Sentencia C-510 de 2004

C-510-04 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-510/04 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Sustentación específica del concepto de la violación INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Alcance LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGLAS PROCESALES-Alcance Esta Corporación ha señalado reiteradamente que las reglas procesales, como desarrollo del derecho al debido proceso, deben provenir de regulaciones legales razonables y proporcionales al fin para el cual fueron concebidas, de manera que permitan la realización del derecho sustancial. En este sentido ha advertido que el artículo 29 de la Carta Política prevé el derecho al debido proceso, como una serie de garantías que tienen por fin sujetar las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas a reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas en ellas involucrados. El establecimiento de esas reglas mínimas procesales tiene fundamentalmente un origen legal. En efecto, el legislador, autorizado por el artículo 150, numerales 1o. y 2o., de la Constitución Política, cuenta con una amplia potestad de configuración para instituir las formas, con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas. Sin embargo, esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia. Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria. De ahí que la Corte haya señalado que la legitimidad de las normas procesales está dada en la medida de su proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto”. Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización. DERECHO DE PETICION-Contenido y alcance En relación con el contenido y alcance de dicho derecho la Corte ha explicado que: i) es un derecho fundamental determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. En este sentido ha precisado que mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; ii) su contenido esencial comprende los siguientes elementos: a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y d) la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo. DERECHO DE PETICION Y DERECHO A LO PEDIDO-Distinción ACTUACION ADMINISTRATIVA-Formas de iniciación DERECHO DE PETICION-Regulación/DERECHO DE PETICION-Regulación a través del procedimiento general y del procedimiento especial DERECHO DE PETICION-No confusión con otros derechos DERECHO DE PETICION-No subsume todas las actuaciones ante la administración/DERECHO DE PETICION-No asimilación con otros derechos como el derecho de acción PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Regulación no comporta la integración en el Código Contencioso Administrativo/PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Regulación por leyes especiales/PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Carácter supletivo de normas del Código Contencioso Administrativo La Corte ha establecido que dichos procedimientos especiales son materia de leyes igualmente especiales y que la mencionada previsión contenida en el artículo 1° del Código Contencioso Administrativo constituye un reconocimiento expreso del carácter simplemente supletivo de las normas de dicho Código respecto de los referidos procedimientos administrativos especiales. FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA REGULACION DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Concesión por el legislador El Legislador bien puede conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para que regule procedimientos administrativos especiales, total o parcialmente, sin contrariar la prohibición que en materia de modificación de Códigos contiene el artículo 150-10 superior. DERECHO DE PETICION Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-No se confuden/DERECHO DE PETICION-No se confunde con el procedimiento especial para reclamación de recursos del Fosyga/DERECHO DE PETICION-No subsume totalidad de posibles actuaciones ante la administración/DERECHO DE PETICION EN INTERES GENERAL O PARTICULAR-Regulaciones La Corte hace énfasis en que no es dable confundir el derecho de petición establecido por el artículo 23 superior y regulado en el Código Contencioso Administrativo (artículos 5 a 26) con el procedimiento especial, fijado por el Legislador para la reclamación de recursos del Fosyga. El derecho de petición. - cuya naturaleza es esencialmente política y cuya esencia alude a la posibilidad de elevar peticiones a la administración y obtener pronta y completa respuesta, que además no cabe confundir con el derecho a lo pedido-, no subsume la totalidad de posibles actuaciones ante la administración por parte de los particulares, como tampoco la regulación establecida en el Código Contencioso Administrativo en materia de derecho de petición en interés general o particular puede considerarse la única regulación posible para las actuaciones ante la administración destinadas a obtener la satisfacción de un determinado derecho. DERECHO DE PETICION-Regulación legislativa de trámites particulares ante la administración/DERECHO DE PETICION-Limitación en el tiempo de posibilidad de presentar reclamaciones concretas PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Establecimiento en leyes especiales no comporta modificar el Código Contencioso Administrativo/FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-No comporta vulneración de la prohibición de modificar códigos La jurisprudencia constitucional con posterioridad a dicho pronunciamiento ha sido clara en señalar que el establecimiento de procedimientos administrativos especiales en leyes igualmente especiales no comporta la modificación de las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, de lo que se desprende que el hecho de que dichos procedimientos administrativos especiales sean dictados en ejercicio de facultades extraordinarias no comporta la vulneración del artículo 150-10, respecto de la prohibición de modificar códigos en ejercicio de las mismas. RECURSOS DEL FOSYGA-Términos para cobros o reclamaciones FLUJO DE CAJA DE RECURSOS DEL SECTOR SALUD-Regulación RECURSOS DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA-Término razonable para reclamación o trámite de cobro de obligaciones generales RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Manejo eficiente PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Aplicación de norma del Código Contencioso Administrativo en lo no previsto y en tanto no sean incompatibles RECURSOS DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA-Reconocimiento de cobros o reclamaciones presentadas dentro del término de los seis meses/RECURSOS DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA-Términos para cobros y reclamaciones/RECURSOS DEL FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA-Exigencia de reclamación presentada dentro del término Cabe aclarar i) que con el artículo acusado no se está desconociendo la existencia de las obligaciones a cargo del Fosyga pasados los seis meses a que él alude; la disposición solamente establece la imposibilidad de reclamarlas por vía administrativa, y ii) que el término de seis meses a que alude el artículo acusado ha de contarse lógicamente a partir del momento en que la persona o entidad que debe realizar la reclamación está efectivamente en posibilidad de hacerla ante el Fosyga. La Corte considera necesario precisar así mismo que las expresiones “En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido”, deben entenderse en el sentido que los cobros o reclamaciones que se hubieren presentado dentro del término de los seis meses a que alude dicho artículo, si podrán ser reconocidos por la administración, pues lo que razonablemente cabe exigir es que la reclamación se presente dentro de dicho término y no que tanto la reclamación como el reconocimiento se realicen dentro de los seis meses a que la norma alude. Téngase en cuenta que la fecha de la presentación de la reclamación depende de quien la hace, en tanto que el reconocimiento depende del Fosyga y que no tendría ningún sentido que se le invocara la norma acusada como fundamento de la imposibilidad para la administración de reconocer y pagar la obligación respectiva a quien efectuó la reclamación dentro del término señalado en ella. Referencia: expediente D-4923 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 “por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país.” Actor: Aura Gómez Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Aura Gómez, presentó demanda contra el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 “por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país.” Mediante auto del 6 de noviembre de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. Así mismo, ordenó fijar en lista la norma acusada para asegurar la intervención ciudadana y comunicó la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso, así como a los Ministros del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.840 del 20 de junio de 2002. “ DECRETO NUMERO 1281 DE 2002 (junio 19) por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, DECRETA: (…) CAPITULO IV Recursos del Fosyga Artículo 13. Términos para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del Fosyga. Sin perjuicio de los términos establecidos para el proceso de compensación en el régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud, con el fin de organizar y controlar el flujo de recursos del Fosyga, cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse en debida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, según corresponda. En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad al término establecido. La reclamación o trámite de cobro de las obligaciones generadas con cargo a los recursos del Fosyga, antes de la entrada en vigencia del presente decreto, deberán presentarse dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de este decreto." III. LA DEMANDA La demandante sostiene que el precepto acusado vulnera los artículos 13, 23, 29, 48, 49, 150-10 y 209 constitucionales. 3.1 La Actora recuerda que la norma censurada, establece un plazo máximo de seis meses para efectuar por vía administrativa cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del FOSYGA[1]. Al respecto la demandante afirma que con ello se vulnera el derecho de petición (art. 23 C.P) por cuanto la norma acusada cercena el derecho a iniciar la actuación administrativa destinada a obtener el pago por los servicios de salud a cargo del Fosyga -a saber, la presentación de reclamaciones, cuentas de cobro o facturas- “sin que siquiera hayan prescrito las obligaciones que sirven de título para presentar reclamaciones”. Destaca igualmente que la no presentación de la reclamación ante el FOSYGA dentro del término señalado en la norma acusada puede obedecer a causas que no son imputables a quien debe hacerla sino a un tercero, como quiera que entre el momento en que se genere o establezca la obligación de pago u ocurra el evento que da origen a la misma, y la reclamación correspondiente ante el Fondo, puede ser necesario que se adelanten otros trámites. Para ilustrar su aserto plantea la hipótesis de una víctima de un atentado terrorista que quede incapacitada de forma permanente; sobre el particular explica que la incapacidad debe ser calificada por la Junta de Calificación de Invalidez y ello puede tomar un tiempo superior al señalado por la norma, lo que, ante el vencimiento del plazo señalado, obligaría a esta persona a acudir a la vía jurisdiccional para obtener el pago de su incapacidad, obligándola así a incurrir en costos que probablemente no podrá sufragar. 3.2 Para la demandante al limitarse, en los términos en que lo hace la norma acusada el derecho de petición relativo a las reclamaciones ante el FOFYGA, se está modificando lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo en materia de derecho de petición, donde no se establece ningún límite. En este sentido considera que la norma acusada vulnera la prohibición de modificar códigos a través del ejercicio de facultades extraordinarias por el Presidente de la República a que alude el artículo 150-10 constitucional[2]. Sobre este punto, asegura que la vulneración del límite material señalado tiene lugar como quiera que “los procedimientos administrativos, ordinarios o especiales, constituyen una materia que es propia de la regulación del Código Contencioso Administrativo”[3] y que “todo procedimiento administrativo especial debe regularse a través de la ley, e incorporarse al C.C.A” [4] Por estas razones, asegura que el Presidente de la República, “se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, al limitar el derecho de petición estableciendo un término para tramitar cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diversas cuentas del Fosyga” 3.3 Añade que la norma acusada no solo desborda la facultad otorgada en la ley de facultades sino que la contraría. Señala al respecto que las facultades conferidas