Sentencia C-521 de 1997

C-521-97 Sentencia C-521/97 Sentencia C-521/97 AUTONOMIA TRIBUTARIA DE MUNICIPIO Y DEPARTAMENTO-Límites/IMPUESTO DE PROPIEDAD DE ENTIDADES TERRITORIALES-Prohibición legal de conceder exenciones o tratamientos preferenciales/AUTONOMIA LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Le corresponde indicar actividades y materias gravadas/JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Gravámen Es el legislador el encargado de contemplar las reglas básicas a las que están sujetas las asambleas departamentales y sometidos los concejos distritales y municipales cuando establecen tributos, lo cual significa que, al amparo de la Constitución, le corresponde indicar las actividades y materias que pueden ser gravadas y las directrices sobre los gravámenes de los cuales son susceptibles, sin que resulte constitucional afirmar que cuando así obra, excluyendo por ejemplo del ámbito imponible ciertas áreas, con base en políticas generales de beneficio colectivo (como el estímulo a la salud o a la educación), invada o cercene la autonomía de las entidades territoriales, que, se repite, no son soberanas al respecto. Cuando esta Corte, en Sentencia C-587 del 7 de diciembre de 1995, afirmó que la destinación a la salud de los recursos provenientes de la explotación de los monopolios en juegos de suerte y azar (art. 336 C.P.) no cercena automáticamente y de una manera general e irreversible la posibilidad de que el legislador y las entidades territoriales señalen a las personas que hacen tal explotación como sujetos pasivos de cualquier impuesto, tasa o contribución, jamás declaró que estuviera vedado al legislador, al fijar las pautas tributarias que deben acatar las entidades territoriales, limitar las posibilidades de gravámenes sobre la actividad correspondiente. La competencia de éstas en la materia se halla condicionada a lo que estatuya la ley, y por tanto, dependen de ella las mayores o menores posibilidades de que sus órganos competentes establezcan tributos. De la misma manera en que hoy lo prohiben las normas legales acusadas, puede mañana el Congreso introducir él mismo impuestos, tasas o contribuciones por ese concepto, o permitir que lo hagan las asambleas o los concejos. Lo que la Corte sostiene, al interpretar el artículo 336 de la Carta, es que de su mismo texto no surge una ni otra opción con carácter forzoso para el Congreso, pues su contenido no es tributario sino que recae sobre la destinación de los dineros provenientes de la explotación de monopolios. Referencia: Expediente D-1644 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 7 de la Ley 12 de 1932, 6 de la Ley 1 de 1982 y 203 del Decreto 1222 de 1986. Actor: Juan Manuel Arango Velez. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los quince (15) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997). I. ANTECEDENTES El ciudadano JUAN MANUEL ARANGO VELEZ, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numerales 4 y 5, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 7 de la Ley 12 de 1932, 6 de la Ley 1 de 1982 y 203 del Decreto 1222 de 1986. Cumplidos como están los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a resolver. II. TEXTO Los textos acusados son del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado): "LEY 12 DE 1932 (Septiembre 23) sobre autorizaciones al Gobierno para obtener recursos extraordinarios. El Congreso de Colombia DECRETA: (...) Artículo 7. Con el objeto de atender al servicio de los bonos del empréstito patriótico que emita el Gobierno, establécense los siguientes gravámenes: 1. Un impuesto del diez por ciento (10 por 100) sobre el valor de cada boleta de entrada personal a espectáculos públicos de cualquier clase, y por cada boleta o tiquete de apuestas en toda clase de juegos permitidos, o de cualquier otro sistema de repartición de sorteos. 2. Un impuesto del cinco por ciento (5 por 100) sobre el valor de los billetes de rifas, y del diez por ciento (10 por 100) del valor de los billetes de lotería que componen cada sorteo. En tal virtud, el mínimum que podrá destinarse al pago de los premios será del cincuenta y cuatro por ciento (54 por 100) en vez del sesenta y cuatro por ciento (64 por 100) establecido en el artículo 2 de la Ley 64 de 1923. Este impuesto no afectará los impuestos departamentales ya establecidos o que se establezcan en virtud de las autorizaciones legales vigentes, y los Municipios no podrán gravar las loterías y los premios en ninguna forma. 3. Un impuesto del veinte por ciento (20 por 100) sobre los giros destinados a residentes en el Exterior, salvo los que deban invertirse en el sostenimiento de estudiantes colombianos en cuanto no excedan de cien pesos ($100). Este impuesto sustituye el que rige en la actualidad. 