Sentencia C-497 de 2019

C-497-19 Sentencia C-497/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional NORMATIVIDAD PRECONSTITUCIONAL-Postulados básicos para análisis de vigencia/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Improcedencia por no existir antes de Constitución de 1991 (…) a la luz del artículo 152 de la Constitución vigente, la materia regulada en la disposición demandada se encuentra sometida a reserva de ley estatutaria. No obstante, por tratarse de una regulación anterior a la Constitución de 1991 “no le resulta exigible, a posteriori, el haber sido tramitado como ley estatutaria”. CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione CORTE CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de fondo SORTEO COMO MECANISMO DEMOCRATICO-Desarrollo histórico En este sentido cabe concluir que el sorteo no fue instrumento ajeno a la democracia en sus orígenes y tampoco constituye una exótica novedad en las democracias de hoy, en las cuales se conserva el nexo que ya desde la antigüedad se había establecido entre la selección mediante la suerte y su naturaleza democrática. La intervención directa del ciudadano fue uno de los más importantes rasgos característicos de la organización política de Atenas que se orientaba a facilitar la participación popular en instituciones como el consejo y los tribunales, consistiendo lo directo “en el modo en el que son reclutados sus miembros, por sorteo, más que en ser idénticos o en estar identificados con el pueblo” manteniendo, al mismo tiempo, su carácter participativo SORTEO COMO MECANISMO DEMOCRATICO-Validez en elecciones CONSTITUCION POLITICA-Asigna un valor fundamental a la democracia en aspectos procedimentales y sustanciales La definición del Estado colombiano como democrático, participativo y pluralista, entraña distintas características de nuestro sistema político: de un lado, que los titulares del poder público ejercen esa calidad en virtud de la voluntad popular de los ciudadanos, la cual se expresa mediante el voto depositado en el marco de procesos electorales los cuales se rigen, a su vez, por la regla democrática de las mayorías; de otro, que los ciudadanos no están limitados en su relación con el poder político a la elección de sus representantes, sino que también pueden controlarlos en el ejercicio de sus funciones e intervenir directamente en la toma de decisiones públicas; y, finalmente, y de acuerdo con la reformulación del concepto de democracia, que la voluntad de las mayorías tiene límites, de manera que la adopción de las decisiones mayoritarias debe respetar los derechos de las minorías y, en ningún caso, pueden llegar al extremo de desconocer los derechos fundamentales cuya vigencia constituye condición de posibilidad de la democracia constitucional adoptada en 1991. ESTADO DEMOCRATICO-Características del régimen político La definición del Estado colombiano como democrático, participativo y pluralista, entraña distintas características de nuestro sistema político: de un lado, que los titulares del poder público ejercen esa calidad en virtud de la voluntad popular de los ciudadanos, la cual se expresa mediante el voto depositado en el marco de procesos electorales los cuales se rigen, a su vez, por la regla democrática de las mayorías; de otro, que los ciudadanos no están limitados en su relación con el poder político a la elección de sus representantes, sino que también pueden controlarlos en el ejercicio de sus funciones e intervenir directamente en la toma de decisiones públicas; y, finalmente, y de acuerdo con la reformulación del concepto de democracia, que la voluntad de las mayorías tiene límites, de manera que la adopción de las decisiones mayoritarias debe respetar los derechos de las minorías y, en ningún caso, pueden llegar al extremo de desconocer los derechos fundamentales cuya vigencia constituye condición de posibilidad de la democracia constitucional adoptada en 1991 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Características El modelo de democracia que la Constitución prohíja se manifiesta, entonces, “en instituciones propias de la democracia representativa y en mecanismos de democracia directa”, con la pretensión de procurar “la complementariedad de los dos modelos, aprovechando las virtudes del sistema representativo” e incorporando algunos mecanismos “que hacen posible la intervención activa de los ciudadanos en la toma de decisiones” DERECHO DE PARTICIPACION-No es absoluto Ahora bien, los derechos de participación, como los demás derechos fundamentales, no tienen carácter absoluto, razón por la que el legislador, en desarrollo de la Constitución, puede establecer requisitos, condiciones y limitaciones para su ejercicio, cuyo cumplimiento constituye condición de validez de las votaciones y, en general, de la participación ciudadana. DERECHO DE PARTICIPACION EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Modelo de democracia participativa FUNCION ELECTORAL-Manifestación concreta del principio democrático Tal como fue definida en la Asamblea Nacional Constituyente, la función electoral es función pública de naturaleza política en cuanto expresión de soberanía y fuente del poder público. No tiene naturaleza estatal porque no corresponde a una competencia del Estado. Su titular es el pueblo excepto en cuanto a la función electoral o nominadora que la Constitución atribuye a determinadas autoridades estatales. FUNCION ELECTORAL-Definición La función electoral es, entonces, la función pública en cuyo ejercicio el pueblo participa en la conformación, ejercicio y control del poder político. Su titular originario es el pueblo y la ejerce mediante el voto depositado en procesos electorales cuya finalidad es asegurar la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala, la revocatoria del mandato de los elegidos y la adopción directa de determinadas decisiones públicas. FUNCION ELECTORAL-Requisitos FUNCION ELECTORAL-Limitaciones DERECHO AL VOTO-Importancia (..) el voto, en cuanto ejercicio de función electoral y, por lo mismo, de soberanía, si bien puede ser sometido por el legislador a condiciones de validez individual y colectiva, resulta ser una pieza insustituible del modelo democrático participativo y pluralista consagrado en la Constitución SISTEMA ELECTORAL-Concepto SISTEMA DE MAYORIAS COMO FORMULA PARA DESCIFRAR LA VOLUNTAD GENERAL MAYORIA RELATIVA-Definición/MAYORIA ABSOLUTA-Definición La regla de la mayoría conduce a que se declare vencedor al candidato que obtenga la mayoría de los votos, y se clasifica en relativa y absoluta. Se denomina relativa cuando no se encuentra condicionada a una determinada cantidad de votos. Por el contrario, la mayoría absoluta es la mitad más uno o la mayoría de la totalidad de los votos depositados en una votación y, en los casos que señala la Constitución, conduce a una segunda vuelta electoral si ningún candidato alcanza tal mayoría en la primera votación VOTO Y ELECCIONES-Sistemas de control de validez PROCESOS ELECTORALES-Etapas Los procesos electorales, mediante los cuales los ciudadanos ejercen la función electoral, comprenden al menos las siguientes tres etapas: (i) la etapa preparatoria o preelectoral, (ii) la etapa electoral, y (iii) la etapa poselectoral SISTEMA ELECTORAL O SISTEMA DE ESCRUTINIO-Concepto JURADOS DE VOTACION-Función y competencia VOTO-Carácter secreto/ESCRUTINIO-Principio de publicidad UMBRAL-Elecciones donde se utiliza/CURUL-Adjudicación en caso de empate En la elección de corporaciones públicas, por el contrario, las curules se distribuirán, mediante la aplicación de fórmulas o reglas proporcionales (cifra repartidora o cociente), entre todas las listas que superen un mínimo de votos (umbral), excepto: (i) cuando ninguna supere el umbral, caso en el cual se distribuirán entre todas las inscritas de acuerdo con la regla de asignación que corresponda, y (ii) en las circunscripciones en las que se elige un miembro, en cuyo caso la curul se adjudicará a la lista que obtenga la mayor cantidad de votos CORPORACIONES PUBLICAS-Escenarios cuando se presenta empate entre las listas que compiten por una curul CURUL-Adjudicación a listas que tengan una mayor cifra decimal/SORTEO COMO MECANISMO DEMOCRATICO-Solo se aplicara en casos en los cuales persiste el empate CIFRA REPARTIDORA EN REGLAMENTO 01 DE 2003 DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Adjudicación de curules PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Aplicación SISTEMA DE CIFRA REPARTIDORA-Método NORMA ACUSADA-Alcance general Del alcance normativo de la disposición demandada se desprende (i) una premisa fáctica relativa a situaciones electorales en que el número de votos a favor de dos o más candidatos o listas sea igual; (ii) una consecuencia jurídica según la cual en estos casos, la elección se decidirá a la suerte; (iii) unas reglas operativas del sorteo según las cuales, en dichas ocasiones, las papeletas con los nombres de los candidatos que hubiesen obtenido igual número de votos serán colocadas en una urna, y un ciudadano designado por la corporación escrutadora extraerá una de las papeletas; y (iv) una conclusión jurídica, de conformidad con la cual el nombre que contenga la papeleta extraída al azar será el del candidato en cuyo favor se declara la elección. Esta norma es aplicable a cargos uninominales y corporaciones públicas de elección popular, aunque el ciudadano en su demanda solo hace referencia a los candidatos, esto es, a los cargos uninominales Referencia: Expediente D-11996 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 183 del Decreto Ley 2241 de 1986, “Por el cual se adopta el Código Electoral”. Actor: José Manuel Martínez González Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA: I. ANTECEDENTES El ciudadano José Manuel Martínez González, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, demandó el artículo 183 del Decreto Ley 2241 de 1986, “Por el cual se adopta el Código Electoral”. Mediante Auto de diecisiete (17) de marzo de dos mil diecisiete (2017), el magistrado sustanciador admitió la demanda; ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Consejo Nacional Electoral y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; dispuso su fijación en lista; ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; y dispuso, igualmente, con fundamento en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga, a DEJUSTICIA, al profesor Antanas Mockus, a la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia, a los directores del Departamento de Estadística de la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional y del Departamento de Matemáticas de la Facultad de Ciencias de la Universidad de los Andes, así como a los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, del Rosario, de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, Libre, Militar, Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, Industrial de Santander, Sergio Arboleda y Autónoma de Bucaramanga, para que, en caso de que lo estimaran conveniente, presentaran su concepto sobre la disposición demandada. Por Auto 305 del 21 de junio de 2017[1], la Sala Plena decidió suspender los términos de los procesos ordinarios de constitucionalidad que se encontraban en trámite ante la Corte, entre ellos el presente proceso. Concluido el control automático, único y posterior de constitucionalidad de las normas de implementación del Acuerdo Final[2], motivo de la suspensión, procede la Sala a levantarla y, dado que encuentra cumplidos los trámites constitucionales y legales, entra a decidir acerca de la demanda presentada. II. LA DISPOSICIÓN DEMANDADA La disposición acusada, según su publicación en el Diario Oficial No. 37.571 del 1º de agosto de 1986, es del siguiente tenor: DECRETO 2241 de 1986 “Por el cual se adopta el Código Electoral” EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la ley 96 de 1985, previo dictamen del Consejo de Estado, DECRETA: TITULO VII ESCRUTINIOS CAPITULO V Escrutinios Generales (…) ARTICULO 183. Si el número de votos a favor de dos (2) o más candidatos o listas fuere igual, la elección se decidirá a la suerte, para lo cual, colocadas en una urna las papeletas con los nombres de los candidatos o de quienes encabezan las listas que hubiesen obtenido igual número de votos, un ciudadano designado por la corporación escrutadora extraerá de la urna una de las papeletas. El nombre que ésta contuviere será el del candidato o lista a cuyo favor se declara la elección”. III. LA DEMANDA El actor considera que dicha disposición vulnera el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 40, 258, 260, 303 y 314 de la Constitución, porque la prevalencia del Estado Social de Derecho no se aviene a un precepto que contradice flagrantemente la democracia, toda vez que, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la suerte es un “encadenamiento de los sucesos, considerado como fortuito o casual” y responde a una casualidad a la que “se fía la resolución de algo”. Señala que la disposición cuestionada “contraviene el espíritu pluralista y participativo de las democracias modernas” y atropella la dignidad humana de los votantes y de los candidatos que, al término de unas elecciones populares, queden empatados, ya que sustituye el proceso de toma de decisiones correspondiente al electorado y el consiguiente derecho a participar en las votaciones, por la suerte que, finalmente, decidirá cuál de los candidatos resulta triunfador. A su juicio la apelación a la suerte “desdibuja totalmente los principios democrático, pluralista, participativo e integracionista” y esto mediante “una norma preconstitucional que genera efectos jurídicos en un Estado con una nueva Constitución y un nuevo ordenamiento jurídico distinto al establecido en la Constitución de 1886”, lo cual da lugar a “una notable situación de anacronismo” contraria al Estado Social de Derecho previsto en la Carta actual, por cuanto “desconoce abierta y arbitrariamente la voluntad del pueblo y, en el caso concreto, del electorado que desea ver el resultado de la decisión de las mayorías, y no el resultado de una apuesta o un golpe de azar”. Indica que la solución librada a la suerte desconoce el artículo 2º superior, así como diversos Tratados y Convenios Internacionales ratificados por Colombia, en