informar al Consejo Nacional Electoral sobre las irregularidades que se cometan. De igual manera, debe dar cumplimiento a lo dispuesto en la parte pertinente de la Ley 130 de 1994. El sistema de auditoría así como los términos y condiciones para la rendición de cuentas serán reglamentados por el Consejo Nacional Electoral. Artículo 9°. Informes públicos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, grupos significativos de ciudadanos y las personas jurídicas que los apoyen deberán presentar ante el Consejo Nacional Electoral informes públicos sobre el monto, origen y destino de sus ingresos, detallando los obtenidos y los gastos realizados durante las campañas. Este balance deberá ser presentado a más tardar un (1) mes después del correspondiente debate electoral y una vez sean revisados por el Consejo Nacional Electoral serán publicados en un diario de amplia circulación. Artículo 10. Rendición pública de cuentas. Sin perjuicio de las disposiciones establecidas en los artículos 18, 19, 20, 21 de la Ley 130 de 1994, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos tendrán que presentar ante el Consejo Nacional Electoral sus libros de contabilidad, como condición para poder acceder a los recursos de reposición por voto depositado. Los libros irregularmente llevados no serán medio de prueba y la lista perderá el derecho a obtener la reposición por votos depositados a su favor. Artículo 11. Responsables de los informes públicos y de la rendición pública de cuentas. Para estos efectos de la presentación de informes y de la rendición pública de cuentas los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos deberán determinar para cada lista en cada circunscripción electoral la persona responsable de la presentación de estos informes. Artículo 12. Efectos de la violación de topes en campañas electorales. La violación de los topes establecidos por el presente decreto para la elección de gobernador o alcalde debidamente comprobada, una vez verificada la rendición de cuentas de la que trata el presente decreto, se sancionará con la pérdida del cargo y no dará lugar a la reposición de votos al partido o movimiento político con personería o grupo significativo de ciudadanos que hubiere inscrito al candidato. Declarada la pérdida de la elección por esa causa, se reconocerá ganador al que hubiere obtenido la segunda votación. Los candidatos a concejos municipales y distritales o asambleas departamentales que hagan parte de las listas a las que se les compruebe la violación de los topes establecidos en el presente decreto, perderán las curules obtenidas. Los partidos y movimientos políticos con personería o grupos significativos de ciudadanos que hubieren incurrido en dicha irregularidad no tendrán derecho a la reposición de votos. En este evento, para reemplazar las curules obtenidas por la lista o las listas a las que se les haya comprobado la violación de los topes, se asignarán las curules de acuerdo con la nueva cifra repartidora que se elabore para el efecto entre las listas que hubieren superado el umbral. Artículo 13. Reposición de gastos. La reposición de gastos de campañas solo podrá hacerse a través de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o grupos significativos de ciudadanos, que inscribieron la respectiva lista. Los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos distribuirán los aportes estatales entre los candidatos inscritos, de conformidad con lo establecido en sus estatutos. Parágrafo. El reconocimiento por parte del Estado de la reposición de los gastos electorales conforme a lo dispuesto en el presente decreto deberá efectuarse dentro del mes siguiente a la respectiva elección. El pago efectivo de lo dispuesto en el presente decreto sobre reposición de votos se hará dentro del mes siguiente a la comprobación del cumplimiento de los topes máximos de financiación de las campañas. Artículo 14. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación. Publíquese, comuníquese y cúmplase. Dada en Bogotá, D. C., a 5 de agosto de 2003. ÁLVARO URIBE VÉLEZ El Ministro del Interior y de Justicia, Fernando Londoño Hoyos. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Alberto Carrasquilla Barrera. III. INTERVENCIONES 1. Universidad del Rosario. El Doctor Carlos Ariel Sánchez Torres, Director del Grupo de Investigaciones en Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, considera que “no puede invocarse el principio de reserva de ley estatutaria y, en consecuencia, opinamos que no debe haber lugar a la inexequibilidad del artículo 6º del Decreto 2207 de 2003”. Argumenta que si bien el artículo 6º del decreto 2207 de 2003 introduce modificaciones al porcentaje de votación para tener derecho a la financiación de campañas establecido por la Ley 130 de 1994, dichas reformas fueron realizadas por el Presidente de la República en virtud de una autorización expresa del Congreso Nacional. En apoyo de la anterior aseveración, trae a colación la sentencia C- 515 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Concluye afirmando que el Congreso de la República, en ejercicio de su poder de reforma derivado, modificó la Carta Política con el fin de revestir al Presidente de la República de facultades para expedir normas que, en principio, son del resorte del legislador, como es el caso del porcentaje de votación para tener derecho a la financiación de campañas electorales en los niveles departamental y local. 