Sentencia C-517 de 1992

C-517-92 Sentencia No Sentencia No. C-517/92 SERVICIOS PUBLICOS-Regulación/COMPETENCIA CONCURRENTE En el campo de los servicios públicos el Constituyente instituyó una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional y local. Tal competencia concurrente constituye nítida expresión de la articulación de los dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado. De una parte la ley a través de su capacidad reguladora realiza la unidad jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por igual en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea dable cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias regional y local, vale decir, la autonomía para la gestión de sus propios intereses. Por la otra, las autoridades de los niveles departamental y municipal, al ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la diversidad, que de otro lado, se busca satisfacer con esta estructura institucional. ENTIDAD DEPARTAMENTAL/ENTIDAD MUNICIPAL/AUTONOMIA ADMINISTRATIVA/SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Regulación El contenido normativo de las disposiciones, en cuya virtud el legislador regula aspectos atinentes al servicio público de transporte urbano masivo de pasajeros, como son tanto las condiciones generales bajo las cuales la Nación podrá contratar u otorgar su garantía a los créditos externos que contraigan las entidades que desarrollen un sistema de esa naturaleza; como las aplicables en concreto al sistema del Valle de Aburrá, no contravienen la autonomía administrativa, patrimonial o fiscal de las entidades departamentales y municipales. Las citadas disposiciones restringen la autonomía de la Nación, no así la de las entidades territoriales. El señalamiento de las condiciones y requisitos para el otorgamiento de garantías por parte de la Nación se inscribe, desde otro ángulo complementario, en la preceptiva de que trata el aludido artículo pues dicha regulación apunta a hacer efectivo el mandato constitucional que ordena al legislador velar porque el endeudamiento de la Nación no exceda su capacidad de pago. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD/SERVICIOS PUBLICOS-Tarifas El legislador simplemente aplicó a un caso concreto el principio de solidaridad que debe presidir la determinación de las tarifas de los servicios públicos dentro de la obligación que pesa sobre el Estado, en el sentido de hacer que la igualdad sea real y efectiva frente a personas de escasos recursos. Como quiera que el artículo tiene este alcance concreto y no pretende en modo alguno afectar la autonomía patrimonial de los entes territoriales consagrada en los artículos 262 y 294 de la Carta vigente, entre otros, en la parte resolutiva de la providencia se dispone que la norma es constitucional, en la medida en que no establece una exención que desconozca tal autonomía. ENTIDADES TERRITORIALES/AUTONOMIA FISCAL-Límites La denominada tesis de la "soberanía fiscal" de las entidades territoriales no tiene asidero constitucional. Así se infiere de manera clara e inequívoca no solo del contexto sistemático de la Carta, sino además de la misma historia de dicha iniciativa. La propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional. Esos mismos elementos permiten sin reticencias afirmar que en la nueva Carta el Constituyente en esta materia conservó los lineamientos básicos del régimen anterior pues les reconoció una autonomía fiscal limitada. Es decir, su ejercicio se subordina a los términos que señale la ley. TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS-Area de Influencia/ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración de intereses La definición de un área de influencia que vincule a las entidades territoriales de manera unilateral e inconsulta, por el mero hecho de estar conectadas por medio de cualquier servicio de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red vial urbana a los municipios servidos directamente, será inconstitucional siempre que vulnere los intereses propios de las entidades que la componen, los cuales se deducen de las normas constitucionales vigentes. Su definición concreta es tarea que solo puede ser realizada en cada caso a partir de premisas fácticas determinadas. Esta Corte advierte que mal puede una ley del Congreso o un decreto del Gobierno incluir un municipio en un área de influencia de un sistema masivo de transporte de pasajeros, e imponerle en consecuencia determinadas cargas u obligaciones, sin la participación popular o al menos institucional de la localidad, cuando de una evaluación objetiva sea claro que la obra no es de interés del respectivo municipio y que en cualquier caso su negación a participar en la misma no lesiona el interés nacional. DESCENTRALIZACION/AUTONOMIA En el ámbito concreto de la República unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la Carta de 1991, descentralizacion y autonomía se desenvuelven y son compatibles con una unidad de organización de la comunidad estatal de carácter político y con la presencia de una soberanía que reside en el pueblo. Ninguna pretende confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario. La elección de las autoridades propias y los mecanismos de participación popular son elementos especiales de la descentralizacion política que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma. Vale decir, de definir, con criterio político, la viabilidad de asuntos de interés público dentro de los límites del ente territorial. Ref: Proceso D-001 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3o.(parcial),4o.(parcial), 5o. (parcial), 7o., 8o. (parcial), 9o., y 12 (parcial) de la Ley 86 de 1989 "por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento." TEMAS: -Descentralización y autonomía en el ámbito de la República unitaria; -Relaciones entre el poder central y las instancias departamental y municipal en materia de servicios públicos y, en especial, en el campo del transporte público urbano masivo de pasajeros. ACTORES: Juan Fernández Carrasquilla William Namén Vargas MAGISTRADO PONENTE: Doctor CIRO ANGARITA BARON Sentencia aprobada mediante Acta No. 73 Santafé de Bogotá, D.C., septiembre 15 de mil novecientos noventa y dos (1992) I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada tanto en el artículo 214 de la expirada Constitución Política como en el artículo 241-4 y otros de la vigente, los ciudadanos Juan Fernández Carrasquilla y William Namén Vargas instauraron después del 1o. de junio de 1991, y ante la Corte Suprema de Justicia demanda de inexequibilidad en forma parcial contra los artículos 3, 4, 5, 8 y 12 de la ley 86 de 1989 y total contra los artículos 7 y 9 del mismo estatuto. La Corte Suprema de Justicia, en obedecimiento a lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 24 transitorio de la Carta Magna, ordenó la remisión del proceso a la Corte Constitucional, cuya Secretaría General certificó su recepción el 18 de febrero del corriente año, día siguiente al de su instalación formal. De conformidad con el programa de reparto y trabajo aprobado por la Sala Plena para el mes de febrero, fue admitida mediante auto de marzo cuatro (4) del cursante año. Al proveer sobre la admisión de la