cuanto encarga al Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. Puntualiza que el artículo 4º de la Constitución establece el rango superior de la Constitución en el ordenamiento jurídico, lo que debe hacerse valer, especialmente tratándose de una norma expedida bajo el amparo de la Constitución anterior que, como la demandada, ignora el derecho a elegir y ser elegido y “vulnera la igualdad de trato y de derechos entre los candidatos y los sufragantes”, ya que prefiere la suerte en lugar de procurar “una segunda vuelta”. Añade que el artículo acusado “difumina el debido proceso” el cual solo sería acatado si, ante el empate, se optara por una segunda vuelta “para que sea el pueblo mediante el derecho al sufragio” quien “tome la decisión”, en concordancia con el derecho ciudadano a elegir y ser elegido y a tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, derecho igualmente vulnerado, porque se impide a los ciudadanos “elegir a sus gobernantes aun cuando estos circunstancialmente hayan quedado con igual número de votos”, situación que, reitera, se superaría mediante una nueva elección que le permita al electorado volver a evaluar las propuestas y decidir sin recurrir al azar. Según el demandante, el artículo demandado desconoce el voto como derecho y como deber, pues el ciudadano no puede expresarse en una oportunidad adicional como acontece, por ejemplo, cuando debe repetirse por una sola vez la elección cuando del total de votos válidos los votos en blanco constituyan la mayoría. La acusación hace énfasis en que, de acuerdo con el artículo 260 de la Carta, los ciudadanos eligen directamente a los senadores y representantes, así como al presidente, al vicepresidente, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales, miembros de las juntas administradoras locales y, en su oportunidad, a los miembros de la Asamblea Constituyente y a las demás autoridades o funcionarios que la Carta señale, no obstante la disposición censurada deja a la suerte la elección de tales funcionarios. Finalmente, hace referencia a los artículos 303 y 314 de la Constitución, los cuales establecen que en cada departamento habrá un gobernador y en cada municipio un alcalde elegidos por el pueblo para periodos de cuatro años, los cuales resultan vulnerados por la disposición acusada, la cual regula una situación en sentido contrario a la Constitución vigente desde 1991. IV. LAS INTERVENCIONES 1. Solicitud de inhibición El Ministerio del Interior solicitó a la Corte “declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda” o, de manera subsidiaria, declarar exequible la disposición censurada. 2. Solicitudes de exequibilidad En favor de la exequibilidad de la disposición demandada se pronunciaron la mayoría de los intervinientes, tales como la Universidad Militar Nueva Granada, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Universidad Autónoma de Bucaramanga y los ciudadanos Sergio Alejandro Urueña Betancur, Santiago Ariza Góngora y Juan Camilo Manuel Hoyos Muñoz, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) Que al empate se llega después de agotado un proceso democrático en el que los votantes ejercieron el derecho a elegir y los candidatos a ser elegidos, en igualdad de oportunidades, por lo que no se desconoce la elección directa. (ii) Que la democracia no resulta afectada dado que el respaldo democrático obtenido por los candidatos o listas empatados es equivalente, el sorteo preserva su esencia y garantiza, a su vez, tanto la igualdad de ciudadanos y de aspirantes, como la adopción pacífica de las decisiones. Consideran, en este sentido, que la regulación atacada no distorsiona la participación ni su ejercicio democrático, dado que los ciudadanos concurren a votar en condiciones de igualdad. (iii) Que a los candidatos o listas que empatan les asiste suficiente legitimación política, de tal modo que sobre cualquiera de los empatados puede recaer la decisión definitiva como consecuencia de un sorteo imparcial al que, adicionalmente, llegan con idéntica expectativa, debiéndose tener en cuenta, además, que la participación no es absoluta, por lo cual su ejercicio debe cumplirse según los términos previstos en el ordenamiento jurídico. (iv) Argumentan igualmente que la Constitución solo prevé que se repita una elección cuando los votos en blanco constituyan la mayoría del total de votos válidos y que la segunda vuelta está habilitada únicamente para la elección de presidente y vicepresidente de la República, de manera que lo que solicita el accionante no se encuentra determinado por el ordenamiento jurídico. (v) El legislador tiene un apreciable margen de configuración de la materia, en particular respecto de la etapa electoral en la cual cabe el azar, cuya regulación no rebasa los límites superiores, habida cuenta de que la democracia participativa establecida en la Carta se materializa de diversas maneras y en diferentes escenarios. 3. Solicitud de inexequibilidad Por su parte, la Universidad Industrial de Santander pidió la declaración de inexequibilidad por considerar que la disposición es “retrógrada” e incompatible con la Constitución de 1991, pues dejar que la suerte defina una elección “se contrapone a los principios de democracia y participación plasmados en la Carta Política” e “impone un límite a la participación ciudadana”, porque “no se valora la decisión” de quienes votan y, finalmente, la elección directa no se materializa, sino que el resultado “se deja al azar y por cualquier persona”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita a la Corte “declarar EXEQUIBLE el artículo 183 del Decreto 2241 de 1986, únicamente por los cargos examinados”. Comienza por advertir que la promulgación de la disposición demandada antes de la Constitución de 1991 “no es un factor que en sí mismo haga presumir su inconstitucionalidad, sino que, para pregonar su disconformidad con los preceptos superiores vigentes, es necesario confrontarla materialmente con el contenido de la Carta Política”, como reiteradamente lo ha señalado la Corte Constitucional. Hace referencia al modelo de democracia participativa incorporado en la Constitución de 1991 y en su carácter de “rasgo constitutivo del Estado” que implica el origen popular del sistema político, en la consagración de diversos mecanismos de participación y en su índole universal y expansiva. La participación, sin embargo, no puede entenderse de manera absoluta, porque para su desarrollo el legislador cuenta con la potestad de configuración, “cuyos límites han de estar enmarcados por los derechos fundamentales”. Indica que, en concordancia con las exigencias del debido proceso administrativo electoral, el ejercicio del sufragio se encuentra sometido a reglas “que buscan preservar el orden en los procesos electorales y conservar el control de los comicios por parte del Estado, reglas de cuyo respeto depende que la democracia permita la tramitación pacífica de los conflictos y la resolución de las diferencias”. Advierte, por otra parte, que la Constitución no exige una segunda vuelta para todo tipo de elecciones populares, “pues únicamente se refiere a ello en el artículo 