2. Academia Colombiana de Jurisprudencia La Doctora Lucy Cruz de Quiñónez, en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, presentó un escrito solicitándole a la Corte declarar exequible el decreto 2207 de 2003. Desarrolla su exposición en el siguiente orden ( i ) naturaleza del decreto a revisar; ( ii ) competencias material y temporal del Gobierno Nacional; ( iii ) sistema de financiación adoptado y ( iv ) transparencia, informes y revisión de cuentas. En lo que concierne a la naturaleza jurídica del decreto señala la interviniente que la Corte Constitucional ha calificado la materia de financiación de campañas y partidos políticos como propia de una ley estatutaria, debido a los efectos relevantes en la dinámica electoral y en el resultado de las elecciones. No obstante, nada obsta para que el legislador, actuando como constituyente derivado, prevea una hipótesis habilitante excepcional o transitoria al poder ejecutivo, debido a la urgencia de regular las condiciones de unas elecciones ya convocadas. En todo caso, agrega, esta reforma transitoria no es de tal magnitud que pueda afirmarse que la actual Constitución fue transformada en otra. En relación con las competencias material y temporal del Gobierno Nacional, indica que el artículo 109 constitucional establece que los recursos públicos se repartirán conforme al sistema de reposición de votos depositados, pero defiere al legislador la fijación del porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación, el límite de gastos de los partidos, movimientos y candidatos, la máxima cuantía de las contribuciones privadas, los efectos de la violación de los topes y la forma de rendir las cuentas. Agrega que el Gobierno Nacional, una vez verificada la fecha límite del 26 de julio de 2003, tres meses antes de las elecciones departamentales y municipales, reguló la materia el 5 de agosto de 2003, es decir, antes del cierre de las inscripciones correspondientes que tenían como fecha límite el 6 de agosto. En este orden de ideas, las normas financieras electorales previas, garantizan la igualdad en las reglas de juego democrático para que los contendores conozcan y dimensionen su expectativa de apoyo gubernamental mediante el gasto público correlativo, al tiempo de cierre de las inscripciones, antes del inicio de la campaña formal. Cabe precisar, que el derecho de crédito contra el fisco nacional se adquiere por el cumplimiento de las condiciones previstas en la ley. Tampoco puede decirse que las nuevas reglas de financiación conculquen derechos adquiridos, buena fe y confianza legítima con base en la variación introducida en las fórmulas contenidas en la Ley 130 de 1994, porque durante el año 2003 se surtió un amplio proceso de reforma política que culminó con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2003 que adscribe la financiación a la forma de reposición de votos. Por otra parte, en relación con el articulado, indica que es necesario examinarlo a la luz de los principios democrático y participativo. En tal sentido, considera que el decreto los garantiza por cuanto “Tanto los partidos mayoritarios, con arraigo histórico como las minorías, se enfrentan a los electores con las mismas herramientas políticas, que sirven, por un lado, para acceder al poder y por otro para que el Estado los subvencione objetivamente, por sus resultados, demostrados en las urnas. El mensaje del decreto es que se demuestre “enraizamiento social”. Así que se concluye que el sistema adoptado no impone trabas u obstáculos a la participación política al entregar la ayuda estatal con base en el éxito de las listas”. Finalmente, la interviniente no encuentra reparo alguno en lo que se refiere a la regulación que trae el decreto en relación con la transparencia, los informes y la revisión de cuentas. 