Sentencia C-503 de 2020

C-503-20 Sentencia C-503/20 REGIMEN DE CARRERA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Nombramiento en encargo o en provisionalidad en cargos de carrera administrativa no vulnera el principio de igualdad COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Existencia COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance (…) Si bastara con invocar normas constitucionales adicionales a las que sirvieron de fundamento a un control de constitucionalidad previo para permitir un nuevo pronunciamiento de este tribunal, sin examinar materialmente si tales argumentos transforman sustancialmente la acusación respecto de la ya juzgada, se precarizaría la fuerza de la cosa juzgada constitucional, impuesta por el artículo 242 de la Constitución Política y se vulneraría el principio de seguridad jurídica que subyace en tal institución, porque se permitiría que con argumentos adicionales, pero coincidentes, se reabran las discusiones constitucionalmente zanjadas, frente a determinada cuestión. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos CARGO PUBLICO-Nombramiento y provisión por mérito MERITO-Concepto/MERITO-Cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad El mérito es un mandato general de optimización, predicable tanto de las personas que pretendan ejercer los empleos públicos (artículo 122 de la Constitución), como para el ejercicio de funciones públicas por parte de particulares (artículos 116 inciso 4, 123, inciso 3 y 210 inciso 1). Este principio constitucional busca que la realización de los fines esenciales del Estado (artículo 2 de la Constitución), particularmente el servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, se confíe a personas idóneas, en razón de sus conocimientos, experiencia, aptitudes y destrezas y, de esta manera, la función administrativa, que está al servicio de los intereses generales, se desarrolle con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (artículo 209 de la Constitución). MERITO-No está circunscrito a la carrera administrativa CONCURSO DE MERITOS-Concepto/CONCURSO-Como mecanismo para evaluar el mérito no es exclusivo de la carrera administrativa CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general de acceso a la función pública/CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Principio constitucional REGIMEN DE CARRERA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Nombramientos en provisionalidad NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD EN CARGO DE CARRERA-Carácter temporal ACCESO AL DESEMPEÑO DE CARGOS PUBLICOS-Derecho a la igualdad compromete la igualdad de trato y de oportunidades MERITO-Criterio de selección y del derecho a la igualdad JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas JUICIO DE IGUALDAD-Niveles de intensidad JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis SERVIDORES O EMPLEADOS PUBLICOS INSCRITOS EN EL REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA Y SERVIDORES O EMPLEADOS PUBLICOS QUE NO LO ESTAN-Trato diferenciado Se trata de sujetos distintos, considerando que los empleados públicos de carrera son servidores públicos que participaron en un concurso para el ingreso a la carrera, como instrumento ordinario para la provisión de empleos públicos, en el que demostraron disponer, por encima de los otros candidatos, de los méritos requeridos para el ejercicio del cargo en condiciones de idoneidad y estabilidad y, en razón de la evaluación permanente del mérito, permanecen en el ejercicio del cargo. Por el contrario, el nombramiento de empleados en provisionalidad es una figura excepcional, en la que personas que no detentan previamente la calidad de servidores públicos, que no son seleccionadas mediante un concurso de méritos, aspiran a ser seleccionadas para el ejercicio transitorio de empleos de carrera mediante una relación de empleo público provisional, que genera un vínculo precario con el Estado, cuya estabilidad relativa depende de la provisión del cargo de carrera mediante el correspondiente concurso de méritos, por lo que, no otorga al empleado en provisionalidad los derechos propios de la carrera y, por consiguiente, no genera expectativas de permanencia indefinida en el cargo, ni siquiera a sujetos de especial protección constitucional, como las madres y padres cabeza de familia. JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD O EN ENCARGO EN CARGOS DE CARRERA-Facultad discrecional La ausencia de manifiesta desproporción se evidencia en el hecho de que, aunque el encargo puede significar, para el empleado de carrera, la adquisición de nuevos conocimientos, experiencia y, llegado el caso, la mejora de ingresos, al tener derecho a percibir temporalmente la diferencia salarial correspondiente, en lo que concierne el mérito para el ejercicio del cargo a proveer transitoriamente, los empleados de carrera no han sido examinados en concreto, respecto del empleo en cuestión, es decir, que no disponen de un mejor derecho a ejercer dicho cargo y, por el contrario, la facultad reconocida al nominador para escoger discrecionalmente, entre la provisión de la vacante mediante la figura del encargo o a través de un nombramiento provisional, materializa los principios de eficiencia y eficacia en el ejercicio de la función administrativa. Expediente: D-13476 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000, “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.” Actores: Diana Fabiola Millán Suárez y Pedro Alirio Quintero Sandoval, actuando mediante apoderado judicial. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, Pedro Alfonso Hernández, actuando en representación de Diana Fabiola Millán Suárez y Pedro Alirio Quintero Sandoval, presentó demanda de inconstitucionalidad contra algunos apartes de los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000, al considerar que infringen los artículos 1 , 2, 4, 13, 40 numeral 7, 53, 125, 130, 209 y 279 de la Constitución Política. 2. Mediante auto del 27 de septiembre de 2019, el Magistrado sustanciador resolvió admitir la demanda en contra de los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000 por la posible vulneración de los artículos 13, 40 numeral 7, 125, 130 y 279 de la Constitución Política e inadmitir los cargos por la posible transgresión de los artículos 1, 2, 4, 53 y 209 de la misma norma superior, al considerar que no cumplían algunos de los requisitos necesarios para dar lugar a un juicio de constitucionalidad. En particular, se consideró que la demanda no especificó la manera como éstos estarían siendo desconocidos, puesto que, si bien se citaron las normas constitucionales presuntamente vulneradas, no se explicó de qué manera o por qué razón concreta, las disposiciones legales demandadas serían contrarias a aquellas. También ordenó oficiar a la Procuraduría General de la Nación para que, en el término máximo de diez (10) días, remitiera a la Corte Constitucional un informe con el número de cargos actualmente provistos en provisionalidad, indicando el tiempo de duración de dichos nombramientos y, de manera no individualizada, las diversas razones que justifican su prolongación; fijar en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana y correr traslado al Procurador para que rindiera el correspondiente concepto; comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social para que, de considerarlo pertinente, intervinieran en el presente proceso. Finalmente, invitó a participar en el presente juicio a la Comisión Nacional del Servicio Civil, al Departamento Administrativo de la Función Pública, al Colegio de Abogados de Derecho del Trabajo de Colombia[1] y a varias universidades[2]. 3. Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 2 de octubre de 2019, los accionantes presentaron escrito de corrección de la demanda respecto de los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000, por la posible vulneración de los artículos 1, 2, 4, 53 y 209 de la Constitución Política. 4. Al constatar la corrección adecuada de la demanda, mediante auto del 21 de octubre de 2019, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda en contra de los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000, “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.”, por la posible vulneración de los artículos 1, 2, 4, 53 y 209 de la Constitución Política. También dispuso que se continuara el trámite procesal. A. NORMA DEMANDADA 5. El siguiente es el texto de la norma demandada. Se resalta el aparte cuestionado: DECRETO 262 DE 2000 (febrero 22) “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 4 del artículo primero de la Ley 573 de 2000, y oído el concepto del Procurador General de la Nación, DECRETA: ARTÍCULO 82. Clases de nombramiento. En la Procuraduría General de la Nación se pueden realizar los siguientes nombramientos: a) Ordinario: para proveer empleos de libre nombramiento y remoción. b) En período de prueba: para proveer empleos de carrera con personas que hayan sido seleccionadas mediante el sistema de méritos. c) Provisional: para proveer empleos de carrera definitivamente vacantes, con personas no seleccionadas mediante el sistema de méritos, mientras se provee el empleo mediante concurso. Igualmente, se hará nombramiento en provisionalidad para proveer empleos de carrera o de libre nombramiento y remoción temporalmente vacantes, mientras duren las situaciones administrativas o los movimientos de personal que generaron la vacancia temporal del empleo. Parágrafo. Nadie podrá posesionarse en un empleo de la Procuraduría General de la Nación sin el lleno de los requisitos constitucionales y legales exigidos. ARTÍCULO 185. Procedencia del encargo y de los nombramientos provisionales. En caso de vacancia definitiva de un empleo de carrera, el Procurador General podrá nombrar en encargo a empleados de carrera, o en provisionalidad a cualquier persona que reúna los requisitos exigidos para su desempeño. Se hará nombramiento en encargo cuando un empleado inscrito en carrera cumpla los requisitos exigidos para el empleo y haya obtenido calificación de servicios sobresaliente en el último año y una calificación mínima del 70% sobre el total del puntaje en los cursos de reinducción a que se refiere el numeral segundo del artículo 253 de este decreto. Sin embargo, por razones del servicio, el Procurador General de la Nación podrá nombrar a cualquier persona en provisionalidad siempre que ésta reúna los requisitos legales exigidos para el desempeño del empleo por proveer. El empleo del cual sea titular el servidor encargado podrá proveerse por encargo o en provisionalidad mientras dure el encargo de aquél. El servidor encargado tendrá derecho a la diferencia entre el sueldo de su empleo y el señalado para el empleo que desempeña temporalmente, siempre que no sea percibido por su titular. Efectuado el nombramiento por encargo o en provisionalidad, la convocatoria a concurso deberá hacerse dentro de los tres (3) meses siguientes a este nombramiento. PARÁGRAFO. Lo dispuesto en el inciso segundo del presente artículo, regirá a partir del 1º de enero del año 2001 y lo dispuesto en el inciso quinto regirá a partir de agosto del año 2000. ARTÍCULO 186. Nombramiento provisional. El nombramiento tendrá carácter provisional cuando se trate de proveer transitoriamente un empleo de carrera con personal no seleccionado mediante el sistema de mérito, aunque en el respectivo acto administrativo no se determine la clase de nombramiento de que se trata. También tendrá carácter provisional la vinculación del servidor que ejerza un empleo de libre nombramiento y remoción que, en virtud de la ley o de decisión judicial, se convierta en cargo de carrera. En este caso, el concurso para proveer definitivamente la vacante respectiva será abierto. PARÁGRAFO TRANSITORIO. El empleado que esté desempeñando un cargo de carrera en calidad de provisional al momento de la entrada en vigencia de este decreto, podrá participar, en igualdad de condiciones, en el concurso realizado para la provisión del respectivo empleo, aunque éste sea de ascenso. ARTÍCULO 187. Provisión de los empleos por vacancia temporal. Los empleos de carrera cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal de los mismos podrán ser provistos por encargo o en forma provisional por el tiempo que duren aquellas situaciones. El servidor encargado tendrá derecho a la diferencia entre el sueldo de su empleo y el señalado para el empleo que desempeña temporalmente, siempre que no sea percibido por su titular. ARTÍCULO 188. Duración del encargo y del nombramiento provisional. El encargo y la provisionalidad, cuando se trate de vacancia definitiva en cargos de carrera, podrán hacerse hasta por seis (6) meses. El término respectivo podrá prorrogarse por un período igual. Si vencida la prórroga no ha culminado el proceso de selección, el término de duración del encargo y de la provisionalidad podrá extenderse hasta que culmine el proceso de selección. Cuando la vacancia sea el resultado de ascenso que implique período de prueba, el encargo o el nombramiento provisional podrán extenderse por el tiempo necesario para determinar la superación del mismo. PARÁGRAFO. Por razones del servicio el Procurador General de la Nación podrá desvincular a un servidor nombrado en provisionalidad o dar por terminado el encargo, aún antes del vencimiento del término establecido en el presente artículo. ARTÍCULO 218. Período de prueba. La persona seleccionada por concurso abierto no inscrita en la carrera o de ascenso con cambio de nivel será nombrada en período de prueba, por un término de cuatro (4) meses, al vencimiento del cual se evaluará su desempeño laboral. Aprobado el período de prueba, el empleado deberá ser inscrito en el Registro Único de Inscripción en Carrera de la Procuraduría General. Si no lo aprueba, una vez en firme la calificación, su nombramiento deberá ser declarado insubsistente mediante acto administrativo motivado expedido por el Procurador General. Contra la declaratoria de insubsistencia