por el numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 apuntaban, según se anotó en la sentencia C-1028 de 2002, “a la implementación por parte del Gobierno de un procedimiento que garantice financieramente la viabilidad del sistema de seguridad social en salud, y por ende, la prestación efectiva de los servicios correspondientes, precaviendo la apropiación o retención indebidas de los recursos destinados a este fin” y que el objetivo así definido se incumple con la disposición acusada en la medida en que establece que pasado un término de seis (6) meses se debe acudir a la vía jurisdiccional para el cobro o reclamación ante el Fosyga, “lo que termina precisamente por entorpecer el flujo de recursos.” En ese orden de ideas la demandante asegura que la norma acusada vulnera el principio de eficiencia que de acuerdo con la Constitución Política debe caracterizar el sistema de seguridad social y la atención en salud ( arts. 48 y 49 C.P), con lo que igualmente se vulnera el artículo 209 Superior. Al respecto, plantea que el plazo previsto por la disposición acusada para el cobro o reclamación ante el FOSYGA dilata el flujo de recursos necesarios para asumir el costo de la prestación de servicios de salud, al obligar a particulares y entidades públicas a someterse al trámite de procesos judiciales para obtener el pago de obligaciones que pueden ser reconocidas directamente por la vía administrativa y que son exigibles por principio a través de este mecanismo. Sostiene que como resultado de los procesos judiciales que se adelanten para obtener el pago de los servicios, las sumas que se reconozcan se liquidarán indexadas, por lo que en vez de mejorarse el flujo de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud, éstos terminan destinados a actividades que no se relacionan con la prestación del servicio y con el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Reitera que en este sentido se desconoce el fin que se buscaba por el legislador con la norma, cual era el de agilizar el flujo de recursos para la financiación y acceso a los servicios, como quiera que la disposición acusada lo que genera, a su juicio, es una dilación en el pago al someter el cobro a largos procesos ante la jurisdicción competente, en desmedro de la población que se encuentra en situación de indefensión y sin recursos para activar la vía jurisdiccional. Al respecto, indica que la situación aludida representa un desgaste innecesario del Estado, ya que tendrá que invertir dineros del sistema en fines distintos como la atención de dichos procesos judiciales. Finalmente sobre este punto, la demandante pone de presente cómo la disposición acusada no señala plazo alguno para que el FOSYGA pague las prestaciones a su cargo, lo que resulta inconsecuente con el objetivo declarado en la propia norma de regular en forma correcta el flujo de recursos. 3.4 La demandante sostiene de otra parte que la norma acusada vulnera el derecho fundamental al debido proceso (C.P. art. 29) en la medida en que con ella se limita el ejercicio del derecho de defensa del interesado. Sobre el particular indica que la norma no determina “si se debe presentar la solicitud de cobro ante el FOSYGA - Ministerio de Protección Social- dentro del término de los 6 meses para agotar la vía gubernativa y poder acudir ante la jurisdicción, o si se puede dentro de este término demandar directamente sin solicitar antes a la administración el pago”. Afirma igualmente que la norma no permite “determinar con exactitud cuál es la acción que se debe interponer ante la jurisdicción para obtener el pago por los servicios de salud prestado (sic), por cuanto los derechos que se generan inicialmente, involucran partes diferentes al FOSYGA –Ministerio de Salud, (Institución Prestadora de servicio – usuario) a quien se recurre finalmente para obtener el pago de la prestación, por cuanto así está autorizado por las normas legales..” Se interroga además si en caso de que el FOSYGA se niegue a la petición de pago: “[C]ontra esta decisión dentro de la vía administrativa proceden los recursos?” Del mismo modo se plantea qué pasa si no se da respuesta a la solicitud “se tiene como acto ficto frente al cual se entiende agotada la vía gubernativa?” En ese orden de ideas la demandante concluye que la norma acusada establece un procedimiento que se aparta del señalado por el Código Contencioso Administrativo, al establecer “lo que podríamos llamar un procedimiento especial dentro del Código Administrativo para la reclamación de cobros y cuentas por servicios de salud, que no garantiza el debido proceso”. IV. INTERVENCIONES 1. Intervenciones ciudadanas 1.1 El ciudadano Andrés Eduardo Dewdeney Montero interviene en el presente proceso con el fin de coadyuvar la demanda y solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. Con dicho propósito, explica que con ella se vulnera la normatividad que regula lo concerniente al pago de sentencias en las que se condena a la Nación (C.C.A. art. 177 y C.P.C art. 336) Sobre el particular, observa que cuando se expide un fallo de tutela en el que se autoriza repetir contra el FOSYGA –por los diferentes conceptos a su cargo -, el cobro debe regirse por lo dispuesto en el aludido artículo 177 del Código Contencioso Administrativo en el que no se ha establecido caducidad alguna para el pago de la obligación, sino que dispone que cuando no se ha acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva en el término de 6 meses “cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma”. Así las cosas, en criterio del interviniente, la norma desconoce que los fallos de tutela son providencias judiciales y que en la medida en que contengan una orden de pago para el Estado deberán regirse por lo dispuesto en el artículo referido del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 336 del Código de Procedimiento Civil. En estas condiciones, asegura que la normativa señalada se tergiversa como consecuencia de la disposición acusada, pues hace perder el derecho de los beneficiarios al pago directo de sus acreencias (vía administrativa). Al respecto, explica que “hay medicamentos, tratamientos etc que por su propia naturaleza, costo, difícil consecución, hacen que no sean suministrados por las EPS de manera inmediata, por lo que el término de 6 meses de que trata el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 puede que no coincida con el del suministro que hace la EPS al afiliado (erogación para la EPS), lo cual haría perder el derecho a la EPS de repetir por vía administrativa ante el FOSYGA el gasto por ella realizado.” Las razones expuestas, a su juicio, sustentan a su vez la afirmación según la cual la norma enjuiciada modifica disposiciones contenidas en códigos, vulnerando así la prohibición establecida por el artículo 150-10 de la Constitución. 