Sentencia C-516 de 2015

C-516-15 Sentencia C-516/15 CODIGO DE EXTINCION DE DOMINIO-Procedimiento para el control de legalidad de los actos de investigación CODIGO DE EXTINCION DE DOMINIO-Actos de investigación que requiere orden de fiscal ACTOS DE INVESTIGACION REALIZADOS POR LA FISCALIA GENERAL EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO QUE IMPLIQUE RESTRICCION DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Control por Juez de Control de Garantías DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Objetivos/INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede La Corte Constitucional, en numerosas ocasiones, ha explicado las hipótesis en las cuales procede adelantar una integración normativa, e igualmente, ha indicado que con ella se persiguen, entre otros, los siguientes objetivos: (i) efectividad del control abstracto de constitucionalidad; (ii) la garantía de la supremacía de la Constitución; (iii) la coherencia del ordenamiento; y (iv) la seguridad jurídica. A manera de síntesis, esta Corporación en sentencia C- 500 de 2014, señaló algunos supuestos en los cuales ha procedido la integración normativa: “En primer lugar, es posible apelar a la unidad normativa (i) cuando el artículo que se impugna carece “(…) de un contenido deóntico claro unívoco o de un ámbito regulador propio, aislado del contexto en el cual están insertadas, y se requiere precisar su alcance incluyendo en el juicio de constitucionalidad otros enunciados normativos”. En segundo lugar, es procedente (ii) cuando la disposición demandada o la norma que de ella se desprende, está mencionada o referida en otros artículos del ordenamiento jurídico de manera que para asegurar la efectividad de la decisión que se tome, es necesario también examinarlos. Ha explicado la Corte que en este caso las normas tienen “un sentido regulador propio y autónomo (…) pero el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada impone el examen (…) de algunos elementos normativos a los cuales hace referencia, que están contenidos en otras disposiciones no demandadas”. En tercer lugar, resulta posible acudir a ella (iii) cuando la norma que se juzga tiene una relación íntima o intrínseca con otra que, prima facie, plantea serias dudas de constitucionalidad. ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Contenido y alcance ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Características La acción de extinción de dominio presenta las siguientes características: (i) es de rango constitucional; (ii) es pública, en la medida en que fue concebida para la defensa intereses superiores del Estado, como el patrimonio público, el tesoro público y la moral social; y (iii) es de naturaleza judicial, dado mediante su ejercicio se desvirtúa la legitimidad del dominio ejercido sobre unos bienes, correspondiendo a un típico acto jurisdiccional del Estado y, por lo mismo, la declaración de extinción del dominio está rodeada de garantías como la sujeción a la Constitución y a la ley. INTERVENCION DEL JUEZ DE CONTROL DE GARANTIAS EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Jurisprudencia constitucional ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Naturaleza ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Autonomía e independencia PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Etapas ACTOS DE INVESTIGACION REALIZADOS POR LA FISCALIA GENERAL EN PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Jurisprudencia constitucional ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Carácter real EXTINCION DE DOMINIO EN MATERIA DE EXCLUSION DE INTERVENCION DEL JUEZ DE CONTROL DE GARANTIAS-Cambio de precedente constitucional CAMBIO DE PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Reglas La Corte Constitucional, en sentencia C-898 de 2011, sistematizó sus pronunciamientos sobre los requisitos que deben cumplirse para realizar un cambio de precedente: “En este orden de ideas, la decisión de una alta corte, y de manera particular de la Corte Constitucional, de modificar su precedente es intrínsecamente costosa en términos de afectación de los principios y valores antes mencionados. Por ende, se requiere de la comprobación de circunstancias extremas y excepcionales que permitan realizar ese cambio, entre ellas (i) la reforma del parámetro normativo constitucional cuya interpretación dio lugar al precedente; (ii) la comprobación acerca de la irrazonabilidad, inconstitucionalidad o manifiesta injusticia del arreglo jurisprudencial vigente al vulnerar principios y valores nodales para el Estado Constitucional; o (iii) la modificación radical y sistemática de la comprensión de una norma dentro del ordenamiento, categoría usualmente incorporada al concepto de derecho viviente.” MEDIDAS DE INTERVENCION EN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Existencia de controles judiciales eficaces y oportunos/DERECHO FUNDAMENTAL A LA INTIMIDAD-Decreto de medidas de intervención por autoridad judicial y no administrativa ORDENES IMPARTIDAS POR FISCALES-Cumplimiento de mandatos constitucionales AUTORIDAD JUDICIAL-Alcance del término FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Autoridad judicial y no jurisdiccional/FISCAL-Carece de atribución para “decir el derecho” CONTROL JUDICIAL SOBRE MEDIDAS DE INTERVENCION EN DERECHOS FUNDAMENTALES EN UN ESTADO DE DERECHO-Importancia MEDIDAS DE INTERVENCION EN EL DERECHO A LA INTIMIDAD-Validez constitucional debe ser examinada por un funcionario judicial independiente e imparcial LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS-Límites constitucionales Referencia: Expediente D-10339 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26 numeral 2º (parcial) y 170 de la ley 1708 de 2014. Demandantes: Marcela del Pilar Rodríguez Barrera y Esperanza Pineda Velazco Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RIOS Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil quince (2015) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados María Victoria Calle Correa, Myriam Ávila Roldán (e), Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos, y los conjueces José Miguel de la Calle Restrepo y Carlos Mauricio Uribe Blanco, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y con cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, las ciudadanas Marcela del Pilar Rodríguez Barrera y Esperanza Pineda Velazco demandaron los artículos 26 numeral 2º (parcial) y 170 de la ley 1708 de 2014, por estimar que vulneran los artículos 15, 29 y 250 de la Constitución, y el artículo 11 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, así como el artículo 17 del Pacto Internacional para la Protección de los Derechos Civiles y Políticos. Por Auto de trece (13) de agosto de 2014, la Corte Constitucional admitió la demanda D-10339, y ordenó comunicar la iniciación de este proceso al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, al Ministro de Justicia y del Derecho y al Ministro del Interior, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran directamente o por medio de apoderado, mediante escrito que deberían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la norma demandada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia, correspondiente al proceso de acción de inconstitucionalidad radicado bajo el número D- 10339. II. DISPOSICIONES DEMANDADAS El texto de la disposición demandada –en negrilla y cursiva- es el siguiente: LEY 1708 DE 2014 (Enero 20) Diario Oficial No. 49.039 de 20 de enero de 2014 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 26. REMISIÓN. La acción de extinción de dominio se sujetará exclusivamente a la Constitución y a las disposiciones de la presente ley. En los eventos no previstos se atenderán las siguientes reglas de integración: 1. En la fase inicial, el procedimiento, medidas cautelares, control de legalidad, régimen probatorio y facultades correccionales de los funcionarios judiciales, se atenderán las reglas previstas en el Código de Procedimiento Penal contenido en la Ley 600 de 2000. 