Sentencia C-516 de 2017

C-516-17 REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C-516/17 INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz DECRETO LEY QUE MODIFICA NORMA SOBRE INCLUSION DE EMPRESAS DEDICADAS A MINERIA Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS EN LA FORMA DE PAGO DE OBRAS POR IMPUESTOS-Procedimiento aplicable en control constitucional/DECRETO LEY QUE MODIFICA NORMA SOBRE INCLUSION DE EMPRESAS DEDICADAS A MINERIA Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS EN LA FORMA DE PAGO DE OBRAS POR IMPUESTOS-Inversiones en infraestructura física que pueden realizar las empresas incluidas no deben tener relación de causalidad con su actividad generadora de renta, y no deben corresponder a las que de ordinario deban ejecutarse en virtud de mandato legal, acto administrativo o decisión judicial El escrutinio judicial del Decreto 883 de 2017 no se circunscribe a valorar los cargos formulados por un demandante que activa la función jurisdiccional, sino que, por el contrario, se debe verificar que el acto normativo satisface todas las condiciones para su validez, tanto desde el punto de vista formal y procedimental, como desde el punto de vista competencial, y desde el punto de vista material. Y a su turno, la valoración de todos estos componentes debe ajustarse a la naturaleza de la normatividad revisada, como quiera que el decreto se expidió con fundamento en la habilitación normativa contenida en el Acto Legislativo 01 de 2016, para facilitar la implementación del Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC. Una vez indicado el contenido y el alcance de la citada normatividad y luego de haberla sometido al escrutinio judicial, en los niveles de análisis descritos anteriormente: (i) formal y procedimental, (ii) competencial, y (iii) material; en el acápite correspondiente a cada uno de estos niveles de análisis, se indican los estándares del examen constitucional, teniendo en cuenta las previsiones constitucionales en la materia, y las precisiones que a nivel jurisprudencial se han introducido frente a estas directrices. La Corte declara la exequibilidad del artículo 2 del Decreto Ley 883 de 2017, pero en el entendido de que las inversiones en infraestructura física que pueden realizar las entidades establecidas en el parágrafo primero del artículo 236 y en el parágrafo 5 del artículo 238 de la Ley 1819 de 2016, no deben tener relación de causalidad con su actividad generadora de renta, y no deben corresponder a las que deben ejecutarse en virtud de mandato legal, acto administrativo o decisión judicial. La Sala Plena aclara que la interrupción del término de prescripción de la acción de cobro de obligaciones fiscales no desconoce el ordenamiento superior, y por el contrario, apunta a garantizar la exigibilidad de tales obligaciones en un escenario complejo, en el que el impuesto se paga a través de mecanismos alternativos que, por su propia naturaleza, se dilatan en el tiempo. DECRETO LEY QUE MODIFICA LA LEY 1819 DE 2016 SOBRE INCLUSION DE EMPRESAS DEDIDACAS A MINERIA Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS EN LA FORMA DE PAGO DE OBRAS POR IMPUESTOS-Contenido y alcance DECRETO LEY QUE MODIFICA NORMA SOBRE INCLUSION DE EMPRESAS DEDICADAS A MINERIA Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS EN LA FORMA DE PAGO DE OBRAS POR IMPUESTOS-Reglas DECRETO LEY QUE MODIFICA NORMA SOBRE INCLUSION DE EMPRESAS DEDICADAS A MINERIA Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS EN LA FORMA DE PAGO DE OBRAS POR IMPUESTOS-Eventual incumplimiento de compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional frente a las comunidades indígenas, por sí solo no vicia el procedimiento de la norma, puesto que aunque están precedidos por el principio de buena fe, y aunque deben ser cumplidos por las partes, no tienen un status constitucional DECRETO LEY QUE MODIFICA NORMA SOBRE INCLUSION DE EMPRESAS DEDICADAS A MINERIA Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS EN LA FORMA DE PAGO DE OBRAS POR IMPUESTOS-Por el contenido y naturaleza de las medidas adoptadas no había lugar a proceso de consulta previa La omisión en la realización de los procesos de consulta previa con las comunidades indígenas podría dar lugar a la configuración de un vicio procedimental, derivado directamente del derecho a la consultar previa, en aquellos eventos en los que el incumplimiento de los compromisos del gobierno con estos colectivos envolviera un desconocimiento de ese derecho constitucional. En este caso, sin embargo, estima la Sala que, por el contenido y por la naturaleza de las medidas adoptadas en el Decreto Ley 883 de 2017, no había lugar a ese proceso de consulta. En efecto, partiendo de los principios que irradian la Constitución de 1991 sobre la diversidad étnica y cultural, el reconocimiento de las comunidades indígenas y los derechos de participación política y ciudadana, y con base en las directrices del Convenio 169 de la OIT, este tribunal ha concluido que desde el punto de vista constitucional, la consulta previa es imperativa cuando, en primer lugar, las medidas legislativas o administrativas que se pretenden adoptar provocan una afectación directa en la vida política, económica, social o cultural de tales comunidades, y cuando esta potencial afectación recae sobre elementos definitorios de la identidad de los citados colectivos, elementos que, a su turno, pueden presumirse, como cuando se refieren al uso del suelo o a la extracción de recursos naturales. Siguiendo estos criterios, medidas legislativas de carácter general pueden requerir de este dispositivo, cuando a pesar de tener un impacto global en la sociedad en su conjunto, el impacto reviste una especial intensidad o repercute de manera diferenciada en las comunidades étnicas. DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales/DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Invocación expresa de la facultad prevista en el Acto Legislativo 01 de 2016/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO ARMADO EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Reglas sobre competencia temporal del Ejecutivo El Acto Legislativo 01 de 2016 establece reglas sobre la competencia temporal del Ejecutivo, pues los decretos leyes únicamente pueden ser expedidos dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acuerdo Final. Es así como el artículo 2 del citado acto determina que “dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facultase al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia de la Corte Constitucional en la revisión de los decretos dictados al amparo del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 comprende aspectos formales y asuntos de índole sustantivo FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Condiciones que delimitan la competencia material La Constitución Política y el acto legislativo 01 de 2016 establece tres tipos de condiciones que delimitan la competencia material del Ejecutivo, así: (i) primero, por esta vía no pueden regularse materias propias de actos legislativos, ni materias que tengan reserva de ley, como aquellas que deban ser desarrolladas mediante leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que requieran mayorías calificadas para su aprobación, o aquellas que decretan impuestos o definan los componentes esenciales de los tributos; (ii) asimismo, los contenidos normativos deben tener un vínculo material directo con el Acuerdo Final, como quiera que según el artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2016, este tipo de decretos debe tener por objeto “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”; (iv) y finalmente, las materias abordadas deben poder ser fijadas y prescindiendo del escenario y de los procesos democráticos y deliberativos propios de los órganos de representación popular, teniendo en cuenta la naturaleza de los asuntos regulados, así como la urgencia en la adopción de las medidas normativas. DECRETO LEY QUE MODIFICA NORMA SOBRE INCLUSION DE EMPRESAS DEDICADAS A MINERIA Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS EN LA FORMA DE PAGO DE OBRAS POR IMPUESTOS-Inexistencia de reserva especial de ley Las reglas contenidas en el Decreto Ley 883 de 2017, que extienden el alcance de la figura de obras por impuestos, permitiendo su acceso a las empresas mineras, portuarias y de hidrocarburos, y que establecen la suspensión del término de prescripción de la acción de cobro de obligaciones fiscales cuando versan sobre obligaciones cuyo pago se ha canalizado a través de la figura de obras por impuestos, no desconocen el principio de reserva especial de ley. DECRETO LEY QUE MODIFICA NORMA SOBRE INCLUSION DE EMPRESAS DEDICADAS A MINERIA Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS EN LA FORMA DE PAGO DE OBRAS POR IMPUESTOS-Vínculo material con los contenidos del Acuerdo de Paz/DECRETO LEY QUE MODIFICA NORMA SOBRE INCLUSION DE EMPRESAS DEDICADAS A MINERIA Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS EN LA FORMA DE PAGO DE OBRAS POR IMPUESTOS-Medidas contribuyen positivamente a la materialización de los compromisos del Acuerdo de Paz DECRETO LEY QUE MODIFICA NORMA SOBRE INCLUSION DE EMPRESAS DEDICADAS A MINERIA Y EXPLOTACION DE HIDROCARBUROS EN LA FORMA DE PAGO DE OBRAS POR IMPUESTOS-Interrupción del término de prescripción de la acción de cobro de obligaciones fiscales no desconoce la Constitución Política Referencia: Expediente RDL-018 Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 883 de 2017, “por el cual se modifica la Ley 1819 de 2016 para incluir a las empresas dedicadas a la minería y a la explotación de hidrocarburos en la forma de pago de obras por impuestos" Magistrado Sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D. C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y de conformidad con el procedimiento establecido en los decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, profiere la siguiente la sentencia, con 0fundamento en los siguientes I. ANTECEDENTES 1. Normatividad objeto de control El presente proceso de constitucionalidad recae sobre el Decreto Ley 883 de 2017, “por el cual se modifica la Ley 1819 de 2016 para incluir a las empresas dedicadas a la minería y la explotación de hidrocarburos en la forma de pago de obras por impuestos”. Este decreto fue remitido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la Republica mediante oficio del 20 de mayo de 2017, con el objeto de que este tribunal decida sobre su constitucionalidad, conforme a la facultad conferida en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, según el cual “los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia (…)”. A continuación se transcribe la normatividad objeto de revisión, publicada en el Diario Oficial No. 50.245: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO DECRETO – LEY 883 DE 2017 (26 DE MAYO DE 2017) Por el cual se modifica la Ley 1819 de 2016 para incluir a las empresas dedicadas a la minería y a la explotación de hidrocarburos en la forma de pago de obras por impuestos EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera”, y CONSIDERANDO Consideraciones generales Que el Artículo 22 de la Constitución Política establece que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. Que en la búsqueda de una paz establece y duradera y la terminación definitiva del conflicto armado, el 24 de noviembre de 2016 el Gobierno nacional suscribió con el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército de Pueblo (FARC-EP), un nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en adelante: el Acuerdo Final. Que el 30 de noviembre de 2016 el Congreso de la República adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Que con base en la suscripción del Acuerdo Final se dio apertura a un proceso amplio e inclusivo, enfocado principalmente en los derechos de las víctimas del conflicto armado. En tal contexto, como parte esencial de ese proceso, el Gobierno Nacional está en la obligación de implementar los puntos del Acuerdo Final. Que el Acuerdo Final desarrolla cinco ejes temáticos relacionados con i) una reforma rural integral (RRI); ii) participación política; iii) fin del conflicto; iv) solución integral al problema de las drogas ilícitas; y v) acuerdo sobre las víctimas del conflicto. Asimismo, incorpora un sexto punto atinente a la implementación, verificación y refrendación de dichos acuerdos. Que el constituyente, mediante Acto Legislativo 01 de 2016, con el fin de facilitar y asegurar el cumplimiento del Acuerdo Final, confirió al Presidente de la República una habilitación legislativa extraordinaria y excepcional, específicamente diseñada para este fin. Que la Honorable Corte Constitucional, mediante sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017 y C-174 de 2017, definió los criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades derivadas del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016. Teniendo presente los parámetros decantados por la Corte, el Gobierno Nacional es consciente de la obligatoriedad y trascendencia de estos criterios y su importancia en un Estado social de Derecho. Que, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, para asegurar la construcción de una paz estable y duradera es necesario adoptar un marco que ofrezca las condiciones de seguridad y estabilidad jurídica propias de una norma con fuerza de ley. Requisitos formales de validez constitucional: Que el presente Decreto Ley se expide dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016. En este sentido, teniendo presente que la refrendación popular fue llevada a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política del 30 de noviembre de 2016, la expedición del presente Decreto Ley tiene lugar dentro del término habilitante a que hace referencia el artículo 2 del referido Acto Legislativo. Que el presente Derecho Ley no versa sobre asuntos expresamente excluidos por el citado Acto Legislativo, pues no incorporada materias objeto de leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes código, leyes que requieren mayoría calificada o absoluta para su aprobación, leyes que decretan impuestos, temas de reserva estrictamente legal o asuntos propios de un acto legislativo. Que, en observancia de lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política, el presente Decreto Ley ha sido suscrito por el