4. Un impuesto de cincuenta centavos ($0.50) mensuales por cada aparato telefónico de uso particular. Estos gravámenes desaparecerán tan pronto como se haya amortizado el empréstito". "LEY 1 DE 1982 (enero 11) por la cual se crean nuevas fuentes de financiación para los servicios seccionales de salud a través de la autorización de un juego de apuestas. El Congreso de Colombia DECRETA: (...) Artículo 6. Queda prohibido a los Departamentos, a las Intendencias, a las Comisarías, al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios, establecer impuestos directos o indirectos sobre los juegos de apuestas permanentes de que trata la presente Ley". "DECRETO 1222 DE 1986 (Abril 18) por el cual se expide el Código de Régimen Departamental. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 3 de 1986 y oída la Comisión Asesora a que ella se refiere, DECRETA: (...) Artículo 203. Queda prohibido a los Departamentos, a las Intendencias, a las Comisarías, al Distrito Especial de Bogotá y a los Municipios, establecer impuestos directos o indirectos sobre los juegos de apuestas permanentes de que trata el presente Decreto". III. LA DEMANDA Considera el actor que las disposiciones demandadas establecen prerrogativas y preferencias para las loterías, apuestas permanentes y que en general favorecen los monopolios, atentando contra los preceptos constitucionales que consagran la autonomía de las entidades territoriales, la descentralización fiscal, la protección de los tributos territoriales y las atribuciones de los concejos municipales. Manifiesta, citando apartes de la Sentencia C-587 del 7 de diciembre de 1995, que la Corte Constitucional ya se ha pronunciado al respecto, estableciendo que las personas que exploten juegos de suerte y azar pueden ser sujetos pasivos de cualquier impuesto. El artículo 336 de la Carta se debe interpretar razonablemente, pues no todo el dinero que tales personas reciban es exclusivamente para destinarlo a la salud, además de que dicha disposición constitucional no consagra exención alguna en materia de impuestos. A su juicio, con las normas acusadas y a la luz de la Constitución de 1991, se presenta el fenómeno denominado inconstitucionalidad sobreviniente y por tanto la Corte debe declararlas inexequibles. Por último, expone dos casos en particular que han ocurrido en la ciudad de Pereira con la Agencia de apuestas permanentes "Apostar" y la Lotería de Risaralda. IV. INTERVENCIONES El ciudadano JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA, actuando en su propio nombre y en calidad de apoderado del Ministerio de Salud, presenta escrito por medio del cual solicita a la Corte se inhiba para fallar el presente asunto teniendo en cuenta que mediante la Sentencia C-537 de 1995 la Corporación, al conocer sobre la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 7 de la Ley 12 de 1932, se declaró inhibida por tratarse de un impuesto extraordinario y temporal que ya no produce efectos. Solicita que, si se entrara a estudiar la constitucionalidad de las normas acusadas, se declaren exequibles, por cuanto no existe violación alguna a preceptos constitucionales. A su juicio, los entes territoriales no tienen soberanía fiscal y están sometidos a la ley. Aduce que la interpretación que el actor hace del artículo 336 de la Constitución no es la correcta, pues aquél se refiere a los monopolios rentísticos que no incluyen las actividades industriales y comerciales de producción de licores y juegos de azar de que tratan las normas demandadas. No acepta la tesis del actor respecto de la existencia de la inconstitucionalidad sobreviniente, al afirmar que la protección a los tributos territoriales no contradice que el Legislador en virtud de la soberanía fiscal, en el momento de regular la facultad impositiva territorial, determine los límites dentro de los cuales puede ejercerse dicha facultad. Considera que el actor, al narrar en su libelo demandatorio situaciones concretas ocurridas en Pereira, debió haber acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no utilizar como excusa la acción de inconstitucionalidad. El ciudadano MANUEL DAVILA OLARTE, actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, defiende en su escrito la constitucionalidad de los apartes normativos demandados. A su juicio, no existe transgresión a la Carta Política, ya que los impuestos a que se hace alusión no son de propiedad de las entidades territoriales. La Corte Constitucional ha sostenido que la autonomía tributaria concedida por la Constitución a los municipios no es absoluta, pues en materia de creación de impuestos debe estar subordinada no sólo a la Carta sino a la ley. El ciudadano JOSE EDUARDO VALDIVIA LARA sustenta la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, asegurando que ellas se encuentran vigentes y no han sido derogadas. De otro lado manifiesta que no existe violación alguna a las normas constitucionales, pues si bien es cierto la Carta Política otorga facultades a las entidades territoriales para decretar impuestos, también lo es que están condicionadas a la autorización previa que les dé la ley, la cual puede determinar los sujetos activos y pasivos, las bases gravables, las tarifas