3. Presidencia de la República En su condición de Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, el Doctor Camilo Ospina Bernal presenta las consideraciones que a continuación se resumen en relación con el decreto sujeto a examen. Sostiene que no se presentó violación alguna de normas superiores en la expedición del artículo 6º del decreto 2207 de 2003, por cuanto el mismo “fue expedido en desarrollo de la facultad que para regular las materias relacionadas con el porcentaje de votación requerido para tener acceso a la financiación estatal de las campañas políticas y en defecto de una ley sobre la materia, le confirió el constituyente en el parágrafo del artículo 109 modificado por el artículo tercero del Acto Legislativo 01 de 2003”. Ahora bien, dentro de las finalidades perseguidas con el Acto Legislativo 01 de 2003 figuran, entre otras, aquellas de establecer requisitos más exigentes para alcanzar la representación en las Corporaciones Públicas y la obtención de personería jurídica de los partidos, como el umbral y la cifra repartidora; organización democrática de los partidos y prohibición de doble militancia. De conformidad con el artículo 109 constitucional, el constituyente consagró la obligación para el Estado de concurrir a la financiación de los partidos dejando a la ley la decisión sobre la cuantía de dicha contribución, y el legislador en ejercicio de dicha competencia puede imponer limitaciones a la financiación de campañas tanto respecto de la forma como el Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica como del porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación. Agrega que, las consideraciones anteriores muestran cómo el constituyente dejó al legislador un margen de configuración razonable para definir el porcentaje de votación necesario para tener derecho a la financiación estatal, dentro del espíritu de fortalecimiento de los partidos políticos y de lucha contra la política de los personalismos. En suma, al expedir el decreto 2207 de 2003, el Gobierno simplemente hizo uso de la facultad constitucionalmente otorgada para hacer aplicable y dar eficacia jurídica al artículo 109 Superior, teniendo en cuenta el fortalecimiento de los partidos políticos y acudiendo a criterios razonables de representatividad. 4. Ministerio del Interior y de Justicia El Doctor Fernando Gómez Mejía, en su calidad de Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino en el proceso de la referencia exponiendo las consideraciones que enseguida se resumen. El decreto 2207 de 2003 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, teniendo en cuenta que el Congreso de la República no expidió la reglamentación correspondiente dentro del término previsto. En efecto, habiendo sido expedido el decreto 2207 de 2003 el día 5 de agosto de 2003 y publicado en el Diario Oficial 45270 de la misma fecha, se hizo antes del cierre de inscripciones, lo cual se produjo el 6 de agosto del mismo año, conforme lo dispone la resolución 4927 de 2002 de la Registraduría Nacional del Estado Civil mediante la cual se estableció el calendario electoral para las elecciones del 26 de octubre de 2003 de gobernadores, alcaldes, asambleas departamentales, concejos municipales y miembros de Juntas Administradoras Locales. En relación con el artículo 1º indica que es conforme con la Constitución por cuanto la financiación estatal tiene como objetivo lograr la independencia de las organizaciones políticas, evitando la influencia de aquellas personas que por su contribución económica a las mismas, puedan en algún momento influir en “los asuntos políticos de que conocen y exigir a cambio contraprestaciones indebidas, por todo lo cual la norma busca preservar la moralidad, la imparcialidad y el interés general”. El artículo 2º del decreto fue redactado teniendo en cuanta que el inciso segundo del artículo 109 constitucional consagra expresamente que serán financiados con recursos estatales únicamente las campañas políticas que adelanten los partidos y movimientos con personería jurídica, requisito que le permite a los ciudadanos ejercer un mayor control sobre dichas organizaciones, haciendo que éstas se establezcan de manera seria y conforme a la ley. Respecto al artículo 3º señala que dicha disposición fue expedida en desarrollo de la facultad que otorgó el inciso tercero del artículo 109 constitucional, al consagrar que en este caso es a la ley la que le corresponde determinar el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación. Los artículos 4º, 5º, 6º y 7º del decreto, relacionados con el sistema de reposición de votos, el valor de la reposición, el porcentaje de votación para tener derecho a la reposición y a la fijación de sumas máximas que se pueden invertir en las campañas electorales, encuentra su respaldo en el artículo 109 Superior. En este sentido, el decreto lo que hizo fue actualizar los valores del voto por reposición y de las sumas máximas que se pueden invertir en las campañas políticas, dándole cumplimiento al inciso segundo del parágrafo del artículo 109 constitucional. Los artículos 8º, 9º 10º y 11º del decreto, en cuanto establecen un sistema de auditoría interno, informes y rendición de cuentas y los responsables de las mismas, se encuentran conformes con los artículos 108 y 109 superiores, en la medida en que la exigencia del control a los recursos correspondientes, además de no implicar una injerencia en la organización interna de los partidos y movimientos políticos, conlleva a asegurar la transparencia del proceso de asignación y uso de los fondos públicos. El artículo 12 del decreto, en el cual se establecen las