Sentencia C-495 de 1996

C-495-96 Sentencia C-495/96 Sentencia C-495/96 PLANIFICACION AMBIENTAL La planificación ambiental debe responder a los dictados de una política nacional, la cual se adoptará con la participación activa de la comunidad y del ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Nación y las entidades territoriales correspondientes. El derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional -e incluso el internacional-, va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental. CONSTITUCION ECOLOGICA-Dimensiones La "Constitución Ecológica" está conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación entre la sociedad con la naturaleza, y cuyo propósito esencial, es la protección del medio ambiente, caracterizado por consagrar una triple dimensión: de un lado, la tutela al medio ambiente, que, en un principio irradia el orden jurídico, de otro lado, aparece el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y, finalmente, de la Carta, se deriva un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades estatales y a los particulares. FINANCIAMIENTO DE POLITICA AMBIENTAL-Creación de tributos El Estado debe proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial protección ecológica, todo ello, dentro del principio del pensamiento ecológico moderno, del “desarrollo sostenible”. Bajo esta perspectiva se planteó la necesidad de que fuesen varios los sistemas que debería adoptar el legislador con el fin de financiar una política ambiental, en consideración al carácter especial prioritario del que fue dotada, bajo la consagración de principios jurídicos fundamentales, entre otros, el de la responsabilidad del causante de un daño ambiental y el de la destinación de recursos económicos con antelación al desgaste de los ecosistemas. Esta filosofía impregna la creación de los tributos como las tasas retributivas y compensatorias, así como la consagración de la tasa por la utilización de aguas y la inversión obligatoria. TASA AMBIENTAL-Utilización de recursos naturales/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Necesidad de recursos económicos/DESARROLLO SOSTENIBLE AMBIENTAL Se ha utilizado el mecanismo económico de la tasa con el fin de trasmitir un costo a quienes se beneficien de una u otra manera con la utilización de los recursos naturales, con lo cual se está financiando las medidas correctivas necesarias para sanear los efectos nocivos de los ecosistemas y a través de la misma, la ley ha adoptado un sistema económico de ingresos con destino a las Corporaciones Autónomas Regionales. La Carta ordena destinar tributos a las entidades encargadas del manejo y conservación de medio ambiente y de los recursos naturales renovables, como quiera que al poder público le corresponde planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, en consecuencia, resulta claro que las Corporaciones Autónomas Regionales deben contar con los recursos suficientes para cumplir con los cometidos constitucionales y legales de conservación del medio ambiente. PROYECTO DE LEY AMBIENTAL-Competencia para establecer cargas fiscales TASA-Hecho generador Cuando se trata de tasas, el “hecho generador” son los servicios que se prestan o la participación en el beneficio que se permite y a los cuales se accede voluntariamente. TASA RETRIBUTIVA AMBIENTAL-Hecho generador/TASA RETRIBUTIVA POR RECEPCION DE DESECHOS-Hecho generador En las tasas retributivas el hecho generador lo constituye la utilización de la atmósfera, el agua o el suelo para introducir o arrojar desechos u otras sustancias, con un efecto nocivo; por tanto sólo deben pagarlas las personas que utilizan tales recursos, para depositar desechos siempre que se cause un efecto nocivo, definido técnicamente. En el mundo moderno, la prestación de este servicio (recepción de desechos), implica costos que alguien debe pagar, porque en casi todos los casos afectan a la sociedad; por tanto, es claro que al Estado le corresponde cobrar estos costos a través de tasas. TASA AMBIENTAL-Acreedores Las Corporaciones Autónomas Regionales han sido definidas como los acreedores de las tasas. TASA NACIONAL CON DESTINACION ESPECIFICA Las contribuciones previstas en los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, tienen el carácter de tasas nacionales con destinación específica, pues tales contribuciones procuran la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación por parte de las autoridades ambientales de los servicios. TASA RETRIBUTIVA AMBIENTAL-Naturaleza En la tasa retributiva se esta retribuyendo el servicio de remoción de la contaminación producida por el sujeto pasivo, pues la conexión lógica entre el hecho gravado y la función de las autoridades públicas, constituidas como es sujeto activo de esta contribución, las Corporaciones Autónomas Regionales, ya que están orientadas constitucionalmente hacia la protección y el mantenimiento del medio ambiente. TASA AMBIENTAL-Naturaleza Las tasas ambientales se originan en la utilización de un bien de uso público cuya conservación está a cargo del Estado (ambiente sano). El Estado está en la obligación de garantizar un ambiente sano a sus habitantes, en consecuencia, su conservación constituye un costo que debe ser pagado por quienes "utilizan el ambiente" en forma nociva. TASA AMBIENTAL-Utilización del ambiente en forma nociva/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Cobro de obligación tributaria El efecto nocivo determina la causación de la tasa aludida y el respectivo derecho a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales de cobrar la obligación tributaria a los sujetos pasivos, con base en criterios científicos, técnicos y de las variables que de una u otra forma inciden en la elaboración de las tasas. Existe una íntima relación entre el valor del precio pagado por el usuario, quien utiliza el ambiente sano, y el grado de deterioro ocasionado por el mismo y cuyo fin es la defensa del ecosistema en el marco del principio constitucional del desarrollo sostenible. TASA COMPENSATORIA AMBIENTAL Las tasas compensatorias constituyen mecanismos de financiamiento de algunos servicios públicos específicos de carácter administrativo sobre el medio ambiente. En consecuencia, nos encontramos ante verdaderas tasas por la prestación de un servicio público específico. TARIFA DE TASAS AMBIENTALES-Sistema y método La consagración de un método y un sistema no significa necesariamente la expresión aritmética o numérica mediante fórmulas exactas, sino que mediante la ley, ordenanzas y acuerdos se recojan también hipótesis normativas mediante las cuales se puedan definir los costos y beneficios que fijen la tarifa como recuperación de los costos que les presenten o participación en los beneficios que les proporcionen las autoridades administrativas competentes en materia de ingresos públicos, de