sólo procede el recurso de reposición, dentro de los tres días siguientes a su notificación, el cual debe resolverse dentro del término de treinta (30) días, quedando agotada la vía gubernativa. Cuando el servidor de carrera sea seleccionado para un nuevo empleo por concurso, sin que implique cambio de nivel, será actualizada su inscripción en el registro mencionado, una vez tome posesión del nuevo cargo. Cuando el ascenso ocasione cambio de nivel, el nombramiento se hará en período de prueba; en este evento, si el empleado no obtiene calificación satisfactoria en la evaluación de su desempeño, regresará a su empleo anterior y conservará su inscripción en la carrera. Mientras se produce la calificación del período de prueba, el empleo del cual era titular el servidor ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional. La evaluación del período de prueba se efectuará con base en el instrumento adoptado por la Comisión de Carrera para tal efecto”. B. LA DEMANDA 6. Pedro Alfonso Hernández, actuando en representación de Diana Fabiola Millán Suárez y Pedro Alirio Quintero Sandoval, presentó demanda de inconstitucionalidad contra algunos apartes de los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000. Considera que dichas normas infringen los artículos 1º, 2º, 4, 13, 40 numeral 7, 53, 125, 130, 209 y 279 de la Constitución Política, en cuanto facultan al Procurador General de la Nación para que provea discrecionalmente, en provisionalidad, los cargos de carrera de la Procuraduría, que no han sido aún atribuidos por concurso de méritos, lo que, a su juicio, desconoce los principios constitucionales de igualdad, movilidad, mérito, competencias laborales y eficacia de la función administrativa. 7. Explica que la carrera es un sistema que se caracteriza no únicamente por el ingreso por razones exclusivas de mérito y derecho a estabilidad en el cargo, sino también, por el ascenso fundado en el mérito; las opciones de movilidad laboral, mediante situaciones administrativas diversas, que exigen pertenecer a la carrera; los programas de inducción y reinducción al servicio y los programas de incentivos, bienestar, formación y capacitación para los integrantes del sistema. Hace especial énfasis en el derecho a la movilidad laboral dentro de la carrera y explica cómo el encargo es la figura que permite, a quienes pertenecen al sistema, ocupar transitoriamente cargos que han quedado vacantes, temporal o definitivamente, mientras se proveen mediante un concurso. Sin embargo, arguye que el nombramiento en provisionalidad permite a personas ajenas a la carrera, que no han realizado concurso de méritos y son escogidos libremente por el nominador, ocupar transitoriamente los empleos de carrera, en detrimento de los derechos de los empleados inscritos en el sistema, impidiéndoles así el ejercicio del derecho a la movilidad y su crecimiento o desarrollo profesional. DESCONOCIMIENTO DE LA EXIGENCIA CONSTITUCIONAL DE MÉRITO Y DEL MODELO DE CARRERA 8. Para el apoderado de los demandantes, de conformidad con la Constitución Política, Colombia es un Estado Social de Derecho que se encuentra al servicio de la comunidad, es decir, que es su deber garantizar la prestación efectiva y de calidad de los servicios públicos, los cuales a su vez, deben ser provistos con ayuda de los servidores públicos, quienes deben ser competentes para desempeñar las labores específicas de su cargo, pues solo de esta forma se podrán cumplir los fines establecidos en los artículos 1 y 2 de la Constitución. 9. En su concepto, la mejor forma de garantizar que los servidores públicos cuenten con los conocimientos, destrezas, habilidades, actitudes y aptitudes para el desempeño del cargo, es por medio de un concurso de méritos, en tanto que verificar únicamente los requisitos mínimos (títulos y experiencia) para desempeñar una labor en el Estado, resulta insuficiente para hacer efectivos los principios que orientan la función pública, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Constitución. Por lo anterior, afirma que los nombramientos en provisionalidad, previstos en las normas demandadas, permiten la vinculación discrecional de particulares que podrán no estar suficientemente calificados para garantizar “la prestación eficiente del servicio y la atención de las necesidades de la comunidad”, de acuerdo con lo previsto en el artículo 209 de la Constitución. 10. Agrega que el mérito apunta a determinar, más allá de la verificación de los títulos y de los años de experiencia, si el candidato es verdaderamente idóneo para ejercer el cargo, dispone de los conocimientos requeridos y cuenta con las aptitudes y actitudes, valores y destrezas que demanda el principio de eficacia para el correcto ejercicio de las funciones públicas. Pone de presente que es justamente esto lo que demanda el artículo 125 de la CP al determinar la verificación de las “competencias y calidades de los aspirantes”. Así, explica que la única excepción constitucional al sistema de carrera son los empleos de libre nombramiento y remoción, que otorgan facultad discrecional al nominador para realizar la provisión del cargo. Sin embargo, expone que la figura de los nombramientos en provisionalidad extiende indebidamente la discrecionalidad del nominador, respecto de cargos de carrera administrativa, sin exigir la verificación del mérito en quien ocupará el cargo. 11. Argumenta, adicionalmente, que los nombramientos en provisionalidad desconocen, por períodos prolongados, el principio del mérito propio de la carrera, teniendo en cuenta que aunque las normas exigen la realización de los concursos de méritos en términos cortos, en la práctica, dichos concursos no se llevan a cabo o se prolongan indefinidamente, lo que conduce a que las personas nombradas en provisionalidad ocupen indefinidamente los empleos de carrera, aún sin demostrar que disponen de las habilidades que exige el correcto ejercicio del cargo. 12. Indica que los artículos 130, de manera general y 279, de manera específica, establecen un modelo de mérito concretado en los sistemas de carrera, modelo que resulta desconocido por la figura de los nombramientos en provisionalidad, no solo en cuanto a que la carrera es la regla general para la provisión de los empleos públicos, sino también porque desvirtúa las finalidades mismas del sistema. DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL ACCESO A CARGOS PÚBLICOS 13. Para el accionante la carrera administrativa es el mecanismo que garantiza la igualdad en el acceso, permanencia y movilidad dentro de los cargos públicos la que, resultaría desconocida por los nombramientos en provisionalidad, teniendo en cuenta que permite ocupar los cargos de carrera, sin exigencias y requisitos que sí se predican de quienes han superado los respectivos concursos: no se les exige presentar pruebas que demuestren el mérito, no deben superar el período de prueba que busca comprobar su eficacia y eficiencia laboral y no requieren tener una calificación sobresaliente en el desempeño para poder acceder al cargo, como sí se exige para poder ser encargado[3]. Resalta que, para ser encargado en el empleo vacante, el empleado de carrera debe haber obtenido al menos el 70% de la calificación en el curso de reinducción anterior al encargo. Lo anterior, le permitirá acceder temporalmente al cargo superior, lo que no se exige al nombrado en provisionalidad. De esta manera, las normas demandadas vulnerarían el principio de igualdad en el acceso a los cargos o empleos públicos, “porque dispensan el mismo trato a personas que no se hallan en la misma condición fáctica ni jurídica. El nombramiento provisional desconoce tanto el derecho de los empleados de carrera a ser encargados en los empleos de carrera, que es la prerrogativa que la estructura del sistema (…) ofrece a los interesados en el servicio público. El nombramiento provisional evidencia el incumplimiento institucional de la oferta hecha por el propio Estado a quienes han confiado en sus convocatorias para el ingreso al servicio público”. 