Sentencia C-493 de 2015

C-493-15 Sentencia C-493/15 DEROGACION DE LA EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE UN TRIBUTO POR EL USO DEL RECURSO HIDRICO EN ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Desconocimiento del principio de unidad de materia y medida regresiva en materia del derecho de acceso a vivienda digna PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2013-Exención de tarifa por uso de recurso hídrico para estratos uno, dos y tres como elemento o faceta prestacional DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Exención de tarifa por uso de recurso hídrico para estratos uno, dos y tres como elemento o faceta prestacional/EXENCION DE TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO PARA ESTRATOS UNO, DOS Y TRES COMO ELEMENTO O FACETA PRESTACIONAL-Medida regresiva de goce efectivo del derecho a la vivienda por derogación de la norma DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO PRO HOMINE-Aplicación por presunto desconocimiento del principio de progresividad a un servicio público esencial CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGATORIAS-Reiteración de la procedencia y alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGATORIAS-Amplia facultad del legislador para derogar normas vigentes DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración de jurisprudencia DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Carácter fundamental autónomo/DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Relación intrínseca con los derechos a la vida, mínimo vital, salud, educación y acceso a los servicios del Estado DERECHOS FUNDAMENTALES-Construcción dogmática PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE RETROCESO-Herramientas conceptuales y normativas para análisis de medidas adoptadas por el Estado y garantizar facetas prestacionales de derechos constitucionales PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Contenido y alcance PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PRINCIPIO DE INTERDICCION DE ARBITRARIEDAD-Prohibición de regresividad o prohibición de retroceso PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-No es absoluta/MEDIDAS O POLITICAS REGRESIVAS EN MATERIA DE DERECHOS CONSTITUCIONALES-Validez de normas está sometida a principios de razonabilidad y proporcionalidad PROHIBICION DE REGRESIVIDAD-Relación con el principio de confianza legítima INTERDICCION DE REGRESIVIDAD-Recae sobre configuración de recursos judiciales destinados a protección de facetas prestacionales de derechos PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Aplicable siempre que Estado tome decisión que disminuya ámbito de protección de esfera prestacional y cuando ello suponga aumento en costo de acceso al derecho para población vulnerable LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Medidas destinadas a ampliar gradualmente la eficacia de un derecho y presunción de corrección de decisiones POLITICAS, DECISIONES O MEDIDAS REGRESIVAS-Presunción de inconstitucionalidad de retrocesos en facetas prestacionales de derechos constitucionales DECISIONES QUE FAVORECEN O AMPLIAN AMBITO DE PROTECCION DE UN DERECHO-No exigen motivación especial por parte del Estado/CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS LEGISLATIVAS-Deferencia hacia fines y medios elegidos por el Congreso para propiciar mayor eficacia de un derecho/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Decisiones regresivas solo pueden considerarse válidas si autoridades asumen carga de justificarlas demostrando que retroceso supone avances de derechos constitucionales DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA-Goce efectivo PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Prohibición de inacción o permanencia en un solo lugar PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Lleva implícito el mandato de igualdad/PRESUNCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA MEDIDA REGRESIVA QUE AFECTA A SUJETOS VULNERABLES O DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Aplicación estricta PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2013-Amplia cobertura y acceso a vivienda de grupos vulnerables y utilización del suelo PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2013-Acceso al agua potable y mantenimiento de tarifas de servicios públicos a población de bajos ingresos AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE DERECHO A LA VIVIEDA DIGNA Y ADECUADA-Decisión de excluir componente para cálculo de tarifas de servicio público de acueducto favorece al reducir costos para usuarios de estratos uno, dos y tres PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2013-Contenido normativo asociado al derecho a vivienda digna y adecuada DERECHO A LA VIVIENDA-Acceso