demanda, el suscrito magistrado ponente ordenó la fijación en lista del negocio para asegurar el derecho de intervención ciudadana que consagran los artículos 242-1 C.N. y 7, inciso segundo del decreto 2067 de 1991. Del mismo modo, se surtieron las comunicaciones de rigor sobre la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así como el traslado de copia de la demanda al despacho del señor Procurador General de la Nación quien oportunamente rindió el dictamen fiscal. Como se han cumplido los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación a decidir. II. NORMAS ACUSADAS Las disposiciones impugnadas, conforme a la publicación de la Ley a la cual pertenecen en el Diario Oficial No. No. 39124 de diciembre 9 de 1989, son las que a continuación se transcriben. Se subraya en ellas lo que es materia de acusación parcial. "LEY 86 de 1989 (diciembre 29) "Por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: CAPITULO I Principios Generales ".............. "Artículo 3o. El área de influencia de un sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros estará comprendida por el Distrito Especial de Bogotá o los municipios servidos directamente por el sistema y los conectados a ese y este por otros servicios de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red vial urbana. De conformidad con lo previsto en el inciso anterior, el Gobierno nacional señalará el área de influencia con base en los estudios técnicos elaborados por la respectiva empresa pública que ejecute el proyecto ".......... CAPITULO II De la financiación de los sistemas de transporte masivo "Artículo 4o. La nación solamente podrá contratar u otorgar su garantía a los créditos externos contratados por entidades que desarrollen sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, cuando éstas hayan pignorado a su favor rentas en cuantía suficiente que cubran el pago de por lo menos el 80% del servicio de la deuda total del proyecto" "Artículo 5o. Cuando las rentas propias de los municipios, incluído el Distrito Especial de Bogotá, no sean suficientes para garantizar la pignoración de los recursos prevista en el artículo anterior, quedan facultados para: a) Aumentar hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes que son de su competencia; b) Cobrar una sobretasa al consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público sobre las ventas de Ecopetrol en la planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo sistema, previo concepto del Consejo de Política Económica y Social, Conpes. "Los incrementos a que se refiere el presente artículo se destinarán exclusivamente a la financiación de sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se cobrarán a partir del 1o. de enero del año siguiente a aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo" CAPITULO III Del sistema de transporte masivo del Valle del Aburrá ".......... Artículo 7o. En el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá, como condición para el otorgamiento de la garantía de la Nación, se deberán pignorar rentas en cuantía suficientes que, sumadas a los recursos generados por la sobretasa a la gasolina de que trata el artículo anterior, cubran en valor presente la totalidad del costo inicial del proyecto, equivalente a US $ 650 millones de 1984. Artículo 8o. La contribución por valorización que se cobre en las jurisdicciones municipales en Medellín, Itaguí, Bello, Envigado, Sabaneta, la Estrella y Copacabana, para atender las erogaciones causadas por la construcción del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá y prioritariamente el servicio de la deuda, no podrá ser inferior al equivalente en pesos de 164 millones de dólares constantes de 1992, estimativo que excluye los estratos socioeconómicos Nos. 1, 2 y 3. Parágrafo 1o. El Instituto Metropolitano de Valorización, Inval, recaudará la contribución por valorización en los municipios de Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana. Por su parte, la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia hará lo propio en el Municipio de Envigado. "............. Artículo 9o. En el caso del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá se deberán pignorar las siguientes rentas: a) La contribución por valorización de que trata el artículo 8o. de la presente Ley; b) Rentas departamentales y municipales en cuantías suficientes que cubran la diferencia entre el costo inicial del proyecto, a que hace referencia el artículo 7o. de esta Ley, y lo recaudado por el concepto de la sobretasa a la gasolina y los recursos previstos en el literal a) del presente artículo. "............ CAPITULO V Otras disposiciones "Artículo 12. Para efectos de la administración de las sumas recaudadas por concepto de los recursos provenientes del cumplimiento de los artículos 5o, 6o, y 9o. de la presente Ley, la Tesorería General de la República abrirá una cuenta de manejo para cada proyecto. La transferencia del recaudo de los impuestos se efectuará de conformidad con lo que establezca la reglamentación que se expida para este fin. "Parágrafo: La Tesorería General de la República girará las sumas recaudadas a las empresas públicas que ejecuten el proyecto o hará pagos en su nombre, de acuerdo con lo que se establezca en convenios que deberán celebrar para estos fines con la Nación". III. LA DEMANDA Mediante escrito presentado personalmente a la Secretaría General el 24 de febrero pasado, los actores adecuaron la demanda a la preceptiva constitucional en vigor. A.- DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES INFRINGIDAS Estiman violados los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 6o, 34, 58, 113, 121, 136, 150, 209, 286, 287, 294, 298, 299, 300 numerales 1, 2, 3, 4, 5, 7; 303, 305 numerales 2, 3, 4, 7; 311, 312, 313 numerales 1, 2, 4, 5, 6,; 314, 315 numerales 3, 5, 7, 9; 317, 338, 345, 346, 351, 352, 353, 356, 362, 363 y 364 según la publicación que de la Constitución Política convenida por la "Asamblea Nacional Constituyente" apareciera en la Gaceta Constitucional No. 116 del 20 de julio de 1991. B.- CONCEPTO DE VIOLACION. Los demandantes estructuran sus cargos a partir de las disposiciones constitucionales que consideran transgredidas, así: a) Acusación contra los artículos 4, 5, 7, 8 parágrafo 1, 9 y 12 de la Ley 86 de 1989 por violación de los artículos 1o, 2o, 4o, 6o, 58, 113, 121, 136-1, 150, 209, 286, 287, 294, 298, 299, 300-1, 2, 3, 4, 5, 7, 11 infine; 303, 305-2, 3, 4, 7, 311, 312, 313-1, 2, 4, 5, 6; 314, 315-3, 5, 7, 9; 317, 338, 345, 346, 351, 352, 353, 356, 362, 363 y 364 de la Constitución Política. En el primer capítulo, denominado "Consideración preliminar" los actores plantean que los preceptos impugnados trasladan a los municipios del área de influencia del sistema de transporte masivo del Valle de Aburrá, las erogaciones causadas por su construcción y por el servicio de la deuda. Afirman asimismo que las susodichas disposiciones desconocen la autonomía administrativa, patrimonial, fiscal e impositiva de los entes territoriales. Seguidamente, bajo el epígrafe "Violación de la autonomía de las entidades territoriales" los demandantes reseñan la evolución constitucional que a partir de la Carta de 1863 se ha cumplido en materia