Presidente de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quienes constituyen Gobierno para el presente acto, en atención al contenido material de las normas que se expiden. Que, en cumplimiento con lo previsto en el artículo 169 superior, el presente Decreto Ley tiene el título “Por el cual se modifica la Ley 1819 de 2016 para incluir a las empresas dedicadas a la minería y a la explotación de hidrocarburos en la forma de pago de obras por impuestos”, el cual corresponde precisamente a su contenido. Que el presente Decreto Ley cuenta con una motivación adecuada y suficiente, en observancia de los requisitos formales trazados por la jurisprudencia constitucional. Requisitos materiales de validez constitucional: Que -en atención al requisito de conexidad objetiva- el Presente Decreto Ley (i) tiene un vínculo cierto y verificable entre su materia, su articulado y el contenido del Acuerdo Final; (ii) sirve para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo (C-174/2017); (iii) y no regula aspectos diferentes, ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para su proceso de implementación. Que, en este sentido, el punto 1 del Acuerdo Final resalta la relevancia de las inversiones en infraestructura vial, de riego y drenaje, eléctrica y de conectividad, y aquella destinada a salud, educación y agua potable. Que en este mismo punto, en el numeral 1.2., señala que en las zonas afectadas por el conflicto se debe lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad. Con ese fin, debe asegurarse, entre otros aspectos, el desarrollo y la integración y la integración de las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto, implementado inversiones públicas progresivas. Que, en cumplimiento, de los requisitos de conexidad estricta o juicio de finalidad, las medidas adoptadas por medio del presente Decreto Ley guardan congruencia con aspectos concretos del Acuerdo Final. Con estos parámetros presentes, el Gobierno identificará el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y demostrará que la medida respectiva está vinculada con tal contenido. Que, de conformidad con lo anterior, el punto 6.1. del Acuerdo Final establece que el Gobierno Nacional será el responsable de la correcta implementación de los acuerdos alcanzados en el proceso de conversaciones de Paz, para lo cual se compromete a garantizar su financiación a través de diferentes fuentes. Asimismo, menciona que la implementación y el desarrollo de los acuerdos se realizarán en cumplimiento de la normatividad vigente en materia presupuestal, garantizando la sostenibilidad de las finanzas públicas. Que el punto 6.1.3. del Acuerdo Final -Otras medidas para contribuir a garantizar la implementación de los acuerdos- señala que se promoverá la participación del sector empresarial en la implementación de los acuerdos para contribuir a garantizar la productividad, el acceso a mercados y, en general, la sostenibilidad de los proyectos contemplados en la Reforma Rural Integral y todos los planes que lo componen, en el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial, en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos y en los planes de reincorporación a la vida civil. Que, de conformidad con lo dispuesto en el punto 6.1.9. del Acuerdo Final, la adopción de las medidas necesarias para la implementación y verificación del Acuerdo Final, incluyendo lo relativo a normas de financiación, es una de las prioridades del desarrollo normativo, en el marco del procedimiento establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016. Que, teniendo en consideración los elementos que preceden, la conexidad objetiva de este Decreto Ley con el Acuerdo Final se encuentra acreditada, toda vez que al habilitar a las empresas dedicadas a la minería y a la explotación de hidrocarburos, en virtud de concesiones legalmente otorgadas, y las calificadas como grandes contribuyentes dedicadas a la actividad portuaria por concesión legalmente otorgada, para que puedan, como forma de pago de su impuesto, realizar obras en las zonas más afectadas por el conflicto, se está promoviendo “la participación del sector empresarial en la implementación de los acuerdos para contribuir a garantizar la productividad, el acceso a mercado y en general la sostenibilidad de los proyectos contemplados, entre otros, en la Reforma Rural Integral, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos y en los planes de reincorporación a la vida civil”. (Punto 6.1.3). Así, a través de la habilitación que se propone, las empresas focalizadas podrán ejecutar obras en materia de suministro de agua potable, alcantarillado, energía, salud pública, educación pública o construcción y/o reparación de infraestructura vial, entre otros aspectos necesarios para superar las brechas sociales que han nutrido el conflicto armado. Esto, paralelamente, permitirá incrementar la inversión directa en obras y proyectos de desarrollo en las zonas más afectadas por el conflicto armado por parte de grandes contribuyentes que desarrollan actividades económicas de gran envergadura. Que con el fin de asegurar el desarrollo normativo del Acuerdo Final en los aspectos antes mencionados, el Gobierno nacional debe procurar que las herramientas que existen en la normatividad vigente, tales como “Incentivos tributarios para cerrar las brechas de desigualdad socio-económica en las zonas más afectadas por el conflicto armado – ZOMAC”, que la Ley 1819 de 2016 dispuso en su Parte XI, se puedan aplicar de manera concreta y amplia para lograr ese cierre de brechas entre lo urbano y lo rural. Que -en atención a los elementos que informan el requisito de conexidad suficiente-, las normas que se han adoptado por medio del presente Decreto Ley tienen un grado de estrecha proximidad con el contenido concreto del Acuerdo Final, de manera que estas se traducen en un desarrollo propio del mismo. Así, la relación entre cada artículo y el Acuerdo Final no es incidental ni indirecta. Que la Ley 1819 de 2016, “por medio de la cual se adopta una reforma estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”, creó el mecanismos de obras por impuesto como una forma de extinción de las obligaciones tributarias, que permite pagar una parte del impuesto sobre la renta y complementarios mediante un aporte para el desarrollo de proyectos viabilizados y prioritarios de trascendencia social en los municipios definidos como “zonas más afectadas por el conflicto armado -ZOMAC. Que el parágrafo 1 del artículo 236 de la Ley 1819 de 2016 señala que las empresas dedicadas a la minería y a la explotación de hidrocarburos, en virtud de concesiones legamente otorgadas, y las calificadas como grandes contribuyentes dedicadas a la actividad portuaria por concesión legalmente otorgada, se excluyen del tratamiento tributario al que se refiere la Parte XI de la citada Ley. Por lo mismo, estos contribuyentes no pueden acceder al mecanismo de obras por impuestos previsto en el artículo 238 de la citada Ley. Que, teniendo en consideración estos parámetros normativos, se requiere adicionar un parágrafo 5 al Artículo 238 de la Ley 1819 de 2016 para efectos de permitir la forma de pago de obras por impuestos