aplicables y los hechos generadores de la obligación. En relación con el al artículo 294, afirma que la propiedad de un impuesto territorial sólo se da cuando la Asamblea o Concejo, según el caso, haya decretado su creación, y, si con posterioridad a ese mandato se expidiere la ley que conceda exenciones u otorgue tratamientos diferenciales, aquí sí se presentaría una inconstitucionalidad, pero ello no es lo que ocurre con las disposiciones demandadas. El ciudadano BERNARDO CARREÑO VARELA presenta escrito en el cual manifiesta que los apartes normativos impugnados no son inconstitucionales, sino -a su juicio- innecesarios. Afirma que los concejos tienen facultad tributaria, pero su ejercicio debe ser autorizado por la ley, la cual no crea tributos locales. Si la ley no autoriza gravar ciertas actividades, mal podrían las entidades territoriales hacerlo. Considera que en el caso bajo estudio, la prohibición no es inconstitucional y tampoco se presenta el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente. En posterior escrito aduce que no existe cosa juzgada, pues el inciso 2 del artículo 7 demandado no fue tratado en la Sentencia C-537 de 1995. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita a la Corte se declare inhibida para fallar respecto del numeral 2 del artículo 7 de la Ley 12 de 1932, demandado, por considerar que dicha norma ha dejado de producir efectos, tal como lo manifestó la Corporación en Sentencia C-537 de 1995, al haberse amortizado ya el empréstito contraído para atender la guerra contra el Perú. Afirma que la potestad impositiva del Estado se encuentra en cabeza del Congreso y, por tanto, la autonomía dada por la Carta Política a las entidades territoriales no es absoluta, pues las potestades que de ella se derivan deben ejercerse dentro de los límites establecidos por la Constitución y la ley. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4 y 5, de la Constitución Política. 2. Los sujetos de la prohibición legal consagrada Tanto el artículo 6 de la Ley 1 de 1982 como el 203 del Decreto Ley 1222 de 1986 -que adoptó el Código de Régimen Departamental- establecen una prohibición dirigida a las entidades territoriales: la de gravar, con impuestos directos o indirectos, los juegos y apuestas permanentes. Esas normas, proferidas antes de entrar en vigencia la actual Constitución Política, hicieron referencia a las entidades territoriales entonces existentes, motivo por el cual, hecha la necesaria adaptación a la tipología de las mismas establecida en el artículo 286 de la Carta, debe entenderse que la indicada prohibición legal tiene por sujetos a los departamentos, los municipios y los distritos, que son las entidades hoy contempladas por la Constitución. En cuanto a los municipios que, con posterioridad a esas disposiciones, pasaron a ser distritos, estaban sometidos a la prohibición en la calidad que entonces tenían y lo están ahora, bajo su nuevo carácter. Las normas acusadas serán examinadas por la Corte en ese entendido y con ese alcance. 3. Inhibición parcial por carencia actual de objeto. Vigencia de una prohibición En cuanto al artículo 7 de la Ley 12 de 1932, debe distinguirse en el contenido de lo demandado. Han sido acusadas las siguientes expresiones de su numeral 2: "Este impuesto no afectará los impuestos departamentales ya establecidos o que se establezcan en virtud de las autorizaciones legales vigentes, y los Municipios no podrán gravar las loterías y los premios en ninguna forma". Es evidente que la primera parte de lo transcrito guarda relación directa y exclusiva con el impuesto temporal y extraordinario que por la norma se creaba, cuyo objeto se agotó una vez cobrado, por lo cual resulta claro que no se encuentra en vigor. Pero, si alguna duda cupiera al respecto, la disposición que allí se consagraba ha perdido vigencia no sólo en razón de lo anotado sino por derogación tácita, producida por la abierta incompatibilidad del mandato con disposiciones legales posteriores, precisamente los artículos 6 de la Ley 1 de 1982 y 203 del Decreto 1222 de 1986. Mientras éstas últimas normas prohiben a los departamentos gravar los juegos de apuestas permanentes, las expresiones en referencia del artículo 7, numeral 2, de la Ley 12 de 1932 habían establecido lo contrario: se dejaba a salvo la autorización legal a los departamentos para cobrar los impuestos de ese nivel ya establecidos o los que se establecieran después. Así las cosas, aplicando reiterada doctrina de la Corte y en cuanto la señalada parte de la disposición demandada no está produciendo ningún efecto, se configura la sustracción de materia y no cabe fallo de mérito acerca de su constitucionalidad o inconstitucionalidad. En cambio, las expresiones "...y los municipios no podrán gravar las loterías y los premios en ninguna forma", integrantes del mismo artículo, no han corrido la misma suerte y, por el contrario, han sido reiteradas por las normas legales posteriores. La prohibición allí contemplada