190, relativo a la elección del presidente y del vicepresidente de la República”, correspondiéndole al legislador respecto de otras elecciones “establecer las reglas y criterios para garantizar los derechos políticos de los ciudadanos en el marco de un sistema político definido como democracia participativa”. El desempate confiado al azar “no rebasa los límites de configuración legislativa en esta materia, porque la democracia y la participación como principios fundamentales del Estado y manifestación de la soberanía popular, no se ponen en tela de juicio por lo dispuesto en el artículo 183 del Decreto 2241 de 1986”, dado que los ciudadanos pueden manifestar su voluntad libremente sin desmedro del carácter universal y expansivo del sufragio y sin que se impida “que el voto sea igual, directo, secreto, libre y programático o se olvide la importancia de que los candidatos, los partidos y los movimientos políticos, tengan la posibilidad de ser elegidos”. Agrega que recurrir al azar ante el empate excepcional “no contradice el valor de la democracia, dado que con ello no se desconoce la voluntad del electorado -en cuanto precisamente los aspirantes a ser elegidos fueron apoyados numéricamente de igual manera por los votantes-, ni se vacía de contenido la naturaleza del voto programático, pues el empate lo que demuestra es que cualquiera de los dos candidatos -con sus respectivos programas de gobierno- gozaría de la legitimidad democrática”. El azar, entonces, no es una injerencia indebida en el ejercicio de los derechos políticos ni acto de autoridad que prive a la ciudadanía de sus derechos, sino que es un “procedimiento objetivo e imparcial, que no transgrede el núcleo esencial del derecho al sufragio, por ser una medida que no impide la actividad subjetiva de ejercicio del derecho, conservando intacta la obligación de las autoridades y de los particulares de no impedirlo, y es a su vez una forma de otorgar efectividad y validez al ejercicio de votar, entendido en su dimensión de derecho, así como en su manifestación de contribuir a la formación de la voluntad política”. Puntualiza que, según la legislación electoral, las comisiones escrutadoras deben asegurar la representación proporcional de los partidos y grupos políticos, cuya composición y funciones aseguran la autonomía e independencia de dichas corporaciones. Finaliza señalando que el acto administrativo mediante el cual se declara la elección de un candidato o lista es susceptible de cuestionamiento judicial mediante las vías procesales contempladas al efecto, de donde surge que “dejar a la suerte la decisión sobre cuál candidato o lista es elegido cuando exista un empate, no afecta la democracia como régimen político, la soberanía del pueblo, ni el debido proceso electoral”. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. La competencia La Corte Constitucional, de conformidad con el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución, es competente para conocer de la demanda de la referencia, pues se dirige contra una disposición que hace parte de un decreto con fuerza de ley[3] dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República mediante la Ley 96 de 1985. Sobre el particular conviene precisar que la Corte, invariablemente, ha asumido competencia para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad contra decretos con fuerza de ley pese a no haber sido dictados con fundamento en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, sino en el artículo 76, numeral 12, de la Constitución de 1886 derogada en 1991. Como lo advirtió en la Sentencia C-049 de 2012, la Corte ha basado su competencia, en unos casos, en el numeral 5 del artículo 150 de la Constitución -en cuanto “decretos con fuerza de ley”-, y en otros en el numeral 4 de la misma disposición -interpretando la expresión “leyes” en sentido material-”[4]. 2. Cuestiones Previas 2.1. Control de normas anteriores a la Constitución de 1991. Reserva de ley estatutaria Dado que la demanda se dirige contra una disposición expedida antes de la Constitución de 1991 y que el actor funda algunos de sus reproches en este hecho, es preciso comenzar por recordar que el control de su constitucionalidad, por su contenido material, se adelanta a la luz de las normas constitucionales vigentes, como lo ha sostenido reiterada, sistemática y pacíficamente la jurisprudencia de esta Corporación[5]. Ha dicho igualmente la Corte que la legislación preexistente conserva su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no contenga normas que resulten incompatibles con aquella. Sobre el particular precisó en la Sentencia C-014 de 1993[6]: Con respecto a la legislación preexistente las exigencias del principio de seguridad jurídica y certidumbre se satisfacen de una manera diversa. La regla dominante en este nuevo universo normativo reconoce que el tránsito constitucional no conlleva necesariamente la derogación de todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitución derogada. Por tanto, la legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes. La diferencia entre la nueva Constitución y la ley preexistente debe llegar al nivel de una incompatibilidad real, de una contradicción manifiesta e insuperable entre los contenidos de las proposiciones de la Carta con los de la ley preexistente. Por tanto, no basta una simple diferencia. Todo lo anterior supone un análisis de profundidad realizado por el juez competente quien será, en últimas, el llamado a determinar la naturaleza y alcance de la contradicción. En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha expuesto que la legislación anterior a la nueva Constitución conserva su vigencia pese a la derogatoria o modificación de las normas constitucionales con fundamento en las cuales se expidieron, siempre que no sea incompatible con el nuevo orden constitucional: (...) la legislación preconstitucional, (...) conserva su vigencia pese a la derogatoria de las normas constitucionales a cuyo abrigo se expidieron, debiendo en todo caso conformarse en su interpretación y aplicación al nuevo orden constitucional[7]. De otra parte, a la luz del artículo 152 de la Constitución vigente, la materia regulada en la disposición demandada[8] se encuentra sometida a reserva de ley estatutaria[9]. No obstante, por tratarse de una regulación anterior a la Constitución de 1991 “no le resulta exigible, a posteriori, el haber sido tramitado como ley estatutaria”[10]. 