sanciones por la violación de topes máximos que se puedan invertir en las campañas políticas, se pérdida del cargo y exclusión de la reposición de votos, se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el inciso sexto del artículo 109 constitucional, que establece como sanción la pérdida de investidura y le otorga a la ley la facultad de señalar otros efectos. El artículo 13 del decreto, según el cual la reposición de los gastos de las campañas sólo puede hacerse a través de los partidos y movimientos que inscribieron la respectiva lista y que la reposición se debe efectuar dentro del mes siguiente a la elección, no vulnera normas superiores, al encontrar sustento en el inciso tercero del artículo 109 constitucional. En este orden de ideas, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del decreto 2207 de 2003. 5. Consejo Nacional Electoral. La Doctora Nydia Restrepo de Acosta, Presidenta del Consejo Nacional Electoral, interviene en el proceso de la referencia solicitándole a la Corte declarar exequible el artículo 6º del decreto 2207 de 2003. A su juicio, la expedición del mencionado decreto no obedeció a un capricho del Gobierno Nacional “todo lo contrario, se sustenta en un mandato constitucional taxativamente dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003”, agregando que “se hizo indispensable incluir en este Decreto las condiciones para acceder al pago de dichos recursos por parte del Estado, ya que por cuestiones de tiempo, el Congreso de la República no alcanzó a desarrollarlas de manera legal y en virtud de su facultad natural, con miras a las pasadas elecciones para autoridades territoriales”. De igual forma sostiene que “esta Corporación considera que el mencionado decreto fue expedido sólo para las elecciones del 26 de octubre de 2003”, y que dicho decreto podrá ser reemplazado por una ley de la República. Asimismo, explica que el sistema de adjudicación de curules en las elecciones para corporaciones públicas de elección popular es la cifra repartidora, la cual reemplazó al anterior sistema de cuociente electoral. En concordancia con lo anterior, el artículo 6º del decreto 2207 de 2003 guarda una estrecha relación con el artículo 263 Superior, en el entendido de que cuando ninguna de las listas alcance el umbral, las curules serán distribuidas por el sistema de cifra repartidora; en este último caso serán los candidatos elegidos por este método quienes tendrán derecho a la reposición de votos. En síntesis, el desarrollo legal establecido mediante el decreto 2207 de 2003 tiene como base las modificaciones introducidas por el Acto legislativo 01 de 2003. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 3733, recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 13 de enero del presente año, solicita a la Corte lo siguiente: “Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “sino lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”, contenida en el parágrafo del artículo 3º transitorio del Acto Legislativo No. 01 de 2003, en el que se otorgan facultades al Presidente de la República para regular lo relativo a la financiación de las campañas electorales, por cuanto el otorgamiento de tales facultades al Congreso de la República desbordó los límites del poder de reforma a él atribuido por la Constitución Política. Declarar la INEXEQUIBILIDAD por consecuencia del Decreto 2207 de 2003, por cuanto, al desaparecer la causa jurídica que sirvió de fundamento para su expedición, esta norma deviene inexequible. Subsidiariamente, en caso de que la Corte considere que el parágrafo del artículo 3º transitorio del Acto Legislativo No. 01 de 2003 se aviene a la Constitución, este Despacho solicita hacer los siguientes pronunciamientos con relación al contenido del Decreto 2207 de 2003: Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto 2207 de 2003, con excepción de la expresión “y las personas jurídicas que los apoyen”, contenida en el artículo 9 del mismo, la cual es inconstitucional.” El Señor Procurador General de la Nación comienza su intervención sosteniendo que, teniendo en cuenta el calendario electoral, las inscripciones para las elecciones del 26 de octubre de 2003 cerraban el 6 de agosto de 2003, el Gobierno Nacional hizo uso de la facultad consagrada en el mencionado parágrafo el 5 de agosto de ese año mediante la expedición del decreto 2207 de 2003. Al respecto, la Vista Fiscal considera que la reiterada renuncia del Congreso a su facultad de legislar, afecta el esquema constitucional de división de poderes, tanto más y en cuanto el parágrafo del acto legislativo consagraba un supuesto irrealizable por el legislador, cual era expedir en el término de 15 días la reglamentación de la reforma en lo atinente al asunto electoral, teniendo en cuenta que el acto reformatorio de la Carta se expidió el 1 de julio y sólo hasta el 20 de ese mes el Congreso podía reunirse por derecho propio, mientras que el término para las inscripciones