a las empresas dedicadas a la exploración y explotación de minerales e hidrocarburos y a las empresas calificadas como grandes contribuyentes dedicadas a la actividad portuaria que cuenten con una concesión legalmente otorgada. Que para el adecuado control y cobro de las obligaciones tributarias de los contribuyentes que opten por el mecanismo de pago de obras por impuestos, se hace necesario precisar la forma en que opera la interrupción del término de prescripción a que se refiere el artículo 817 del Estatuto Tributario. Que el artículo transitorio de la Constitución Política, introducido por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, prohíbe utilizar las facultades presidenciales para la paz para decretar impuestos. Siendo ello así, viene el caso poner de presente que las normas que se introducen no incurren en dicha prohibición. Que a través de la sentencia C-134/09 la Corte Constitucional determinó que la prohibición del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, sobre el otorgamiento de facultades presidenciales para decretar impuestos, se refiere a la creación de cualquier gravamen o tributo y a la determinación de sus elementos esenciales. Que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1114/03, indicó que según lo establecido en el artículo 338 Superior, la ley, las ordenanzas y los acuerdos que establezcan impuestos, tasas o contribuciones, deben fiar directamente sus elementos esenciales: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa. Que la forma de pago de obras por impuestos establecida en el Artículo 238 de la Ley 1819 de 2016 es un mecanismo de pago de la obligación tributaria, que por lo tanto no crea o modifica ningún elemento esencial de los impuestos nacionales, y, por consiguiente, no se enmarca dentro de la prohibición constitucional analizada. Que, de conformidad con lo expresado, se cumple con el criterio de competencia material según lo establecido por la Corte Constitucional mediante sentencia C-699/16, al no decretar tributos, modificar elementos esenciales o crear beneficios tributarios. Que, en cumplimiento del requisito de conexidad teleológica, el presente Decreto Ley (i) es instrumental a la realización de los compromisos del Acuerdo Final y (ii) tiene el potencial de facilitar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final. Que, en tal contexto, resulta pertinente poner de relieve la congruencia entre la Parte XI de la Ley 1819 de 2016, denominada “Incentivos tributarios para cerrar las brechas de desigualdad socio-económica en las zonas más afectadas por el conflicto armado -ZOMAC, y el contenido mismo del Acuerdo Final. Así, cabe señalar que en la introducción del Acuerdo Final se expresa: “el fin del conflicto supondrá la apertura de un nuevo capítulo de nuestra historia. Se trata de dar inicio a una fase de transición que contribuya a una mayor integración de nuestros territorios, una mayor inclusión social -en especial de quienes han vivido al margen del desarrollo y han padecido el conflicto- y a fortalecer nuestra democracia para que se despliegue el todo el territorio nacional (…)”. Que -al tenor de los elementos que informan el requisito de necesidad estricta – el presente Decreto Ley (i) regula materias para las cuales ni el trámite legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 eran idóneos para expedir esta regulación; (ii) no regula asuntos que por su naturaleza requieran la mayor discusión democrática posible, y que por lo mismo están sometidos a reserva estricta de ley; y (iii) sirve de medio para la implementación del Acuerdo Final respecto de aquellos asuntos eminentemente instrumentales. Que, establecido lo anterior, existen circunstancias excepcionales que suponen privilegiar las facultades presidenciales para la paz para la expedición de las normas en cuestión. En efecto, la implementación adecuada del Acuerdo Final implica la ejecución de obras públicas indispensables para el cierre de brechas, entre las cuales vale la pena destacar, en particular, aquellas necesarias para lograr la implementación integral de programas de sustitución de cultivos y, en general, todas aquellas que buscan brindar mejores condiciones para el campo. Que el desarrollo de las obras necesarias para la implementación del Acuerdo Final requiere que la destinación de considerables recursos económicos, por lo que la participación del sector empresarial –de conformidad con lo previsto en el punto 6.1.3. del Acuerdo Final- se revela indispensable para efectos de sumar esfuerzos en el sentido propuesto. Que las obras en cuestión requieren iniciar de manera inmediata, con el fin de conjurar situaciones que se traduzcan en la repetición de ciclos de violencia, y generar y reconstituir lazos de confianza entre las instituciones la comunidad y el sector privado. Que el Gobierno Nacional, mediante los Decretos 2001 a 2026, estableció 19 Zonas Veredales y 7 Puntos Transitorios de Normalización, con el propósito de iniciar el proceso de preparación para la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las FARC-EP que participen y se encuentren comprometidos con el cese al fuego y hostilidades bilateral y definitivo y la dejación de armas. Que la duración de las Zonas y Puntos a que se ha hecho referencia es de 180 días, contados a partir del “día D”. Que dada la inminencia de la fecha de expiración de los plazos establecidos para las Zonas y Puntos Transitorios de Normalización, resulta necesario permitir que la inversión y el inicio de la ejecución de proyectos viabilizados para obras por impuestos se realice en el presente año, para complementar las distintas acciones estatales destinadas a la implementación del Acuerdo Final. Que, siendo ello así, el contenido del presente Decreto Ley cumple con el requisito de estricta necesidad, al permitir a las empresas focalizadas financiar directamente la ejecución de proyectos viabilizados, prioritarios y de gran trascendencia social en los municipios ubicados en las ZOMAC en materia de suministro de agua potable, alcantarillado, energía, salud pública, educación pública o construcción y/o reparación de infraestructura vial, entre otros propósitos. Que por lo anteriormente expuesto, DECRETA: ARTÍCULO 1. Modifíquese el parágrafo 1 del artículo 236 de la Ley 1819 de 2016, el cual quedará así: “Las empresas dedicadas a la minería y a la explotación de hidrocarburos, en virtud de concesiones legalmente otorgadas, y las calificadas como grandes contribuyentes dedicadas a la actividad portuaria por concesión legalmente otorgada, se excluyen del tratamiento tributario al que se refiere esta Parte, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 238 de la presente Ley. ARTÍCULO 2. Adiciónense los parágrafos 5 y 6 al artículo 238 de la Ley 1819 de 2016, los cuales quedarán así: “Parágrafo 5. Las empresas dedicadas a la exploración y explotación de minerales y de hidrocarburos, y las calificadas como grandes contribuyentes dedicadas a la actividad portuaria por concesión legalmente otorgada, podrán acogerse al mecanismo de pago previsto en este artículo, para lo cual deberán cumplir con todos los requisitos legales y reglamentarios establecidos. Para tal efecto, se dará prioridad a los proyectos que hayan de ejecutarse en los municipios ubicados en la ZOMAC que coincidan con aquellos en donde se desarrollen Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET. Parágrafo 6. El término de prescripción de la acción de cobro a que se refiere el artículo 817 del Estatuto Tributario, para las obligaciones tributarias de los contribuyentes que opten por la forma de pago “obras por impuestos” establecida en el presente artículo, se interrumpirá a partir de la comunicación de aprobación de la postulación que envía la Agencia de Renovación del Territorio -ART al contribuyente y a la DIAN. Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la fecha en que el interventor certifique a la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales del domicilio principal del contribuyente el incumplimiento definitivo de la obligación de construcción de la obra. Una vez comience a correr nuevamente el término de prescripción de la acción de cobro, la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales competente deberá iniciar el proceso administrativo de cobro coactivo en relación con las obligaciones pendientes de pago, aplicando la normatividad del Estatuto Tributario”. ARTÍCULO 3º. VIGENCIA. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica los artículos 236 y 238 de la Ley 1819 de 2016. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE”. 2. Intervenciones 2.1. Intervenciones que solicitan la exequibilidad del Decreto 883 de 2017 (Asociación Colombiana de Minería[1], Universidad Externado de Colombia, Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Asociación Colombiana de Petróleos[2]) 2.1.1. Los intervinientes señalados sostienen que el Decreto 883 de 2017 debe ser declarado exequible, en cuanto cumple los requisitos formales, competenciales y materiales establecidos en el ordenamiento superior. 2.1.2. Con respecto a los requisitos formales, se sostiene que su observancia está dada por las siguientes razones: (i) el decreto fue suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público; (ii) en cumplimiento de la exigencia prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, fue expedido dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia de dicha normatividad, el día 26 de mayo de 2017; (iii) porque se encuentra debidamente motivado, ya que mediante un amplio catálogo de considerandos, indica las razones que explican las medidas adoptadas, y la forma en que se dio estricto cumplimiento a los requisitos formales, competenciales y materiales de validez, incluidos los relativos a la conexidad y estricta necesidad. 2.1.3. Con respecto al cumplimiento de las exigencias competenciales, se afirma que el Presidente de la República tenía se encontraba habilitado para adoptar las medidas contenidas en el decreto objeto de revisión, y que además, se había satisfecho el requisito de conexidad entre dicha normatividad y el Acuerdo Final de Paz, así como con el requisito de necesidad estricta, previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016. 2.1.3.1. Frente a la competencia material del Presidente de la República, los los intervinientes sostienen que el gobierno nacional no se desbordó en el ejercicio de la facultades normativas que le fueron conferidas en el Acto Legislativo 01 de 2016, toda vez que aunque en éste se prohibió expresamente al Presidente utilizar este mecanismo para decretar impuestos, en este caso no se adoptó una medida semejante, sino que únicamente se habilitó a las empresas de un sector económico específico para hacer el pago del impuesto sobre la renta mediante un mecanismo alternativo, ya previsto de manera general en la Ley 1819 de 2016. Aunque no existe jurisprudencia específica sobre el alcance de la prohibición de decretar impuestos en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016, sí existe, y muy abundante, en el contexto del artículo 150.10 de la Carta Política, que contiene una fórmula idéntica a la del citado Acto Legislativo. En este sentido, la Corte Constitucional ha afirmado que la expresión “decretar impuestos” se refiere a la creación de cualquier tipo de gravamen o tributo, y en general, a la fijación o determinación de los elementos esenciales de las obligaciones tributarias, elementos que, a su turno, tienen un carácter taxativo: el sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable, la tarifa y el hecho generador. Desde esta perspectiva, como la materia objeto de regulación no se encuentra comprendida dentro del espectro del principio de reserva de ley, porque versa únicamente sobre la modalidad de pago de un impuesto, sin modificar o alterar su estructura, la forzosa conclusión es que el Ejecutivo no se desbordó en el ejercicios de las competencias normativas que le fueron otorgadas: “por consiguiente, tratándose de un aspecto meramente formal sobre el mecanismo y forma de pago de la obligación tributaria, sin referirse de manera alguna a alguno de los elementos esenciales de los tributos, las normas bajo estudio, que se han incorporado en el Decreto 833 de 2017, no incurren en la prohibición de que trata el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, en el sentido de que las facultades presidenciales para la paz no podían utilizarse para ‘decretar impuestos’”[3]. 2.1.3.2. Por su parte, frente a la conexidad entre el Decreto Ley 883 de 2017 y el Acuerdo Final, se argumenta que existe un vínculo material cierto y verificable entre ambos instrumentos, ya que las medidas adoptadas están orientadas a asegurar la implementación del Acuerdo, en desarrollo de sus secciones 1.2. y 6.1. Esta conexidad se produciría en al menos tres frentes: (i) primero, el mecanismo alternativo de pago de los impuestos a través de la realización de obras para la comunidad genera nuevas fuentes de financiación para la materialización del Acuerdo Final que son altamente expeditas, con lo cual, mediante esta medida se asegura presupuestalmente el compromiso del gobierno nacional de implementarlo; (ii) demás, este esquema de pago de los impuestos promueve la participación del sector privado en la construcción de las obras necesarias para la el desarrollo del país, aprovechando sus ventajas comparativas y las capacidades logísticas y operativas, en desarrollo de la cláusula 6.1.3. del Acuerdo Final que invita a involucrar al sector empresarial en el proceso de paz, con el propósito de “garantizar la productividad, el acceso a mercados y en general la sostenibilidad de los proyectos contemplados, entre otros, en la Reforma Rural Integral, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos y en los planes de reincorporación a la vida civil”; (iii) finalmente, se advierte que la medida adoptada promueve la inversión de las empresas en los territorios del país que han sido más golpeadas por el conflicto armado en Colombia, y en los que, por tanto, al tener mayores daños en el tejido social y mayores déficits en infraestructura y equipamiento básicos, tienen mayores requerimientos de inversión en materia de agua potable, saneamiento básico, energía, salud pública, construcción y reparación de infraestructura vial; ello no solo porque la figura de obras por