14. Igualmente, agrega que el artículo 53 de la Constitución se refiere los derechos mínimos que rigen las relaciones de trabajo, dentro de los cuales se encuentra el principio de igualdad de oportunidades para los trabajadores, el cual es desconocido mediante las normas demandadas, en la medida en la que: (i) no es garantizado a los empleados de carrera de la Procuraduría General de la Nación al ubicar en el mismo plano a quienes ostentan cargos, en virtud de haber superado un concurso de méritos, y a particulares ajenos a la administración y, (ii) existe una discriminación injustificada en el trato constitucional que la ley “prevé en favor de los empleados de carrera de otros sistemas de carrera, en los cuales, a los empleados de carrera les asiste un derecho preferencial a ser encargados en las vacancias definitivas o temporales de los empleos de carrera”. 15. Finalmente, refiere que cuando se determina que una norma proferida por el Legislador infringe la Constitución, se desconoce, de manera automática, el principio de supremacía de la Constitución en el ordenamiento jurídico (artículo 4). 16. En razón de todo lo anterior, considera que la Corte Constitucional debe declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas, que permiten los nombramientos en provisionalidad en la Procuraduría General de la Nación, pero, de manera subsidiaria, considera que es posible condicionar su exequibilidad en el entendido de que “la vinculación laboral del empleado provisional con el Estado, en caso de no resultar inconstitucional, podría responder a un criterio de subsidiaridad; es decir, sus expectativas de vinculación se hallan en un nivel inferior frente al derecho constitucional al encargo que les asiste a los empleados con derechos de carrera. Por ello, sus expectativas de arribo a la Administración podrían resultar constitucionales si se supeditara su procedencia a la ausencia de empleados con derechos de carrera en la planta de la entidad, a quienes les asiste el derecho constitucional a ser encargados en las vacancias definitivas o temporales de los empleos de carrera”. C. INTERVENCIONES 17. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente doce escritos de intervención[4] y uno extemporáneo[5], por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se declare la exequibilidad de las normas acusadas; (ii) se declare la inexequibilidad de los apartados de los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000; (iii) se condicione la exequibilidad de las normas. A continuación, se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes: Solicitud de exequibilidad. Los demandantes parten de un análisis incorrecto de las normas al considerar que la modalidad del encargo es sinónimo del ascenso. Explican que el primero es una herramienta que permite proveer, de manera transitoria, un cargo vacante, mientras que el segundo es un derecho al que se accede por intermedio de la aplicación de un concurso de méritos. Asimismo, aseguran que el principio de la movilidad en el empleo público no puede entenderse como la posibilidad de ocupar otro cargo vacante, simplemente por ese hecho, sino como la imposibilidad que tiene el Estado de retirar a quien está inscrito en la carrera sin acreditar las condiciones previstas en la ley. 18. Solicitud de inexequibilidad. La facultad que otorgan los apartes de las normas demandadas al Procurador para que, ante un cargo vacante, designe a una persona en encargo o en provisionalidad, sin establecer distinción, viola los principios constitucionales de igualdad y de mérito. Lo anterior, como quiera que otorgan un trato igual a personas que no se encuentran en las mismas condiciones, puesto que unos accedieron al servicio público, por intermedio de un concurso de méritos y, por ende, están inscritos en la carrera administrativa, mientras que los otros son ciudadanos ajenos al servicio público que, si bien pueden cumplir con los requisitos para el desempeño del cargo, no tienen vocación de permanencia al interior de la entidad. 19. De igual forma, los apartes demandados impiden la garantía del principio de movilidad en el empleo público, como quiera que impide que los empleados de carrera administrativa ocupen cargos distintos que se encuentran vacantes, pese a que también acrediten los requisitos para su desempeño. 20. Solicitud de exequibilidad condicionada. La norma debe interpretarse de manera favorable y progresiva respecto de los funcionarios de carrera administrativa y, por ende, la regla general debe ser el nombramiento en encargo, mientras que, la provisionalidad debe ser la excepción. D. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN DECLARATORIA DE IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 21. Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional[6], el Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, manifestó su impedimento para conceptuar en el proceso de referencia, por considerar que se encuentra incurso en la causal consistente en tener interés directo en la decisión, prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. A su juicio, la demanda de inconstitucionalidad cuestiona la vinculación de servidores públicos mediante el nombramiento en provisionalidad para que, en su lugar, rija un sistema en el que las vacantes sean provistas con personas que ya integran la carrera en la Procuraduría, de modo que, “el nominador no pueda seleccionar personas que no se encuentren en la entidad”. En este sentido, explicó que es precisamente el Procurador General de la Nación quien funge como titular de la facultad nominadora, de conformidad con el Decreto Ley 262 de 2000, norma aquí demandada. Agregó que aunque “es evidente que la mencionada facultad se ejerce de conformidad con los principios de la función pública (art. 209 C.P.) y que está sujeta a los parámetros legales, razón por la cual no se trata de un ejercicio arbitrario de esta, o político como lo sostienen los accionantes (…) también es cierto que esta facultad implica un margen de apreciación razonable para efectuar los nombramientos y en esa medida la decisión de la Corte Constitucional puede afectar la facultad nominadora del Procurador General de la Nación”. 