2. En la fase inicial, las técnicas de indagación e investigación y los actos especiales de investigación como la interceptación de comunicaciones, los allanamientos y registros, la búsqueda selectiva en bases de datos, las entregas vigiladas, la vigilancia y seguimiento de personas, la vigilancia de cosas, la recuperación de información dejada al navegar por internet y las operaciones encubiertas se aplicarán los procedimientos previstos en la Ley 906 de 2004, excepto en lo relativo a los controles judiciales por parte del juez de garantías o de la Dirección Nacional de Fiscalías, así como en todo aquello que no sea compatible con el procedimiento previsto en este Código. 3. En cuanto a las actividades ilícitas sobre las cuales versan las causales, se observarán las normas del Código Penal y las disposiciones complementarias. 4. En los aspectos relativos a la regulación de los derechos de las personas, bienes, obligaciones y contratos civiles, con lo previsto en el Código Civil. 5. En lo relativo a los bienes, obligaciones y contratos mercantiles, con lo previsto en el Código de Comercio y las disposiciones complementarias (…) ARTÍCULO 170. BÚSQUEDA SELECTIVA EN BASES DE DATOS. El Fiscal General de la Nación o su delegado podrá ordenar que en desarrollo de la actividad investigativa, la policía judicial realice búsquedas o comparaciones de datos contenidos en bases mecánicas, magnéticas u otras similares III. LA DEMANDA Las demandantes acusaron el numeral 2º del artículo 26 (parcial) y el artículo 170 de la ley 1708 de 2014. Las disposiciones acusadas prevén la posibilidad de que la Fiscalía General de la Nación, en desarrollo del proceso de extinción de dominio, ordene la práctica de pruebas que pueden incluir interceptación de comunicaciones, allanamientos y registros, búsqueda de información en bases de datos, entregas vigiladas, vigilancia y seguimiento de personas, recuperación de información dejada al navegar por internet y operaciones encubiertas (artículo 26); así como búsquedas o comparaciones de datos contenidos en bases mecánicas, magnéticas u otras similares (artículo 170). La orden para practicar estas pruebas es dada por el Fiscal General de la Nación o por los fiscales delegados para realizar los procesos de extinción de dominio, sin que sea necesaria autorización por parte del juez de control de garantías. En concepto de las accionantes esta determinación legislativa iría en contra de: i) Artículo 15 de la Constitución: derecho a la intimidad El artículo 15 de la Constitución, que reconoce el derecho a la intimidad, uno de cuyos mecanismos de garantía es la exigencia de orden judicial para realizar la interceptación o registro de la correspondencia o de las comunicaciones privadas (inciso 3º del artículo 15 de la Constitución). En criterio de las accionantes, en tanto las normas acusadas permiten que en desarrollo del proceso de extinción de dominio se afecte la privacidad de las comunicaciones, debió haberse previsto la intervención del juez de control de garantías, en tanto evaluador imparcial que determine la razonabilidad, justificación y pertinencia de la medida dictada por el fiscal. Encuentran insostenible, desde el punto de vista constitucional, que el artículo 26 haya remitido al procedimiento penal en todos los aspectos relacionados con la orden y práctica de acciones que afectan la intimidad, excepto en lo relativo a que éstas deban estar precedidas de orden judicial, autorizadas por un juez de control de garantías (folio 21). Sostienen que “toda actividad que implique restricción, limitación o afectación de derechos fundamentales como es el caso de la norma demandada, requiere de la intervención previa del juez constitucional de control de derechos fundamentales, quien debe ponderar si esta limitación tiene consagración legal y si su afectación es fundamental para obtener la información, o si la misma no es razonable e idónea, esto es buscando el punto de equilibrio y evitando los excesos” (folio 10). ii) Artículo 15 de la Constitución: derecho al habeas data Las accionantes sostienen que para evitar afectación al derecho de habeas data por la intromisión en datos sensibles de los procesados, toda intervención de la Fiscalía General de la Nación debería contar con la autorización judicial del juez de garantías (folio 24). iii) Artículo 29 de la Constitución Por las mismas razones, es decir, por no prever la participación de un juez que evalúe la razonabilidad de las medidas decretadas por el fiscal que lleva el proceso de extinción de dominio, se afecta el derecho al debido proceso. En su criterio, el numeral 3º del artículo 250 de la Constitución, hace preceptiva la participación del juez de control de garantías cuando quiera que se decreten medidas que afecten derechos fundamentales, la cual resulta una garantía procesal que concreta el mandato del artículo 29 de la Constitución, por lo que su desconocimiento conlleva la vulneración de este derecho fundamental (folio 25). iv) Artículo 250 numerales 2º y 3º de la Constitución Reafirmando los argumentos antes reseñados, las accionantes afirman que la disposición constitucional señalada es clara en exigir autorización del juez que ejerza las funciones de control de garantías dentro del proceso penal, por lo tanto no podría el legislador al crear el proceso de extinción de dominio desconocer esa regla constitucional. Reiteran que toda afectación de derechos fundamentales ordenada por un fiscal debe ser sometida al examen de ponderación que realiza el juez de garantías. Concluyen que “[n]o es el legislador el llamado a determinar qué procedimientos tienen control previo o posterior en estas materias, cuando ya están establecidos en la Constitución, sin que goce de discrecionalidad para fijarlos o modificarlos” (folio 28). v) Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 17 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos Aunque las accionantes hacen referencia al artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el contenido que utilizan como parámetro en este cargo se encuentra en el artículo 11 de dicho texto normativo, por lo cual será ésta la disposición que se tome como fundamento del cargo propuesto. Recuerdan las accionantes que el artículo [11] de la Convención, así como el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, obligan a los Estados firmantes a asegurar que la interceptación y escucha de comunicaciones debe tener fundamento en orden judicial previa y específica, que se haya impartido en el curso del proceso, de acuerdo con las formalidades que exige la ley. Mandato que se vería desconocido por cuanto las disposiciones demandadas obviaron el control judicial realizado por jueces de la República. IV. INTERVENCIONES 1.- Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia y del Derecho mediante escrito de intervención solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de inhibición en relación con los cargos de la demanda o, en su defecto, procede declarar exequible el aparte que dice: “excepto en lo relativo a los controles judiciales por parte del juez de garantías o de la Dirección Nacional de Fiscalías” contenido en el numeral segundo del artículo 26 y 170 de la ley 1708 de 2014. Se analiza que los cargos planteados por las accionantes van dirigidos a cuestionar la jurisprudencia de la Corporación “respecto a que, no siendo el proceso de extinción de dominio un proceso punitivo”, no se le aplica la norma constitucional en relación con “la intervención del juez de control de garantías”. Recuerdan que la extinción de dominio es una “acción constitucional autónoma y que no hace parte del proceso penal”, sin embargo, “no por ello se puede dejar de lado los derechos fundamentales del ciudadano”, tal y como buscan respectarse a lo largo del procedimiento creado por la ley 1708 de 2014. El interviniente considera que las normas acusadas son válidas conforme a lo estudiado en las sentencias C-740 de 2003 y la C-540 de 2011, que trataron materias similares respecto del proceso de extinción de dominio. En estas ocasiones, precisamente, se estudió “si lo dispuesto en el artículo 250 numeral 3 de la Constitución Política sobre la obligación del Fiscal de obtener la autorización del juez de control de garantías cuando al adoptar medidas de investigación afecte derechos fundamentales”, llegando a la conclusión que dicha exigencia se aplica “únicamente al proceso penal, naturaleza que no tiene el proceso de extinción de dominio, por lo que no le es aplicable dicha norma constitucional”. Afirma que la sentencia C-540 de 2011 precisa la protección de los derechos fundamentales respecto del proceso de extinción de dominio:“(…) las funciones que en materia de exclusión de pruebas irregulares desempeña el juez de control de garantías en el proceso penal, en el proceso de extinción de dominio debe cumplirlas el juez de conocimiento. A este juez corresponde entonces, si encuentra que la Fiscalía ha vulnerado los derechos fundamentales y las garantías constitucionales, no reconocer legitimidad a su actuación y, lo que es más importante, reputar inexistentes y no valorar los elementos de prueba recaudados, en concordancia con el artículo 29 superior, según el cual es nula de pleno derecho toda prueba obtenida con violación del debido proceso”. Por lo tanto, los cargos planteados en la demanda son insuficientes e impertinentes para realizar un examen de fondo respecto de la constitucionalidad de las normas demandadas. 2.- Universidad Santo Tomás - Bogotá La Universidad Santo Tomás mediante escrito de intervención solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de constitucionalidad de las normas acusadas. El interviniente manifiesta a esta Corporación, que no comparte los argumentos expuestos por las accionantes, ya que se no vulneran derechos fundamentales ni se desconocen los principios y postulados consagrados en la Constitución Política. Además, los cargos manifestados por las peticionarias se fundamentan en una apreciación errada respecto de la acción de extinción de dominio porque desconocen “que esta acción al ser una institución autónoma constitucional no es de carácter penal” por lo cual, es razón suficiente para “excluir la intervención del juez de control de garantías” al que se refiere el artículo 250 numeral 3 de la Carta Política. Las normas acusadas están acordes con las normas constitucionales, en el sentido que las actividades que ejecuta la Fiscalía no tienen control previo ni posterior por parte de un juez de control de garantías, ya que su naturaleza autónoma y el carácter constitucional de la acción de extinción de dominio evidencian que la misma tiene una sanción patrimonial. Finalmente, recuerdan que “la información obtenida como resultado de las búsquedas en las bases de datos por la Fiscalía solo debe ser utilizada a efectos de la acción de extinción de dominio”, excepto que en el transcurso “del proceso el juez de conocimiento determine que esa información puede ser llevada a otro proceso de naturaleza penal”. 3.- Universidad Libre – Bogotá. La Universidad Libre - Bogotá solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas. En el escrito remitido manifiesta la improcedencia de los argumentos de inconstitucionalidad, ya que desconoce el precedente judicial sobre la materia. Por lo anterior, el interviniente expresa que la Corte Constitucional se ha pronunciado frente a las funciones de la Fiscalía General de la Nación en Sentencia C-540 de 2011 de la siguiente manera: “[P]or regla general, cualquier técnica de investigación que afecte la intimidad o implique registros del domicilio de una persona debe ser ordenada por una autoridad judicial competente, de forma escrita y con cumplimiento de las formalidades que establezca la ley. Tal orden, además, (i) debe basarse en un motivo previsto por la ley; (ii) si se refiere a registros, debe determinar los lugares donde se hará efectiva la medida y, en caso de no ser posible, una descripción detallada de ellos; y (iii) debe contener una evaluación de la proporcionalidad de la medida”. Es así, que no hay vulneración del derecho al debido proceso y el derecho a la intimidad, porque se reconoce el derecho a la contradicción, la aplicación de las formas propias del proceso y los límites contemplados en la Constitución Política de 1991, respecto de la Fiscalía General de la Nación. De otra parte, no es posible realizar el “traslado de las instituciones jurídicas propias del procedimiento penal al procedimiento al civil”, ya que, posteriormente durante la fase de juicio, el juez de extinción de dominio aplica el control de legalidad a petición de parte y por tanto no hay vulneración de los derechos fundamentales. Por estas razones solicita sean declaradas exequibles las disposiciones acusadas. 4.