2.2. La aptitud sustantiva de la demanda El Ministerio del Interior solicita a esta Corporación inhibirse de decidir de fondo la demanda por razón de su ineptitud sustantiva. Señala que incumple los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, que se deben observar al formular los cargos de inconstitucionalidad, pues el demandante se limita a presentar una particular interpretación de la disposición censurada y de las superiores invocadas, según surge de las expresiones “a mi juicio” o “desde mi punto de vista”, utilizadas en la demanda para intentar la demostración de la contradicción alegada. Este Tribunal ha indicado de manera reiterada que la activación del control de constitucionalidad requiere de cargos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[11]. La claridad de una acusación depende de que su exposición sea comprensible, de tal manera que se pueda captar el sentido en que el texto controvertido supuestamente infringe la Constitución, mientras que la certeza consiste en una fundamentación basada en significados susceptibles de ser atribuidos al precepto jurídico demandado y no en apreciaciones subjetivas ajenas por completo a su contenido normativo. La especificidad supone la presentación de argumentos concretos que permitan identificar la oposición entre la disposición demandada y la Carta Política, lo cual excluye planteamientos genéricos, abstractos o excesivamente vagos, en tanto que la pertinencia alude a la formulación de un problema de constitucionalidad y no de naturaleza legal, doctrinal, de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas. Por su parte, la suficiencia se predica de una acusación cuando el actor aporta al menos un mínimo de argumentos que, además de servir como fundamento de sus pretensiones y de encauzar la realización del juicio, susciten al menos una duda mínima acerca del supuesto desconocimiento de la Constitución por la disposición cuestionada. Los mencionados requisitos se derivan del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en cuanto exige que el señalamiento de “las normas acusadas como inconstitucionales” y de “las normas constitucionales que se consideren infringidas” debe estar acompañado de la exposición de “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”. No obstante la exigencia de tales requisitos, la jurisprudencia ha precisado que la demanda debe ser evaluada bajo el principio pro actione, que favorece la efectividad del derecho a participar en el control del poder político en los términos del artículo 40-6 de la Constitución, de forma tal que, para no sacrificar el derecho ciudadano por cuenta de un “riguroso escrutinio”, las dudas han de resolverse “a favor del actor”[12] y que, en determinadas condiciones, “se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria”. Así las cosas, el solo empleo por el demandante de las expresiones “a mi juicio” o “desde mi punto de vista” no puede ser tomado como evidencia incontrastable de la ineptitud basada en la exposición de razones subjetivas o de simple conveniencia, pues ha de darse prevalencia al sentido material y sustancial del alegato sin llegar al extremo de un formalismo excesivo al evaluar los argumentos y las expresiones utilizadas en la demanda. En efecto, dado que la acción de inconstitucionalidad es pública y se encuentra al alcance de cualquier ciudadano, las demandas no deben ser evaluadas con un exagerado rigorismo técnico. Por el contrario, han de ser interpretadas a fin de identificar el planteamiento de fondo del actor y determinar si sus argumentos resultan suficientes para emprender el juicio abstracto de constitucionalidad, de tal modo que a la conclusión sobre la ineptitud de un cargo sólo pueda llegarse cuando cualquier esfuerzo interpretativo de la demanda tropiece con la imposibilidad de captar el sentido y la estructura de la argumentación básica contenida en ella, la cual, como ya se dijo, debe ser clara, cierta, concreta, pertinente y suficiente. La Corte encuentra que la demanda que en esta oportunidad ocupa su atención contiene cargos con la aptitud indispensable para emprender la evaluación constitucional de la disposición censurada. En efecto, basta repasar los contenidos constitucionales cuya vulneración se predica para identificar los aspectos sobre los cuales el actor llama la atención y edifica sus acusaciones. Así, del preámbulo la demanda destaca el marco jurídico democrático y participativo al que allí se hace referencia, e igual acontece con el artículo 1º, del cual se subrayan las cláusulas referentes al Estado Social de Derecho y a la democracia participativa y pluralista. Valiéndose de la invocación de los contenidos constitucionales referidos, el demandante puntualiza que el sorteo previsto como mecanismo de elección en caso de empate entre dos o más candidatos o listas, desvirtúa la democracia en la forma establecida por el Constituyente de 1991, ya que el mantenimiento de un precepto anacrónico y anterior a la Carta misma, que somete al azar la elección de representantes del pueblo, desconoce la democracia que constituye parte del núcleo esencial del Estatuto Superior. En desarrollo de la idea principal, el demandante hace énfasis en el pluralismo y, ante todo, en el carácter participativo de la democracia, en los términos del artículo 2º de la Constitución que proclama como fin esencial del Estado el de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”, así como en su artículo 40, de acuerdo con cuyas voces “[t]odo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”. Según el actor, lo concordante con la preceptiva constitucional citada es que “sea la ciudadanía la que decida cuál de todas es la mejor opción”, para no dejar librada al azar una decisión final que corresponde al pueblo, conforme se deprende, por ejemplo, de los artículos 303 y 314 de la Carta que, respectivamente, determinan que los gobernadores y los alcaldes serán elegidos “popularmente para periodos institucionales de cuatro (4) años y no podrán ser reelegidos para el período siguiente”. En el planteamiento plasmado en la demanda, la democracia y la participación popular se ligan estrechamente al voto y a las elecciones, lo que fácilmente se advierte en la invocación del derecho a “elegir y ser elegido” establecido en el artículo 40-1 de la Constitución; del voto que, según el artículo 258 constitucional “es un derecho y un deber ciudadano”; o del artículo 260 Superior, de acuerdo con el cual “[l]os ciudadanos eligen en forma directa Presidente y Vicepresidente de la República, senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales” y miembros de las juntas administradoras locales. Anota el accionante que la disposición demandada desconoce “la aptitud que tienen los ciudadanos de elegir a sus gobernantes” y burla el derecho a elegirlos que corresponde a todos los colombianos, pues el vocablo elección hace referencia a la emisión de votos para la designación de cargos públicos o de otra índole, y no cobija al sorteo que deja a la suerte la selección de un funcionario o representante que debe ser escogido popularmente y mediante el voto directo de los ciudadanos. El demandante extrae como conclusión que el sorteo no es conciliable con la elección popular directa prevista en la Carta y, en este sentido, advierte que “al presentarse una situación en la que dos (2) o más candidatos queden empatados” se debe “convocar a unas nuevas elecciones para que los ciudadanos escojan nuevamente a quien va a gobernar en los próximos años”, en lugar de “utilizar un método tan arcaico e irresponsable como lo es elegir a la suerte”. Para ejemplificar la apelación a las elecciones, que juzga indispensables, el demandante cita el artículo 258 de la Constitución que prevé la repetición, “por una sola vez”, de “la votación para elegir miembros de una corporación pública, gobernador, alcalde o la primera vuelta en las elecciones presidenciales, cuando del total de votos válidos, los votos en blanco constituyan la mayoría” y plantea que, ante el empate, lo constitucionalmente adecuado es “optar por realizar una segunda vuelta”, como en las elecciones presidenciales, para que el pueblo, mediante el derecho al sufragio, “tome la última palabra”. Por consiguiente, la Sala concluye que la demanda presenta verdaderos cargos de inconstitucionalidad y procede, en consecuencia, a su estudio de fondo. 