a una habitación con servicios públicos y costos razonable y asequible para población vulnerable DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Decisión de excluir como componente de la tarifa por servicio público de agua la exención a la tasa del recurso hídrico es una medida progresiva UNIDAD DE MATERIA-Principio constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Aplicación no puede ser extrema PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Aplicación a la Ley anual de presupuesto PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2013-Disposición deroga norma que no hacía parte de la regulación especial del derecho a la vivienda digna Referencia: expediente D-10546 Actor: Jairo Díaz Hernández Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, por el cual se derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012. Magistrada Ponente: MARIA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil quince (2015). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. El ciudadano Jairo Díaz Hernández, en ejercicio del derecho consagrado en los artículos 40.6 y la competencia prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, por el cual se derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, por considerarla incompatible con los artículos 51, 158 y 367 de la CP. II. NORMA DEMANDADA 2. A continuación se trascribe la disposición citada, tal como fue publicada en el Diario Oficial, y se resaltan los apartes demandados. LEY 1593 DE 2012 (diciembre 10) Diario Oficial No. 48.640 de 10 de diciembre de 2012 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2013. El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 96. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2013 y deroga el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012. Para comprender el alcance de la derogatoria, se trascribe también el texto de la disposición derogada: “Artículo 59. Con el fin de garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de los servicios públicos esenciales asequibles a la población de bajos ingresos, no se podrá trasladar el cobro de tasa retributiva y/o tasa por uso del recurso, a la población que pertenezca a los estratos 1, 2 y 3. Por tal razón, la autoridad ambiental regional y de desarrollo sostenible (CAR) deberá descontar el efecto que la población excluida causa dentro de la contabilización y valoración de las tasas aquí mencionadas, y la entidad prestadora del servicio deberá efectuar las correcciones tarifarias a que haya lugar, hasta por cinco años”. III. LA DEMANDA 3. El actor plantea que el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2013 es incompatible con la Constitución Política pues, al derogar el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones, desconoció los mandatos contenidos en los artículos 51, 158 y 367 de la Carta, de acuerdo con los argumentos que a continuación se exponen[1]: 3.1. Cargo por violación del artículo 51 de la Constitución Política. La norma derogada, es decir, el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones, preveía una exención en el pago de una tasa por el uso del recurso hídrico para la población de los estratos uno, dos y tres. En ese sentido, se trataba de una medida destinada a satisfacer el derecho a una vivienda digna. El legislador no puede, en esta materia, “estar fijando condiciones y posteriormente retirándolas del ordenamiento legal”, en tanto se trata de una condición de eficacia de un derecho fundamental. En ese marco, citó diversos elementos del derecho a la vivienda digna, tomando como fundamento la sentencia C-359 de 2013 de la Corte Constitucional, así: “a) El Estado debe construir una nueva política de vivienda de interés social y de interés prioritario, enfocada a todas las familias colombianas de menores ingresos y a cargo fundamentalmente de entidades del orden nacional y territorial. b) Una legislación adecuada permite enfrentar situaciones adversas a personas o colectivos. c) El Estado social de derecho se proyecta en los derechos económicos, sociales y culturales y dentro de estos se contempla el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna, asignando al Estado fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo. d) El derecho a la vivienda digna se define como aquel que se dirige a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de residencia adecuado, propio o ajeno, que ofrezca unas condiciones suficientes para que sus habitantes puedan realizar su proyecto de vida de manera digna, lo cual es más significativo tratándose de amparar personas que padecen circunstancias de debilidad manifiesta. e) El derecho a la vivienda compromete significativamente el principio y deber de solidaridad social (arts. 1º y 95 superiores de la Carta