1.2 Del mismo modo, el ciudadano Elkin León interviene en el presente proceso con el fin de coadyuvar la demanda. El interviniente además de reiterar los argumentos expuestos por la actora en el presente proceso, presenta algunas consideraciones para sustentar la vulneración del artículo 13 superior. En este sentido, asegura que la disposición acusada establece un trato diferencial frente a situaciones idénticas como lo son las reclamaciones de pagos ante la administración, configurando una situación gravosa para los administrados y el propio Estado. Arguye, además, que se desconoce el artículo 29 superior “por cuanto al establecerse que por la vía administrativa no se reconocerán los pagos por prestaciones en salud dentro de los 6 meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento, se ignora si se agota la vía administrativa, y en consecuencia tendrá que recurrirse a la jurisdicción contencioso administrativa.” Finalmente, presenta algunas consideraciones para sustentar la vulneración del artículo 209 superior que apuntan a demostrar que el término previsto por la disposición acusada no es prudencial en la medida en que puede incluso desconocer normas del presupuesto que obligan a mantener la partida por un año. Por lo anterior, asegura que se desconocen principios como el de eficiencia, economía y celeridad del ejercicio de la función administrativa. 2. Intervención de autoridades públicas 2.1 Ministerio del Interior y de Justicia. En representación del Ministerio referido, la Directora del Ordenamiento Jurídico, Doctora Ana Lucía Gutiérrez Guingue, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad del precepto acusado con fundamento en las consideraciones que se resumen enseguida. Sostiene que la acusación se funda en una premisa falsa al considerar que la presentación de una cuenta de cobro o reclamación ante el FOSYGA es un derecho de petición. Al respecto, observa que el primero de los procedimientos señalados constituye la forma de iniciar un trámite administrativo específico mediante el cual se pretende que el sistema de seguridad social reintegre los dineros generados por la prestación de un servicio, mientras que el núcleo esencial del derecho de petición radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución.[5] Así las cosas, considera que el establecimiento de un procedimiento distinto al del derecho de petición para el cobro o las reclamaciones a cargo de los recursos del FOSYGA, no vulnera el derecho a la igualdad en la medida en que constituye un medio adecuado, proporcionado y razonable para el logro de otro objetivo constitucional como lo es la eficiencia de la administración pública. Asegura, además, que el plazo dispuesto por la norma permite presupuestar en forma adecuada “los recursos necesarios para cumplir con la obligación de pagar, en cumplimiento de los principios legales contenidos en el artículo 12 del Estatuto Orgánico (Planeación, Anualidad, Universalidad y Programación Integral) que rige la Hacienda Pública.” 2.2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Ministerio referido, a través de apoderada judicial, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma acusada, tomando en cuenta las consideraciones que se resumen a continuación. - Antes de hacer una mención puntual de cada uno de los cargos planteados en la demanda, la interviniente explica que el plazo de 6 meses previsto por la norma acusada racionaliza la presentación de cobros o reclamaciones ante el Fosyga, evitando que éstos se pospongan indefinidamente y se dilate el flujo de recursos del sistema. Por esta razón la disposición, a su juicio, observa el principio de eficiencia pues permite “la mejor utilización social y económica de los recursos financieros disponibles para que los beneficios que se garantizan con los recursos del Sector Salud se presten en forma adecuada y oportuna, se paguen igualmente oportuna y adecuadamente, de tal manera que se tenga claridad permanente, a partir del plazo razonable de 6 meses, de los recursos con los que cuenta el Sistema General de Seguridad Social en Salud.” Expone que antes de que se adoptara la norma acusada, algunos administradores - alude a los casos de Cajanal y Caprecom- omitían el cobro oportuno ante el FOSYGA aún cuando tuvieren todos los elementos para hacerlo, en perjuicio de las entidades que administraban, afectando así en forma negativa el servicio prestado a sus afiliados. Así mismo, señala que la ausencia del término previsto en la norma facilitó en el pasado la presentación de reclamaciones fraudulentas radicadas uno o dos años después de ocurrido el evento, resultando prácticamente imposibles de auditar. - Del mismo modo, la interviniente señala que el plazo de seis meses previsto por la norma para la presentación de la cuenta de cobro o reclamación ante el Fosyga, no afecta el ejercicio del derecho de petición, pues no involucra ninguno de los elementos que integran su núcleo esencial, esto es, la posibilidad de acudir ante la autoridad y obtener pronta resolución.[6] Sobre este punto, argumenta que “siendo una cosa el derecho de petición y otra el contenido de la solicitud, queda desvirtuado el argumento de la demandante según el cual el derecho de petición es el trámite administrativo que se está regulando mediante el artículo 13 de la norma acusada. No es posible confundir el plazo de radicación de una cuenta de cobro o de una reclamación con el derecho de petición, pues uno y otro tienen naturaleza diferente y protección distinta.” Con base en las consideraciones expuestas, afirma que el derecho de petición permanece intacto frente a la disposición acusada, pues el plazo previsto se ajusta a criterios de razonabilidad y eficiencia. - Frente a la supuesta vulneración del derecho fundamental al debido proceso y de defensa, la interviniente asegura que la norma acusada no configura la alteración de procedimiento administrativo alguno. En este punto, insiste en que la disposición censurada sólo se ocupa de establecer un plazo para el cobro o reclamación ante el Fosyga, sin que ello implique “omitir el trámite