3. Problemas jurídicos y esquema de resolución 3.1. Corresponde a la Corte, conforme a los cargos formulados y las diversas intervenciones dentro del proceso, examinar (i) si el sorteo[13], previsto en el artículo 183 del Código Electoral, desconoce el derecho de los ciudadanos a elegir a los servidores que el artículo 260 de la Constitución señala como de elección directa y, (ii) si la votación popular es el único mecanismo compatible con la Constitución para dirimir los casos en que dos o más candidatos obtienen igual número de votos en una elección popular. 3.2 A las cuestiones enunciadas se refirieron algunos intervinientes[14] para solicitar la declaración de exequibilidad de la disposición demandada, en lo cual coinciden con el Procurador General de la Nación. Sostuvieron, en esencia, que los electores ejercen su derecho al voto antes de que se configure el empate, razón por la que los candidatos o listas con igual número de votos representan al mismo número de ciudadanos y, por lo mismo, similar respaldo democrático, lo cual significa que al empate se llega después de haberse agotado el proceso democrático en el que los ciudadanos ejercieron su derecho a elegir o a ser elegidos en igualdad de oportunidades. Siendo equivalente el respaldo obtenido por dos o más candidatos o listas, la democracia no resulta afectada. El sorteo, por el contrario, preserva su esencia y garantiza, a su vez, tanto la igualdad de los votantes y de los aspirantes, como la adopción pacífica de las decisiones. Respecto de la participación, señalaron que la regulación atacada no distorsiona su ejercicio democrático, dado que los ciudadanos concurren a votar en condiciones de igualdad y que a los candidatos o listas que empatan en el número de sufragios les asiste suficiente legitimación política, de tal modo que sobre cualquiera de los empatados puede recaer la decisión definitiva como consecuencia de un sorteo imparcial al que, adicionalmente, llegan en situación de igualdad y con idéntica expectativa, debiéndose tener en cuenta, además, que la participación no es absoluta, por lo que su ejercicio debe realizarse según los términos previstos en el ordenamiento jurídico. Anotaron, finalmente, que la Constitución solo prevé que se repita una elección cuando los votos emitidos en blanco constituyan la mayoría del total de votos válidos, y que la segunda vuelta está prevista únicamente para la elección de presidente y vicepresidente de la República, lo que abre un apreciable margen a la potestad de configuración del legislador para resolver las situaciones no previstas, espacio dentro del cual cabe el azar, cuya previsión en el precepto demandado no rebasa los límites superiores, habida cuenta de que la democracia participativa establecida en la Carta se materializa de diversas maneras y en diferentes escenarios. Por su parte, la Universidad Industrial de Santander pidió la declaración de inexequibilidad por considerar que la disposición acusada es “retrógrada” e incompatible con la Constitución de 1991, pues dejar que la suerte defina una elección “se contrapone a los principios de democracia y participación plasmados en la Carta Política”, e “impone un límite a la participación ciudadana” porque “no se valora la decisión” de quienes votan en las elecciones y, finalmente, que la elección directa no se materializa sino que su resultado “se deja al azar y por cualquier persona”. 3.3. Así las cosas, la Corporación desarrollará el siguiente esquema de resolución de los problemas jurídicos planteados: efectuará, en primer lugar, una referencia general a la democracia en la Constitución de 1991; en segundo lugar, a la función electoral como atribución del pueblo soberano, en los términos de la Constitución y de la ley; en tercer lugar, al sistema electoral, en cuanto conjunto de reglas aplicables a los procesos electorales mediante los cuales los ciudadanos eligen a sus gobernantes; en cuarto lugar, a los procesos electorales a través de los cuales los ciudadanos hacen efectiva, en ejercicio de la función electoral, su participación en la conformación del poder político; en sexto lugar, al escrutinio, en cuanto etapa del proceso electoral en la cual se hace la valoración, contabilización y cómputo de los votos depositados en las urnas y se declara la elección, acudiendo para ello, en caso de empate, al sorteo. Antes, sin embargo, se hará una breve referencia al sorteo y a su utilización histórica para la toma de decisiones electorales y, a partir de esta primera aproximación, se averiguará si de manera general existe algún vínculo entre el sorteo y la democracia, haciendo especial énfasis en la democracia participativa. Además, se indagará si es posible o no establecer un vínculo entre el sorteo y las elecciones. Por último, con fundamento en las conclusiones a las que conduzca el anterior análisis, la Sala se ocupará de resolver sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. 4. Breve referencia a la utilización histórica del sorteo como mecanismo electoral El empate, a que se refiere el precepto demandado, hace parte de los asuntos que, de conformidad con la ley electoral, es objeto de solución mediante la utilización del sorteo, solución que el demandante califica de inconstitucional por considerar que consagra la suerte como mecanismo para elegir candidatos a cargos que la Constitución establece como de elección popular. El demandante plantea que el artículo 183 del Código Electoral es contrario a la democracia, a la participación y a las elecciones que, a su juicio, constituye el único mecanismo para decidir el candidato o lista ganador en un certamen electoral, aún en caso de empate en los votos depositados a su favor. Las críticas atinentes a las escasas o nulas oportunidades de los candidatos para exponer sus proyectos políticos y a la afectación o desconocimiento de la libertad de elegir cuando la selección se confía a la suerte, advierten suficientemente acerca de la dificultad de hacerlo compatible con la democracia. Se trata de un mecanismo considerado poco apto para la deliberación y el intercambio de ideas que deben preceder a la toma de decisiones, teniéndosele más bien como instrumento adecuado para resolver situaciones en que la razón cede su puesto a lo aleatorio. El sorteo, sin embargo, ha sido considerado en algunos momentos de la historia como método democrático y esto con base en la utilización que de él se hizo en la Grecia clásica, conforme lo han reconocido varios pensadores, con independencia del juicio que les haya merecido la democracia como forma de gobierno. Así, Platón señalaba que los cargos “por lo regular suelen