está, pues, vigente y produce la totalidad de sus efectos. En los términos legales transcritos se consagra un mandato autónomo, de carácter permanente y claramente diferenciable del impuesto transitorio creado mediante el artículo 7, numeral 1, de la Ley 12 de 1932. No habiendo sido derogado en eso por norma posterior alguna y, por el contrario, como acaba de decirse, confirmada y ampliada la prohibición por los artículos 6 de la Ley 1 de 1982 y 203 del Código de Régimen Departamental, está vigente y debe la Corte pronunciarse acerca de su constitucionalidad o inconstitucionalidad sin que para ello obste el antecedente de la Sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995, mediante la cual esta Corporación se inhibió para fallar de mérito una demanda entablada contra el numeral 1 de dicho artículo 7 de la Ley 12 de 1932. En efecto, mientras que la controversia giraba entonces sobre el tributo en sí mismo, que la Corte estimó agotado por tratarse de un gravamen temporal y extraordinario previsto con el objeto exclusivo de atender los gastos de la guerra con el Perú, lo que ahora se pone en tela de juicio es la parte del inciso 2, en cuya virtud se estipula con carácter general e intemporal que los municipios no podrán gravar las loterías y los premios en ninguna forma, cobijando con ello a todos los juegos de apuestas permanentes, en lo cual existe identidad normativa con los otros preceptos atacados. 4. Competencia del legislador para restringir el poder tributario de las entidades territoriales Ahora bien, el punto central en el análisis de la Corte es el que resulta de la siguiente pregunta: ¿puede el legislador, a la luz de la Constitución Política de 1991, prohibir por vía general a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales gravar unas determinadas áreas de actividad? Como lo ha señalado reiterada jurisprudencia, las atribuciones de los cuerpos colegiados de elección popular en las entidades territoriales están supeditadas a lo que la ley disponga. En efecto, según el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, "dentro de los límites de la Constitución y la ley". Entre los derechos inherentes a ella se encuentra el de "establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones". Por su parte, el artículo 300 de la Carta, modificado por el 2 del Acto Legislativo 1 de 1996, señala en cabeza de las asambleas departamentales la función de "decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales" (numeral 4). El artículo 313, numeral 4, de la Constitución indica que corresponde a los concejos municipales "votar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y los gastos locales". (Los subrayados son de la Corte). Así, pues, ni los departamentos ni los municipios ejercen una soberanía tributaria, es decir, una atribución ilimitada o absoluta para la determinación de impuestos, tasas y contribuciones en sus respectivos territorios. No se oculta a la Corte que, según el artículo 294 de la Constitución, la ley tiene prohibido conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Al respecto, debe reafirmarse: "...para realizar el principio de autonomía de las entidades territoriales y con el objeto de asegurar que el patrimonio de éstas no resulte afectado por decisiones adoptadas a nivel nacional, el Constituyente ha prohibido de manera terminante que por ley se concedan exenciones o preferencias en relación con tributos que les pertenecen (artículo 294 C.P.). La Carta Política reconoce a las entidades territoriales la propiedad sobre sus bienes y rentas y equipara la garantía que les brinda a la que merecen los particulares sobre los suyos, de conformidad con la Constitución (artículo 362 C.P.). Más todavía, el artículo que se acaba de mencionar dispone en forma perentoria que, con la única excepción de la guerra exterior -y eso temporalmente-, los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y, en consecuencia, la ley no podrá trasladarlos a la Nación. Menos podría hacerlo, agrega la Corte, a sus entidades descentralizadas, ya que ello representaría la facultad de atribuir al ente subalterno posibilidades de las cuales carece el principal, sin que de todas maneras desaparecieran objetivamente las razones en las cuales se funda la restricción que a éste se impone". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-177 del 29 de abril de 1996). Sin embargo, el mencionado precepto alude a tributos ya existentes y no tiene el alcance de inhibir al Congreso de la República para señalar los límites dentro de los cuales pueden las entidades territoriales ejercer hacia el futuro su poder impositivo. Es el legislador el encargado de contemplar las reglas básicas a las que están sujetas las asambleas departamentales y sometidos los concejos distritales y municipales cuando establecen tributos, lo cual significa que, al amparo de la Constitución, le corresponde indicar las actividades y materias que pueden ser gravadas y las directrices sobre los gravámenes de los cuales son susceptibles, sin que resulte constitucional afirmar que cuando así obra, excluyendo por ejemplo del ámbito imponible ciertas áreas, con base en políticas generales de beneficio colectivo (como el estímulo a la salud o a la educación), invada o cercene la autonomía de las entidades territoriales, que, se repite, no son soberanas al respecto. El concepto de exención, como el de tratamiento preferencial, prohibidos al Congreso por el artículo 294 de la Carta, implican el reconocimiento de que ya existen unos gravámenes de propiedad de las entidades territoriales, respecto de los cuales, mediante tales modalidades -y eso es lo proscrito por la Constitución-, se pretende excluir a instituciones o personas, con menoscabo de los patrimonios de aquéllas, tal como lo destacó la transcrita jurisprudencia de esta Corte. Pero dichos conceptos no son aplicables cuando de lo que se trata es de fijar, de manera general y abstracta, los linderos de la actividad impositiva a nivel territorial, como corresponde a la ley, según la Constitución. Las disposiciones examinadas parten de la base de que la actividad de juegos y apuestas ya está gravada, en virtud de normas hace tiempo establecidas que fueron declaradas exequibles por esta Corte (Sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara), y lo que buscan, en razón del destino que se da a las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar (exclusivamente servicios de salud, según el artículo 336 C.P.), es que las entidades territoriales, dentro de una política tributaria general que corresponde trazar al legislador, no creen nuevos impuestos sobre ella. Tal restricción no implica exención ni tratamiento preferencial alguno sobre impuestos ya creados, de propiedad de las entidades territoriales, sino la unificación del esquema tributario, lo cual encaja dentro de la indicada atribución legislativa. Debe aclararse, para que no haga carrera una tesis errónea esgrimida en la demanda, que cuando esta Corte, en Sentencia C-587 del 7 de diciembre de 1995, afirmó que la destinación a la salud de los recursos provenientes de la explotación de los monopolios en juegos de suerte y azar (art. 336 C.P.) no cercena automáticamente y de una manera general e irreversible la posibilidad de que el legislador y las entidades territoriales señalen a las personas que hacen tal explotación como sujetos pasivos de cualquier impuesto, tasa o contribución, jamás declaró que estuviera vedado al legislador, al fijar las pautas tributarias que deben acatar las entidades territoriales, limitar las posibilidades de gravámenes sobre la actividad correspondiente. La competencia de éstas en la materia se halla condicionada a lo que estatuya la ley, y por tanto, dependen de ella las mayores o menores posibilidades de que sus órganos competentes establezcan tributos. De la misma manera en que hoy lo prohiben las normas legales acusadas, puede mañana el Congreso introducir él mismo impuestos, tasas o contribuciones por ese concepto, o permitir que lo hagan las asambleas o los concejos. Lo que la Corte sostiene, al interpretar el artículo 336 de la Carta, es que de su mismo texto no surge una ni otra opción con carácter forzoso para el Congreso, pues su contenido no es tributario sino que recae sobre la destinación de los dineros provenientes de la explotación de monopolios. La Corte no entrará en el análisis de situaciones particulares ni de casos concretos relativos al cobro de impuestos en determinados departamentos o municipios, como lo deseaba el demandante, pues ello escapa al ejercicio del control de constitucionalidad a ella encomendado en abstracto. La comparación que debe hacerse en los procesos de constitucionalidad no se refiere al desarrollo o ejecución, ni al cumplimiento o mala aplicación de las disposiciones objeto de acción pública o revisión, sino al contenido intrínseco de las mismas frente a los postulados y mandatos de la Constitución Política. DECISION Con base en las expuestas consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.- Decláranse EXEQUIBLES, en el entendido de que se refieren a las entidades territoriales que hoy contempla el artículo 286 de la Constitución, los artículos 6 de la Ley 1 de 1982 y 203 del Decreto 1222 de 1986. Segundo.- Decláranse EXEQUIBLES las expresiones "los Municipios no podrán gravar las loterías y los premios en ninguna forma", pertenecientes al artículo 7, numeral 2, de la Ley 12 de 1932. Tercero.- Por carencia actual de objeto, INHIBESE la Corte de resolver sobre las expresiones "Este impuesto no afectará los impuestos departamentales ya establecidos o que se establezcan en virtud de las autorizaciones legales vigentes", que hacen parte del artículo 7, numeral 2, de la Ley 12 de 1932. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. ANTONIO BARRERA CARBONELL Presidente JORGE ARANGO MEJIA EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ Magistrado Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General