forma que las autoridades administrativas pueden ejercer excepcionalmente un poder tributario derivado de las tasas o contribuciones, en forma precaria y limitada. El legislador no desconoció la determinación del sistema y método para calcular el costo del servicio, señalando la forma como la autoridad administrativa debe definir la tarifa de las tasas. Tal determinación legal del sistema y el método para definir el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideración las modalidades peculiares del mismo. INVERSION FORZOSA EN MATERIA AMBIENTAL La inversión forzosa consistente en destinar el 1% del total de la inversión que ha generado tasas por utilización de aguas, para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica, es una carga social que desprende de la función social de la propiedad. No puede ser considerada una obligación tributaria porque no se establece una relación bilateral entre un sujeto activo y un sujeto pasivo. Así mismo, la Constitución Política reconoce el derecho de toda persona a gozar de un medio ambiente sano, el cual conlleva un deber correlativo de conservación y preservación de ese ambiente para si mismo y para los demás. Es constitucionalmente razonable que se imponga un deber social fundado en la función social de la propiedad, tendiente a la protección e integridad del medio ambiente. Referencia: Expediente D-1285 Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 42 y su parágrafo, el artículo 43 y su parágrafo y el numeral 4o. del artículo 46 de la Ley 99 de 1993, y contra el artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974. Actora: Marlene Beatriz Durán Camacho Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Santafé de Bogotá, D.C., Septiembre veintiseis (26) de mil novecientos noventa y seis (1996) I. ANTECEDENTES La ciudadana MARLENE BEATRIZ DURAN CAMACHO, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra los artículos 42 y parágrafo, 43 y su parágrafo, y 46 numeral 4º de la Ley 99 de 1993, y contra el artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974. Una vez admitida la demanda, se ordenó la práctica de las comunicaciones de rigor constitucional y legal, se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al Despacho del Señor Procurador General de la Nación, quien dentro de la oportunidad procesal correspondiente, rindió el concepto de su competencia. De igual modo, se ordenó hacer las comunicaciones constitucionales y legales al señor Presidente de la República y a los señores Ministros del Medio Ambiente, Hacienda y Crédito Público y Agricultura y al Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional. Cumplidos como se encuentran todos y cada uno de los trámites que corresponde para esta clase de actuaciones de la Corte Constitucional, esta Corporación, procede a adoptar su decisión. II. EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS El texto de las disposiciones acusadas en la demanda es del siguiente tenor: "LEY 99 DE 1993 (22 de diciembre) "Por la cual se crea al Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del Medio Ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DECRETA .... "Artículo 42. Tasas Retributivas y Compensatorias. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas. También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables. Queda así subrogado el artículo 18 del Decreto número 2811 de 1974. Para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2° del artículo 338 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo, creadas de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se aplicará el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) La tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) El cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad. Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes; d) el cálculo de costos así obtenido, será la base para la definición del monto tarifario de las tasas. Con base en el conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el inciso anterior, el Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de los costos sobre cuya base se hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias: a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de una tasa, se le definirán las variables cuantitativas - que permitan la medición del daño; b) Cada factor y sus variables deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables considerados; c) Los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad del recurso de que se trate; d) Los factores variables y coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y determinación de las tasas correspondientes. Parágrafo. Las tasas retributivas y compensatorias solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedan dichos límites" Artículo 43. Tasas por Utilización de Aguas. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, decreto 2811 de 1974. El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas. El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente artículo." Parágrafo. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto. "Artículo 46. Patrimonio y Rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales. Constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales: .... 4. Los recursos provenientes de derechos, contribuciones, tasas, tarifas, multas y participaciones, que perciban, conforme a la ley y las reglamentaciones correspondientes; y en especial el producto de las tasas retributivas y compensatorias de que trata el Decreto-ley 2811 de 1974, en concordancia con lo dispuesto en la presente ley; .... "DECRETO 2811 DE 1974 (18 de diciembre) "Por el cual se dicta el Código de Recursos Naturales renovables y de protección del Medio Ambiente. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DECRETA .... "Artículo 18. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, de los ríos, arroyos, lagos y aguas subterráneas, y de la tierra y el suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades lucrativas, podrá sujetarse al pago de tasas retributivas del servicio de eliminación o control de las consecuencias de las actividades nocivas expresadas. También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables.” IIl. LA DEMANDA a. Normas constitucionales que se consideran infringidas La demandante considera que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos 150 numeral 11, 154, 338, 359 y 363 de la Constitución Política. b. Fundamentos de la demanda. Aparte de reseñar, de modo suficiente, manifestaciones doctrinales y jurisprudenciales sobre el contenido de los tributos en la Constitución de 1991, y de enumerar los elementos comunes a todas las categorías de tributos o cargas fiscales en general, la demandante plantea el análisis específico del tema desde el punto de vista de la inconstitucionalidad de las normas que acusa. Ordena