cubrirse en este sistema mediante sorteo”[15], y Aristóteles precisó que entre “los procedimientos democráticos se encuentran la elección de “todas las magistraturas entre todos; que todos manden sobre cada uno, y cada uno, por turno, sobre todos; que las magistraturas se designen por sorteo”[16] y también que “la democracia es el gobierno en que las magistraturas se atribuyen por sorteo”[17], mientras que el Pseudo Jenofonte, refiriéndose a la democracia ateniense, indicó que “parece ser justo que todos tengan acceso a las magistraturas, tanto en los sorteos de ahora como en las elecciones”[18]. Siglos después Montesquieu, al analizar “las leyes que derivan directamente de la naturaleza del gobierno”, observó que “la elección por sorteo es propia de la democracia” y que “el sorteo es una forma de elección que no ofende a nadie y deja a cada ciudadano una esperanza razonable de servir a su patria”[19]. Más tarde, Rousseau se mostró de acuerdo con Montesquieu en que el sorteo es propio de la democracia, pero adujo razones diferentes para justificarlo e indicó que “si se advierte que la elección de los jefes es una función del gobierno y no de la soberanía, se comprenderá por qué el procedimiento del sorteo es más propio de la democracia, en la que cuanto mejor es la administración, menos se repiten los actos”. A lo anterior añadió que en una verdadera democracia “la magistratura no es una ventaja sino una carga onerosa que no se puede imponer con justicia a un particular y no a otro”, de manera que “solo la ley puede imponer esta carga a aquel sobre quien recaiga la suerte”, porque entonces, “al ser la condición igual para todos, y no dependiendo la elección de ninguna voluntad humana, no hay ninguna aplicación particular que altere la universalidad de la ley”[20], de todo lo cual se ha inferido que “cuando los magistrados son elegidos por sorteo, el pueblo solo tiene que tomar una decisión: ha de limitarse a establecer que los magistrados deben ser elegidos por sorteo”, adoptando así “una regla general o ley, que, por tanto, puede aprobar en su calidad de Soberano”[21]. Aunque los autores citados pertenecen a distintas épocas, podría pensarse que el vínculo del sorteo con la democracia que ellos pusieron de manifiesto pierde toda relevancia en el tiempo actual, cuando el funcionamiento de las democracias obedece a ideales y principios diferentes de los que sustentaron los planteamientos de Platón, Aristóteles, Montesquieu o Rousseau, quienes tuvieron en cuenta comunidades políticas pequeñas como la polis griega o aún, en el caso de los dos últimos autores, las repúblicas italianas de la edad media y el renacimiento, mas no organizaciones políticas de la extensión y complejidad de los Estados contemporáneos que cuentan con mecanismos que se inspiran en otros principios para la adopción de decisiones o la atribución de responsabilidades. No obstante, ni del debate teórico relativo a la democracia actual ni de las experiencias prácticas que han tenido lugar en el seno de los gobiernos democráticos de hoy, ha estado ausente el sorteo. Sin pretensiones de exhaustividad, cabe mencionar que en la actualidad existen algunas teorías en las cuales se propone acudir a la suerte en circunstancias propias del debate vigente sobre las instituciones democráticas[22] . En este sentido cabe concluir que el sorteo no fue instrumento ajeno a la democracia en sus orígenes y tampoco constituye una exótica novedad en las democracias de hoy, en las cuales se conserva el nexo que ya desde la antigüedad se había establecido entre la selección mediante la suerte y su naturaleza democrática. La intervención directa del ciudadano fue uno de los más importantes rasgos característicos de la organización política de Atenas que se orientaba a facilitar la participación popular en instituciones como el consejo y los tribunales, consistiendo lo directo “en el modo en el que son reclutados sus miembros, por sorteo, más que en ser idénticos o en estar identificados con el pueblo” manteniendo, al mismo tiempo, su carácter participativo[23]. De otra parte, es de resaltar que la consideración de las elecciones como propias de regímenes oligárquicos o aristocráticos no cesó cuando empezó a instaurarse la idea de que la elección era el mecanismo apropiado para garantizar representación porque, en aquellas etapas iniciales, la ciudadanía y el derecho al sufragio no se concedieron a todos, ya que, por ejemplo, a la mujer se la excluyó del derecho al voto y de la posibilidad de ser candidata a cargos de elección. Lo mismo sucedió en distintas latitudes en que el acceso al voto solo lo tuvieron quienes demostraban cierto patrimonio o grado de instrucción. Las elecciones y el sufragio restringido se impusieron y desplazaron al sorteo que había imperado en la democracia antigua bajo la convicción, más o menos difundida, de que el riesgo de incompetencia quedaba neutralizado si se tenía en cuenta que la virtud política correspondía a todos los hombres, de tal modo que en la discusión sobre los asuntos generales de la ciudad cualquiera podía participar y expresar su parecer, por estar suficientemente cualificado, al menos para que su opinión mereciera ser escuchada[24]. En el mundo moderno el predominio de las elecciones comportó, entonces, la práctica desaparición del sorteo, de lo cual fueron conscientes los pensadores de la época que, en ambos lados del Atlántico, se decantaron por el método que permitía participar y encargar de las cuestiones públicas “a los mejores”, como, sin duda, se aprecia en las palabras de Edmundo Burke al precisar que, tratándose de los cargos, “todo debe estar abierto a todos, pero no indiferentemente. Ni un sistema de rotación, ni un nombramiento por sorteo, ni una modalidad de elección basada en esta idea pueden en general ser buenos en un Gobierno que tenga que habérselas con grandes asuntos”[25], en lo que coincidía con los líderes de las revoluciones norteamericana y francesa que tenían en mente dar forma a una república “más aristocrática que democrática”, para lo cual “el sistema de las elecciones les resultaba muy conveniente”[26]. La base de la predilección por las elecciones fue “el principio de que toda autoridad legítima procede del consentimiento general de aquellos sobre los que va ejercerse”, por lo cual “los individuos sólo están obligados por lo que han consentido”, luego “si el objetivo es constituir el poder y la obligación política sobre el consentimiento, entonces obviamente las elecciones son un método mucho más seguro que el sorteo”, porque interprétese como se interprete este último mecanismo, “o sean cuales sean sus propiedades, no es posible percibirlo como una expresión del consentimiento”, salvo que se establezca un sistema “en el que el pueblo consiente en que sus dirigentes sean designados por sorteo”[27]. Así las cosas, pese a los criterios de Montesquieu y de Rousseau, “parece ser que, ni en Inglaterra, ni en América ni en Francia, nadie llegó a considerar seriamente la posibilidad de asignar alguna función pública por sorteo”[28], de forma que en el ámbito público este método quedó circunscrito a la selección de jurados