- Fiscalía General de la Nación La Fiscalía General de la Nación mediante escrito de intervención considera que los apartes demandados de los artículos objeto de estudio, deben ser declarados exequibles. Sustenta su concepto en que para la acción de extinción de dominio, el legislador cuenta con la libertad de configuración en materia procesal y con la facultad para asignar las funciones, de acuerdo con las competencias de la entidad encargada de adelantar la investigación en la fase inicial en el procedimiento en mención. Lo anterior, teniendo en cuenta que no existe parámetro constitucional que, de forma expresa y detallada, establezca límites al Congreso de la República en materia de procedimiento de extinción de dominio (pues la única regulación constitucional al respecto es la del artículo 34 de la Constitución). Sin embargo, es de resaltar que la atribución de funciones de carácter jurisdiccional concedidas por el legislador a la Fiscalía General de la Nación dentro de la fase inicial o de investigación del proceso de extinción de dominio, se confieren de acuerdo al artículo 116 de la Constitución Política de 1991 y al artículo 11 de la ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de Justicia), disposiciones que ubicaron a la Fiscalía “dentro de las entidades que conforman la Rama Judicial del poder público”. Así mismo, dicha acción debe adelantarse “bajo un procedimiento especial e independiente del proceso penal ordinario”, lo cual le permite a la Fiscalía “determinar la técnica de investigación que debe utilizarse para probar si el bien perseguido es fruto de actividades ilícitas, o no”. En criterio de la institución interviniente “la búsqueda seleccionada en bases de datos es sometida a un estricto control de legalidad, que tiene como base el juicio de proporcionalidad y razonabilidad que lleve a cabo” la Fiscalía. Esto es garantía incluso en aquellos casos en que la práctica de medidas implica afectación de derechos fundamentales, o el incumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Finalmente, la Corte Constitucional hizo precisión al respecto en Sentencia C-540 de 2011: “(…) la autoridad judicial que emite la orden debe valorar la proporcionalidad de la medida, lo que le exige analizar si es adecuada para el logro de los fines de la investigación, si existe o no un medio menos lesivo de los derechos de su destinatario, y el objetivo que persigue es mayor al sacrificio en términos de derechos que la medida conlleva”. Son estos los fundamentos por los cuales solicitan se declaren exequibles las disposiciones acusadas. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La Procuraduría General de la República, mediante escrito de intervención solicita a la Corte Constitucional se declaren condicionalmente exequibles las normas acusadas. Para el interviniente el numeral 2 del artículo 26 de la ley 1708 de 2014 es constitucional ya que la autonomía de la acción de extinción de dominio respecto de la acción penal permite suprimir la realización del control del juez de garantías durante el trámite de aquélla. Sin embargo, si la investigación tiene un contenido penal, deberá someterse a lo previsto en el artículo 250 Superior. En conclusión, la Procuraduría considera que el artículo 170 de la ley 1708 de 2014 está acorde con la Carta Política, partiendo del entendido que la Fiscalía General de la Nación es autoridad judicial y como tal puede “impartir orden judicial para acceder a los datos que exigen las leyes estatutarias que regulan integralmente el derecho fundamental al habeas data”, siempre y cuando se trate del medio que tenga por destino únicamente el “proceso de extinción de dominio y no proceso penal”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra disposiciones que hace parte de una ley de la República. 2. Cuestión previa: examen de la aptitud de la demanda. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó en su intervención que la Corte se declarara inhibida para proferir un fallo de fondo, por cuanto “los cargos de la demanda resultan impertinentes e insuficientes para realizar un examen de fondo sobre la constitucionalidad de las normas acusadas”. Procede entonces a examinar la Corte si los argumentos planteados por las demandantes contra la expresión “excepto en lo relativo a los controles judiciales por parte del juez de garantías o de la Dirección Nacional de Fiscalías”, contenida en el artículo 26 de la Ley 1708 de 2014, y el artículo 170 de la misma normatividad, a cuyo tenor: “El Fiscal General de la Nación o su delegado podrá ordenar que en desarrollo de la actividad investigativa, la policía judicial realice búsquedas o comparaciones de datos contenidos en bases mecánicas, magnéticas u otras similares”, configuran verdaderos cargos de inconstitucionalidad. 2.1. Requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad. El ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma legal determinada debe señalar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos desarrollados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, que hacen posible una decisión de fondo por parte de este Tribunal Constitucional. Para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos planteados en la misma permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada y la disposición constitucional supuestamente vulnerada. El artículo 2° del Decreto mencionado en precedencia, consigna los requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de los cuales es el contemplado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad[1], deben existir requisitos y contenidos mínimos en la demanda que permitan a la Corte Constitucional la realización satisfactoria del examen de constitucionalidad, es decir, el libelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional. Por ello, esta Corporación ha interpretado el alcance de las condiciones materiales que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, que los cargos formulados por la demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[2]. Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia). 2.2. Argumentos de la demanda y precisión de los cargos de inconstitucionalidad. Afirman las demandantes que la expresión “excepto en lo relativo a los controles judiciales por parte del juez de garantías o de la Dirección Nacional de Fiscalías”, contenida en el artículo 26.2 de la Ley 1708 de 2014, al igual que el artículo 170 del mismo texto normativo, desconocen las siguientes disposiciones constitucionales: 15, 29 y 250 numerales 2º y 3º; al igual que el artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La vulneración al derecho a la intimidad y al habeas data consistiría en que las normas acusadas facultan a la Fiscalía General de la Nación para acceder a una base de datos “sin obtener autorización judicial previa del juez que ejerce el control de garantías o derechos constitucionales, pese a que dicha medida implica afectación de derechos fundamentales”. Al respecto, las demandantes insisten en que la Fiscalía debe contar con una autorización previa del juez de control de garantías, para poder acceder y emplear como material probatorio la información existente en los bancos de datos personales, sistematizados o mecánicos, que tengan naturaleza pública o privada, y en relación con la persona a quien se le va a adelantar el proceso de extinción de dominio. Por otra parte, la violación al artículo 29 Superior se configuraría en la medida en que