22. Mediante auto 015 de 2020, del 22 de enero, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió aceptar dicho impedimento. DECLARATORIA DE IMPEDIMENTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 23. A través de oficio radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional[7], el Viceprocurador General de la Nació, Juan Carlos Cortés González, también manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la norma demandada, al considerar que se encuentra incurso en la causal denominada interés directo en la decisión, de conformidad con el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. Así, argumentó que es el Procurador General de la Nación quien funge como titular de la facultad nominadora y que, en ese sentido, el numeral 2 del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000 establece que el Viceprocurador General de la Nación debe, entre otras cosas, “asumir las funciones del Procurador General en sus ausencias temporales o en las absolutas mientras se posesiona el nuevo titular”, es decir que la función de nombramiento en provisionalidad, podría ser asumida por éste, en caso de que se presenten las hipótesis establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000. 24. Mediante auto 060 de 2020, del 19 de febrero, la Sala Plena decidió no aceptar el impedimento presentado por el Viceprocurador General de la Nación, luego de identificar que, en el presente asunto, no se configuraba un interés actual, personal y directo, que afectase la imparcialidad de aquel. CONCEPTO 25. Mediante concepto 6715, el Viceprocurador General de la Nación[8] solicitó estarse a lo resuelto en la sentencia C-077 de 2004, que declaró exequibles los artículos 82, 185, 186, 187 y 188 (parciales) del Decreto Ley 262 de 2000, y que declare exequible el artículo 218 del Decreto Ley 262 de 2000. Como petición subsidiaria, solicitó que se declaren exequibles los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 (parciales) del Decreto Ley 262 de 2000. 26. En primera medida, explica que los argumentos que expresa el apoderado de los demandantes en esta oportunidad son idénticos a los esgrimidos en dos demandas conocidas con anterioridad por parte de la Corte Constitucional. En efecto, afirma que, en la sentencia C-077 de 2004, la Sala Plena tuvo la oportunidad de estudiar algunos apartes de los artículos 82, 185, 186, 187 y 188 (parciales) del Decreto Ley 262 de 2000 censurados por medio de cargos de similares características, pero que fueron declarados exequibles al considerar que la figura de la provisionalidad no desconoce el principio del mérito, como quiera que (i) es competencia del legislador establecer las formas de aprovisionar los empleos públicos; (ii) busca garantizar la continuidad de la prestación del servicio público, mientras se proveen las vacantes de forma definitiva ; y (iii) porque la Constitución dispuso que es la Ley la que determina la estructura y el funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación. 27. En ese mismo sentido, la vista fiscal señala que los artículos 185, 186, 187 y 189 del Decreto Ley 262 de 2000 volvieron a ser demandados por la violación de los artículos 1, 2, 13 y 125 de la Constitución, al sostener que la facultad que tiene el procurador para determinar nombramientos en provisionalidad es arbitraria y genera una excepción al mérito. En esa oportunidad, la Corte declaró la cosa juzgada constitucional al respecto, al considerar que los argumentos se construyeron bajo las mismas premisas de la acción que culminó con la expedición de la sentencia C-077 de 2004. 28. Finalmente, el Viceprocurador argumenta que, si bien el artículo 218 del Decreto Ley 262 del 2000 no fue analizado de manera previa por parte de la Corte, el mismo sigue la misma lógica de los artículos antes mencionados, en la medida en la que dispone que el cargo que quede vacante en caso de que un funcionario de carrera se encuentre en período de prueba de otro cargo, puede ser provisto mediante nombramiento en provisionalidad; por ello, solicita que aplicando el precedente establecido en la sentencia C-077 de 2004, se declare exequible. 29. En segundo lugar, el Ministerio Público solicitó, de manera subsidiaria, la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. Argumenta que “los nombramientos en provisionalidad en cargos vacantes de la Procuraduría General de la Nación no desconocen el derecho al acceso a cargos públicos a través del mérito, no implican el uso indebido de una facultad discrecional, y por el contrario, garantizan la eficiencia en la prestación del servicio público a cargo de la entidad, sin vulnerar los derechos de los que son titulares los servidores públicos inscritos en carrera administrativa”. En efecto, a su juicio, de los artículos 279 y 125 de la Constitución, es posible considerar que el legislador tiene un amplio margen de libertad de configuración para fijar los mecanismos de provisión de los empleos públicos y, en particular, para establecer la estructura y el funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, competencia que se hizo efectiva a través del Decreto Ley 262 de 2000. 30. Asegura que si bien el acceso a los cargos públicos, por regla general, debe llevarse a cabo mediante un sistema en el que predomine el mérito, lo cierto es que mientras se realizan los respectivos concursos es necesario proveer el cargo, de manera transitoria, con una persona idónea, para efectos de continuar garantizando la prestación efectiva, eficaz y célere de la función administrativa, sin que ello implique la vulneración de los derechos de quienes se encuentran inscritos en el régimen. En ese orden de ideas, cita la sentencia C-753 de 2008, por medio de la cual la Corte Constitucional consideró que los nombramientos en provisionalidad son excepciones válidas a la regla general del mérito, siempre que se fijen límites temporales claros, regla que, a su juicio, el sistema de la Procuraduría cumple, como quiera que el artículo 188 del Decreto Ley 262 – también demandado-, fija un término de duración para los mismos. 31. Finalmente, menciona que los demandantes parten de una premisa equivocada, según la cual el hecho de adquirir derechos de carrera genera titularidad sobre los cargos vacantes de la entidad, confundiendo además, la situación administrativa del encargo con el derecho al ascenso, pese a que el primero es de carácter temporal, mientras que el segundo se garantiza únicamente a través de la aplicación del principio del mérito y el artículo 88 del Decreto Ley 262 lo define como una forma de provisión de empleos definitiva. 