los temas de la demanda en los siguientes aspectos: 1. tasas retributivas (artículo 42 parcial y su parágrafo) En primer lugar advierte que la tasa retributiva prevista en el artículo 42 acusado no está destinada a pagar los costos de un servicio prestado sino, como lo señala la norma, a pagar por "las consecuencias nocivas de las actividades expresadas" y a constituir una renta de unos establecimientos públicos determinados. Destaca que el pago por el servicio que tuvo presente el legislador en el Decreto Ley 2811 de 1974, fue excluído por el parágrafo del artículo 42 de la Ley 99 de 1993. Sostiene que la tasa retributiva en el artículo mencionado, tiene carácter indemnizatorio, pues quien causa un "daño" está obligado a indemnizar, no a pagar una tasa. Si se acepta que por la utilización de la atmósfera, del agua y del suelo dentro de los límites permitidos por la ley se causa un daño y ese daño genera la obligación de pagar una tasa, se está reconociendo la muy cuestionada filosofía de que "quien contamina paga" y que "quien más paga más contaminación puede causar". Además, señala que según la descripción del hecho generador y la causa del pago, la tasa retributiva tiene carácter punitivo y no retributivo, porque penaliza una conducta, a primera vista adversa al interés general de conservar el aire, el agua y el suelo "limpios". 2. LAS TASAS COMPENSATORIAS (artículo 42 parcial y su parágrafo). Manifiesta que las tasas compensatorias tienen un propósito diferente al de las tasas retributivas, como es el de "compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables". Señala que las tasas contributivas, en el artículo acusado son potestativas, es decir, que mientras la tasa retributiva es obligatoria, dejó el legislador a discreción de la autoridad administrativa la fijación de las tasas contributivas, lo cual es evidente con la simple lectura de su inciso segundo que dispone: "También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables". Considera que con esta norma el legislador se despojó de su función impositiva y dejó a criterio de la autoridad administrativa la posibilidad de establecer las tasas compensatorias. 3. TASA POR UTILIZACION DE AGUAS (artículo 43 parcial acusado). Señala que en este caso, el hecho generador de la obligación tributaria consiste en la "utilización de las aguas", y que desde un punto de vista natural y obvio los seres vivos requieren de agua para sobrevivir; por eso, no puede al ser humano restringirse el uso del agua de manera directa o indirecta, sean aguas públicas o privadas, independientemente de las vías, métodos o sistemas a que acudan para su utilización. Considera que desde el punto de vista tributario, y ante la expresión genérica del hecho, según lo dispuesto en la norma acusada, todo ser humano sería deudor de la tasa por utilización de aguas, independientemente de su capacidad legal o de su capacidad contributiva y de los fines a los cuales destine el agua, incluido el consumo para su supervivencia. En este sentido sostiene que en el artículo 43 acusado, los sujetos pasivos son todas las personas naturales o jurídicas públicas o privadas; además, indica que sobre las primeras no se definió la capacidad jurídica y sobre ambas, es evidente la ausencia del señalamiento de la capacidad contributiva, que son elementos indispensables para la efectividad del cumplimiento del mandato de la Constitución al legislador cuando obliga al señalamiento del sujeto pasivo del tributo por el órgano de elección popular que lo establezca. Advierte que la base gravable o imponible, como estimación cuantitativa o factor valor que enseña la doctrina tributaria y que la Constitución de 1991 exige en aras de la legalidad del tributo, está ausente en el artículo 43 acusado. Alega que sin duda, la Ley 99 de 1993, respecto de los fines o destinos de la tasa por utilización de aguas, remite al Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, que en su artículo 159 dispone: "Artículo 159. La utilización de aguas con fines lucrativos por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de protección y renovación de los recursos acuíferos, entre ellos: a) Investigar e inventariar los recursos hídricos nacionales; b) Planear su utilización c) Proyectar aprovechamientos de beneficio común; d) Proteger y desarrollar las cuencas hidrográficas, y e) Cubrir todas los costos directos de cada aprovechamiento." (Subraya la demanda) Destaca que el citado código (Decreto Ley 2811 de 1974), indica que la tasa se causa por la utilización de las aguas con fines lucrativos, elemento que no aparece en el texto del artículo 43 acusado, y de lo cual se desprende su inexequibilidad. 4. LA INVERSION OBLIGATORIA (parágrafo del artículo 43 acusado) Señala que la inversión obligatoria se suma a las tasas retributivas, a las tasas compensatorias y a las tasas por utilización de aguas; es decir, que se crean para el usuario del agua, aún con fines de consumo humano, cuatro (4) cargas, contraviniendo con ello los principios de equidad y progresividad del sistema tributario. 5. CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES (num. 4 artículo 46 acusado) Manifiesta que las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, que participan de la naturaleza de "los establecimientos públicos aunque tienen un objeto especificado dado el carácter especial que el mismo Constituyente les otorgó y una finalidad singular cual es la de promover y encauzar el desarrollo económico y social del territorio comprendido bajo su jurisdicción; atendiendo de manera especial a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los recursos naturales..." Menciona que "las tasas acusadas son un pago obligatorio exigible por el Estado, destinado a la financiación de estas nuevas formas de establecimientos públicos, las tasas hacen parte de los ingresos corrientes de la nación (Decreto 360 de 1995, artículo 5) que deben ser incorporados en el presupuesto nacional, y deben estar identificados separadamente y en cuanto se trate de las rentas y recursos de los establecimientos públicos (Dec. 360 de 1995, artículo 29)". Sostiene que siendo rentas nacionales las tasas retributivas, compensatorias y las tasas por utilización de aguas previstas en los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, respectivamente, no podrían asignarse directamente al patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales sin contravenir el artículo 357 de la Carta Política, que prohibe la destinación específica de tales rubros, razón por la cual solicita se declare inexequible el artículo 46 de la ley 99 de 1993. 