el legislador omitió prever la existencia de un control judicial, fuera anterior o posterior, en cabeza de un juez, en relación con los actos de investigación adelantados por los fiscales en el curso de un proceso de extinción de dominio. A su vez, el desconocimiento del artículo 250 numerales 2 y 3 constitucionales, se evidenciaría en que el legislador facultó a la Fiscalía para que, de manera directa, ordenara la búsqueda selectiva de información en bases de datos en el curso de procesos de extinción de dominio, al igual que la realización de allanamientos y registros, entregas vigiladas, recuperación de información dejada al navegar por internet, entre otras técnicas de investigación, sin prever ninguna clase de intervención del juez de control de garantías sobre tales actos. Finalmente, en relación con la supuesta violación de normas internacionales, las demandantes afirman lo siguiente: “el artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica” y el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos” dispone que ninguna persona pública ni privada está autorizada para interceptar, escuchar, grabar, difundir, ni transcribir las comunicaciones privadas, a menos que exista previa y específica orden judicial y que ella se haya impartido en el curso de un proceso, en los casos y con las formalidades que establezca la ley”. Pues bien, la Corte advierte que las demandantes no configuraron cargo alguno de constitucionalidad en relación con la vulneración del derecho al habeas data, ya que tan sólo lo mencionan, sin desarrollarlo (ausencia de concepto de la violación). Otro tanto sucede con la supuesta vulneración de los artículos 11 de la CADH y 17 del PIDCP. Ciertamente, las ciudadana se limitaron a transcribir algunos apartes de los citados instrumentos internacionales, sin entrar realmente a explicar, con la necesaria profundidad, por qué razones las disposiciones acusadas los desconocían (ausencia de pertinencia). Los intervinientes solicitan que se declare la exequibilidad de las disposiciones legales acusadas. Son dos los argumentos recurrentes en los escritos allegados al expediente. El primero de ellos consiste en afirmar que las normas superiores, tomadas como parámetro para ejercer el control de constitucionalidad, exigen que la medida que implica intervención en los derechos fundamentales sea adoptada por una autoridad judicial, y el Fiscal General o los fiscales que éste delegue tienen ese carácter (artículo 116 de la Constitución; artículo 11 de la ley Estatutaria de la Administración de Justicia). Así mismo, los intervinientes destacan que, en relación con la exigencia del tercer numeral del artículo 250 de la Constitución - que sirve de fundamento a dos de los cargos, y de acuerdo con la cual la realización de estas acciones requiere autorización del juez de garantías-, aquélla está prevista exclusivamente para el proceso penal, no siendo preceptivo que el legislador la exija en desarrollo del procedimiento de extinción de dominio. La Procuraduría General de la Nación solicita se declare la exequibilidad condicionada de las disposiciones. De acuerdo con el concepto de Ministerio Público, las disposiciones deben ser declaradas exequibles, en el entendido que dichos medios de prueba pueden ser ordenados sin intervención del juez de garantías para fines exclusivos probatorios en el proceso de extinción de dominio. Sin embargo, cuando estas pruebas quieran hacerse valer en el proceso penal, deberán practicarse con las garantías que la Constitución prevé para este ritual procesal. Una vez presentados los argumentos de las ciudadanas, aquellos de los intervinientes y del Ministerio Público, la Corte considera que los cargos de inconstitucionalidad planteados contra la expresión “excepto en lo relativo a los controles judiciales por parte del juez de garantías o de la Dirección Nacional de Fiscalías” del numeral segundo del artículo 26 de la Ley 1708 de 2014, son los siguientes: 1. El legislador desconoció el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 Superior), en la medida en que facultó a la Fiscalía General de la Nación para que, en el trámite de un acción de extinción de dominio, adelante diversas actividades investigativas (interceptación de comunicaciones, allanamientos y registros; búsqueda de información en bases de datos; recuperación de información dejada al navegar por internet, así como comparaciones de datos contenidos en bases mecánicas, magnéticas u otras similares, entre otros), sin prever la existencia de un control judicial, oportuno y efectivo. 2. De igual manera, según las demandantes, el legislador violó el artículo 250.2 constitucional, ya que no previó la intervención del juez de control de garantías sobre los actos de investigación adelantados por la Fiscalía General de la Nación. 3. El legislador violó el derecho a la intimidad (arts. 15 y 28 Superiores), por cuanto, en el mismo supuesto anteriormente descrito, no se dispuso la realización de un control previo a cargo de un juez de control de garantías. La Corte considera que las ciudadanas no configuraron un verdadero cargo de inconstitucionalidad en relación con el artículo 170 de la Ley 1708 de 2014, por las razones que pasan a explicarse. La mencionada disposición prevé que el Fiscal General de la Nación, o su delegado, podrán ordenar que en desarrollo de la actividad investigativa, la policía judicial realice búsquedas o comparaciones de datos contenidos en bases mecánicas, magnéticas u otras similares. En tal sentido, las ciudadanas se limitan a sostener que dicha actividad investigativa debe ser sometida al examen posterior de un juez de control de garantías, sin explicar realmente las razones que soportan su afirmación. En efecto, su argumentación apunta a cuestionar la constitucionalidad de la expresión “excepto en lo relativo a los controles judiciales por parte del juez de garantías o de la Dirección Nacional de Fiscalías”, del artículo 26 de la Ley 1708 de 2014, antes que aquélla del artículo 170 del mismo texto normativo. Las ciudadanas no cumplieron con los requisitos mínimos de certeza, claridad, suficiencia, pertinencia. Así las cosas, la Corte se inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el artículo 170 de la Ley 1708 de 2014, por ineptitud sustantiva de la demanda. Con base en los anteriores cargos, y siguiendo un orden lógico, le corresponderá a la Corte examinar los siguientes problemas jurídicos: 1. Si como lo sostienen las demandantes, la Ley 1708 de 2014 no previó ninguna clase de control judicial sobre los actos investigativos adelantados por la Fiscalía General de la Nación en el curso de un proceso de extinción de dominio. 2. De llegar a ser negativa la anterior respuesta, la Corte determinará si, en el mismo supuesto normativo, el legislador estaba obligado a prever la intervención del juez de control de garantías o si, por el contrario, bastaba con establecer la existencia de un control judicial posterior, en cabeza del juez de conocimiento o juez de extinción de dominio. 