impuestos fue concebida para promover la inversión en las ZOMAC o zonas más afectadas por el conflicto, sino también porque la industria extractiva, respecto de la cual se adopta la medida, históricamente ha concentrado su actividad económica en tales territorios, contando entonces con una amplia experiencia en su relacionamiento con las autoridades locales, las comunidades y sus representantes, con lo cual, su inversión en tales regionales se traducirá en importantes beneficios que permitirán la superación definitiva del conflicto armado en el país. 2.1.3.3. Y frente al cumplimiento del requisito de la necesidad estricta de las medidas adoptadas y de la vía jurídica utilizada, los intervinientes argumentan que esta se explica por la urgencia apremiante de extender el mecanismo de obras por impuestos al sector minero y petrolero, propósito que no se cumpliría de apelar a la vía legislativa, y que, además, por el tipo de materia regulada, no resultaba imprescindible acudir al órgano de representación democrática. En efecto, la ampliación de la medida sería imprescindible en el actual escenario, ya que el Gobierno Nacional estableció 19 Zonas Veredales y 7 Puntos Transitorios de Normalización para facilitar la reincorporación a la vida civil de las estructuras de las FARC, siendo su duración de tan solo 180 días contados a partir del día “D”, esto es, a partir del día 20 de noviembre de 2016. Dada la inminente expiración de estos plazos, resultaba imprescindible promover la inversión inmediata en tales territorios para garantizar la implementación del Acuerdo Final, y la introducción de esta medida por la vía legislativa impediría la consecución de este objetivo: “Ciertamente, si se tiene presente que las Zonas Veredales y Puntos Transitorios de Normalización solo tenían vocación de permanencia hasta el pasado 30 de mayo, resulta evidente que los tiempos que requiere la designación de ponentes, radicación de ponencia, tránsito entre cámaras, incorporación en el orden del día, tránsito entre primer y segundo debate, eventual conciliación, harían que la materialización de los puntos del Acuerdo que se pretende implementar por medio del Decreto 883 de 2017 no se diera con la prontitud requerida”[4]. Además, como la mayor parte de actividades extractivas legales se encuentran ubicadas en regiones apartadas del país en las que se ha concentrado el conflicto armado, como en la Orinoquía, en la región de Urabá y en la costa Pacífica, y como además las empresas que hacen parte de este sector tienen una muy significativa capacidad económica, teniendo una importante disponibilidad de recursos al servicio de las ZOMAC, desaprovechar esta fuente de recursos carecería de toda justificación. En un escenario como este, la utilización de la vía legislativa habría dilatado innecesariamente la inversión en los territorios más afectados por el conflicto armado, lo cual se traduciría, a su turno, en un aplazamiento de la implementación del Acuerdo Final, a todas luces injustificado. Además, por la naturaleza y por el contenido de las medidas adoptadas en el Decreto 883 de 2017, no se requería apelar a los escenarios de deliberación democrática, como sí lo requieren materias de gran envergadura como las referidas a las amnistías o a la Jurisdicción Especial para la Paz. Es así como en el decreto objeto de revisión únicamente se extendió el alcance de una figura que ya había sido creada por el legislador en la Ley 1819 de 2016, por lo cual, debe presumirse que ésta ya había sido objeto de los más altos estándares de debate público, abierto y participativo, en tiempos muy recientes, y que las medidas adoptadas versan sobre aspectos de segundo orden y de carácter puramente operativo, que no requieren de la mediación de los órganos de representación democrática: “En esa medida, el Decreto Ley 883 es una norma puramente instrumental, que se limita a desarrollar una disposición legislativa recientemente aprobada por la vía ordinaria, y en esa medida, su requerimiento deliberatorio es sustancialmente inferior al que podrían tener otras disposición”[5]. Y aunque en el citado decreto se derogó una prohibición expresa del legislador para que las empresas del sector petrolero, minero y portuario accediesen al mecanismo especial de pago de los impuestos, para los intervinientes esta circunstancia no hacía imperativa la intervención del Congreso. La razón de ello es que una revisión exhaustiva del proceso de aprobación legislativa excluye la tesis de que el Congreso quiso excluir al referido segmento económico del esquema alternativo de pago del impuesto a la renta; de hecho, la excepción para este sector se introdujo inicialmente, no para el mecanismo de obras por impuestos, sino para otros alivios y beneficios tributarios para las empresas que optan por asentarse en las ZOMAC, alivios que evidentemente no eran procedentes para la industria extractiva, ya que justamente el conflicto armado se ha localizado geográficamente en aquellos territorios en los que se ha desarrollado la citada actividad económica, es decir, en las ZOMAC. No obstante, cuando a lo largo del trámite de aprobación legislativa se incorporó la figura de obras por impuestos en la Parte XI de la Ley 1819 de 2016, de manera inadvertida le fue extendida la prohibición legal, cuando realmente fue concebida con un alcance distinto: “En otras palabras, la prohibición expresa inicialmente consagrada en el –para entonces- artículo 221 sólo se refería al beneficio del régimen de tributación de nuevas sociedades que iniciaran actividades en la ZOMAC, más no al nuevo artículo de obras por impuestos, sencillamente porque le mismo no integraba la Parte XI del Proyecto de Ley. Ahora bien, con la inclusión del mecanismo de obras por impuestos y su respectiva numeración dentro del Proyecto, el mismo quedó dentro de la Parte que contenía la prohibición ya referenciada y sobre la cual se realiza una precisión en el Decreto sub examine, sin percatarse el legislador que la prohibición expresamente consagrada para el régimen tributario especial cobijaría también el nuevo beneficio, por el simple hecho de haber sido organizado dentro de la misma Parte XI”[6]. Se trata, entonces, más que de una negación de la voluntad del Congreso, de una precisión de técnica legislativa para reflejar la auténtica voluntad del órgano de representación democrática[7]. 2.1.7. Con fundamento en las consideraciones anteriores, los intervinientes señalados concluyen que el Decreto Ley 883 de 2017 debe ser declarado exequible, en tanto es materialmente compatible con la Constitución, y fue expedido con el cumplimiento de las exigencias formales y competenciales establecidas en la Carta Política y en el Acto Legislativo 01 de 2016. 