vencía el 6 de agosto “es decir, el Congreso renunció tácitamente a su competencia al aprobar el parágrafo en mención, pues existía una imposibilidad material para regular la materia a la que él aludía”. Sobre el anterior punto, la Procuraduría deja claro que desea llamar la atención sobre el hecho de que el Congreso de la República avoque reformas para ser implementadas inmediatamente, “sin que el legislador cuente con las condiciones de realización legales y materiales para efectuarlas. Con conocimiento de ello, recurre de manera retórica al mecanismo de la delegación subsidiaria de la competencia legislativa en cabeza del Ejecutivo o de otros órganos del Estado, en materias que sólo son competencia del órgano de representación popular...”. En este orden de ideas, reitera la posición que había sentado en los conceptos concernientes a los expedientes D- 5091, D- 5032, D- 5041 y D- 5137, referentes a las facultades del constituyente derivado según la jurisprudencia de la Corte Constitucional; a los principios fundamentales y los valores que informan la Constitución Política que constituyen referentes necesarios para determinar su sustitución por el poder de reforma; al principio de separación de poderes inherente al Estado democrático constitucional; al otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir cuerpos normativos dentro de códigos y leyes estatutarias; y finalmente, las facultades del poder constituyente derivado en el caso bajo estudio. A continuación, la Vista Fiscal examina la competencia temporal con que contaba el Gobierno Nacional para expedir el decreto 2207 de 2003, concluyendo al respecto que “el plazo otorgado al Congreso para regular la materia, el 26 de julio de 2003, es decir, tres meses antes de la realización de las elecciones, previstas para el 26 de octubre de 2003, el Gobierno expide el decreto 2207 de 2003 el 5 de agosto de 2003, el cual fue publicado en el Diario Oficial No. 45.270”, debiendo concluirse que “en cuanto al aspecto temporal, el Gobierno Nacional era competente para expedir la norma”. De igual manera, en lo que concierne a la competencia material considera que, en términos generales, el decreto se ajusta a aquella por cuanto los diversos temas que regula se refieren todos ellos a la financiación de las campañas políticas. Acto seguido, la Vista Fiscal resume el contenido de los artículos que conforman el decreto 2207 de 2003, no encontrado contradicción alguna con la Constitución, salvo la expresión “las personas jurídicas que los apoyen” del artículo 9º, por cuanto “el inciso 7º del artículo 109 Superior únicamente establece este deber para quienes participen en el proceso electoral y no para los particulares que los financien. Adicionalmente, al establecerse esta obligación únicamente para las personas jurídicas, se vulnera el derecho a la igualdad, al eximir de dicha obligación a las personas naturales que igualmente pueden hacer aportes, de otra parte, las sanciones por violación a los topes de financiación recaen en principio en quienes participan directamente en él, según lo establecido en el artículo 109 constitucional. Si bien esta norma faculta al legislador a establecer otros efectos de la violación de dichos topes, no considera el Ministerio Público que éstos deban extenderse a los particulares sin que previamente se discuta democráticamente los efectos de la participación de particulares en las campañas políticas, especialmente cuando estos pueden incluir sanciones”. En síntesis, el Gobierno Nacional excedió sus competencias puesto que, aunque el tema se relaciona con la financiación de las campañas electorales, guarda también relación con el derecho fundamental de habeas data, el cual debe ser regulado mediante ley estatutaria. El decreto resulta en este punto incoherente por cuanto “no señala los objetivos y efectos de estos informes a que estarían obligados los particulares que financiaron las campañas, ni tampoco señala cuál es la responsabilidad de los mismos”. V. DECRETO DE PRUEBAS. La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del 16 de febrero de 2005 decretó la práctica de las siguiente pruebas: “Artículo único. Por Secretaría General de esta Corporación, ofíciese a la Señora Presidenta del Consejo Nacional Electoral para que en el término de cinco ( 5 ) días hábiles, contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, se sirva enviar a este Despacho un informe detallado sobre los siguientes aspectos y remitir la siguiente documentación: 1. ¿ A cuánto ascendieron los montos de dinero destinados y cancelados efectivamente a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos para las campañas electorales que tuvieron lugar en el período 1999- 2002? 2. ¿ A cuánto ascendieron los montos de dinero destinados y cancelados efectivamente a los partidos, movimiento políticos y grupos significativos de ciudadanos para las campañas electorales para Gobernaciones, Alcaldías, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales que tuvieron lugar el 26 de octubre de 2003?. 