3. De concluirse que necesariamente el legislador debía establecer la intervención del juez de control de garantías sobre los actos investigativos adelantados por la Fiscalía General de la Nación en el trámite de una acción de extinción de dominio, la Corte establecerá si dicho control debía ser anterior o posterior a la realización de la medida de intervención en el derecho fundamental. 4. La Corte debe decidir, en consecuencia, si por el sólo hecho de tratarse de una acción real y no penal, el legislador podía, actuando con base en su margen de configuración normativa, reemplazar la intervención del juez de control de garantías por aquella del juez de conocimiento de la acción de extinción de dominio. Lo anterior, tomando en consideración que se trata de medidas intensas de intervención en los derechos fundamentales (allanamientos, interceptación de comunicaciones, búsquedas en bases de datos, etcétera). 5. Por último, de concluirse que el legislador violó los límites materiales constitucionales existentes en materia de diseño de procesos judiciales, fijará los efectos de su sentencia, con el propósito de lograr un equilibrio entre la protección de los derechos fundamentales, la seguridad jurídica y la eficacia de la acción constitucional de extinción de dominio. A efectos de resolver los anteriores problemas jurídicos, la Corte: (i) realizará una integración de la unidad normativa; (ii) analizará el régimen constitucional de la acción de extinción de dominio; (iii) examinará los dos pronunciamientos de constitucionalidad existentes en materia de exclusión de la intervención del juez de control de garantías en los procesos de extinción de dominio (sentencias C- 740 de 2003 y C- 540 de 2011); (iv) adelantará una interpretación sistemática de la Ley 1708 de 2014; (v) describirá las características del control de legalidad previsto en el artículo 115 de la Ley 1708 de 2014; (vi) estudiará el papel que desempeña el juez de control de garantías en materia de protección de los derechos fundamentales en un Estado de Derecho; (vii) resolverá los cargos de inconstitucionalidad; (viii) determinará los efectos del fallo; y (ix) elaborará la síntesis de la decisión. 3.Integración de la unidad normativa. La figura de la integración de la unidad normativa se encuentra consagrada en el artículo 6º del Decreto 2067, en los siguientes términos: “La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”. La Corte Constitucional, en numerosas ocasiones[3], ha explicado las hipótesis en las cuales procede adelantar una integración normativa, e igualmente, ha indicado que con ella se persiguen, entre otros, los siguientes objetivos: (i) efectividad del control abstracto de constitucionalidad; (ii) la garantía de la supremacía de la Constitución; (iii) la coherencia del ordenamiento; y (iv) la seguridad jurídica. A manera de síntesis, esta Corporación en sentencia C- 500 de 2014, señaló algunos supuestos en los cuales ha procedido la integración normativa: “En primer lugar, es posible apelar a la unidad normativa (i) cuando el artículo que se impugna carece “(…) de un contenido deóntico claro unívoco o de un ámbito regulador propio, aislado del contexto en el cual están insertadas, y se requiere precisar su alcance incluyendo en el juicio de constitucionalidad otros enunciados normativos”[4]. En segundo lugar, es procedente (ii) cuando la disposición demandada o la norma que de ella se desprende, está mencionada o referida en otros artículos del ordenamiento jurídico de manera que para asegurar la efectividad de la decisión que se tome, es necesario también examinarlos. Ha explicado la Corte que en este caso las normas tienen “un sentido regulador propio y autónomo (…) pero el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada impone el examen (…) de algunos elementos normativos a los cuales hace referencia, que están contenidos en otras disposiciones no demandadas”[5]. En tercer lugar, resulta posible acudir a ella (iii) cuando la norma que se juzga tiene una relación íntima o intrínseca con otra que, prima facie, plantea serias dudas de constitucionalidad. Un examen de cada una de tales hipótesis permite identificar su justificación constitucional. El primer supuesto, tiene como propósito delimitar la materia objeto de juzgamiento de manera que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito. La segunda tiene como finalidad asegurar plenamente la supremacía de la Constitución y la certidumbre respecto de las normas vigentes evitando, de una parte, que luego de declarar la inexequibilidad de una norma ella subsista en el ordenamiento o, de otra parte, que con posterioridad a la declaratoria de exequibilidad, contenidos normativos idénticos –vigentes al momento del pronunciamiento- sean objeto de demandas iguales. La tercera propicia también la supremacía de la Constitución al evitar que disposiciones directamente vinculadas con aquellas que fueron demandadas y respecto de las cuales es posible sospechar de su inconstitucionalidad, permanezcan en el ordenamiento sin ser juzgadas”. En el caso concreto, la Corte considera que debe realizar una integración normativa con el artículo 115 y el inciso segundo del artículo 163 la Ley 1708 de 2014, por las siguientes razones. El artículo 26 de la Ley 1708 de 2014, en la parte acusada, efectúa una remisión a la Ley 906 de 2004, exceptuando lo atinente a la intervención del juez de control de garantías en relación con los actos investigativos realizados por la Fiscalía General de la Nación en sede de acción de extinción de dominio. Lo anterior por cuanto, el referido texto normativo, en su artículo 115 prevé el adelantamiento de un control posterior de aquéllos, en cabeza del juez de conocimiento. La citada norma establece: “ARTÍCULO 115. PROCEDIMIENTO PARA EL CONTROL DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS DE INVESTIGACIÓN. Los actos de investigación llevados a cabo por la Fiscalía General de la Nación podrán ser sometidos a control de legalidad ante los jueces de extinción de dominio, únicamente cuando ellos impliquen o tengan como consecuencia la limitación o afectación de derechos fundamentales. (negrillas agregadas) Este control de legalidad podrá ser solicitado por el titular del derecho fundamental que hubiere sido afectado o limitado, por el Ministerio Público o por el Ministerio de Justicia y del Derecho. A tal efecto, el solicitante deberá manifestar por escrito los hechos en que se funda y exponer claramente las razones por las cuales considera afectado o limitado ilegalmente el derecho fundamental. La presentación de la solicitud y su trámite no suspenden el cumplimiento de la providencia que ordena la realización de los actos de investigación ni el curso de la actuación procesal. Formulada la petición ante el Fiscal de la Nación o su delegado, éste la remitirá al juez competente junto con un alegato en el que podrá manifestar todo lo que considere necesario, oportuno y conveniente. Recibido lo anterior, el juez decidirá dentro de los cinco (5) días siguientes. La decisión que tome el juez en desarrollo del presente artículo será