de organización geopolítica del Estado colombiano la cual documentan prolijamente con citas de doctrinantes nacionales y extranjeros y jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la materia. Aseveran que la Constitución Política de 1991: "amplió el campo de la descentralización consagrando como principio fundamental la organización del "Estado Social de derecho" en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (art. 1o.) y distribución racional de funciones, realizable por partición de órganos, delegación de competencias, desconcentración, descentralización por servicios y descentralización territorial (art. 209)". "Esta especie de descentralización, presupone simultaneidad de autoridad, central y local, con vocación para la definición de sus asuntos, concesión de personificación normativa a las entidades territoriales ...dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía para la gestión de sus intereses- dentro de los límites constitucionales y legales, y en esa virtud, gobierno y ejercicio de funciones por autoridades propias, administración de recursos y establecimiento de tributos necesarios para el desarrollo de su cometido (art. 287)." Destacan que en la reforma constitucional de 1991 se concibe al municipio como "la ENTIDAD FUNDAMENTAL DE LA DIVISION POLITICO ADMINISTRATIVA DEL ESTADO," para lo cual precisan las funciones que conforme el artículo 311 C.N. le competen así como las que, según lo dispuesto en los artículos 312 a 315 ibídem, se distribuyen entre el Concejo y el respectivo Alcalde como expresión de la autonomía de que gozan en los órdenes político, administrativo, patrimonial, tributario y fiscal. Sostienen que como consecuencia de la organización institucional como "Estado Social de Derecho" consagrada en los artículos 2, 3, 113 y 209 C.N., "...ni el legislador ni el ejecutivo, pueden ALTERAR, CERCENAR O SUPRIMIR LAS COMPETENCIAS de las entidades territoriales de la República, ni desconocer la autonomía política, administrativa, patrimonial, tributaria y fiscal reconocida y concedida por la Constitución Política a los municipios y departamentos. "...la forma unitaria limita en los términos señalados restrictivamente por la Constitución Política, la independencia de las entidades territoriales, más no autoriza su cercenamiento ni supresión, según reiterado criterio de la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Carta de 1886, en vigor hoy, con mayor énfasis por la amplitud de la descentralización territorial y las limitantes consagradas a la autoridad central." En un tercer acápite que denominan "La violación de la facultad impositiva y garantía de los bienes de las entidades territoriales" señalan: "...la autonomía de las entidades territoriales y por tanto de los Departamentos y Municipios (art. 286), encuentra garantía tutelar en su patrimonio, bienes, rentas y recursos, particularmente por la expresa prohibición de incidencia en sus derechos e impuestos". A ese respecto, citan las disposiciones que en la Carta de 1886 consignaban dichos postulados, así como apartes de varios pronunciamientos en los que la Corte Suprema de Justicia sostuvo que la facultad tributaria del Congreso, no podía desconocer, afectar, limitar o gravar, los bienes de las entidades territoriales (art. 183 C. N.) y menos, invadir su órbita o ámbito de acción. A propósito de lo dispuesto en esta materia por la Carta en vigor, expresan: "De acuerdo con el régimen constitucional instituído en 1991, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales (art. 338). Esta función se reconoce al Congreso de la República en el artículo 150, numeral 12 de la actual Carta. "No obstante, según los artículos 287/3, 298 y 311 de la Constitución, la autonomía de los entes territoriales, comporta la administración de sus recursos y el establecimiento de los tributos necesarios para cumplir sus objetivos y al tenor de los arts. 300 y 313, numeral 4o, se asigna a las Asambleas Departamentales la facultad de "decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones para el cumplimiento de las funciones departamentales" y a los Concejos Municipales, la de "votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales", recogiendo lo dispuesto en los artículos 191 y 197-2 de la Carta de 1886 y amplificando la potestad del municipio, porque, ahora, para estos menesteres, no se somete a las ordenanzas departamentales, sino a la Constitución y la ley. "La administración de los recursos de los entes territoriales es de SU COMPETENCIA PRIVATIVA, en cuya tutela, la prohibición de injerencia determina la imposibilidad para el ejecutivo y el legislador de intervenir en su dominio o manejo (arts. 121, 136, 287, 298, 300, 311 y 313 C. N.). "Por esto la autoridad central, no puede alterar, gravar, trasladar ni suprimir o cercenar el patrimonio de las entidades territoriales, según prevenía la Carta de 1886 en su artículo 183 y contempla la actual, especial y textualmente, en sus artículos 294 y 362. "..." Las consideraciones precedentes, los conducen a afirmar que: "Al estatuír la ley 86 de 1989, en sus artículos 4o.: la nación solamente podrá contratar o garantizar los créditos externos de dichas entidades "cuando estas hayan pignorado a su favor rentas en cuantía suficiente; 5o: "cuando las rentas propias de los municipios incluído el Distrito Especial de Bogotá, no sean suficientes para garantizar la pignoración de los recursos"; 7o.: "se deberán pignorar rentas en cuantía suficiente y 9o.: "se deberán pignorar las siguientes rentas: a) la contribución por valorización de que trata el artículo 8o. de la presente ley; b) rentas departamentales y municipales en cuantías suficientes..., viola flagrantemente la Constitución Política de 1991 desconociendo la autonomía administrativa, patrimonial y fiscal de los departamentos y municipios y con ello, sus arts. 1o, por cuanto se desconoce el principio fundamental de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales; 287 en consonancia con los arts. 286, 298 y 311, en tanto estas tienen autonomía para la gestión de sus intereses, gobierno por autoridad propia, ejercicio de sus propias competencias, administración de sus recursos y establecimiento de tributos necesarios para cumplir sus funciones; 294, pues la ley no podrá conceder exención, tratamiento preferencial ni recargo alguno respecto de los tributos de su propiedad; 362, por cuanto los impuestos y las rentas tributarias o no tributarias de departamentos y municipios son de su propiedad exclusiva, gozan a más de las garantías de la propiedad y renta de los particulares de especial protección constitucional, por la cual, la ley no puede trasladarlos a la Nación; 58 y 34, porque desconoce los derechos de las entidades territoriales sobre sus tributos e implanta una especie de "expropiación" o a lo menos de "confiscación irregular" sobre sus bienes. "No puede el legislador DISPONER A SU ARBITRIO DE LAS RENTAS, RECURSOS o TRIBUTOS de departamentos y municipios, obligándoles a pignorarlos, gravarlos o desmembrarlos a su antojo, pues, su facultad impositiva, encuentra en los artículos 294 y 362, en concordancia con los arts. 1, 2, 34, 58, 121, 136, 287, 298, 299, 300-4, 311, 312, 313-4 de la Carta de 