2.2. Intervenciones que solicitan la declaratoria de inexequibilidad (Gobierno Mayor de las Autoridades Tradicionales Indígenas de Colombia[8], Academia Colombiana de Jurisprudencia[9], Federación Nacional de Distribuidores de Combustibles y Energéticos -FENDIPETRÓLEO-[10], Instituto Colombiano de Derecho Procesal[11], Clínica Jurídica y Semillero de Estudios sobre Minería de la Universidad de Antioquia[12], Consejo Noruego para Refugiados[13], Voces de Paz[14], Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES-[15], Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC-[16], e Instituto Colombiano de Derecho Tributario e Instituto Colombiano de Derecho Aduanero[17]). Los intervinientes aludidos solicitan la declaratoria de inexequibilidad del decreto objeto de revisión, argumentando que tiene cinco tipos de deficiencias que lo hacen incompatible con el régimen constitucional: (i) primero, se habría omitido la realización de la consulta previa a las comunidades indígenas; (ii) segundo, se habría regulado una materia que tenía una reserva de ley de origen constitucional; (ii) tercero, el Presidente se habría excedido en el ejercicio de las competencias que le fueron otorgadas en el Acto Legislativo 02 de 2017, puesto que las medidas adoptadas excederían el propósito de asegurar la implementación del Acuerdo Final; (iv) cuarto, las reglas contenidas en el decreto debían ser adoptadas por el órgano de representación democrática; (v) y finalmente, el acto normativo sería materialmente incompatible con el ordenamiento constitucional. A continuación se señalan y explican cada una de estas razones. 2.2.1. Omisión de la consulta previa a las comunidades indígenas El Gobierno Mayor de las Autoridades Tradicionales Indígenas de Colombia afirma que el decreto objeto de revisión debía estar precedido de un proceso de consulta previa con las comunidades indígenas, y que, pese a ello, el gobierno omitió la realización de los referidos procesos. A su juicio, esta consulta era imprescindible porque el Gobierno Nacional y los Pueblos Indígenas, a través de la Mesa Permanente de Concertación, acordaron una ruta para materializar las medidas que, en el marco del Acuerdo de Paz, pudieran afectar a las comunidades y pueblos indígenas, ruta que suponía la realización de procesos de consulta previa de las medidas de naturaleza legislativa que pudieran tener impacto en la vida de estos colectivos. Así las cosas, un mecanismo como el previsto en el Decreto 883 de 2017 debía ser objeto de ese procedimiento, y, sin embargo, el gobierno prescindió de la ruta acordada cuando de manera unilateral expidió directamente la normatividad objeto de revisión, sin agotar el trámite de consulta previa y la ruta de consulta acordada. Las irregularidades anteriores hacen imperiosa la intervención del juez constitucional, para que se ordene la inaplicabilidad de la medida para los pueblos indígenas, así como la realización de un proceso de consulta previa a través de la Mesa Permanente de Concertación, “que permita desarrollar un proceso de selección, aprobación y ejecución de obras por impuestos, acorde con la ley de origen, Derecho Mayor o Propio y los derechos fundamentales y colectivos de los Pueblos Indígenas”[18]. 2.2.2. Existencia de una reserva de ley para extender el alcance del mecanismo tributario de obras por impuestos 2.2.2.1. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la Clínica Jurídica y el Semillero de Estudios sobre Minería de la Universidad de Antioquia, Voces de Paz y el Consejo Noruego para Refugiados, advierten que la materia objeto de regulación tiene una reserva de ley, motivo por el cual, ésta no era susceptible de ser desarrollada por el Presidente de la República mediante los decretos especiales de paz. 2.2.2.2. En efecto, según el propio artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, que es la normatividad que contiene las habilitaciones que fueron empleadas para expedir el Decreto 883 de 2017, el Presidente no puede utilizarlas para “decretar impuestos”. Esto significa que el constituyente secundario, habiendo considerado la importancia de la paz, estimó que incluso en el escenario de la implementación del Acuerdo Final, existen materias de especial relevancia constitucional que no podrían quedar excluidas de los escenarios deliberativos y democráticos, entre ellas las relativas a la creación de impuestos. Esta restricción, a su turno, es concordante con las contenidas en los artículos 150.10 y 338 de la Constitución Política, que reservan a los órganos de representación democrática la determinación de las bases del sistema tributario y de los elementos esenciales de los tributos. El decreto objeto de revisión, obviando la expresa prohibición constitucional contenida en el Acto Legislativo 01 de 2016 y en los artículos 150.10 y 338 de la Carta Política, habría invadido la órbita competencial del legislador creando un beneficio para unos contribuyentes determinados. Aunque el gobierno nacional justificó su proceder argumentando que el Decreto 883 de 2017 había regulado un asunto accesorio, relativo a los mecanismos alternativos de pago de las obligaciones tributarias, y no un elemento esencial de las mismas, por lo cual esta temática no quedaría comprendida dentro del espectro del principio de reserva de ley, lo cierto es que la norma objeto de revisión creó un auténtico beneficio tributario, definió la forma de pago de los impuestos, y fijó reglas sobre la recaudación, la distribución y la ejecución de los recursos públicos, materias estas que sólo pueden ser desarrolladas por los órganos de representación popular. De hecho, existe una línea jurisprudencial sólida y consistente de la Corte Constitucional según la cual la regulación de beneficios tributarios constituye una manifestación directa del poder impositivo del Estado, por lo cual, se encuentra sometido a los límites constitucionales derivados del principio de reserva de ley previsto en los artículos 150.10 y 338 de la Carta Política. En la sentencia C-913 de 2011[19], por ejemplo, este tribunal sostuvo que “la soberanía fiscal asignada al legislador comprende, además de la facultad para establecer tributos, también la posibilidad de modificarlos o derogarlos y, particularmente, la potestad para consagrar algunos beneficios tributarios, bajo la forma de deducciones, exenciones o descuentos, cuando ello se requiera por razones de política económica o para realizar la igualdad real o efectiva en materia fiscal. Frente a la facultad para establecer beneficios tributarios, este tribunal ha destacado que la misma se entiende incluida dentro del poder impositivo y, por tanto, aun cuando es amplia, también está sometida a los límites constitucionales que controlan el ejercicio de dicho poder. Por ello, el otorgamiento de beneficios tributarios, no obstante el amplio margen de configuración normativa de que goza el legislador sobre la materia, no queda librado simplemente a su opción política, sino que debe atender a una valoración específica de la justicia tributaria y demás principios que sustentan la política fiscal”. 2.2.2.3. Adicionalmente, el decreto contempla una serie de reglas relativas a la interrupción de la prescripción de la acción de cobro de los impuestos que son recaudados mediante este mecanismo especial, contenidos éstos que también se encuentran comprendidos dentro del espectro del principio de reserva legal, por ser inherentes a los tributos, “debido a que la pérdida de la potestad del Estado para cobrar el título repercute de forma directa en el recaudo respectivo y, por ende, se trata de una de las facultades que ha entendido la Corte Constitucional le corresponden de forma exclusiva al legislador”[20]. 