32. En suma, los escritos de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte Constitucional: Interviniente Argumentos Solicitud Ronaldo Rafael Santos Gamarra[9] Tanto el nombramiento en provisionalidad como el encargo son dos mecanismos para proveer de manera ágil cargos dentro de la procuraduría, mientras los mismos son designados de manera permanente. Sin embargo, el Decreto Ley 262 de 2000 establece diferencias entre los dos mecanismos, como quiera que el primero sólo exige el cumplimiento de los requisitos establecidos en el manual de funciones, mientras que el segundo, además de ello, requiere una calificación de servicios sobresaliente en el último año y una calificación mínima del 70% sobre el total del puntaje de los cursos de reinducción. Así, con el nombramiento en provisionalidad se puede designar a cualquier persona, desconociendo el principio del mérito. Inexequibilidad de la expresión “con personal no seleccionado mediante el sistema del mérito” de los artículos 82 y 186. Asimismo, la expresión “cualquier persona” del artículo 185. Exequibilidad condicionada Carlos José Mansilla Jáuregui[10] Las normas demandadas del Decreto Ley 262 de 2000 menoscaban los derechos de los trabajadores, en la medida en la que la norma establece que se podrá designar en encargo a un funcionario de carrera o a alguien en provisional, situación que no ocurre con los funcionarios de otras entidades, como quiera que la Ley 909 de 2004 contiene una regla diferente. Inexequibilidad Clínica Jurídica de Sostenibilidad, Justicia Económica, Derechos Humanos y Empresa de Interés[11] El principio del mérito, eje rector del Estado colombiano, obliga a que se privilegie el nombramiento en encargo de los empleados que hacen parte de la carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación, para efectos de proveer, de manera temporal, las vacantes definitivas. En ese orden de ideas, la excepcionalidad debe ser el nombramiento en provisionalidad. Inexequibilidad Jairo Villegas Arbeláez[12] Las normas demandadas otorgan igual trato al empleado de carrera que al de provisionalidad, sin que exista una justificación razonable para ello, como quiera que el primero es el resultado de la aplicación del principio del mérito, tiene vocación de permanencia y representa la coherencia del sistema en cuanto a la movilidad, especialmente, en cuanto al ascenso. Inexequibilidad Olga Lucía Arango Álvarez[13] Las normas demandadas facultan al procurador para que realice encargos o nombramientos provisionales en igualdad de condiciones, sin ningún tipo de distinción entre uno y otro mecanismo, pese a que la vinculación no responde a un parámetro de igualdad, puesto que con el primero se hace efectiva la movilidad en la carrera administrativa, la que, en todo caso, está integrada por funcionarios que ingresaron al servicio mediante el mérito. Así, los nombramientos en provisionalidad deben proceder única y exclusivamente, cuando no existan funcionarios de carrera que puedan desempeñar el cargo. Exequibilidad condicionada Universidad del Rosario[14] La provisionalidad establecida en el Decreto Ley 262 de 2000 viola el derecho a la igualdad de los empleados de carrera, pues permite que sean designados funcionarios en provisionalidad a discrecionalidad del procurador, sin establecer criterios de prelación para hacer efectiva la movilidad en la carrera administrativa, que está mediada por el principio del mérito. Inexequibilidad Cindy Karina Marquines Quiñones[15] No existe cosa juzgada constitucional respecto de lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-077 de 2004, en la medida en la que en esta oportunidad se busca determinar si la discrecionalidad del procurador para acudir a las figuras del encargo o del nombramiento en provisionalidad, cuando se presenta una vacancia temporal en un cargo de carrera administrativa, prevista en el Decreto Ley 262 de 2000 es contraria a la Constitución. Si la Constitución estableció al mérito como eje rector para la provisión del empleo público y la carrera administrativa es el mecanismo para la administración del personal que mejor respeta dicho principio, no existe justificación para que la norma no establezca un sistema de prelación que dé prioridad al encargo. Inexequibilidad Fernando Arias García[16] La permisión de los nombramientos en provisionalidad en la Procuraduría General de la Nación constituye un desincentivo para la convocatoria, desarrollo y terminación de los concursos de méritos. Igualmente, las normas afectan los derechos de quienes han accedido a la carrera por concurso, que es la regla general en el empleo público del país. Inexequibilidad Antonio José Arteta Reyes[17] El Decreto Ley 262 de 2000 establece que el régimen laboral de la Procuraduría General de la Nación es especial, pero ello no significa que éste no deba respetar los principios constitucionales de igualdad y mérito, por lo que es necesario interpretar las normas de manera favorable y progresiva, de tal manera que el encargo sea la regla general y el nombramiento en provisionalidad la excepción. Exequibilidad condicionada Universidad Libre de Colombia[18] En la demanda se plantea un cargo que no fue estudiado por la Corte Constitucional en la sentencia C-077 de 2014, relativo a la violación del principio de movilidad en el empleo. La facultad establecida en el artículo 185 del Decreto Ley 262 de 2000, relativa a la posibilidad que tiene el procurador de proveer en un cargo, de manera transitoria, por medio del encargo o del nombramiento en provisionalidad es demasiado amplia y vulnera el principio de movilidad en el empleo, el cual si bien no se encuentra taxativamente previsto en la Constitución, sí es desarrollo de la aplicación del mérito en los empleos públicos, pues garantiza que quien ha accedido a la carrera administrativa a través de un concurso de méritos pueda ocupar otros cargos de manera transitoria o permanente. Así, el encargo debería ser la regla general y el nombramiento en provisionalidad la excepción. Exequibilidad condicionada del artículo 185. Departamento Administrativo de la Función Pública[19] Los demandantes parten de un análisis incorrecto de la norma al considerar que la modalidad del encargo es igual al ascenso, como quiera que el primero es una herramienta que permite proveer, de manera transitoria, un cargo; y el segundo es un derecho al que se accede por intermedio de la aplicación de un concurso de méritos. Por lo anterior, la interpretación excluyente que realizan los demandantes impide que los ciudadanos puedan ingresar al servicio público temporalmente, en condiciones de igualdad. Finalmente, la movilidad en el empleo público no puede entenderse como la posibilidad de ocupar otro cargo vacante, simplemente por ese hecho, sino como la imposibilidad que tiene el Estado de retirar a quien está inscrito en la carrera sin acreditar las condiciones previstas en la ley. Exequibilidad Comisión Nacional del Servicio Civil[20] La CNSC no administra el régimen especial de carrera administrativa prevista para la Procuraduría General de la Nación, por lo que no se pronuncia al respecto. No hay solicitud 33. De manera extemporánea, se recibió el siguiente escrito: Interviniente Argumentos Solicitud Universidad Externado de Colombia[21] El legislador tiene libertad de configuración en la materia. Los argumentos esgrimidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-077 de 2004 siguen vigentes, en el sentido de que el nombramiento en provisionalidad no atenta contra la integridad del concurso de méritos, sino que tiene la finalidad de proveer el cargo de manera transitoria y garantizar la prestación del servicio. Exequibilidad E. PRUEBAS RECAUDADAS 34. Mediante auto del 27 de septiembre de 2019, el Magistrado sustanciador dispuso oficiar a la Procuraduría General de la Nación para que remitiera a la Corte Constitucional un informe con el número de cargos provistos en provisionalidad, indicando el tiempo de duración de dichos nombramientos y, de manera no individualizada, las diversas razones que justifican su prolongación. 