1991, expresa restricción por la tutela constitucional a su propiedad. "Por este mismo respecto, los artículos 4o. 5o. 7o. y 9o. de la ley 86 de 1989, en cuanto gravan con la pignoración...las rentas propias de departamentos y municipios en cuantías suficientes, esto es, en forma general e indiscriminada, resultan violatorios de los artículos 294 y 362 de la Constitución. "Las características, naturaleza y efectos normativos de la "pignoración" indefinida e indiscriminada de las rentas departamentales y municipales evidencian la inconstitucionalidad de los preceptos. "La pignoración de "rentas en cuantías suficientes" también desconoce la prohibición consagrada en los artículos 305-7, 313-7, aparte final y 364, por cuanto ni los departamentos ni los municipios podrán "crear obligaciones que excedan el monto global para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado" y su endeudamiento "no podrá exceder su capacidad de pago", y el artículo 345 pues en tiempo de paz no puede percibirse contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogación decretada por Congreso, Asamblea o Concejo, que no esté en el de gastos ni transferirse crédito alguno; el 346, 347 y 353, porque el presupuesto es anual y debe contener la totalidad de los gastos durante la vigencia fiscal." "..." Por otra parte, imputan al artículo 5o. de la ley 86 de 1989 como cargos específicos los de violar los principios de "determinación clara, inequívoca y específica de los elementos que integran la obligación tributaria" que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha definido como condición indispensable para su constitucionalidad al conceder "autorización" indefinida, intemporal, e ilimitada y sin precisión a las autoridades territoriales para aumentar "hasta en un 20% las bases gravables o las tarifas de los gravámenes de su competencia" cuando sus rentas propias resultaren insuficientes; y al delegar en la empresa ejecutora del proyecto la definición de la exigibilidad o cobro de la contribución al disponer que estos tendrán lugar a partir del 1o. de enero del año siguiente a aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo. Del artículo 8 ibídem, predican las siguientes tachas adicionales: a) Desconocimiento de los principios de utilidad, equidad, proporcionalidad e igualdad ante las cargas públicas al asignar a los municipios del área de influencia del Valle de Aburrá, la carga financiera del costo total de construcción y puesta en marcha del sistema de transporte masivo y la generada por la contratación del empréstito externo, sin consideración al beneficio o utilidad que para cada entidad territorial represente la obra. b) Transgresión de la autonomía administrativa municipal al disponer su parágrafo 1o. que el recaudo de la contribución por valorización lo harán entidades distintas a los municipios donde se establece el tributo, a saber, el Instituto Metropolitano de Valorización INVAL- en Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana- y la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia en Envigado. Para concluir este aparte, afirman que: "Siendo inconstitucionales los preceptos acusados, en lo pertinente a la "administración de las sumas" recaudadas con base en los artículos 5o. y 9o. por la Tesorería General de la Nación, también lo es el artículo 12 de la ley 86 de 1989." c) Acusación parcial de los artículos 3o. y 8o. parágrafo 1o. de la Ley 86 de 1989, por violación de los artículos 1, 2, 3, 4, 113, 121, 136, 150, 209, 286, 287, 298, 299, 300-1, 2, 3, 7, 11 infine; 303, 305-2, 3, 4, 7; 311, 312, 313-1, 2, 5, 6, 7 y 10; 314, 315-3, 5, 7 de la Constitución Política. A juicio de los actores, la inconstitucionalidad del artículo 3o. y del parágrafo 1o. del artículo 8 de la citada Ley se produce por cuanto dichos preceptos delegan sin restricción de tiempo o materia en el Gobierno nacional y en la empresa ejecutora del proyecto la determinación del área de influencia del sistema, lo que en su concepto, "... constituye ostensible intromisión en la competencia de las Asambleas Departamentales, del Gobernador, los Concejos y Alcaldes Municipales, reconocida por los artículos 287, 298, 299, 300-1, 2, 3, 7; 303, 305-2, 4, 7; 311, 312, 313-1, 2, 6; 314, 315-3, 5, 7, de la actual Constitución (arts. 187-2 y 5, 189-2, 194/3 y 9, 196, 197-1, 3 y 4 de la Constitución de 1986) y cercena en forma permanente e ilimitada, la autonomía de los Departamentos y Municipios al invadir su radio, ámbito u órbita de acción política y administrativa, pues el legislador no puede, por medio de leyes, disminuir las funciones concedidas por el Código Constitucional para la administración de los asuntos seccionales o locales, ni "insmicuírse en aquélla" (arts. 121 y 136), ni aún so pretexto, de la unidad del Estado, que le impone el respeto de la precitada autonomía política y administrativa, departamental y municipal en materia local o regional, ya que, la coordinación general de los planes y programas de desarrollo social y la planificación no es absoluta ni sustitutiva, ni implica co-gobierno, sino orientación de Asamblea, Gobernador, Alcalde y Concejo para la adopción de decisiones propias. "Por lo mismo, el legislador, de una parte, no puede desconocer tales atribuciones y de otra, trasladar las competencias constitucionales de los entes territoriales a otras esferas de la administración pública, como el Gobierno nacional y la empresa ejecutora del proceso. "Menos podrá el legislador incurrir en la anfibología de dejar al juicio de una empresa y del Gobierno, la potestad de integrar en el área de influencia todo municipio conectado de cualquier manera por otros servicios de transporte colectivo urbano y por la red vial urbana al sistema, que en simplicidad de términos y sentido común, significa arbitrio administrativo." IV. LA INTERVENCION CIUDADANA Según lo acredita el Informe rendido por la Secretaría General en abril siete (7) del corriente año, dentro del término de fijación en lista del proceso presentaron escritos de impugnación a las pretensiones de la demanda los ciudadanos Alvaro Osorio Sierra, como apoderado de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá -ETMVA- y Teresa de Jesús Martin Méndez como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El apoderado de la ETMVA fundamenta la constitucionalidad de las disposiciones acusadas en las siguientes consideraciones: -No es exacta la afirmación según la cual las normas impugnadas trasladan el costo total del proyecto a las entidades territoriales de la República del área de influencia y al contribuyente por valorización y por impuestos de gasolina. Las empresas que asumen la prestación de un servicio no necesariamente tienen que acudir a la suscripción de contratos de crédito y en consecuencia recurrir al cumplimiento de lo exigido por la ley 86 para que la Nación caucione los citados compromisos. Por ello, no se trata de que las erogaciones causadas por la construcción del proyecto, ni de la atención prioritaria al servicio de la deuda, hayan sido trasladadas a los municipios del área de influencia. Debe diferenciarse, dice, entre el origen de las fuentes de ingreso que permitan la financiación de los sistemas de transporte masivo y