2.2.2.4. En conclusión, el Presidente de la República no podía hacer uso de las facultades normativas que le fueron otorgadas en el Acto Legislativo 01 de 2016 para crear y regular incentivos tributarios ni para fijar las reglas sobre el recaudo y la ejecución de los recursos públicos, puesto que, según el mismo acto, en concordancia con los artículos 150.10 y 338 de la Carta Política, esta materia se encontraba reservada al legislador. Y el Decreto Ley 883 de 2017, al otorgar a ciertos contribuyentes un beneficio tributario especial y al fijar reglas exceptivas sobre el manejo y destinación de los recursos públicos, abordó temáticas que le estaban vedadas. 2.2.3. Inexistencia de relación de conexidad entre el Decreto Ley 883 de 2017 y el Acuerdo Final 2.2.3.1. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Clínica Jurídica y el Semillero de Estudios sobre Minería de la Universidad de Antioquia, el Consejo Noruego para Refugiados, Voces de Paz y CODHES, sostienen que el Presidente de la República no empleó las facultades que le fueron otorgadas en el Acto Legislativo 01 de 2016 para el propósito en función del cual fueron instituidas, vale decir, la realización del Acuerdo Final, sino para objetivos distintos que no guardan ninguna relación de conexidad con ninguno de los núcleos temáticos del mismo: el desarrollo agrario, la participación en política, el fin del conflicto armado, las drogas ilícitas, los derechos de las víctimas y la implementación y refrendación de los acuerdos[21]. A su juicio, aunque el gobierno nacional argumentó que el mecanismo de pago del impuesto sobre la renta desarrolla la previsión del Acuerdo de hacer participar al sector empresarial en su implementación, así como la relativa a los deberes del gobierno nacional de garantizar presupuestariamente su implementación y de promover el desarrollo en los territorios más afectados por el conflicto armado, esta línea de análisis es inconducente. 2.2.3.2. Por un lado, el presunto aporte del decreto a la realización del Acuerdo de Paz a la que alude el gobierno, es tan solo una contribución global y genérica, y no respecto de una disposición, de un compromiso o de una materia específica del citado instrumento, por lo cual, la sola alusión a esta generación de mejores condiciones en determinados lugares del territorio nacional, resulta insuficiente para establecer el vínculo de conexidad entre la normatividad objeto de revisión, y el Acuerdo Final. De existir algún tipo de relación, se trataría de un vínculo indirecto, eventual e incidental, y no de un vínculo material real y efectivo. 2.2.3.3. Además, en estricto sentido, con el modelo de pago previsto en el Decreto 883 de 2017 no se generan nuevas fuentes de financiación para la implementación del Acuerdo Final, ya que propiamente hablando, no se incrementaron las cargas tributarias en cabeza de los contribuyentes, sino que se modificó el esquema de pago de tributos previamente establecidos, delegando en los particulares la atribución de recaudo y de ejecución de los recursos públicos provenientes del impuesto a la renta[22]: “El argumento central del gobierno para sustentar la conexidad es la financiación de la implementación del Acuerdo Final que permite el Decreto Ley. Empero, la habilitación a las empresas para acceder al incentivo tributario de ‘pago por obras’ no tiene como efecto la consecución de retribuciones adicionales, sino que materialmente autoriza la delegación, por parte del Estado a empresas privadas, del recaudo y ejecución de dineros públicos provenientes de impuestos, en virtud de su soberanía política y potestad tributaria (…) y aunque en el Acuerdo se prevé que el gobierno nacional se compromete a garantizar la financiación a través de diferentes fuentes, de este compromiso (…) no puede concluirse que exista una relación específica y directa con la modificación efectuada (…) a la reforma tributaria estructural (…) Es decir, no está demostrado el grado de estrecha proximidad entre el Decreto Ley y el Acuerdo Final”[23]. Antes, por el contrario, no se entiende cómo, si el Estado deja de percibir una parte cuantiosa de recursos líquidos provenientes del impuesto a la renta, se podría facilitar financieramente la implementación del citado acuerdo. De hecho, en la sentencia C-253 de 2017[24], en la que se efectuó la revisión oficiosa de otro decreto expedido con fundamento en las mismas facultades especiales previstas en el Acto Legislativo 02 de 2016 para expedir el Decreto 883, la Corte acogió el argumento esgrimido por las instancias gubernamentales, en el sentido de que las medidas adoptadas en relación con el Fondo Nacional de Regalías, orientadas a obtener un recaudo ágil y eficiente de los excedentes tributarios y de contar con recursos líquido, contribuirían a facilitar financieramente la realización del Acuerdo de Paz. En este sentido, la Corte sostuvo que “la consecución de recursos económicos es un elemento necesario para la implementación del Acuerdo Final, pues de la financiación de los respectivos requerimientos e iniciativas depende materialmente la eficacia en el cumplimiento de lo acordado. Desde el punto de vista empírico, es evidente que uno de los aspectos más críticos y urgentes para la implementación de los acuerdos de paz es la consecución de recursos económicos para la financiación de las diferentes acciones requeridas para el efecto (…) por ende, la Corte advierte que aquellas medidas presupuestales para la implementación del Acuerdo son prima facie urgentes e imperiosas, lo cual antecede al requisito de necesidad estricta (…)”. Si efectivamente las medidas encaminadas a obtener nuevos recursos en favor del Estado guardan relación de conexidad con el Acuerdo Final, mal podría argumentarse que las medidas contrarias, como la que se examina en esta oportunidad, también contribuyen a dicho propósito, cuando de lo que se trata, justamente, es de que un nuevo núcleo de contribuyentes no pague al Estado directamente sus tributos, sino de que realice obras en sustitución del pago, generando mayores costos de operación, mayores tiempos de recaudo, e incluso mayores riesgos para el Estado. Esto, unido a la circunstancia de que en el mismo decreto se establecen reglas que permiten la suspensión del término de prescripción de la acción de cobro para las obligaciones tributarias de los contribuyentes, permite concluir que el decreto objeto de revisión no se enmarca dentro de las facultades normativas previstas en el Acto Legislativo 02 de 2016. 2.2.3.4. Adicionalmente, aunque el gobierno sostiene que las inversiones sociales por parte de los contribuyentes beneficiarios del mecanismo en cuestión se realizarán en las ZOMAC, lo cierto es que la norma objeto del escrutinio judicial únicamente prioriza estos territorios, pero, en principio, no condiciona el acceso al beneficio a que las obras se ejecuten en tales zonas, por lo cual, bajo esta línea hermenéutica, las empresas mineras, de hidrocarburos y portuarias realizarán los proyectos donde desplieguen normalmente su actividad económica, sea que coincidan o no coincidan con las ZOMAC. Esto, nuevamente...