administrativo reglado por las normas del Código Contencioso Administrativo, toda vez que de conformidad con lo previsto en su artículo 1º, las normas de la primera parte del Código son aplicables a las entidades privadas, cuando cumplan funciones administrativas, como ocurre en el caso del Fosyga, que es administrado por un encargo fiduciario de naturaleza privada pero que desempeña funciones administrativas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.” Advierte, además, que el plazo establecido por la norma no impide al acreedor hacer efectivo su derecho a través de la vía jurisdiccional, “a la vez que presentadas las reclamaciones oportunamente dentro del plazo señalado, se tienen todas las oportunidades del debido proceso en ámbito administrativo”. - En relación con la alegada vulneración del principio de eficiencia (C.P. art. 48 y 49) sostiene que la norma no fomenta la utilización de la vía jurisdiccional - como se argumenta en la demanda- para el cobro y reclamaciones ante el FOSYGA, sino que busca “agilizar la presentación de las cuentas de cobro” en aras de optimizar los recursos del sistema y hacer efectivo el derecho a la salud, lo que razonablemente comporta que se paguen las obligaciones en plazos prudenciales. - Finalmente, asegura que el Presidente no ha excedido las facultades extraordinarias ni modificado términos que son propios del Código Contencioso Administrativo. Al respecto, observa que la norma acusada no es producto del desbordamiento de dichas facultades, “sino el desarrollo legal de las mismas para cumplir el fin buscado por el legislador, expedir normas que regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país.” 2.3 Ministerio de la Protección Social El Ministerio referido, actuando a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada, con base en las consideraciones que se sintetizan a continuación. - Frente a la alegada vulneración del derecho de petición, el representante del Ministerio de Protección Social explica que el término establecido por la disposición acusada no vulnera en modo alguno el artículo 23 de la Constitución ni las disposiciones del Código Contencioso Administrativo que lo desarrollan, ya que se trata de la regulación de un procedimiento específico ante la administración para el cobro y las reclamaciones que correspondan al Fosyga. Al respecto, señala que los procedimientos para el cobro y pago de las reclamaciones que deban ser atendidas con cargo a los recursos del FOSYGA, se encuentran establecidos en diferentes normas –Decretos 1032 y 2878 de 1991, 1283 de 1996, 1013 de 1998 y 663 de 1993-. En este contexto, advierte que el ejecutivo, en el ejercicio legítimo de la facultad otorgada, “determinó válidamente el plazo establecido en el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 sin que ello constituya una violación al derecho de petición que se encuentra regulado en otras disposiciones y menos aún que pueda considerarse que se trata de una modificación al Código Contencioso Administrativo.” Así mismo, explica que el establecimiento de un término razonable para la presentación de las reclamaciones ante el Fosyga tiene por objeto corregir la situación que con anterioridad a la expedición de la norma acusada se venía presentando en la que, a falta de aquel, “se registraban altos volúmenes de reclamaciones después de 3, 4, 5 y más años de ocurrido el evento, viéndose sometida la administración a una indefinición donde los particulares o interesados en cualquier tiempo presentan los cobros o reclamaciones, situación que genera traumatismos de carácter administrativos internos (sic), que repercuten en la atención eficiente y oportuna de dichas reclamaciones, y en el normal flujo de recursos, más aún si se tiene en cuenta que trámite y pago de las mismas está sujeto a normas presupuestales del sector público sometidas a los principios consagrados en el estatuto orgánico de presupuesto (Decreto Ley 111 de 1996)”. De manera que la norma, en criterio del interviniente, se orienta a garantizar la debida atención de las reclamaciones “con oportunidad y eficiencia” permitiendo a la administración cumplir con sus cometidos, sin que pueda afirmarse que, por el hecho de tener que cumplir con algunos términos y procedimientos, se afecta el derecho de petición de quienes reclaman pues, en rigor, dicha reclamación se realiza en ejercicio de un trámite específico distinto y previamente reglado. En relación con este punto afirma que el legislador extraordinario previó la norma acusada en desarrollo de principios del Sistema Integral de Seguridad Social como la equidad, universalidad y eficiencia –que la demandante estima vulnerados -. - En cuanto a la referencia que se hace en la demanda a la supuesta vulneración del artículo 13 superior, el interviniente advierte que no se presentaron argumentos que sustenten dicha afirmación. A pesar de ello, manifiesta que la norma “no está consagrando un tratamiento diferenciado, por ende no puede afirmarse que exista una diferenciación injustificada e irrazonable en detrimento de un grupo o sector en particular a contrario sensu la disposición establece un trato igualitario al establecer el término general dentro del cual deberán efectuarse en la vía administrativa las reclamaciones ante el FOSYGA (…)” - En capítulo separado transcribe un extenso aparte de la Circular No. 048 de 2003 –Diario Oficial No. 45.321 del 25 de septiembre de 2003-, mediante la cual la entidad que representa fijó algunas instrucciones relacionadas con la aplicación del artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 –acusado -, que en su criterio proporcionan la solución de hipótesis planteadas en la demanda que aluden a dificultades relacionadas con la definición del momento en el que debe iniciarse el computo del término establecido por la norma[7]. - En relación con la supuesta vulneración del debido proceso (C.P. art. 29), afirma que la norma acusada no limita ni restringe la posibilidad de acudir a la vía contenciosa ni comporta la indeterminación de algún procedimiento pues si bien FISALUD –entidad fiduciaria a cargo del manejo del Fosyga- es una entidad de carácter privado, ejerce funciones públicas y, en consecuencia, los procedimientos “se realizan de conformidad con lo previsto en el artículo 1 del CCA en armonía con los principios y disposiciones contenidas en CCA, y para el caso concreto con observancia del debido proceso.” Por lo anterior, considera infundada la aseveración de la demandante en cuanto a la vulneración del debido proceso y del derecho de defensa. - Asegura que el término establecido por la disposición acusada es suficiente para cualquier tipo de reclamación que deba ser atendida por el FOSYGA y satisface el principio de eficiencia (C.P. arts. 48 y 49) que se reclama vulnerado la parte demandante. - Finalmente, manifiesta que la norma acusada se limita a establecer un plazo en el que se debe realizar el cobro o reclamación ante el FOSYGA, sin exceder los límites materiales previstos por el artículo 150-10 constitucional, pues en modo alguno se modifican las normas del Código Contencioso Administrativo relacionadas con el derecho de petición. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 3465, recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 22 de enero del año 2004, solicita declarar la constitucionalidad del artículo 13 del Decreto 1281 de 2002, con fundamento en las consideraciones que a continuación se sintetizan. - El jefe del Ministerio Público inicia su exposición señalando que la disposición acusada no impide que se presente una determinada petición ni releva a las entidades de la obligación de dar una pronta y adecuada respuesta. Sobre este punto, observa que si bien el derecho de petición es imprescriptible dada su naturaleza constitucional, ello no impide que el legislador regule trámites particulares ante la administración y limite en el tiempo la posibilidad de presentar reclamaciones concretas. A juicio de la Vista Fiscal, la demanda pretende aplicar a los trámites específicos ante la administración un análisis abstracto del derecho de petición. En estos términos, asegura que la acusación parte de una generalización inadecuada como quiera que “resulta imposible para la administración resolver todos los trámites a su cargo en el término general que establece el Código para responder a los derechos de petición”. De manera que, concluye, “[C]uando la petición hace referencia a una decisión que ha sido reglada por el legislador, el derecho se satisface indicando el trámite a seguir y los documentos y requisitos propios de éste y no necesariamente resolviendo la petición, en el presente caso, si un ciudadano presenta un derecho de petición para exigir el pago de sus derechos, la autoridad procedería a responder la petición, no ordenando el pago sino remitiendo al trámite establecido en las normas correspondientes.” - Por otra parte, sostiene que, la norma censurada, al establecer un término diferente al señalado para otros procedimientos, no vulnera el derecho a la igualdad, como quiera que corresponde a una regulación enmarcada en “el ámbito de libertad de valoración y configuración del legislador” que a su vez observa el principio de razonabilidad. Así mismo, indica que la demanda de inconstitucionalidad no propone en este punto la valoración de dos situaciones de hecho iguales a las cuales se les esté dando un tratamiento injustificadamente diferente, lo que impide hacer una valoración sobre la materia. - En cuanto a la supuesta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, llama la atención sobre el hecho de que “una de las características de la actuación administrativa es que no se rige por un único procedimiento, sino que los procedimientos y formas son diversas según el órgano administrativo que lo realice y la finalidad que persiga.” En este punto explica que el Código Contencioso Administrativo “no señala un trámite general y obligatorio para todos los procesos administrativos, sino que como su propio artículo 1º lo señala, tiene un carácter unificador y en ocasiones subsidiario, es decir contiene los principios generales que orientan la actuación administrativa y se aplica cuando no hay norma especial o cuando existiendo un procedimiento administrativo regulado por leyes especiales deban llenarse vacíos de tal regulación, de conformidad con las técnicas de interpretación normativa.” Hechas las anteriores precisiones, indica que en el caso sometido a examen el derecho fundamental al debido proceso no resulta vulnerado, pues la norma no genera el desconocimiento del procedimiento establecido por el legislador en esta materia, ya que tan solo señala el término para presentar el cobro o reclamación ante quien administra el Fosyga. - Con el fin de afirmar la razonabilidad de la medida adoptada a través de la norma enjuiciada, el señor Procurador General de la Nación explica que por la ausencia de un término para la presentación de cobros y reclamaciones ante el Fosyga, éstos se presentaban en cualquier tiempo generando inconvenientes administrativos y presupuestales, así como la indefinición de las obligaciones del fondo. En estas condiciones, considera razonable el término establecido en la medida que no restringe a los ciudadanos la posibilidad de adelantar los cobros y reclamaciones sino que imprime al trámite el desarrollo de los principios de eficiencia, celeridad y economía. Advierte, además, que la disposición no beneficia de manera exclusiva a la administración sino a los ciudadanos –que son los más interesados en hacer efectivos sus derechos ante la administración- configurando un trámite más ágil que permite la normalización del flujo de recursos del sistema. - Finalmente, asegura que la disposición no representa una extralimitación de las facultades otorgadas al Ejecutivo ni es contraria a la finalidad perseguida cuando fueron concedidas. Sobre el punto precisa que el pronosticado aumento de los procesos judiciales como consecuencia de la norma obedece a una apreciación subjetiva de la demandante que supone que los interesados no presentarán sus solicitudes en el plazo establecido, a partir de lo cual no se observa el planteamiento de un problema de constitucionalidad. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5°, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma acusada hace parte de un Decreto con fuerza de ley expedido por el Presidente de la República. 