su pignoración. -No puede sostenerse que el legislador, al expedir la ley 86 de 1989, haya alterado, cercenado o suprimido las competencias de las entidades territoriales de la República o desconocido la autonomía que en sus diferentes campos les reconoce y concede la Constitución Política. El nuevo orden constitucional entraña un verdadero proceso descentralizador que, sin embargo, está limitado por las condiciones materiales y económicas de nuestros municipios que hacen inoperante el esquema de autonomía. Por ello, y en eso ha sido reiterativa la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la autonomía patrimonial y administrativa de que gozan las entidades territoriales no es absoluta. Esa afirmación mantiene su vigencia a la luz del nuevo ordenamiento constitucional. De hecho, varias normas constitucionales (49, 67, 150-4, 288, 356, 367), distribuyen competencias entre la Nación y las entidades territoriales y remiten permanentemente a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. La misma Constitución entonces admite que, dada nuestra propia realidad económica, existen serios obstáculos para materializar los principios de descentralización. Esa realidad económica, incluso, puede llevar a que sea imposible la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, pues no hay recursos para hacer la asignación de competencias que a ella le corresponden. -El municipio, a pesar de ser la "entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado" no goza de una autonomía absoluta, por cuanto es al legislador a quien le corresponde determinar la distribución de competencias en los diferentes niveles de gobierno. -En la Carta Política, el nivel nacional tiene prelación sobre el local; así se refleja en las competencias que esta atribuye al Congreso; al Presidente de la República en su calidad de jefe del Estado, suprema autoridad administrativa y símbolo de la unidad nacional; y a los demás órganos centrales. -La contribución de valorización constituye un sistema financiero eficaz que produce beneficios sobre determinadas áreas territoriales, en donde se advierte un incremento en el valor de la propiedad inmobiliaria. La contribución de este tipo consagrada en la ley 86, ya fue objeto de un pronunciamiento por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en sentido favorable. En efecto, dicha Corporación sostuvo que la autonomía que la Constitución concede a las entidades territoriales para la administración y disposición de sus patrimonios les permite proceder, sin contrariar la normatividad jurídica, a la pignoración de sus rentas, cumpliendo con los requisitos legales. -Termina este impugnante afirmando que el servicio público de transporte, sobre todo en el caso de los sistemas integrados, rebasa las fronteras municipales; no es "domiciliario" en los términos de la Constitución. Por eso, el gobierno nacional puede definir su área de influencia, con miras a realizar una verdadera forma de coordinación administrativa. Por su parte, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, empieza por relatar que mediante escritura pública No. 1020 del 31 de Mayo de 1979, otorgada en la Notaría Novena de Medellín, el Gobernador de Antioquia y el Alcalde de Medellín, autorizados respectivamente por la Asamblea y el Concejo correspondientes, constituyeron y solemnizaron la sociedad de responsabilidad limitada entre entidades de derecho público denominada EMPRESA DE TRANSPORTE MASIVO DEL VALLE DE ABURRA LIMITADA, cuyo objeto principal es la "planeación, construcción, operación y administración del sistema de transporte rápido masivo del Valle de Aburrá". La impugnante informa en qué consistió la autorización dada por cada una de las dos corporaciones colegiadas mencionadas, y que tanto el departamento como el municipio concurrieron a la formación de la sociedad, cada uno aportando el 50% del capital social de la misma. Pero, dado el costo del proyecto y las exigencias de la banca internacional, se vieron conminados a solicitar la garantía de la Nación colombiana. Afirma que la pignoración de las rentas municipales y departamentales de que tratan las disposiciones de la ley 86 que se acusan, se endereza a cumplir con lo dispuesto en los artículos 227 y 228 del Decreto 222 de 1983, los cuales obligan a la nación a exigir contragarantías a efectos de poder garantizar un crédito externo; indica que la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público planteó idéntica exigencia. La impugnante cita in extenso la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, del proyecto que culminó con la expedición de la ley 86 de 1989, con el propósito de hacer ver que en ella se hizo énfasis en la necesidad de ayudarle a los municipios a realizar las obras que solucionen los problemas del transporte urbano, pero sin comprometer excesivamente y sin contragarantías los recursos de la Nación; de ahí que, en su opinión, sea equitativo que se cobre la valorización y la sobretasa en las áreas de influencia del respectivo sistema. También cita la ponencia para primer debate en el Senado, en la que se afirma que el proyecto de ley es el producto de un consenso regional, con participación de las autoridades regionales, la clase política y el Gobierno nacional, lo que, incluso, llevó a la creación de una subcomisión en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. Por último, hace referencia a la ponencia para segundo debate en el Senado, en la cual se afirma que dada la magnitud de estos proyectos de inversión y el impacto macroeconómico que tienen en el servicio de la deuda, se hace necesario que estos se desarrollen con nuevos esfuerzos de la comunidad beneficiada. Seguidamente, la ciudadana interviniente se refiere al concepto de autonomía, de cuya historia hace un breve recuento, arrancando en Grecia y pasando por la Edad Media. La define como "la facultad de una comunidad humana de gobernarse a sí misma, mediante sus leyes propias, y por autoridades elegidas de su seno; todo dentro del marco de una subordinación a un poder central, y dentro de las instituciones políticas del Estado al cual pertenecen." Considera que esta noción conserva su vigencia aún bajo el imperio de la nueva Constitución, como quiera que desde su preámbulo se indica la necesidad de fortalecer la unidad de la Nación. Procede a hacer una reseña jurisprudencial al respecto para, a partir de todos estos elementos, reiterar que a la ley le corresponde hacer la distribución de competencias, limitando, en cierta medida, la autonomía territorial. En igual sentido, afirma, se ha pronunciado el Consejo de Estado. Por todo lo anterior concluye que "la autonomía de que nos habla la Constitución de 1991 tiene límites en el ámbito de la ley que constituye la expresión de la República unitaria. " IV. ELEMENTOS PROBATORIOS Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la decisión, el suscrito magistrado ponente, en uso de sus competencias legales, solicitó a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes la remisión, con destino a las presentes diligencias, de copia auténtica del expediente legislativo y de los antecedentes del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 86 de 1989. Tales antecedentes obran en cuadernos separados: el No. 1 distingue los enviados por el Senado (69 folios) y el No. 2 identifica los provenientes de la Cámara (70 folios). La Corporación, en lo pertinente, hará referencia a dichos elementos en el acápite de "Consideraciones", correspondiente al numeral VII de este fallo. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, mediante oficio No. 014 de mayo 12 de 1992, rindió en tiempo el concepto fiscal de rigor. Estima que como el argumento central de la acusación gira en torno a la presunta invasión por el nivel central, de competencias propias de las instancias seccional y local, es del caso examinar las disposiciones constitucionales que hoy institucionalizan la estructura del Estado y definen competencias y funciones de todos los niveles administrativos. En ese orden de ideas, comienza el jefe del Ministerio Público por hacer un breve recuento del proceso de "búsqueda de un modelo descentralista" que se ha cumplido en el país en los últimos 20 años. De él destaca algunos de sus hitos más relevantes (i.e., el traslado de funciones y de recursos del nivel central al nivel local que tuvo lugar en 1983 y la elección popular de alcaldes) y lo caracteriza como el "resultado de una reacción contra el creciente proceso de centralización y concentración de funciones..." A su juicio, la Carta de 1991 "dió un paso más hacia el descentralismo buscando un modelo viable, eficiente y compatible con un manejo económico equilibrado." El marco que estableció, para ser posteriormente desarrollado por el legislador, obliga a este a "formular orientaciones y mecanismos de articulación entre la Nación y las entidades territoriales manteniendo siempre tanto la unidad de políticas y estrategias como la autonomía de las administraciones seccionales y locales". En punto a los concretos cargos de la demanda, el Procurador reflexiona así: - La determinación de lo que se entiende por área de influencia de un sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y la atribución al Gobierno nacional de la potestad para señalar dicha área, contenidas ambas en el artículo 3o. de la Ley 86 son inconstitucionales pues con ellas se desconoce "la órbita misma de las funciones departamentales y municipales", pues no se trata de una instancia de coordinación de aquellas previstas en el artículo 209, sino de la asignación al nivel central de una competencia que es propia del nivel departamental y local. - Los artículos 4o, 5o. y 7o son constitucionales pues lo que de ellos se acusa corresponde a la racionalización financiera que se requiere para garantizar la realización de los proyectos de sistema de transporte masivo de pasajeros, (de gran envergadura e impacto) y, por ende, a políticas de resorte del nivel central a cuyo cargo está la conducción "del manejo macroeconómico del Estado." Opina que con estas previsiones: "...se está tutelando la prevalencia del interés general que se pregona desde el primer artículo de la Carta de 1991, sin desconocer con ello el modelo descentralista con autonomía de las entidades territoriales que prevé dicho precepto." En su concepto, las normas impugnadas no atentan contra la política de descentralización implícita en la Constitución, por cuanto permiten atemperar el impacto macroeconómico de proyectos que desarrollen sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se adecúan entonces a las preceptivas constitucionales que asignan el manejo global de las políticas y programas de desarrollo a la instancia central. En apoyo de su aserto cita la exposición de motivos que presentó el gobierno cuando puso a consideración del Congreso el proyecto de la ley que aquí se acusa. - Por lo demás, sostiene que lo impugnado del artículo 5: "... facilita el que las entidades territoriales que deseen emprender este tipo de proyectos cuenten con los recursos necesarios para obtener la garantía de la Nación; que no de otra manera, es decir, sin el suficiente respaldo, se podría otorgar". La constitucionalidad de esta norma, en su opinión, se refuerza con: "...la competencia de la ley para establecer el marco que determine la gama de tributos aplicables a cada una de las instancias de la administración, así como su base gravable, en virtud de la cual cada entidad territorial está habilitada para seleccionar los tributos que aplicará en su jurisdicción, y las tarifas que los han de regir, bajo ciertos principios rectores que eviten la desarticulación del sistema tributario nacional y la superposición de gravámenes." - Las anteriores consideraciones son de recibo también, según el Procurador, respecto de las preceptivas de los artículos 7o., 8o. y 9o. que se refieren a la estrategia de financiación para el caso particular del sistema de transporte masivo de pasajeros del Valle de Aburrá en las cuales se halla ínsita la protección al interés colectivo. - La asignación que hace el artículo 8o. de la ley 86, al Instituto Metropolitano de Valorización INVAL, para el recaudo de la contribución por valorización en los municipios de Medellín, Itaguí, Bello, Sabaneta, La Estrella y Copacabana, y a la Oficina de Valorización Departamental de Antioquia para que haga lo propio en el municipio de Envigado, atribuye a entes del nivel descentralizado una competencia que de por sí y en atención a la naturaleza misma de este tipo de recaudo "les es propia". A juicio del Procurador: "Con ninguno de estos artículos (4o, 5o, 7o, 8o, y 9o) se transgrede el principio de soberanía fiscal el cual no puede ser observado en la hora actual únicamente bajo una óptica municipalista o departamentalista; por el contrario, su contenido permite a los entes territoriales evaluar la medida de sus capacidades para emprender la ejecución de proyectos de transporte masivo de pasajeros, debiendo para el efecto optimizar el esfuerzo y cobertura de sus tributos propios." Por lo demás , considera que el aparte final del artículo 5o. impugnado, al señalar la oportunidad para cobrar los incrementos que él mismo prevé, a partir del 1o. de enero del año siguiente en que se perfeccione el contrato "...no está delegando, como lo proponen los actores, en la empresa ejecutora del proyecto, la definición de la exigibilidad o cobro de la contribución ni se está irrogando con esta previsión un efecto retroactivo." - El artículo 12, según el concepto del Procurador, también se encuadra dentro del contexto de racionalización y orden de este tipo de proyectos, al asignar a la Tesorería General de la República la administración de las sumas recaudadas por concepto de los recursos provenientes del cumplimiento de los otros artículos de la ley 86 de 1989. En síntesis, expresa: "Salvo el reparo hecho al artículo 3o. de la Ley 86 de 1989, las prescripciones de las demás disposiciones acusadas se adecúan al marco constitucional que se estima violado y especialmente a las previsiones de los artículos 286, 287 y 288 de la Carta Política." VI. LA OPINION DE LOS EXPERTOS. En ejercicio de sus atribuciones legales y con el fin de allegar al proceso elementos de juicio, el magistrado ponente invitó a expertos en las materias relacionadas con el tema que en él se debate a presentar concepto por escrito, lo cual hicieron oportunamente en la forma que a continuación