3. ¿De qué manera se calcularon los costos de trasporte y franquicias de correo para las elecciones del pasado 26 de octubre?. 4. De igual manera, se solicita el envío de copia de todas las resoluciones expedidas por el Consejo Nacional Electoral en relación con los candidatos y campañas que tuvieron derecho a reposición de votos desde el año 1999 hasta el 2003. El Consejo Nacional Electoral, mediante el oficio número OPC-028, del 17 de febrero de 2005 remitió las siguientes pruebas: - Copia de la Resolución N° 0030 de 25 de enero de 2005. - Copia del oficio CNE-P- 039 enviado por la doctora Nidia Restrepo Acosta, Presidenta del Consejo Nacional Electoral a la Doctora Alma Beatriz Rengifo López, Registradora Nacional del Estado Civil. - Copia de las Resoluciones N° 0057 de 02 de marzo de 1999, N° 0058 de 02 de marzo de 1999, N° 033 de 26 de enero de 2000, N° 0185 de 08 de marzo de 2000, N° 0186 de 08 de marzo de 2000, N° 0266 de 12 de abril de 2000, N° 0400 de 14 de junio de 2000, N° 0003 de 31 de enero de 2001, N° 0027 de 31 enero de 2001, N° 0043 de 07 de febrero de 2001, N° 0059 de 02 de marzo de 1999, N° 0460 de 10 de septiembre de 2001, N° 0670 de 14 de noviembre de 2001, N° 0257 de 21 de enero de 2002, N° 0371 de 06 de febrero de 2002, N° 0563 de 27 de enero de 2003, N° 0564 de 27 de enero de 2003, N° 0347 de 22 de enero de 2004, N° 0409 de 29 de enero de 2004, N° 2519 de 25 de octubre de 2004, y N° 0033 de 25 de enero de 2005. De igual manera remitió a esta Corporación unos cuadros donde se da cuenta de la financiación que recibieron los partidos y campañas electorales entre los años 1999 a 2003. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. 1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 inc. 2 y 241-8 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad del Decreto-Ley 2207 de 2003. 2. Asuntos previos. 2.1. Solicitud del Procurador General de la Nación. Al emitir el concepto correspondiente a este proceso, el Procurador General de la nación solicita: “Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “sino lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”, contenida en el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003, en el que se otorgan facultades al Presidente de la República para regular lo relativo a la financiación de las campañas electorales, por cuanto el otorgamiento de tales facultades al Congreso de la República desbordó los límites del poder de reforma a él atribuido por la Constitución Política. En este orden de ideas solicita además, declarar la INEXEQUIBILIDAD por consecuencia del Decreto 2207 de 2003, por cuanto, al desaparecer la causa jurídica que sirvió de fundamento para su expedición, esta norma deviene inexequible. Advierte la Corte, que al respecto del Parágrafo transitorio del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003 existe cosa juzgada constitucional, pues ya fue declarado exequible mediante sentencia C-971 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa[1], “por el cargo analizado”, relacionado con la competencia del congreso de la República para reformar la Constitución pero no para sustituirla, que es el mismo a que alude el Procurador en su solicitud. Al respecto concluyó la Corte en la citada sentencia: “Tal como se ha puesto de presente a lo largo de esta providencia, lo que en las hipótesis de delegación legislativa resulta relevante desde la perspectiva del control, es establecer, no la mera titularidad formal en el ejercicio de la función legislativa, sino las condiciones en las cuales, de manera excepcional, se permite que la misma se radique en cabeza del Ejecutivo. Y tal análisis puede hacerse tanto en relación con actuaciones que de manera general reformen las normas que establecen la reserva, como frente a disposiciones por virtud de las cuales, en el ámbito de una reforma constitucional, se disponga, con carácter transitorio, una excepción al principio general. Esta última hipótesis, que es la que se presenta en el parágrafo transitorio del Acto Legislativo acusado. Por lo tanto, es posible concluir que dicha disposición no comporta una sustitución de la Constitución de 1991, ni de los principios de separación de poderes y reserva de ley que ella consagra como elementos definitorios de su identidad.”. 