2. La materia sujeta a examen Para la demandante, el artículo 13 del Decreto 1821 de 2002 debe ser declarado inconstitucional porque, a su juicio, i) el plazo de seis meses previsto para acudir ante el Fosyga restringe el derecho fundamental de petición (C.P. art. 23) al limitar la posibilidad de reclamar por vía administrativa el pago de obligaciones –que no han prescrito- por concepto de servicios de salud. Hace énfasis en que el hecho de no acudir a reclamar el pago ante el Fosyga antes de dicho plazo puede obedecer a causas imputables a un tercero y que aún así se obliga a la persona interesada a iniciar un proceso judicial tendiente al cobro de la obligación; ii) vulnera el artículo 150-10 de la Constitución Política porque altera el Título I del Código Contencioso Administrativo al imponer un plazo para la presentación de un derecho de petición para el cobro o reclamación ante el Fosyga, en contra de la prohibición expresa contenida en la norma superior de modificar códigos mediante el ejercicio de facultades extraordinarias. iii) excede el límite material previsto en la ley de facultades y la contraría en la medida en que no contribuye al propósito de normalizar el flujo de recursos del sistema de salud, al tiempo que desconoce el principio de eficiencia que de acuerdo con la Constitución Política debe caracterizar el sistema de seguridad social y la atención en salud (C.P. arts. 48 y 49), así como la función administrativa (art. 209 C.P.), pues, en su criterio, se dilata el flujo de recursos de la salud al someter a los interesados al trámite de procesos judiciales para obtener el pago de obligaciones que pueden ser reconocidas por la vía administrativa, lo que obliga a la destinación de recursos para cubrir costos administrativos desatendiendo las actividades relacionadas con la prestación del servicio de salud y con el mejoramiento de la calidad de vida de la población; y iv) vulnera el derecho fundamental al debido proceso (C.P. art. 29) pues, al establecer un procedimiento distinto al señalado por el Código Contencioso administrativo, la norma acusada no se ocupó de determinar cuál es la acción judicial que se debe iniciar para obtener el pago por los servicios de salud prestados y cuál el procedimiento en la vía administrativa en caso de que se nieguen las solicitudes o se abstengan de dar contestación a las mismas, lo que impide ejercer el derecho de defensa al interesado. El ciudadano Andrés Eduardo Dewdeney Montero quien coadyuva la demanda añade que la norma enjuiciada también modifica los artículos del Código Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil –177 y 336, respectivamente- que se ocupan de regular lo atinente al pago de sentencias judiciales en las que se condena a la Nación pues, a su juicio, entre ellas deben contarse las sentencias de tutela que autorizan repetir contra el FOSYGA y la norma impide que se hagan efectivas ante el deudor pasados 6 meses desde su expedición, lo que contradice lo dispuesto por la normas señaladas. Por su parte, el ciudadano Elkin León, quien también coadyuva la demanda, hace énfasis en la vulneración de los artículos 13 y 209 constitucionales en tanto afirma i) que la norma acusada establece un trato injustificadamente distinto para la reclamación de pagos ante la administración y ii) que con ella se desconocen claramente los principios de eficiencia, economía y celeridad de la función administrativa. Del mismo modo, complementa la alegada vulneración del derecho fundamental al debido proceso (C.P. art. 29) argumentando que de la norma acusada no puede determinarse si el cumplimiento del plazo de seis meses previsto en ella tiene como consecuencia el agotamiento de la vía gubernativa. Las intervenciones institucionales, sin excepción y en contraste con las consideraciones resumidas hasta este punto, defienden la constitucionalidad de la norma censurada. En ellas se explica que la expedición de la norma se vio motivada porque algunos acreedores del Fosyga presentaban sus reclamaciones transcurridos varios años después de la ocurrencia del evento, afectando la atención eficiente y oportuna de las mismas y generando dificultades administrativas, entre otras, la imposibilidad de saber con certeza el volumen de recursos con los que cuenta el fondo y la imposibilidad de auditar los cobros presentados de manera inoportuna. En relación con la supuesta vulneración del artículo 23 superior, en las distintas intervenciones se explica que la misma no tiene lugar como quiera que la norma acusada se ocupa de establecer un procedimiento específico para el cobro y presentación de reclamaciones ante el Fosyga, que en nada modifica el previsto para el trámite de los derechos de petición. Al respecto, explican que cada uno de los trámites referidos tiene sus propias características y que el dispuesto en la norma acusada no modifica ni contraría previsión alguna respecto del derecho de petición. Sobre el tema el Ministerio Público precisó, además, que si bien el derecho de petición por su naturaleza es imprescriptible, ello no impide que el legislador regule trámites particulares ante la administración y limite en el tiempo la posibilidad de iniciarlos. Así mismo, se observa que las autoridades intervinientes afirman que la previsión incluida en la norma acusada sobre el flujo de recursos del Fosyga se encuentra motivada precisamente por la necesidad de desarrollar en esta materia los principios constitucionales referidos a la seguridad social en salud y a la función pública (arts. 48, 49 y 209) que la demandante dice vulnerados con base en pronósticos que no están respaldados por razones objetivas y que aluden al aumento de los procesos judiciales tendientes al cobro de las obligaciones a cargo de fondo. La Vista Fiscal y demás intervinientes también sostienen que el legislador extraordinario no excedió ni contrarió las facultades otorgadas por la ley habilitante, ni rebasó los límites previstos en el artículo 150-10 superior. Al respecto, las mencionadas autoridades reiteran que la norma acusada contribuye al logro de las finalidades pretendidas en la ley de facultades y que en modo alguno con ella se desconoce o modifica la regulación prevista en el Código Contencioso Administrativo respecto del derecho de petición. También coinciden los representantes de las autoridades intervinientes y la Vista Fiscal en oponerse a la afirmación según la cual la norma comporta la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Sobre el particular explican que i) la actora no explicó en qué consistía la vulneración del principio de igualdad, al tiempo que no se ve cuál sea el tratamiento diferente que lo configure, y que ii) si bien la norma crea un procedimiento particular, su aplicación no excluye la de las normas pertinentes en materia administrativa que se orientan a garantizar el derecho de defensa de los interesados. Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si el artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 desconoce o no i) el derecho de petición (art. 23 C.P.), ii) La prohibición contenida en el artículo 150-10 de modificar Códigos en ejercicio de facultades extraordinarias, iii) el principio de eficiencia en materia de seguridad social en salud (arts. 48 y 49 C.P.) así como el mandato en el mismo sentido contenido el artículo 209 para la función administrativa y iv) los derechos fundamentales al debido proceso (art.29 C.P.) y a la igualdad (art. 13 C.P.) . 3. Consideraciones preliminares Previamente la Corte considera pertinente hacer algunas precisiones en torno a i) la inhibición en relación con el cargo por el desconocimiento del artículo 13 superior ii) la potestad de configuración del Legislador en materia de procedimientos administrativos, iii) el alcance del derecho de petición y la especificidad de otros derechos y procedimientos regulados por el legislador iv) la jurisprudencia constitucional sobre los procedimientos administrativos especiales y su relación con el Código Contencioso Administrativo, y v) los antecedentes, contenido y alcance de la disposición acusada, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados por la actora en su demanda. 3.1 La inhibición en relación con la acusación por la supuesta violación del artículo 13 superior La Corte constata que si bien la actora invoca como vulnerado el artículo 13 superior, no explicita en su demanda las razones por las cuales la norma acusada vulnera dicho texto superior. Al respecto, cabe recordar que la Corte ha explicado de manera reiterada que dado que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política[8], al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional.[9] Así ha dicho claramente la Corte que: “3- La formulación de un cargo constitucional concreto contra la norma demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el demandante ya que, como lo dijo la Corte al declarar la exequibilidad de esa exigencia, “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable”[10]. Al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional. En tales circunstancias, antes de pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor ha materialmente formulado un cargo, pues de no ser así, la decisión debe ser inhibitoria, ya que la demanda sería “sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control constitucional”[11]. Nótese que la jurisprudencia de esta Corporación exige la existencia de acusaciones susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el trámite propio del control constitucional abstracto, lo cual implica que el demandante debe formular un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal. Por consiguiente, el actor no cumple ese requisito si se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar específicamente la disposición, pues su omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”[12] La Corporación ha señalado en este sentido que los requisitos que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece para que los ciudadanos puedan ejercer la acción pública de inconstitucionalidad deben cumplirse no solo formal sino materialmente so pena de ineptitud de la demanda. Así las cosas, efectuado el análisis que corresponde a esta oportunidad procesal[13], se ha de concluir en la ausencia de cargo respecto de la vulneración del artículo 13 superior por parte del artículo 13 del Decreto 1281 de 2002 acusado y en consecuencia, la Corte se inhibirá para emitir pronunciamiento de fondo sobre este punto, por ineptitud sustancial de la demanda. 3.2 La potestad de configuración del Legislador en materia de procedimientos administrativos Esta Corporación ha señalado reiteradamente que las reglas procesales, como desarrollo del derecho al debido proceso, deben provenir de regulaciones legales razonables y proporcionales al fin para el cual fueron concebidas, de manera que permitan la realización del derecho sustancial[14]. En este sentido ha advertido que el artículo 29 de la Carta Política prevé el derecho al debido proceso, como una serie de garantías que tienen por fin sujetar las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas a reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas en ellas involucrados[15]. Dentro de las mencionadas salvaguardas se encuentra el respeto a las formas propias de cada juicio, entendidas como “(...) el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del juicio, determinan los procedimientos o trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas.”[16]. De esta forma, dicho presupuesto se erige en garantía del principio de legalidad que gobierna el debido proceso, el cual “(...) se ajusta al principio de juridicidad propio del estado de derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o praeter legem”[17]. El establecimiento de esas reglas mínimas procesales tiene fundamentalmente un origen legal. En efecto, el legislador, autorizado por el artículo 150, numerales 1o. y 2o., de la Constitución Política, cuenta con una amplia potestad de configuración para instituir las formas, con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre las personas[18]. Sin embargo, esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial[19] en controversia o definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria. De ahí que la Corte haya señalado que la legitimidad de las normas procesales está dada en la medida de su proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los intereses en conflicto”.[20] Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización.[21] 3.2 El alcance del derecho de petición y la especificidad de otros derechos y procedimientos regulados por el legislador 3.2.1 De acuerdo con el artículo 23 superior toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. La norma superior precisa que el Legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales[22]. En relación con el contenido y alcance de dicho derecho[23] la Corte ha explicado que: i) es un derecho fundamental determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. En este sentido ha precisado que mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión[24]; ii) su contenido esencial comprende los siguientes elementos: a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y d) la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo[25]. Además, la jurisprudencia ha recalcado la diferencia entre el derecho de petición y el derecho a lo pedido. Al respec...