Magna). f) La garantía efectiva del derecho fundamental a la vivienda digna en su faceta prestacional exige un desarrollo legal —decisión política— y una apropiación presupuestal. Requiere que el Estado desarrolle e implemente una política pública y que disponga los recursos necesarios para su materialización, lo cual supone su cumplimiento de forma progresiva. g) La garantía del derecho a la vivienda puede tornarse de inmediata observancia cuando se han creado las condiciones para que la persona exija del Estado el acatamiento de la obligación que tiene, por ejemplo en virtud de la ley, de ejecutar una prestación determinada. En este supuesto, el derecho a la vivienda digna permite su exigibilidad pronta por mecanismos constitucionales como la acción de tutela”. A partir de esas premisas, el actor plantea que el Congreso de la República, al derogar, de forma repentina, una norma que había aprobado para facilitar la eficacia de un derecho social y económico viola el derecho que pretendió desarrollar inicialmente. 3.2. Violación al artículo 158 CP o principio de unidad de materia. El accionante considera que el enunciado normativo demandado no guarda relación de conexidad razonable y objetiva con el tema y la materia dominante de la ley en que se encuentra. Así, el aparte cuestionado atañe al derecho fundamental a la vivienda digna y, sin embargo, fue incluido en la ley que define el presupuesto anual de la nación. Así las cosas, la disposición censurada deroga una norma que no tenía un contenido eminentemente presupuestal y que, en cambio, hacía parte de la regulación especial del derecho a la vivienda digna, desconociendo que las disposiciones generales de la ley de presupuesto no pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes, como ocurre en este caso con el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones. Continúa el actor explicando que el artículo 158 de la CP prevé que todo proyecto de ley debe referirse a una sola materia y añade que no son admisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Con base en la sentencia C-006 de 2012, concluye que “las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar o derogar reglas generales, incluidas en leyes permanentes, como es el caso del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012. || [y afirma que], al derogarse una norma permanente, […] condición necesaria para hacer efectivo el derecho social y económico a la vivienda, en la ley de presupuesto anual, se violó el artículo 158 de la Constitución Política” [Se trascribe literalmente]. 3.3. Violación al artículo 367 de la Carta. El artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones, derogado por la norma demandada, disponía que, para garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de servicios públicos esenciales en niveles asequibles a la población de bajos recursos, la autoridad ambiental regional y de desarrollo sostenible debía descontar el efecto que la población excluida causa dentro de la contabilización y valoración de las tasas. De igual manera, ordenaba a la entidad prestadora del servicio a efectuar las correcciones tarifarias. De acuerdo con la Constitución Política, la ley debe fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos y el régimen tarifario debe tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos. La Carta también determina cuáles son las entidades o autoridades competentes para fijar las tarifas. El artículo derogado contemplaba el criterio de costo y ordenaba el descuento temporal de las tasas de vertimiento sobre las tarifas para así mantener los costos y crear condiciones de acceso al agua potable. En ese marco, la norma derogada ordenaba a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de agua potable realizar las correcciones tarifarias. Además, en desarrollo de la Ley 142 de 1994 (de servicios públicos domiciliarios), las empresas prestadoras de servicios de agua potable y saneamiento básico fijan las tarifas del servicio, conforme la regulación de la comisión de agua potable ─CRA─. Así las cosas, la norma que deroga el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012[2] (objeto de la demanda) modifica los criterios de costos, solidaridad y redistribución y afecta directamente la competencia de la Comisión de Regulación CRA, para definir el marco tarifario, y de las empresas prestadoras del servicio para fijar sus tarifas, aspectos regulados en la Ley 142 de 1994, y resulta incompatible con la Carta, en tanto esta prevé que solo por Ley pueden determinarse las entidades competentes para fijar las tarifas. IV. INTERVENCIONES 4. Superintendencia de servicios públicos domiciliarios (Superservicios) 4.1. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios intervino en este trámite, con el propósito de defender la constitucionalidad de la norma demandada. Comenzó por señalar que, en concepto del actor, la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones, desarrolla el artículo 51 de la Constitución y, específicamente, establece una condición para hacerlo efectivo en relación con las familias de estratos uno, dos y tres. Indicó posteriormente que la afirmación del actor es cierta, en términos generales, pero añadió que no es precisa pues, si bien la Ley citada, en su artículo 1º señala que su objeto es “señalar las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de vivienda de Interés Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, así como incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda…” , y el artículo derogado establecía un mecanismo para no trasladar el costo de la tasa por uso del recurso hídrico a la población de los estratos uno, dos y tres, esa medida no es una condición de efectividad de acceso a la vivienda, sino una forma de “garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de servicios públicos’. 4.2. Luego, indicó que la tasa retributiva o la tasa por utilización del recurso hídrico es un instrumento económico que tiene como fin transmitir el costo de las medidas correctivas y compensatorias a quienes se benefician de las fuentes hídricas con la generación de vertimientos, en desarrollo del principio “el que contamina paga”. En ese orden de ideas, es un tributo estatal para recuperar el patrimonio ambiental y una fuente de recursos para la inversión en proyectos de descontaminación y monitoreo de la calidad del agua, y no una sanción por el uso del recurso. 4.3. Expuso que el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones, que define las tasas retributivas y compensatorias, señala que “la utilización directa o indirecta de la atmósfera, el agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos, desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de las tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas”, en tanto que la regulación puntual de las tasas retributivas por vertimientos fueron reglamentadas por los decretos 901 de 1997, 3100 de 2003, modificado por el 3440 de 2004 y 2667 de 2012. 4.4. En concepto de la Superservicios, resulta contradictorio que el actor proponga que la derogatoria de una norma que dejaba sin financiamiento la posibilidad de descontaminar las fuentes hídricas con el propósito de asegurar el suministro de agua potable, resulte violatoria del derecho a la vivienda digna. Por el contrario, la derogatoria que se cuestiona permite el cobro de esta tasa y la posibilidad de “completar el concepto de vivienda digna”. (Sobre el derecho mencionado, cita las sentencias T-530 de 2011[3] y C-936 de 2011[4]). 4.5. Señala que el actor, erróneamente, interpreta que no incluir en la tarifa de un servicio público el traslado de una tasa, implica una negación del derecho a la vivienda digna. Esto no es preciso, pues “las facilidades de acceso a vivienda digna incluyen por supuesto el acceso al mínimo vital de acueducto […] pero no necesariamente la gratuidad en los servicios públicos”. 4.6. Por otra parte, manifestó el interviniente que no se evidencia relación directa entre la norma acusada (de carácter presupuestal) y el acceso a la vivienda digna, pues “la tasa retributiva debe ser pagada por todos los usuarios que realicen vertimientos puntuales, directa o indirectamente, a los cuerpos de agua; en los casos que el usuario vierte al alcantarillado, será la entidad prestadora del servicio quien deberá pagarla”. 4.7. Sobre el eventual desconocimiento del artículo 158 de la Constitución, afirmó que el actor olvida el carácter temporal de la norma (se previó su vigencia por cinco años) y que, pese a estar incluida en la ley que definió mecanismos y estrategias para hacer efectivo el derecho a la vivienda, no tiene relación directa con el tema de acceso al derecho, mientras que sí guarda una clara conexión con el presupuesto. Si, por concepto de esa tasa no hay recursos, “la opción sería financiar ese servicio vía presupuesto general de la nación. || Contrario a lo esbozado por el actor; la norma de la Ley anual de presupuesto sí tenía relación directa con el concepto incluido en el artículo 59 de la Ley 1539 de 2012 por referirse específicamente a una tasa”, de manera que cumple con los criterios de conexión temática y finalidad. 