se resume: l. Concepto del doctor Alvaro Leyva Zambrano, Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario. (Fls. 158 a 172) El doctor Leyva Zambrano hace inicialmente unos comentarios sobre la facultad impositiva en general; presenta luego un panorama sobre las diversas reformas constitucionales y concluye que el poder impositivo local ha estado siempre regulado por la ley. "La nueva Carta puso énfasis en el principio de legalidad de los impuestos y le dió contenido. En el artículo 150-12 manifiesta que es función de la ley "establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales...". Y autoriza a las ordenanzas y acuerdos para decretar los locales (arts 300-4, 313-4 y 338). Y ordenó que las normas con capacidad de crear tributos debían definir los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas, si bien estas últimas se pueden determinar, según reglas legales, por "las autoridades", previa autorización legal..." Posteriormente, afirma que las áreas metropolitanas, por no ser entidades territoriales, no tienen potestad tributaria; la nueva Constitución subordinó la competencia en materia tributaria de ordenanzas y acuerdos a la ley. De acuerdo al Dr. Leyva, la nueva Constitución no dice qué elementos debe contener la ley que autorice la imposición local, lo que hace que la situación sea muy similar a la que rigió hasta 1991, cuando los criterios sobre este punto fueron laxos. Dice más adelante: "Se conservaron las prohibiciones a la ley de conceder exenciones o tratamientos preferenciales en los tributos locales, y la de gravar lo ya gravado por los entes locales (arts. 294 y 362), y la de apropiarse de los tributos locales -salvo en caso de guerra exterior- y se les confirieron las garantías de la propiedad privada que les atribuía la Carta vieja." A lo que agrega, refiriéndose al contenido de la ley que autoriza el tributo local: "...La práctica legal, aprobada por la jurisprudencia, ha sido la de que, especialmente en lo relacionado a bases y tarifas, se deja amplio margen a las autoridades locales, pues la ley fija el sujeto activo -la entidad territorial- ; el pasivo -quien se encuentre en la situación de hecho que causa el tributo, que también se define (tener un predio, ejercer el comercio, beneficiarse de una obra pública, etc)-, pero la entidad local al utilizar la autorización, fija y precisa las bases, tarifas y los demás elementos que aún no se hayan definido. Es que el tributo no existe mientras el ente territorial no haya ejercido la potestad tributaria que le es intrínseca, pero que requiere autorización legal." El concepto entra de lleno a hacer algunas consideraciones sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, desde el punto de vista exclusivamente tributario. En cuanto al artículo tercero de la ley demandada, considera el Doctor Leyva que puede haber un conflicto si la obra es regional, por cuanto, al definir el área de influencia, el Gobierno nacional puede interferir en las competencias que la Constitución le otorga a las corporaciones locales. En todo caso, dice el experto, este artículo debe estudiarse en armonía con los artículos 234 y ss. del Decreto 1333 de 1986, relativos al cobro del impuesto de valorización. El artículo cuarto en nada compromete ni a nada obliga a las entidades territoriales que desarrollen sistemas de servicio público urbano de transporte de pasajeros. "Cada entidad sabrá si pignora o no sus rentas, por cuanto tiempo y en que cuantía... y cada departamento o municipio lo puede hacer porque sus rentas se asimilan a la propiedad de los particulares... los cuales pueden empeñar todos sus bienes y rentas. Igualmente, lo pueden hacer porque para ello gozan de autonomía administrativa. La ley a nada los obliga, ni interfiere en su autonomía." El doctor Leyva analiza las acusaciones hechas al artículo quinto como sigue: El primer inciso, que enuncia lo que pasa cuando las rentas propias de los municipios no alcancen a servir de garantía al aval de la nación, deja en manos de cada distrito la decisión. La autorización para aumentar los impuestos propios de los municipios en caso de insuficiencia de la prenda, no es una sobretasa. Se está autorizando para aumentar la tarifa o base de los impuestos a la entidad que los percibe. "Si la Constitución prohibiera esa autorización los impuestos locales jamás se podrían aumentar," dice el concepto. El contrato de garantía con "contragarantía," (como es este caso) no tiene efectos presupuestales mientras el contrato principal se cumpla, pues no presupone ingreso ni desembolso alguno. En cuanto a las acusaciones contra los artículos 7o. y 9o., el Dr. Leyva puntualiza que su contenido implica que las entidades correspondientes reciben la autorización legal, de la cual pueden hacer uso si lo desean para aumentar unos impuestos y unas contribuciones; y en uso de su autonomía pueden solicitar la garantía de la Nación a la cual se autoriza a concederla en determinadas condiciones. Con respecto a la acusación según la cual la ley viola los principios de equidad e igualdad, el concepto afirma que dicha violación no se puede establecer con las simples autorizaciones; habría que esperar a que se desarrollen las normas concretas que fijen los tributos. El concepto remata así: "la Ley acusada no está disponiendo en ningún caso y a ningún título, de las rentas y bienes de las entidades territoriales, por lo cual no está expropiándolas ni confiscándolas. Se repite que está autorizando a las entidades que deseen la garantía de la Nación para que pignoren esas rentas; y a la Nación para adquirir compromisos que representan deuda pública." 2. Concepto del ex-constituyente y abogado Gustavo Zafra Roldán. (Fls. 177-178) En su opinión: "El concepto de autonomía de las entidades territoriales que se consagra desde el artículo 1o. de la Constitución... tiene las siguientes características: a. Debe entenderse autonomía al interior de un Estado unitario; ello implica que no se trata de un Estado federal. b. La autonomía de las entidades territoriales es diferente a la mera descentralización porque de lo contrario carecería de sentido que se hubiera declarado al mismo tiempo, "la descentralización" y además la "autonomía." Considera igualmente que la autonomía supera a la mera descentralización, pero no se equipara al federalismo y va ligada al Estado Social de Derecho. A propósito de la experiencia en materia de la ejecución del gasto social por las entidades territoriales, el Dr. Zafra observa que las leyes relativas a autonomía, que sean más restrictivas que las existentes antes de la Constitución de 1991, podrían ser inconstitucionales, porque sería absurdo que la autonomía se interpretara en retroceso de la descentralización ya lograda. Señala finalmente que: "...es claro que en los casos en los cuales la Nación vaya a ser garante de obligaciones de las entidades territoriales, fije la Nación las condiciones en las cuales se otorguen garantías." 