6. TASAS RETRIBUTIVAS Y COMPENSATORIAS (artículo 18 del Decreto Ley 2811 de 1974) Cuestiona la constitucionalidad de las tasas retributivas y compensatorias del artículo 18 del Decreto - Ley 2811 de 1974, las cuales a su juicio vulneran el artículo 338 de la constitución de 1991, de modo sobreviniente, "porque en el nuevo sistema, es a los cuerpos de elección popular a quienes corresponde el establecimiento de contribuciones fiscales, previa iniciativa del Gobierno Nacional" La actora analiza la evolución normativa de las tasas acusadas, comparando el artículo 18 del Decreto 2811 de 1974 y el artículo 42 de la ley 99 de 1993 y obtiene las siguientes diferencias: En el artículo 43 acusado, las tasas retributivas y las tasas por utilización de aguas, se convierten en obligatorias, mientras que las compensatorias quedaron como "facultativas". - La ley amplía el universo de potenciales sujetos obligados a pagar las tasas en general, en cuanto incluye a las actividades no lucrativas, vale decir, que mientras las tasas retributivas y compensatorias del Decreto Ley 2811 de 1974 se aplicaban a actividades lucrativas únicamente, las tasas de la ley 99 de 1993 se aplican tanto a las actividades lucrativas como a las no lucrativas. - Las tasas retributivas estaban destinadas a retribuir por el "servicio de eliminación o control de las consecuencias de las actividades nocivas expresadas", mientras que en la ley 99 de 1993 desaparece la noción de pago por un servicio y se adopta la noción de retribución "por las consecuencias de las actividades nocivas" expresadas. Por último, la demandante formula un cargo general que comprende la supuesta inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas de la Ley 99 de 1993 en este caso, pero por razones de forma relacionadas con el trámite del proyecto de ley, específicamente en punto a la iniciativa legislativa, pues en su opinión, por la materia de que se ocupa el artículo 43 de la Ley, éste debió ser presentado en el proyecto de ley por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y no como aconteció, ya que estas medidas sólo aparecen en el pliego de modificaciones presentado por el senador ponente para segundo debate. Advierte que: "Como renta nacional que son, las tasas retributivas y compensatorias del artículo 42 y las tasas por utilización de aguas previstas en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, han debido surtir el trámite constitucional de iniciativa gubernamental (art. 154, art. 150 num. 11), concretamente a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público (Ley 179 de 1994, art. 18 y D. 360 de 1995, art. 34) e iniciar su trámite ante la Cámara de Representantes (C.N. art. 154). Sin embargo, este proceso no se cumplió. El proyecto de ley original (No. 129 de 1992 Senado) fue presentado por el Sr. Ministro de Agricultura de entonces, se limitó a asignar al Ministerio del Ambiente la función de determinar los criterios de límites para la aplicación del régimen de tasas y a asignar los recursos a las Corporaciones Autónomas Regionales, pero guardó silencio sobre cualquier modificación al artículo 18 del Decreto-ley 2811 de 1974 y sobre la creación de nuevas cargas impositivas. Posteriormente, el Sindicato de Trabajadores del Inderena, a su turno, presentó a través del Senador Anatolio Quirá, un proyecto alternativo, el 99 de 1992; proyecto que se limitó a mencionar las tasas como rentas de las Corporaciones Territoriales del Ambiente. Fue en el Pliego de Modificaciones a la Ponencia para primer debate en el Senado, de los proyectos conjuntos, que los Señores Ponentes toman la iniciativa para modificar el decreto-ley 2811 de 1974 y así lo expresan en su informe: "7.5. Rentas de las Corporaciones. Se ha propuesto incluir el tema de las rentas de las Corporaciones en un título separado, en el que se trata de ir más allá del proyecto original buscando que estas entidades tengan los recursos que les garanticen el cumplimiento adecuado de sus funciones. Inicialmente, se recogen las tasas compensatorias y retributivas creadas por el Decreto-ley 2811 de 1974 Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente. En este sentido, debe quedar claro que no se están creando nuevas contribuciones o tasas en la modificación propuesta, sino que está ajustando su régimen, ya establecido por la ley, a los nuevos preceptos constitucionales y a las previsiones del pliego de modificaciones..." (Gaceta del Congreso - Año II No. 10 del viernes 22 de enero de 1993, página 15). Pero, a pesar de la intención expresada de no crear nuevas tasas o contribuciones, la realidad muestra que fue en el seno del Congreso que a las tasas retributivas y compensatorias del decreto ley se les suprimió su carácter de tasas convirtiéndolas en otra forma de gravamen, se amplió su base para aplicarlas a toda actividad y se crearon otras cargas como la tasa por utilización de aguas y la inversión obligatoria (parágrafo del artículo 43 de la ley 99 de 1993), todo ello sin la intervención ni participación del Ministro de Hacienda y Crédito Público). Esto quiere decir que los Congresistas tomaron la iniciativa para crear rentas nacionales destinadas a la financiación de establecimientos públicos, contraviniendo así claros mandatos constitucionales (art. 150, num. 11, y 154). En resumen, la demandante considera que por la naturaleza fiscal, la iniciativa legislativa para el establecimiento de las cargas ordenadas en los artículos 42, parágrafo, y 43 de la Ley 99 de 1993, correspondía al Gobierno y no al Congreso en aplicación de los artículos 150 num. 11, 154 y 338 de la Constitución. Señala, además, que las llamadas "Rentas Nacionales" recaudadas por concepto de tasas retributivas, compensatorias y de utilización de aguas no podrían asignarse al patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales por aplicación del artículo 357 de la Constitución, el cual prohibe expresamente la destinación específica; por lo mismo dice acusar la inconstitucionalidad del numeral 4o. del artículo 46. Manifiesta en tercer lugar, que al gravar cuatro veces y en forma simultánea el empleo del agua en las hipótesis descritas en los preceptos acusados, se impone una forma de inequidad tributaria en detrimento del artículo 363 superior. Finalmente, estima que las normas demandadas violan el principio de legalidad de los impuestos prevista en el artículo 338 inc. 2o. de la Carta, en la medida en que en ellas no están determinados claramente ni los elementos estructurales de la obligación impositiva, ni se define satisfactoriamente el sistema y método para fijarlos. IV. INTERVENCION CIUDADANA En la oportunidad que procede, el ciudadano Reinaldo Chavarro Buriticá, obrando en nombre propio, se presentó ante la Corte Constitucional para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas por la demandante, con fundamento en las siguientes razones, entre otras: Manifiesta que las tasas en mención no fueron creadas por la Ley 99 de 1993, ya que aparecen en el artículo 18 del Decreto Ley 28 de 1974, precisamente subrogado mediante el texto