susceptible del recurso de apelación”. Como puede advertirse con facilidad, la expresión “excepto en lo relativo a los controles judiciales por parte del juez de garantías o de la Dirección Nacional de Fiscalías”, del artículo 26 de la Ley 1708 de 2014, necesariamente se complementa con el artículo 115 del mismo texto normativo. De allí que se cumplan a cabalidad los presupuestos para realizar una integración normativa, ya que el pronunciamiento que realice la Corte sobre el segmento normativo acusado, necesariamente afectará la validez del artículo 115 de la Ley 1708 de 2014. Aquello, por la existencia de una íntima conexión entre ambas normas jurídicas, ya que, se insiste, regulan una misma figura procesal: el control judicial sobre los actos investigativos realizados por la Fiscalía General de la Nación en un trámite de extinción de dominio. De igual manera, la Corte integrará la unidad normativa con el segundo inciso del artículo 163 de la Ley 1708 de 2014: “ARTÍCULO 163. ACTOS DE INVESTIGACIÓN QUE REQUIEREN ORDEN DE FISCAL. Aquellas técnicas de investigación que impliquen limitación razonable de los derechos fundamentales requerirán orden motivada del fiscal, quien después de su cumplimiento o ejecución deberá constatar su legalidad formal y material, y de encontrarla ajustada a derecho dejará constancia de ello, o de lo contrario, dispondrá su exclusión o la repetición de la actuación. Lo anterior, sin detrimento del control de legalidad que puede realizar el juez de extinción de dominio en los términos de este Código, bien sea en la fase inicial, o en la etapa de juicio al momento de decidir sobre la admisibilidad de la correspondiente prueba. Como puede advertirse, el pronunciamiento que realice esta Corporación en relación con la expresión “excepto en lo relativo a los controles judiciales por parte del juez de control de garantías o de la Dirección Nacional de Fiscalías”, del artículo 26.2 de la Ley 1708 de 2014 y la figura del control de legalidad, prevista en el artículo 115 de la Ley 1708 de 2014, afectará la validez del segundo inciso del artículo 163 de la misma normatividad. En efecto, la citada disposición remite expresamente al control de legalidad que realiza el juez de extinción de dominio. De allí la justificación de realizar una integración normativa. 4. Análisis del régimen constitucional de la acción de extinción de dominio La Constitución de 1991 previó un régimen jurídico del derecho de propiedad, distinto al existente en vigencia de la Constitución de 1886, que utilizaba la expresión justo título (artículo 31 de la Constitución de 1886) e, inicialmente, no asignó función pública alguna a la propiedad privada. En el actual ordenamiento constitucional se parte de que el derecho de dominio sobre un bien obtiene protección del sistema jurídico cuando el mismo ha sido adquirido con arreglo a las leyes civiles que determinan los títulos y los modos de adquisición de este derecho. Sin embargo, la adquisición y el ejercicio del derecho de propiedad está mediado por el marco constitucional en el cual dicho derecho tiene desarrollo, no siendo posible desconocer que Colombia es un Estado de Derecho, en el que la propiedad cumple una función social y ecológica. Como se manifestó en la sentencia C-740 de 2003, “ya desde el artículo 1°, está claro que en el nuevo orden constitucional no hay espacio para el ejercicio arbitrario de los derechos, pues su ejercicio debe estar matizado por las razones sociales y los intereses generales. Pero estas implicaciones se descontextualizan si no se tienen en cuenta los fines anunciados en el artículo 2º y, para el efecto que aquí se persigue, el aseguramiento de la vigencia de un orden justo. En efecto, un orden justo sólo puede ser fruto de unas prácticas sociales coherentes con esos fundamentos. No se puede asegurar orden justo alguno si a los derechos no se accede mediante el trabajo honesto sino ilícitamente y si en el ejercicio de los derechos lícitamente adquiridos priman intereses egoístas sobre los intereses generales”. En concordancia con lo anterior, la Constitución previó una institución que concreta estos objetivos del derecho de propiedad, que no es otra que la declaración de extinción de dominio sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro de la moral social (Art. 34). De manera que, ahora con el nivel constitucional, se consagró una institución que, en coherencia con los artículos 1º, 2º y 58 de la Constitución, permite eliminar el derecho de propiedad cuando quiera que ésta no haya sido adquirida de acuerdo con las leyes civiles. Los aspectos principales de la regulación constitucional fueron analizados en sentencia C-740 de 2003, en los siguientes términos: “D. La Constitución de 1991: Un régimen más amplio para la extinción de dominio por ilegitimidad del título que el régimen legal precedente 10. En este orden de ideas, un fundamento constitucional expreso y directo para extinguir el dominio ilícitamente adquirido sólo existe desde 1991. No obstante, varias alternativas de extinción de dominio por esa causa habían sido ya consagradas por la ley. En ese sentido, por ejemplo, pueden citarse disposiciones como el artículo 59 del Código Penal de 1936[6]; los artículos 308, 350 y 727 del Código de Procedimiento Penal de 1971[7], el artículo 37 de la Ley 2ª de 1984[8], el artículo 53 del Código de Procedimiento Penal de 1987[9] y los Decretos Legislativos 2790 de 1990 y 99 de 1991[10]. Estas instituciones permitían la extinción del derecho de dominio a favor del Estado cuando se había adquirido mediante la comisión de conductas punibles. Esta situación permite realizar una importante observación: El constituyente de 1991 no se limitó a suministrar un marco normativo a aquellas hipótesis de extinción de dominio por ilegitimidad del título que hasta entonces habían sido consagradas en la ley. Si se hubiese limitado a ello, no hubiese hecho nada nuevo ya que ese efecto había sido desarrollado legalmente desde hacía varios años en algunos ámbitos específicos. En lugar de eso, lo que hizo fue consagrar de manera directa una institución que permite el ejercicio de la extinción de dominio a partir de un espectro mucho más amplio que la sola comisión de delitos. Esta es la verdadera novedad, en esa materia, de la Constitución Política de 1991. Lo que ésta hace es extender el ámbito de procedencia de la acción a una cobertura mucho más amplia que la comisión de conductas penales, pues la acción procede cuando el dominio se ha adquirido por actos de enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social y ello es así con independencia de la adecuación o no de tales hechos a un tipo penal. Adviértase lo siguiente: Si la pretensión del constituyente hubiese sido la de circunscribir el ámbito de procedencia de la extinción de dominio únicamente a hechos constitutivos de delitos, la expresa regulación constitucional de esa institución era innecesaria pues, como se ha visto, el régimen penal colombiano, mucho antes de la Constitución de 1991, consagraba mecanismos orientados a extinguir el