35. Mediante escrito remitido a la Secretaría General de la Corte Constitucional el 16 de octubre de 2019[22], la Procuraduría General de la Nación informó que, para la fecha, la nómina de la entidad tenía 888 empleados nombrados en provisionalidad, y 194 encargos con servidores de carrera administrativa[23]. Asimismo, indicó que el término de duración de los primeros se encuentra previsto en el artículo 188 del Decreto Ley 262 de 2000, por lo que dichos nombramientos se realizan, por regla general, por un período de 6 meses los que, atendiendo a las necesidades del servicio, se prorrogan por términos iguales al inicialmente previsto. 36. En lo que tiene que ver con las diversas razones que justifican la prolongación de los nombramientos en provisionalidad, informó que la planta de personal de la entidad es globalizada en virtud del Decreto Ley 262 de 2000 y que, en ese orden de ideas, el legislador facultó al nominador para distribuir a través de acto administrativo, los empleos de conformidad con las necesidades y así garantizar la efectiva prestación del servicio. Por lo anterior, desarrolló dos procesos de selección en el año 2015: El primero reglamentado mediante la resolución 040 del 20 de enero, que tenía la finalidad de proveer un total de 744 empleos de Procurador Judicial I y II en todo el territorio nacional; y el segundo establecido en la resolución 332 del 12 de agosto, cuya intención era ofertar 739 cargos de los niveles asesor, profesional, técnico, administrativo y operativo. Sin embargo, aclara que no fue posible ofrecer la totalidad de los empleos previstos en la planta de personal, por razones presupuestales. 37. Informó, igualmente, que si bien ha realizado un esfuerzo importante por designar a quienes están en las listas de elegibles, lo cierto es que distintas dinámicas han impedido que todos los cargos sean provistos, porque muchos de los participantes no aceptaron, no tomaron posesión de los empleos o simplemente guardaron silencio. Ello conllevó a que, para garantizar la prestación pronta y oportuna del servicio, tuvieron que recurrir a los nombramientos en provisionalidad. Finalmente, informan que una nómina como la de esa entidad no es estática y que tiene un constante movimiento, en virtud de las mismas situaciones administrativas previstas en el ordenamiento jurídico. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 38. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. B. CUESTIÓN PREVIA: LA COSA JUZGADA QUE SE PREDICA DE LA SENTENCIA C-077 DE 2004 39. En su concepto, el Viceprocurador General de la Nación considera que, en el presente caso, la Corte debería estarse a lo resuelto en la sentencia C-077 de 2004, en lo que concierne a los artículos 82, 185, 186, 187 y 188 del Decreto Ley 262 de 2000, ya que los mismos fueron juzgados y declarados exequibles en tal decisión, por cargos equivalentes a los presentados en esta ocasión. Asegura, igualmente, que dicha cosa juzgada no se predica del artículo 218 del decreto ley en cuestión, porque no fue examinado en dicha oportunidad. Contrario a tal posición, la ciudadana Cindy Karina Marquines Quiñones argumenta que en la sentencia de 2004 estas normas no fueron cotejadas respecto del principio de movilidad dentro de la carrera administrativa, por lo que, en realidad, se trata de cargos diferentes. En vista de lo anterior, de manera previa al examen de la demanda, se requiere determinar si existe cosa juzgada al respecto que inhiba total o parcialmente la competencia de este tribunal. 40. En la sentencia C-077 de 2004, la Corte Constitucional juzgó algunas expresiones de los artículos 82, 185, 186, 187 y 188 del Decreto ley 262 de 2000, frente a una demanda ciudadana que sostenía que se vulneraban el preámbulo y los artículos 2º, 13 y 125 de la Constitución Política. Sostenía el demandante “que conforme a lo dispuesto en el Art. 125 superior los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con algunas excepciones, lo cual significa que en los empleos de carrera no es admisible el nombramiento en provisionalidad porque la Constitución no lo prevé. Agrega(ba) que el constituyente quiso que todos los cargos de carrera administrativa que quedaran vacantes fueran llenados mediante concurso público en igualdad de condiciones para todas las personas, lo cual es quebrantado por las normas sobre nombramiento en provisionalidad al permitir que dichos cargos sean desempeñados por sujetos que no reúnen los requisitos constitucionales y legales. // Manifiesta que el nombramiento en provisionalidad viola el principio de igualdad, pues impide que cualquier persona del común pueda acceder a un cargo público. Señala que el Art. 188 demandado contempla la posibilidad de extender el nombramiento provisional por un tiempo indefinido, con lo cual se elude la convocatoria al concurso público de méritos”. 41. Frente a tales cuestionamientos, este tribunal precisó que el problema jurídico consistía en determinar “si la facultad atribuida en las disposiciones acusadas al Procurador General de la Nación para hacer nombramientos en provisionalidad con el fin de proveer empleos de carrera vacantes definitiva o temporalmente quebranta el régimen de carrera consagrado como regla general en el Art. 125 de la Constitución para los empleos en los órganos y entidades del Estado y el derecho de todas las personas a acceder a un empleo público en igualdad de condiciones” 42. Luego de considerar que la realización de los concursos de méritos requiere un determinado tiempo, para la evacuación de las distintas etapas de la selección y que “la función pública requiere continuidad y, además, debe cumplir los principios de celeridad y eficacia, entre otros, consagrados en el Art. 209 de la Constitución, los cuales son condiciones para alcanzar los fines esenciales del Estado consagrados en el Art. 2º ibídem”[24], se concluyó que resulta razonable que se acuda a la figura de los nombramientos provisionales, ya que “con un criterio racional y práctico se impone como una necesidad la provisión del cargo en forma temporal o transitoria, mientras se puede hacer la provisión definitiva, lo cual se logra mediante las instituciones del nombramiento provisional de cualquier persona que reúna los requisitos para su desempeño o mediante el encargo a empleados de carrera”[25]. La sentencia puso igualmente de presente cómo el carácter temporal de la provisionalidad busca garantizar no sólo el respeto del principio según el cual se trata de cargos de carrera, sino también, la igualdad en el acceso a los empleos y funciones públicas. Por lo tanto, resaltó que “el legislador debe establecer límites y condiciones para su utilización”, lo que encontró cumplido en dicha ocasión. 