del artículo 42 cuya inexequibilidad se demanda, y por ello, la respectiva iniciativa legislativa y prescripciones sobre el trámite del proyecto no están sujetas a las disposiciones establecidas en la Carta Política como lo cree la demandante. Señala que las tasas retributivas, compensatorias y por utilización de aguas, no son rentas nacionales, sino tasas o pagos que hacen los administrados a las autoridades para recuperar el costo de los servicios o de los beneficios que se derivan del cumplimiento del objeto legal de éstas; por tanto no ingresan, per se, a los fondos y rentas comunes del Estado, ni puede dárseles el carácter de rentas de destinación específica dentro del presupuesto nacional. V. INTERVENCIONES DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES En la oportunidad correspondiente, los representantes de las Corporaciones Autónomas Regionales de la Frontera Nororiental; de Caldas y de Cundinamarca, remitieron a la Corte Constitucional sendos escritos para defender la constitucionalidad de las normas acusadas por la demandante, con fundamento en los siguientes argumentos que se resumen entre otros: El parágrafo 2 del artículo 42 y el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, son constitucionales porque en materia tributaria solamente el Congreso en tiempo de paz puede legislar frente a la imposición de contribuciones fiscales y parafiscales como ocurrió en este asunto. Así mismo, sostienen que la cláusula general de competencia en materia legislativa, dentro del constitucionalismo colombiano, está radicada en el Congreso, de tal forma que la enumeración realizada por el artículo 150 de la C.P. no es taxativa sino indicativa y orientativa. Al respecto, dicen apoyarse en la sentencia C-527 de 1994 de la Corte Constitucional. Sostienen que no se presenta ni se configura la inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 46 de la Ley 99 de 1993, alegada en la demanda, frente al artículo 357 de la C.P., toda vez que este artículo de la Carta Política se refiere a la transferencia de los ingresos corrientes de la Nación a los municipios y en ninguno de los apartes señala la destinación específica de las rentas nacionales. Por otra parte, señala que al no estar plenamente definida la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, éstas se ubican dentro de las excepciones previstas en el artículo 359 de la C.P., pues pertenecen a los niveles nacional, departamental y municipal. VI. INTERVENCION DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE En la oportunidad que procede, la abogada Luz Angela Melo Castilla se presentó ante la Corte Constitucional como apoderada del Ministerio del Medio Ambiente, para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas por la demandante, con fundamento en las siguientes razones que aparecen en el escrito que se incorpora al expediente y que se resume así: Las tasas acusadas no son de naturaleza fiscal. Aún así, la iniciativa legislativa fue de origen gubernamental, ya que el entonces Ministro de Agricultura presentó el proyecto ante la Comisión Quinta del Senado y si en dicho proyecto fueron introducidas modificaciones, esto es de competencia del órgano legislativo, como lo autoriza la Carta Política de 1991, lo cual no desvirtúa en ninguna forma la constitucionalidad del origen de la iniciativa. Advierte que no sobra puntualizar que las corporaciones autónomas regionales son entes territoriales con la finalidad de promover el desarrollo social y económico de su región mediante la adecuada protección, defensa y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y si bien comparten una grado de descentralización por servicios, esto no les da el carácter de nacionales. VII. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO En la oportunidad señalada por la ley, el abogado JUAN FERNANDO ROMERO TOBON, se presentó ante la Corte Constitucional como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas por la demandante, con fundamento en las siguientes razones que se resumen así, entre otras: La demandante hace alusión a ciertos vicios en la formación de la Ley 99 de 1993, particularmente en relación con la iniciativa para la expedición de ciertas normas de la misma, así como en la iniciación de su trámite; al respecto, manifiesta el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que los vicios que aduce la impugnante son de los que se pueden catalogar como típicos vicios de forma en la ley y, sobre este aspecto, sólo es necesario indicar que, en presencia de un vicio de tal carácter, la ciudadana interviniente debió aducirlo dentro del año contado a partir de la publicación del acto, es decir, hasta el 22 de diciembre de 1994. Así aparece expresamente señalado en el numeral 3o. del artículo 242 de la Constitución Política. En este caso, la ley ha adoptado un sistema de financiación con destino a las Corporaciones Autónomas Regionales, pues éstas son las encargadas de ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos sobre el medio ambiente y recursos naturales renovables, así como de dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente. Tienen, además, la función dentro de su jurisdicción, de ser organismos de control y seguimiento ambiental de los usos de agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables. Señala a groso modo, los siguientes aspectos particulares a las tasas ambientales sub-examine: "- Se originan en la utilización de un bien de uso público cuya conservación está a cargo del Estado. - La consecuencia nociva de la actividad. - El particular tiene la opción de utilizar uno de los servicios de que se habla con las consecuencias allí señaladas. Sobre este aspecto añade como bien lo hace saber la Corte Constitucional, que la obligatoriedad del uso no desvirtúa el carácter de tasa, si como lo indica la demandante, no es posible sustraerse a ella por “consumo del ambiente sano”, pues de alguna manera redundará en todos y cada uno de los sectores, ello no permite afirmar en todo caso, que se una generalidad que no responde a una particularidad que debe gobernar la tasa como título. De allí que la ley esté fijando un método y un sistema de la actividad propia de quien resulte gravado. - Finalmente, existe una íntima relación entre el precio pagado por el usuario, quien utiliza el ambiente sano, y el grado de deterioro ocasionado por el mismo y cuyo propósito general es la defensa del ecosistema en el marco de un desarrollo sostenible". Destaca que en relación con las tasas, uno de los puntos fundamentales atañe a la fijación de un sistema y un método. En este caso en concreto, sostiene que debe tenerse en cuenta el servicio prestado, puesto que en el inciso 2º del artículo 42, se ha elaborado el sistema en función de la depreciación del recurso afectado que comprende los costos sociales y ambientales del daño