populares y a algunas menciones esporádicas sin consecuencias prácticas, dado que “en ninguno de los gobiernos representativos de los dos últimos siglos se utilizó el sorteo para asignar ni el mínimo poder, fuese soberano o ejecutivo, central o local”[29] y “a partir de 1850 las luchas por más democracia dejaron de ser una oposición a las elecciones para convertirse en luchas para obtener más derecho al voto” e “incluso el movimiento obrero que asomó entonces por toda Europa, convirtió este aspecto en una de su reclamaciones fundamentales”, lo cual implicó la desaparición “por completo” de la opción del sorteo[30]. Las elecciones pudieron compaginar más con la herencia que con el sorteo, como en las monarquías constitucionales. Sin embargo, en los últimos tiempos, a propósito de la denominada crisis de la democracia representativa, el sorteo parece renacer en el ámbito de las decisiones públicas y de las de contenido político en particular, pero de ese renacimiento no ha estado ausente la oposición radical entre la suerte y las elecciones, en la medida en que hay quienes insisten en la elección como método exclusivo para la toma de decisiones y la provisión de representantes y quienes, por el contrario, estiman que la crisis de la democracia representativa es también la de las elecciones que, a su juicio, favorecen la instauración de una aristocracia seleccionada mediante la emisión del voto, motivo por el cual, según sostienen, lo aconsejable sería instituir el sorteo como mecanismo único de selección[31]. No se trata ahora de explorar los diversos modos en que se ha procurado la coexistencia de elecciones y sorteo, sino de reconducir el panorama que se ha trazado para la solución del problema planteado en la demanda, que radica en determinar si se aviene a la democracia establecida en la Constitución de 1991 el sorteo contemplado en el artículo 183 del Código Electoral para decidir la elección cuando dos o más candidatos o listas obtienen igual número de votos. 5. La democracia en la Constitución de 1991 A la negación del carácter democrático del sorteo el actor suma otra descalificación fundada en su pretendida contrariedad con la índole participativa y pluralista de la democracia consagrada en la Constitución de 1991. Como ya se había dicho, la Constitución le asigna un valor fundamental a la democracia, tanto en sus aspectos sustanciales -que se expresan en los derechos fundamentales y en los fines y obligaciones del Estado Social de Derecho-, como en sus aspectos procedimentales -de los cuales forman parte las variables o reglas técnicas del sistema electoral-. La definición del Estado colombiano como democrático, participativo y pluralista, entraña distintas características de nuestro sistema político: de un lado, que los titulares del poder público ejercen esa calidad en virtud de la voluntad popular de los ciudadanos, la cual se expresa mediante el voto depositado en el marco de procesos electorales los cuales se rigen, a su vez, por la regla democrática de las mayorías; de otro, que los ciudadanos no están limitados en su relación con el poder político a la elección de sus representantes, sino que también pueden controlarlos en el ejercicio de sus funciones e intervenir directamente en la toma de decisiones públicas; y, finalmente, y de acuerdo con la reformulación del concepto de democracia, que la voluntad de las mayorías tiene límites, de manera que la adopción de las decisiones mayoritarias debe respetar los derechos de las minorías y, en ningún caso, pueden llegar al extremo de desconocer los derechos fundamentales cuya vigencia constituye condición de posibilidad de la democracia constitucional adoptada en 1991. El modelo de democracia que la Constitución prohíja se manifiesta, entonces, “en instituciones propias de la democracia representativa y en mecanismos de democracia directa”, con la pretensión de procurar “la complementariedad de los dos modelos, aprovechando las virtudes del sistema representativo” e incorporando algunos mecanismos “que hacen posible la intervención activa de los ciudadanos en la toma de decisiones”[32]. En este sentido, cabe recordar que el artículo 40 de la Constitución consagra el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, con fundamento en el cual pueden tomar parte en elecciones y en otras formas de participación democrática; elegir y ser elegidos; y revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley. El artículo 103, por su parte, establece que son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía, el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato; el 258 consagra el derecho al voto y le impone al Estado la obligación de velar porque se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos; y el artículo 260 señala que los ciudadanos eligen en forma directa presidente y vicepresidente de la república, senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale. El 133 indica, entre otras cuestiones propias de la representación, que los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y que es su deber actuar consultando la justicia y el bien común, así como que son responsables políticamente frente a la sociedad y a sus electores. El 259, finalmente, dispone que quienes elijen gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que propuso al inscribirse como candidato[33]. Este modelo de democracia participativa y pluralista se configura a partir del artículo 3º de la Carta que, tras radicar la soberanía en el pueblo, precisa que éste la ejerce “en forma directa o por medio de sus representantes”, siendo del caso destacar que dicho ejercicio ha de realizarse “en los términos que la Constitución establece”. En concordancia con dicha disposición, el artículo 152 de la Carta establece que corresponde al legislador estatutario regular las funciones electorales y, entre otros, los derechos de participación necesarios para su ejercicio y realización. Ahora bien, los derechos de participación, como los demás derechos fundamentales, no tienen carácter absoluto[34], razón por la que el legislador, en desarrollo de la Constitución, puede establecer requisitos, condiciones y limitaciones para su ejercicio, cuyo cumplimiento constituye condición de validez de las votaciones y, en general, de la participación ciudadana. Cabría anticipar que, conforme al modelo de democracia adoptado en nuestra Constitución, cuyas características esenciales se han precisado en los párrafos anteriores, el sorteo resulta ciertamente incompatible con el derecho de los ciudadanos a elegir directamente a los servidores públicos que la Constitución señala como de elección popular, por lo que el legislador carecería de competencia para establecer el sorteo como mecanismo de elección de tales servidores. 6. La función electoral como manifestación de la soberanía del pueblo. Condiciones y limitaciones para su ejercicio Tal como fue definida en la Asamblea Nacional Constituyente, la función electoral es función pública de naturaleza política en cuanto expresión de soberanía y fuente del poder público. No tiene naturaleza estatal porque no corresponde a una competencia del Estado...