43. A partir de lo anterior, constata la Sala Plena de la Corte Constitucional que una parte del asunto[26] planteado en la presente demanda, coincide con aquel que fue decidido en la sentencia C-077 de 2004 y, por lo tanto, existe, al respecto, cosa juzgada constitucional. En efecto, los apartes de los artículos 82, 185, 186, 187 y 188 del Decreto Ley 262 de 2000, en donde se prevé la posibilidad de realizar nombramientos en provisionalidad en cargos de carrera en la Procuraduría General de la Nación, por vacancias temporales o definitivas en los mismos, hasta tanto se provea el cargo mediante el concurso de méritos correspondiente, ya fueron examinados en lo que concierne a su compatibilidad con el principio del mérito y la carrera como la regla general en la administración de personal (artículo 125 de la Constitución) y se encontró que la provisión transitoria y delimitada temporalmente, de cargos de carrera, mediante la figura de la provisionalidad, no era inconstitucional ya que, en realidad, tal opción desarrolla principios de la función administrativa, particularmente, los de eficacia y eficiencia administrativas (artículo 209 de la Constitución). Así, el razonamiento expuesto por los accionantes en esta ocasión, en el sentido de exponer que la posibilidad de realizar nombramientos en provisionalidad en empleos de carrera en la Procuraduría contraría el principio de mérito, al permitir que personas cuya idoneidad, conocimientos, habilidades, destrezas y aptitudes no fueron objeto de evaluación, ya fue examinado por este tribunal mediante una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, de la cual se deriva que no es en sí mismo inconstitucional acudir a la provisionalidad en las circunstancias previstas en las normas que fueron declaradas exequibles en la sentencia C-077 de 2004. 44. Si bien es cierto que, en la presente ocasión, como sustento de la solicitud de inexequibilidad se invocan normas constitucionales adicionales a las que sirvieron de sustento a la sentencia C-077 de 2004 (artículos 125 y 209 de la Constitución), particularmente los artículos 1º, 2º, 130 y 279 de la Constitución Política, en realidad, dichos preceptos superiores son invocados dentro del mismo concepto de la violación, relativo a la vulneración del principio del mérito y la carrera, y su invocación no tiene la entidad suficiente para entender que se trata de un cargo distinto al ya juzgado por la Corte Constitucional. En efecto, los artículos 1º y 2º de la Constitución son introducidos en la argumentación del cargo relativo a la vulneración del principio del mérito y de la carrera, en el sentido de que para la materialización de los fines esenciales del Estado (artículo 2º), propios del Estado Social de Derecho, destinado a servir a la comunidad, a través de la prestación efectiva y de calidad de los servicios públicos (artículo 1º), el Constituyente quiso que los empleos públicos deberían ser ejercidos por servidores públicos capacitados y, por lo tanto, por regla general, seleccionados en razón del mérito y bajo el modelo de carrera administrativa general (artículo 130) y, en el caso concreto, de carrera en la Procuraduría General de la Nación (artículo 279), razón por la cual, la posibilidad de realizar nombramientos en provisionalidad sería inconstitucional a la luz del principio del mérito y del modelo de carrera, que existe en la Constitución. Si bastara con invocar normas constitucionales adicionales a las que sirvieron de fundamento a un control de constitucionalidad previo para permitir un nuevo pronunciamiento de este tribunal, sin examinar materialmente si tales argumentos transforman sustancialmente la acusación respecto de la ya juzgada, se precarizaría la fuerza de la cosa juzgada constitucional, impuesta por el artículo 242 de la Constitución Política y se vulneraría el principio de seguridad jurídica que subyace en tal institución, porque se permitiría que con argumentos adicionales, pero coincidentes, se reabran las discusiones constitucionalmente zanjadas, frente a determinada cuestión. 45. Así, a pesar de que, en efecto existen algunas diferencias argumentativas en la demanda que provocó la presente decisión, en realidad, en ambos casos se discute la constitucionalidad de la posibilidad de recurrir a nombramientos en provisionalidad para cargos de carrera frente al principio del mérito y el modelo de carrera. Por lo tanto, en lo que concierne a las expresiones demandadas de los artículos 82, 185, 186, 187 y 188 del Decreto Ley 262 de 2000, la Corte Constitucional se estará a lo resuelto en la sentencia C-077 de 2004. 46. Ahora bien, no existe cosa juzgada constitucional que inhiba un pronunciamiento respecto del artículo 288 del Decreto Ley 262 de 2000, teniendo en cuenta que la norma contenida en dicha disposición no fue considerada en la sentencia C-077 de 2004 decisión que, no obstante, constituye un precedente relevante para el examen de su constitucionalidad. 47. Tampoco existe cosa juzgada respecto de las expresiones cuestionadas del Decreto Ley 262 de 2000, en lo que respecta a la presunta vulneración del principio de igualdad en el acceso a empleos y funciones públicas. Al respecto, a pesar de que la sentencia C-077 de 2004 examinó si la provisión en provisionalidad de cargos de carrera desconocía el principio de igualdad en el acceso a empleos y funciones públicas, se trata de cargos diferentes. Por una parte, el patrón de comparación examinado en la sentencia de 2004 es completamente diferente al formulado en la presente demanda. En efecto, en la sentencia C-077 de 2004 el accionante consideraba que la provisionalidad desconocía el derecho de cualquier persona a acceder a cargos o empleos públicos al permitir los nombramientos en provisionalidad, mientras que, en la demanda que es objeto de la presente sentencia, los accionantes plantean que la potestad discrecional del Procurador General de la Nación de proveer empleos de carrera, mediante la figura del encargo de personas inscritas y clasificadas dentro de la carrera en la Procuraduría o a través de un nombramiento en provisionalidad es inconstitucional, al otorgar un trato paritario a sujetos que se encuentran en situaciones jurídicas y fácticas diversas, por lo que, se estaría desconociendo el principio de igualdad en el acceso a empleos y funciones públicas. Por otra parte, el cargo juzgado en 2004 cuestionaba el recurso a la provisionalidad, como forma inconstitucional de prov...