así como los de recuperación. Por otra parte, argumenta que el Ministerio del Medio Ambiente debe definir las bases sobre las cuales se realizará dicho cálculo y, el cálculo de depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales, los cuales también están señalados en la ley; con lo anterior, el legislador ha determinado, de manera específica, que existe un peso en los diferentes factores y una mesura para la determinación de los costos, presentes en el concepto de depreciación, que no depende de la arbitrariedad o el gusto de la administración sino de variables cuya objetividad no es discutible, menos aun como quiera que se hallan en la ley. En cuanto al método, en el inciso 4o. del mismo artículo, señala que el legislador ha establecido la manera en la cual debe proceder quien fije la tarifa, pues en primer lugar, a cada uno de los factores que incidan en la fijación de la tasa se le dará una variable cuantitativa que mida el daño; así, cada factor tiene una ponderación en el contexto cuya determinación se realizará en función de la especialidad de ambiente afectado. Con fundamento en lo anterior, se elaborará una fórmula matemática que incorpore los diversos factores, las variables y sus coeficientes con lo cual se determinará la tarifa de la tasa correspondiente. VIII. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador General de la Nación, rindió en término el concepto fiscal de su competencia, y en él solicitó a la Corte Constitucional que declare en relación con las disposiciones acusadas de la ley 99 de 1993, lo siguiente: - Que son exequibles el artículo 42 y el numeral 4 del artículo 46. - Declarar exequible el artículo 43 salvo las expresiones "fijadas por el Gobierno Nacional" y "el Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas", que son inexequibles. - Inhibirse de fallar respecto del artículo 18 del Decreto-ley 2811 de 1974 por carencia actual de objeto. El despacho del Procurador General de la Nación, fundamenta su solicitud dentro de este proceso, en las consideraciones que se resumen, así: 1. Sobre la supuesta infracción de los artículos 150-11, 154 y 338 de la Carta La ciudadana demandante arguye que los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 son inconstitucionales, porque la iniciativa legislativa para el establecimiento de las cargas fiscales en ellos contenidas le correspondía por mandato superior al Gobierno y no al Congreso de la República, empero, este reproche no está llamado a prosperar por las siguientes razones: Menciona que el proyecto de Ley que luego se convertiría en la ley 99 de 1993, fue presentado ante el Senado de la República por el Ministro de Agricultura de aquel entonces, según manifiesta el Ministerio del Medio Ambiente, en escrito que obra dentro del expediente en estudio, sin que en verdad aparecieran los textos acusados en la parte que regulan la materia de las tasas, lo cual haría pensar que las normas censuradas se encontrarían viciadas de la alegada inconstitucionalidad. Empero, la supuesta inexequibilidad no se configura si se tiene en cuenta que las tasas cuestionadas habían sido creadas con anterioridad por el artículo 18 del decreto 2811 de 1974, y simplemente, fueron reguladas nuevamente por el legislador de 1993 para efecto de los fines trazados por la ley 99 de 1993, como son la creación del Ministerio del Medio Ambiente, el reordenamiento del sector público encargado de su gestión y la organización del sistema nacional ambiental, de manera tal que no era imperativo iniciar el trámite legislativo de la citada preceptiva en la Cámara de Representantes, porque su temática no recae fundamentalmente sobre el establecimiento de tributos. Además, arguye que, con todo, si se llegare a pensar que las normas cuestionadas desconocen los mandatos superiores citados por la demandante, la Corte Constitucional debe desestimar el cargo porque se encuentra caducada la acción para alegarlo, toda vez que el mismo se refiere a un aspecto meramente formal o de trámite que, según el numeral 3o. del artículo 242 fundamental, debió ser alegado en el término de un año contado desde la publicación de la ley 99 de 1993, lo cual se cumplió el 22 de diciembre de 1994. 2. Sobre el cargo de violación del artículo 359 superior. La demandante incurre en grave error, al calificar como rentas nacionales los recursos que, por concepto de las tasas impugnadas, arbitran las corporaciones autónomas regionales, e infiere la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley 99 de 1993, del artículo 359 fundamental, que prohibe la destinación específica de dichas rentas. En opinión del señor Procurador, la censura de la demandante no resiste el menor análisis, pues la Corte en sentencia C-013/94, al estudiar los recursos de las entidades autónomas, señaló que el inciso segundo del artículo 317 de la Carta Política permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, aserto que por sí sólo sería suficiente para predicar la constitucionalidad de la norma acusada, prescindiendo de cualquier otra consideración. 3. Sobre el cargo de violación del precepto 363 constitucional Para el señor Procurador la actora sostiene equivocadamente, que al pesar sobre la utilización del recurso hídrico, simultáneamente, cuatro gravámenes a saber, las tasas retributiva, compensatoria, por utilización de aguas y la inversión obligatoria, se vulnera el principio superior de la equidad tributaria. Sostiene, en primer lugar, que en ningún momento se grava simultáneamente y en cuatro eventos una misma actividad; por el contrario, se trata de un número plural de tasas, distintas entre sí, aunque todas recaen sobre el empleo del recurso hídrico, pues las tasas por utilización de aguas se fundamentan en el uso de las mismas con fines lucrativos, y el gravamen señalado en el artículo 43 se refiere a los proyectos que involucren en su ejecución la utilización del agua para fines tales como el consumo humano, la recreación, el riego, etc. 4. Sobre el cargo de la supuesta transgresión del artículo 338 superior. En opinión del señor Procurador de la Nación, los elementos estructurales de las contribuciones atacadas están configuradas claramente. Para finalizar, el Procurador estima respecto del artículo 43, que la Corte debe declararlo exequible con excepción de las expresiones "fijadas por el Gobierno Nacional" y "el Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas" pertenecientes al inciso primero de éste, toda vez que conforme al artículo 338 de la Carta, estas competencias son privativas de los cuerpos colegiados de elección popular y no del ejecutivo. IX. PRUEBAS Mediante auto de mejor proveer, de fecha junio 6 de 1996, el magistrado sustanciador, resolvió solicitar a los ciudadanos María Emilia Correa, Directora del Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible -CECODES-; Ana