dominio de los bienes adquiridos a instancias del delito, de los rendimientos de esos bienes y de aquellos dedicados a su comisión, sean o no de libre comercio. Es más, si esa hubiese sido la pretensión del constituyente, es decir, circunscribir la procedencia de la extinción de dominio a la comisión de delitos, la conclusión a que habría lugar es que lo hizo de tal manera que restringió el régimen previsto en la legislación penal pues, a diferencia de ésta, que procede indistintamente del delito de que se trate, aquella procedería únicamente respecto de los delitos lesivos de los bienes jurídicos protegidos por el constituyente en el artículo 34 superior.” Más recientemente, en sentencia C- 958 de 2014, la Corte sistematizó las características esenciales de la acción de extinción de dominio, en los siguientes términos: “4.5. Características de la acción de extinción de dominio La evolución legislativa que ha tenido la extinción de dominio y la jurisprudencia constitucional sobre la materia, permiten enunciar los rasgos principales que definen la figura de la extinción de dominio: a. La extinción de dominio es una acción constitucional consagrada para permitir, no obstante la prohibición de la confiscación, declarar la pérdida de la propiedad de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social. b. Se trata de una acción pública que se ejerce por y a favor del Estado, como un mecanismo para disuadir la adquisición de bienes de origen ilícito, luchar contra la corrupción creciente y enfrentar la delincuencia organizada. c. La extinción de dominio constituye una acción judicial mediante la cual se declara la titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere la Ley 1708 de 2014, sin contraprestación no compensación de naturaleza alguna. d. Constituye una acción autónoma y directa que se origina en la adquisición de bienes derivados de una actividad ilícita o con grave deterioro de la moral social, que se ejerce independiente de cualquier declaración de responsabilidad penal. e. La extinción de dominio es esencialmente una acción patrimonial que implica la pérdida de la titularidad de bienes, en los casos previstos por el artículo 34 de la Constitución y las causales precisadas en la ley. f. Por las particularidades que la distinguen la acción de extinción de dominio se sujeta a un procedimiento especial, que rige por principios y reglas sustanciales y procesales propias. Ahora bien, el legislador puede fijar las condiciones en las cuales opera la extinción de dominio en el marco de lo regulado en el artículo 34 de la Constitución, es decir, concretar las causales concebidas por el Constituyente, ya sea atándolas a la comisión de delitos, o también desarrollar nuevas causales que no se ajusten necesariamente a un tipo penal. En relación con las causales por las cuales puede iniciarse la pérdida del derecho de dominio, la Corte Constitucional en sentencia C-740 de 2003, sostuvo que “el constituyente de 1991 bien podía deferir a la instancia legislativa la creación y regulación de la acción de extinción de dominio. No obstante, valoró de tal manera los hechos que estaban llamados a ser interferidos por ella y las implicaciones que tendría en la comunidad política y jurídica, que la sustrajo del ámbito de configuración del legislador y la reguló de forma directa y expresa”. Si bien la acción de extinción de dominio ha tenido un claro rasgo penal, a partir de conductas tipificadas en la ley, el legislador está habilitado para desarrollar los hechos que configuran cada una de las tres causales, mediante nuevas normas que desarrollen aquellas acciones para extinguir el derecho de dominio por conductas que atentan gravemente contra la moral social o causan un grave perjuicio al Tesoro Público, independientemente de su adecuación o no a un tipo penal.” De igual manera, la Corte Constitucional ha considerado[11] que la acción de extinción de dominio es de rango constitucional, al igual que las acciones populares o de grupo, y en tal medida, el legislador cuenta con un limitado margen de configuración normativo al momento de establecer las instancias, términos, recursos y jurisdicción competente para conocerla. La necesidad de profundizar en el carácter autónomo de la acción de extinción de dominio, condujo a que el legislador extraordinario, mediante decreto legislativo núm. 1975 de 2002, en su artículo 5º dispusiera que “La acción de extinción del dominio es distinta e independiente de la responsabilidad penal”. La anterior disposición fue encontrada ajustada a la Carta Política en sentencia C- 1007 de 2002: “En este orden de ideas, la Corte estima que la profundización que operó el decreto legislativo sobre el principio de autonomía de la acción de extinción de dominio no contraría, en general, disposición alguna de la Constitución, ni en particular, los artículos 58 y 34 de la Carta Política. Por el contrario, no sólo encuentra su justificación en el margen de configuración normativa con que cuenta el legislador extraordinario, sino que además la Corte considera que esta lógica procesal guarda estrecha conexidad material con las causas invocadas por el Gobierno Nacional en el texto del decreto 1837 de 2002, en el sentido de que contar con una acción de esta naturaleza agilizará, en la práctica, estos trámites procesales. Posteriormente, el principio de autonomía fue acogido en la Ley 793 de 2002, en su artículo 1º, y declarado exequible por la Corte en sentencia C- 740 de 2003: “Es una acción autónoma e independiente tanto del ius puniendi del Estado como del derecho civil. Lo primero, porque no es una pena que se impone por la comisión de una conducta punible sino que procede independientemente del juicio de culpabilidad de que sea susceptible el afectado. Y lo segundo, porque es una acción que no está motivada por intereses patrimoniales sino por intereses superiores del Estado. Es decir, la extinción del dominio ilícitamente adquirido no es un instituto que se circunscribe a la órbita patrimonial del particular afectado con su ejercicio, pues, lejos de ello, se trata de una institución asistida por un legítimo interés público. Así, a manera de síntesis, se puede afirmar que la acción de extinción de dominio presenta las siguientes características: (i) es de rango constitucional; (ii) es pública, en la medida en que fue concebida para la defensa intereses superiores del Estado, como el patrimonio público, el tesoro público y la moral social; y (iii) es de naturaleza judicial, dado mediante su ejercicio se desvirtúa la legitimidad del dominio ejercido sobre unos bienes, correspondiendo a un típico acto jurisdiccional del Estado y, por lo mismo, la declaración de extinción del dominio está rodeada de garantías como la sujeción a la Constitución y a la ley. 5. Pronunciamientos de constitucionalidad en materia de exclusión de la intervención del juez de control de garantías en los procesos de extinción de dominio. Un primer pronunciamiento en materia de exclusión de la intervención del juez de control de garantías en los procesos de extinción d...