2.2. El Decreto-Ley 2207 de 2003 se encuentra produciendo efectos jurídicos. La Corte considera necesario establecer previamente, si el decreto 2207 de 2003 continúa o no produciendo efectos jurídicos. Lo anterior por cuanto se trata de una regulación adoptada con base en una habilitación contenida en un artículo constitucional transitorio, y por ende, sin vocación de permanencia. Al respecto observa la Corte, que la normatividad en cuestión, distinto a lo sucedido con otras contenidas igualmente en el Acto Legislativo 01 de 2003[2], sigue desplegando efectos jurídicos, motivo por el cual, esta Corporación puede realizar el examen de constitucionalidad correspondiente. Cabe recordar, que mediante el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003 se reformó el artículo 109 de la Constitución Política, que consagra lo concerniente a la financiación tanto de los partidos y movimientos políticos como de las campañas que éstos adelantes y los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos. El parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003, evidencia que la intención del constituyente fue la de adoptar una norma de habilitación para el Gobierno Nacional, en caso de que el Congreso no reglamentara las materias a que se refiere el artículo 109 Superior, la cual debería estar lista a mas tardar tres meses antes de su realización, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales. Ahora bien, como no se trataba de regular el proceso electoral que se llevaría a cabo el 26 de octubre de 2003, sino el contenido del artículo 109 Superior sobre la financiación de las campañas electorales que se adelantaran para dichas elecciones, es evidente entonces que los efectos jurídicos del decreto 2207 de 2003 no se agotaron con la realización del mencionado certamen democrático, sino que por el contrario, la realización de dichas elecciones departamentales y municipales le daría plenos efectos jurídicos, teniendo en cuenta que tal y como está diseñado el sistema de reposición de votos, la financiación estatal de las campañas es posterior a las elecciones. En suma, el decreto 2207 de 2003 se encuentra desplegando efectos jurídicos en la actualidad. 3. Naturaleza y características del Decreto-Ley 2207 de 2003. Alcance del control de constitucionalidad que le corresponde ejercer a la Corte sobre el mismo. Mediante el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003 se reformó el artículo 109 de la Constitución Política, disposición ubicada dentro del Título IV sobre -La Participación Democrática y de los Partidos Políticos-. Se transcribe a continuación el citado artículo: Artículo 109. Modificado por Acto Legislativo 01 de 2003 Artículo 3°. El artículo 109 de la Constitución Política quedará así: El Estado concurrirá a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley. Las campañas que adelanten los partidos y movimientos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de reposición por votos depositados. La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación. También se podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o cand idatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley. Las campañas para elegir Presidente de la República dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios institucionales de radio y televisión costeados por el Estado, para aquellos candidatos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya postulación cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la ley. Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto. Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos. Parágrafo. La financiación anual de los partidos y movimientos políticos con Personería Jurídica ascenderá como mínimo a dos punto siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo. La cuantía de la financiación de las campañas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el costo del transporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de correo hoy financiadas. Las consultas populares internas de los partidos y movimientos que opten por este mecanismo recibirán financiación mediante el sistema de reposición por votos depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el momento de aprobación de este Acto Legislativo. Parágrafo transitorio. El Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes. Como el Congreso de la República no expidiere las normas correspondientes para reglamentar lo previsto en el mencionado artículo 109 de la Constitución, en virtud de la habilitación constitucional consagrada en el Parágrafo transitorio trascrito, el Gobierno Nacional expidió el 5 de agosto de 2003 el Decreto 2207 “Por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”. La Corte, mediante sentencia C-972 de 2004, se abstuvo de resolver sobre una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 6 del Decreto 2207 de 2003, y en la misma providencia le solicitó al Presidente de la República enviar a esta Corporación el texto del citado decreto para proceder a efectuar el control constitucional respectivo. La anterior determinación la adoptó la Corte, en razón a que la reglamentación a la que alude el Parágrafo transitorio del artículo 109 de la Constitución, se refiere a normas sobre financiación de las campañas políticas, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, materia que según pronunciamientos anteriores de esta Corporación[3], debe ser objeto de ley estatutaria, puesto que la constitución dispone que lo relacionado con las funciones electorales y los movimientos y