Rocío Sabogal, Coordinadora de la Unidad de Soporte para el Control de la Contaminación Industrial en Colombia del Ministerio del Medio Ambiente; Luís Fernando Macías, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Medio Ambiente; Alejandro Cortazar, Director del Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-; Francisco Alberto Galán, Jefe de la Unidad de Política Ambiental del Departamento Administrativo de Planeación Nacional; Carlos Fernando Barco Mora, Director del Sector Agropecuario y Recursos Naturales de la Contraloría General de la República y Diego Bravo Borda, Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, para que dentro de sus posibilidades y en el término de diez (10) días hábiles, pronunciaran en su calidad de expertos en la materia, su concepto preciso y sucinto sobre el asunto bajo examen y especialmente sobre los elementos técnicos y científicos regulados en la ley 99 de 1993, artículos 42, 43 y 46 y artículo 18 del Decreto ley 2811 de 1974. En la oportunidad que procede, la ciudadana María Emilia Correa en su calidad de Directora Ejecutiva y representante legal del Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible -CECODES-, conceptuó, entre otras razones, así: “BASE GRAVABLE DE LAS TASAS RETRIBUTIVAS, COMPENSATORIAS, Y POR UTILIZACION DE AGUAS: SISTEMA PARA ESTIMAR LOS COSTOS Y BENEFICIOS AMBIENTALES. “El artículo 42 de la ley 99 de 1993, en relación con el artículo 388 inciso 2o. de la Constitución Nacional, busca determinar el sistema para valorar los costos y beneficios ambientales sobre cuya base se calcularían las tasas retributivas, compensatorias, y por utilización de aguas (El artículo 43 remite a este sistema y método para el cálculo de las tasas por utilización de aguas). “El artículo 42 citado dispone, como base del sistema, la estimación del valor de depreciación del recurso natural afectado, sobre la base de valorar los costos sociales y ambientales del daño causado y los costos de recuperación del recurso natural afectado. Según esta disposición, deben considerarse como daños sociales, entre otros, aquellos ocasionados al paisaje y a la tranquilidad pública, y como daños ambientales, la afectación del normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus componentes." De otra parte, la profesora Ana Rocío Sabogal H., Coordinadora de la Unidad de Soporte para el Control de la Contaminación Industrial del Ministerio del Medio Ambiente, concluye en relación con los cargos de la demanda lo siguiente: “Primer cargo: La ley 99/93 no creó nuevas tasas, retomó las creadas en el Decreto ley 2811 de 1974, por tanto no se requerirá de la iniciativa del ejecutivo. No debe prosperar. “Segundo cargo. Las tasas ambientales configuran rentas de inversión social y como tales son excepción a que no pueden existir rentas nacionales con destinación específica. Artículo 366 C.P.. No debe prosperar. “Tercer cargo. No tiene fundamento real, toda vez que sólo con la ley y sin tener aún los reglamentos, no puede decirse que hay cuatro cargas para el recurso hídrico, lo cual conlleva a una inequidad del sistema tributario, contrariando el artículo 363 C.N.. Además la inequidad está referida a que el tributo no debe admitir diferenciaciones particulares, todos bajo los mismos supuestos se gravan por igual, no se ve de qué modo la ley 99/93 artículo 42 y 43 establecen inequidades. El número de gravámenes sobre un recurso, es potestativo del legislador, siempre y cuando no se grave dos veces por la misma causa, lo que este caso no se ha hecho y no debe hacer el reglamento. No debe prosperar. “Cuarto cargo. El artículo 338 C.N. establece que la ley determinara directamente los elementos del impuesto, no de las tasas propiamente y esto está bien porque al generarse la tasa por la prestación de un servicio o la participación de un beneficio, la ley si puede señalar de manera general los distintos elementos como lo hace la ley 99/93 y que ya se analizaron, pero no entra en la especialidad porque depende de quien utilice el servicio, a diferencia de un impuesto que al no depender de un servicio los elementos pueden ser más específicos desde la ley. Los elementos de las tasas retributivas, compensatorias y por uso del agua, están determinados en los artículos acusados, más especificidad en éstos no se puede hacer desde la ley, teniendo en cuenta que depende de un servicio que será precisado a través de los reglamentos y que el acceso a los mismos es voluntario. “No debe prosperar el cargo. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario mediante su Presidente Dr. Vicente Amaya Mantilla, a través de oficio No. 319 de junio 7 de 1996, formuló su concepto en relación con la constitucionalidad de los artículos 42, 43, 46 parcial de la Ley 99 de 1993 y el artículo 18 del Decreto-ley 2811 de 1974, con fundamento en las siguientes razones que se resumen, así: En relación con el primer cargo de la demanda sobre vicios de procedimiento en la iniciativa gubernamental para la presentación de la ley, afirma que según constancia del Ministerio del Medio Ambiente el proyecto que se convirtió en la Ley 99 de 1993 fue presentado por el Ministerio de Agricultura para los fines que se mencionan en su encabezamiento y no era necesario que su trámite comenzara en la Cámara de Representantes, porque su tema no era fundamentalmente la creación de tributos, pues los que en la ley aparecen ya habían sido creados con anterioridad al ser expedido por el decreto ley 2811 de 1974, artículo 18; igualmente sostiene que las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año a partir de la publicación de dicho acto, según el artículo 142 de la Carta. En efecto, con relación al artículo 42 de la Ley 99 de 1993, deja en claro que: “El inciso primero del artículo 42 no está gravando la utilización de recursos naturales del común, (puesto que involucra la atmósfera que es inapropiable y el suelo que puede ser privado), ni el uso de las aguas concebidas como bienes públicos, puesto que éstas pueden ser privadas o conformadas artificialmente por el hombre. Tampoco exige la norma que se preste servicio alguno de conservación del suelo, del aire o de las aguas, o de descontaminación o protección. El hecho generador no está constituido por el simple uso de esos elementos, sino por la introducción de desechos, desperdicios, aguas negras, humos, vapores y otras sustancias que produzcan consecuencias nocivas al medio ambiente, aun dentro de los parámetros de permisibilidad existentes y ello diferencia su naturaleza tributaria de la medida sancionatoria. Luego podría decirse que el hecho generador está constituído por el hecho de contaminar que para el agente económico significa deshacerse de sus desperdicios produciendo un impacto negativo para el planeta o para el medio ambiente universal. Si no existe paralelamente una obligación