3. Concepto del abogado Jesús Vallejo Mejía (Fls. 173 a 176) Con el propósito de allegar elementos de juicio que contribuyeran a construir una visión global de los diversos intereses concernidos en la aplicación de la ley controvertida, el Magistrado Ponente insistió en tener una opinión del doctor Jesús Vallejo Mejía no obstante que este, espontáneamente manifestara su eventual impedimento derivado de su condición de asesor de la EMTVA. Los aspectos pertinentes bien pueden resumirse así: -El artículo 150-23 atribuye al Congreso la potestad de expedir las leyes llamadas a regir los servicios públicos. Por ello, la ley puede establecer el área de influencia del servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros. También puede, por lo tanto, asignarle mediante ley competencia administrativa al Gobierno para que haga esa fijación. Aunque se trate de un servicio que corresponde a las entidades territoriales y no a la Nación, lo puede hacer porque la autonomía de estas está circunscrita a lo que digan la Constitución y la ley (art. 287) y porque deben aplicarse los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para la distribución de competencias conforme al artículo 288 de la misma. -El establecimiento por parte de la Nación de un límite para la contratación y garantía de créditos externos destinados a financiar sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, en nada afecta la autonomía de las entidades territoriales, sino la de la Nación. Una norma de esa índole desarrolla la disposición constitucional de asignarle al Congreso la atribución de conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos. Además, la capacidad de pago de la Nación y de las entidades territoriales debe estar regulada por la ley. -De acuerdo a los artículos 300-4, 331-4, 302 y 320, la Ley puede establecer regímenes tributarios diferenciales para las entidades territoriales. -La prohibición de darles destinación específica a las rentas rige para la Nación, pero no para las entidades territoriales. Ello porque la prohibición tiene por objeto proteger el régimen de transferencias de la Nación a las entidades territoriales; como quiera que estas últimas no hacen transferencias, la prohibición no se les aplica. La ley puede, entonces, asignarles destinación específica. -Con respecto al inciso primero del artículo 8o. de la ley demandada, el Dr. Vallejo Mejía plantea una duda que tiene que ver con: "... la intervención administrativa que por medio de esta disposición está verificando el Congreso, dado que tal vez no sea tarea suya la de establecer en concreto el valor mínimo a distribuir por valorización por parte de entidades territoriales. Pero si ello se toma como un supuesto de las garantías que se autoriza a dar a la Nación y no como una obligación a cargo de las entidades territoriales, puede ser aceptado." Continúa afirmando que no cree que haya inconstitucionalidad en asignarle competencia a una entidad departamental para recaudar un gravamen de valorización en un municipio situado dentro de su respectiva jurisdicción, salvo que se concluya que el Congreso no puede legislar sobre materias específicas a realizar por las entidades territoriales. Termina su concepto con la consideración según la cual el artículo 9o. : "...no merece reparo alguno en la medida que se lo tome ... como que establece requisitos para que la Nación garantice la financiación del transporte masivo del Valle de Aburrá, pues no es obligación constitucional suya entregar esa garantía." VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE A. COMPETENCIA Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, esta Corte es competente para decidir la presente demanda. como quiera que las disposiciones que en ella se acusan hacen parte de una Ley de la República. B. DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA EN EL AMBITO DE LA REPUBLICA UNITARIA 1. PROBLEMAS CONCEPTUALES. Por voluntad expresa del Constituyente de 1991, la descentralización y la autonomía constituyen hoy elementos fundamentales de nuestra República unitaria. Con todo, la determinación de la naturaleza y alcances concretos de ambos elementos es tarea que exige cuidadoso proceso previo de clarificación conceptual, ya que tanto en el derecho como en la ciencia política, los autores no los emplean siempre en sentidos unívocos. Esto dificulta en grado sumo su identificación, interpretación y, lo que es más importante, su correcta aplicación en el ámbito de las funciones y competencias estatales. La dificultad se advierte no sólo en la doctrina sino en las nociones y conceptos elementales de "autonomía" y "descentralización", que figuran en algunos diccionarios y enciclopedias especializadas, tanto nacionales como extranjeras. En lo que respecta a la descentralización, la falta de sentido unívoco se manifiesta en la diferencia entre definiciones que se refieren a ella como "un sistema de administración"1 ; como un fenómeno que consiste en el "aumento de funciones a las divisiones administrativas"2 ; o como "la acción de transferir parte de la autoridad"3 . En cuanto a la autonomía, las definiciones no son menos heterogéneas. Unas se refieren a ella en términos de "facultad que dentro de un Estado soberano se otorga a las unidades administrativas inferiores, para regirse por si mismas en mayor o menor grado"4 ; Otras, en cambio, se refieren a la autonomía como una "descentralización política (...)como facultad de una comunidad humana de gobernarse a sí misma, mediante sus leyes propias, y por autoridades elegidas de su seno"5 ; mientras que otras hablan de autonomía como "la libertad que se concede a una región, provincia, pueblo o ciudad para dirigir, según normas y órganos propios, todos los asuntos concernientes a su administración" 6 . Las dudas e inquietudes en materia de descentralización y autonomía se hicieron sentir también en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. En efecto, en la ponencia para primer debate sobre Ordenamiento Territorial, el constituyente Gustavo Zafra Roldán identificó claramente cinco ideas dominantes entre las cuales está presente en lugar destacado la "descentralización", como se desprende del siguiente texto: "... 3.3 ¿HAY UN MODELO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL? "La multiplicación de entidades territoriales ha generado un esquema de ordenamiento territorial que no muestra claramente una visión integral, dado que la sustentación fue realizada separadamente para cada una de las entidades que la conforman. Así, el resultado aparece como la suma aritmética de las partes y no como una política integral para el desarrollo territorial colombiano. "Sin embargo, del articulado aprobado se desprende que hubo cinco ideas dominantes: - La autonomía de las entidades territoriales - La profundización de la descentralización - El fortalecimiento económico de los entes territoriales - La consagración del municipio como eje fundamental del Estado - La democracia participativa "Estas 5 ideas rectoras constituyen la filosofía del nuevo ordenamiento territorial colombiano que se propone sin que me comprometa en la afirmación sobre integralidad y coherencia del modelo finalmente propuesto por la mayoría de la comisión.[1] ..." En la ponencia para segundo debate, el constituyente Jaime Castro profundiza el tratamiento de los contenidos materiales de los conceptos "descentralización" y "autonomía" como sigue: "...la Asamblea, como era su propósito, decidió profundizar y desa...