partidos políticos debe ser desarrollado a través de ese tipo de leyes (C.P., art. 152, lit. c), y la financiación de las campañas electorales es una parte esencial de esas materias. Al respecto de la expresión “funciones electorales” a que se refiere el literal c) del artículo 152 de la Constitución, de tiempo atrás la Corte ha precisado los aspectos electorales que sólo pueden ser desarrollados por medio de leyes estatutarias y aquellos otros que pueden ser objeto de regulación mediante ley ordinaria, dado que ésta precisa regulación, por la forma como se consagró constitucionalmente, implica ser mucho más exhaustiva. En la sentencia C-145 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte consideró, “…que las funciones electorales que deben ser objeto de regulación mediante ley estatutaria van más allá de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (CP art 152 literal d) o de la regulación de los derechos de participación de las personas y de los procedimientos y recursos para su protección (CP art 142 literal a). “Es obvio que estas funciones electorales tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, así como con el régimen de los partidos y movimientos políticos y el estatuto de la oposición, materias todas ellas que son también objeto de reserva de ley estatutaria por la Constitución. Pero lo que es importante señalar es que el contenido de las funciones electorales no se disuelve en las temáticas anteriormente señaladas sino que tiene una sustancia propia. Una cosa son entonces los derechos de participación, otra los mecanismos e instituciones de participación, y otra diversa aun cuando muy relacionada con las anteriores, las funciones electorales. “(…) “…los derechos de participación permiten a los ciudadanos que conforman el cuerpo electoral, por medio de determinados mecanismos e instituciones de participación ciudadana, ejercer la función electoral, gracias a la cual la sociedad democrática se autogobierna. Pero no por ello las funciones electorales se reducen a los mecanismos y derechos de participación ciudadana, por lo cual es necesario no confundir esos diversos fenómenos jurídico-constitucionales. “Esta diferenciación es importante. En anteriores decisiones relativas al alcance de las leyes estatutarias, sobre todo en materia de derechos, esta Corporación había establecido que debía efectuarse una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una interpretación extensiva convertiría la excepción -las leyes estatutarias basadas en mayorías cualificadas y procedimientos más rígidos- en regla, en detrimento del principio de mayoría simple que es el consagrado por la Constitución. Dijo entonces la Corte: "... las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario. La misma Carta autoriza al Congreso para expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los Códigos de Procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas. En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias. Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales.[4]”. “Pero, como se ha mostrado anteriormente, las funciones electorales desbordan el marco del ejercicio de los derechos de participación. Esto significa que si bien en materia de derechos fundamentales se impone una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria -por cuanto una interpretación diversa vaciaría de contenido la actividad del legislador ordinario-, en materia electoral la situación es diversa. En este caso la regulación de la ley estatutaria debe ser mucho más exhaustiva por las siguientes razones: “De un lado, porque es la propia Constitución la que ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria y no solamente los aspectos esenciales de las mismas. “De otro lado, porque -como se ha señalado anteriormente en esta sentencia- una definición restrictiva de la noción de funciones electorales haría perder su especificidad normativa al mandato constitucional del artículo 152 literal c, ya que las funciones electorales se disolverían en los mecanismos y derechos de participación. “En tercer término, porque no se puede aducir que una reglamentación exhaustiva de las funciones electorales vacía al Legislador ordinario de su competencia -como sí sucede en el caso de los derechos fundamentales- puesto que las funciones electorales son un campo jurídico delimitado. “Finalmente, pero no por ello menos importante, porque esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático. Es sabido que la democracia, como procedimiento formal para la adopción de decisiones, se fundamenta en el predominio del principio de mayoría en el juego político. Esto significa que por regla general las decisiones colectivas son adoptadas por las mayorías. Sin embargo, lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democrático basado en la alternancia de mayorías, requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de reglas básicas previas, encaminadas no sólo a garant...