del Estado o una actividad del mismo que genere el tributo, no estamos en presencia de un servicio o función pública que se financie con tasas, sino de un servicio general e indivisible que debe ser financiado de manera general por quienes muestren capacidad económica relevante para el tipo de impuesto o incurran en esas “externalidades” económicas (subrayas de la Corte). El artículo sigue el principio contaminador-pagador sin atar el gravamen a la función pública. Siendo como lo parece, un impuesto con fines ambientales, se echan de menos particularmente la base gravable y la tarifa. Los reparos aquí formulados son igualmente predicables del artículo 18 del Decreto-ley 2811 de 1984, dando lugar igualmente a la inexequibilidad del mismo.” De otro lado y en la oportunidad que procede, el Dr. Carlos Fernando Barco Mora, Ingeniero Geógrafo especializado en Evolución, Estudios de Impacto Ambiental y Magister en Saneamiento y Desarrollo Ambiental, Director del Sector Agropecuario y Recursos Naturales de la Contraloría General de la República, mediante oficio de fecha 7 de junio del año en curso, emitió su concepto, en el cual, luego de un detallado y extenso análisis de orden técnico y económico sobre los antecedentes y anteproyectos de ley que crearon el Ministerio del Medio Ambiente, así como de la definición y precisión técnico científica de algunos conceptos como activos económicos, activos naturales, activos naturales no producidos que no son económicos, aire, autorregulación costo beneficio, auto regulación ecológica, contaminación natural del aire, contaminante, control ambiental, costo, costo de oportunidad, costo marginal, desarrollo sostenible, efecto ambiental, gasto en gestión ambiental, tasa retributiva, tasa compensatoria, tasa por utilización de aguas, concluyó que: “Los elementos esenciales de toda obligación tributaria consagrados en el artículo 338 de la Constitución Política se respetaron en su integridad en la Ley 99 de 1993, dado que según lo señalado a continuación, se puede comprobar. El sujeto activo de las tasas objeto de esta demanda es el Estado en ejercicio de su soberanía (a través de las instituciones a las cuales se les dió ese carácter, de poder recaudar en nombre del Estado), por lo cual no se genera conflicto en este sentido: En cuanto a los sujetos pasivos es importante resaltar que el deterioro ambiental es causado por todo ser humano y por tanto la norma en cuestión sería inequitativa en la medida en que no contemplara a todos lo sujetos que de hecho tienen injerencia directa en el problema; otra cosa es que el valor de la tasa sea diferencial, teniendo en cuenta el sistema y el método previsto en la ley 99 de 1993, para lo cual el Ministerio del Medio Ambiente, tendrá que desarrollar la respectiva fórmula que al incluirle los parámetros de contaminación, dará el valor a cobrar por parte de la entidad ambiental. Finalmente, el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, doctor Diego Bravo Borda, mediante oficio de fecha 24 de junio de 1994, presentó un extenso estudio-informe elaborado por funcionarios de la entidad, quienes fundamentados en un estudio-análisis científico elaborados por asesores ambientales del DNP-PNUD 1992-1994 bajo la coordinación del Dr. Ernesto Sánchez, titulado “Contaminación Industrial en Colombia”, así como otra serie de concepto técnicos sobre las tasas, tomados de la literatura técnica especializada, entre otros: “Mecanismos Técnicos y Económicos para el Control de la Contaminación Industrial”, Convenio CAR-OEA-, Seminario Internacional, noviembre de 1992. (Director de la Investigación: William O Neil), en el concepto se encuentra, en relación con los cargos de la demanda lo siguiente: “Primer cargo: Después de varios años de iniciativas de independizar el manejo del tema ambiental, en 1993 se presentaron varios proyectos de ley a consideración del Congreso de la República dirigidos a la creación del Ministerio del Medio Ambiente, uno bajo el número 99 de 1993 presentado por el Senador Anatolio Quira y otro bajo el número 129 presentado por el Gobierno Nacional, a los cuales se les dio un curso conjunto, para finalmente llegar a lo que hoy es la Ley 99 de 1993. Por lo anterior, es errónea la afirmación de que el origen del Proyecto fue del Congreso y no gubernamental. Segundo cargo: La destinación específica de unas tasas que están orientadas a la protección del medio ambiente está autorizada por la Constitución Nacional la cual exceptúa de aplicación de la regla general a la inversión social. La inversión social en medio ambiente es quizá la más urgente y rezagada a la que está abocado el país. Cuarto cargo: Los elementos esenciales de toda obligación tributaria consagrados en el artículo 338 de la Constitución Nacional se respetaron en su integridad en la Ley 99 de 1993: El sujeto activo de las tasas objeto de esta demanda es el Estado en ejercicio de su soberanía, por lo cual no se genera conflicto en este sentido. En cuanto a los sujetos pasivos es importante resaltar que el deterioro ambiental es causado por todo ser humano y por tanto la norma en cuestión sería inequitativa en la medida en que no contemplara a todos los sujetos que de hecho tienen injerencia directa en el problema; otra cosa es que el valor de la tasa diferencial teniendo en cuenta el sistema y el método previsto en la Ley 99 de 1993. El último de los elementos señalados por el artículo 338 de la Constitución, es la Tarifa frente a la cual se establecieron en la Ley 99 de manera expresa las reglas y el método para el cálculo y aplicación de las tasas, dando así cumplimiento al inciso segundo del artículo constitucional en mención. Finalmente, la referencia al artículo 18 del Decreto 2811 de 1974 es irrelevante toda vez que la Ley 99 de 1993 en su artículo 42 lo subrogó expresamente." Por último, el doctor FRANCISCO ALBERTO GALAN SARMIENTO, Jefe de la Unidad de Política Ambiental del Departamento Nacional de Planeación, dentro de la oportunidad correspondiente, presentó escrito de fecha 24 de junio de 1994, mediante el cual consideró con relación a los cargos formulados en la demanda lo siguiente: “Con respecto al primer cargo: ‘Por razón de su naturaleza fiscal, la iniciativa legislativa para el establecimiento de las cargas ordenadas en el artículo 42 y su parágrafo y en el artículo 43 de la ley 99 de 1993, correspondía al Gobierno y no al Congreso en aplicación de los artículos 150-11, 154 y 338 de la Constitución Nacional.’ “Al respecto comparto la interpretación de la Procuraduría, ya que las tasas cuestionadas fueron creadas por el Decreto ley 2811 de 1º974, de origen gubernamental. El Congreso retomó las tasas creadas por dicho Decreto y las adecuó a los requerimientos de la Constitución Nacional, y en particular el artículo 338, que establece que la ley, las ordenanzas o los...