4.8. Argumentó, además, que la exposición de motivos de la Ley 1593 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones, se refiere a todos los temas relevantes a ser incluidos en el Presupuesto General de la Nación para el año 2013. Entre esos temas se encuentra el de acceso a la vivienda, en virtud de los principios de programación integral del gasto y coherencia macroeconómica y adecuación de los gastos a las metas fijadas por el Gobierno, en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República. Por ello, señaló, en caso de aceptar el argumento del actor, el Gobierno no podría haber propuesto en el proyecto de ley 043 Cámara, 40 Senado, el artículo 63, que hace referencia a los subsidios para el acceso a la vivienda digna. Así las cosas, la Carta sí establece que las leyes deben respetar la unidad de materia, pero el actor pasa por alto que la propuesta incluida en segundo debate (se refiere a la norma derogatoria estudiada) corresponde al cumplimiento del deber estatal de preservar la consonancia entre gastos y rentas, en la expedición de la ley anual de presupuesto. 4.9. Por lo expuesto, concluyó que como la norma acusada derogó otra de contenido económico no se rompió el principio de unidad de materia. Por el contrario, la conexidad es “absoluta”, pues ese presupuesto del año 2013 apropió recursos para dar cumplimiento a la ley 1537 de 2012. 4.10. Sobre la presunta trasgresión al artículo 367 Superior, plantea que el artículo derogado parece desconocer la naturaleza especial de la ley 142 de 1993, en la que se establecieron las competencias en materia de determinación de tarifas de la Comisión de Regulación y Agua Potable (CRA), al prever que en cabeza de las corporaciones autónomas recae la obligación de descontar el efecto que la población causa dentro de la contabilización y valoración de las tasas, cuando a estas, junto con las corporaciones para el desarrollo sostenible, las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos y los establecimientos públicos ambientales de los distritos de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta, les corresponde su recaudo. 4.11. No tiene razón el actor al indicar que la norma desconoce los criterios de costo, solidaridad y retribución, pues el cálculo de las tarifas persigue la financiación del sistema, ajustando las tarifas a los cambios en los costos reales, para mantener el equilibrio económico de la empresa y garantizar la cobertura futura de los servicios. La modificación de los componentes de una tarifa como esta, propende por el equilibrio en la prestación del servicio frente a las inversiones y a los costos que esta prestación implica. Se trata de un concepto distinto e independiente al de subsidio de vivienda que, en Colombia, se encuentra previsto para los estratos uno, dos y tres. La norma derogada no preveía la fuente alternativa de recursos para cubrir el costo de vertimientos a las fuentes hídricas y, por lo tanto, para el tratamiento de las mismas, destinado a la provisión de agua potable. Por ese motivo, el Legislador podía mediante la ley anual de presupuesto derogar una norma que sí estaba en contravía del artículo 367 Superior, al no prever la fuente de esos recursos y generar así un eventual desequilibrio en la estructura de costos para las empresas prestadoras del servicio. 4.12. En consecuencia, la Superservicios solicitó declarar la exequibilidad del artículo demandado. 5. Academia Colombiana de Jurisprudencia La institución mencionada intervino durante este trámite. Consideró que el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, parcialmente demandado, no desconoce el derecho a la vivienda digna, ni las competencias definidas en el artículo 367 de la Carta Política. Pero, en cambio, señaló que el Legislador sí desconoció el principio de unidad de materia, por lo que debe ser declarada inexequible. A continuación se sintetizan sus argumentos: 5.1. En cuanto al cargo por violación al artículo 51 de la Constitución, planteó que el derecho a la vivienda digna es compatible con la libertad del Legislador para establecer los medios más adecuados para lograr su eficacia. En esa dirección, sostuvo que el Congreso tiene la facultad constitucional de establecer tributos como las tasas hídricas, de consagrar beneficios especiales como la exoneración del pago para determinados grupos, o de restablecer la obligación de hacerlo. Por ello, en su concepto, no puede sostenerse que la supresión de un beneficio implica la exclusión de un sector de la población del derecho a la vivienda digna. Por el contrario, estima que el Legislador puede considerar que establecer tales tasas en cuantía razonable para toda la población contribuye al buen uso del agua potable y, por lo tanto, al bienestar general. 5.2. En cuanto al cargo por violación del artículo 158 de la Constitución, considera que el título de la ley 1593 de 2012 [por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2013] indica que su contenido tiene que ver con la determinación de los ingresos que la Hacienda Pública puede cobrar en el curso del año fiscal, dado que según el artículo 345 de la Carta, en tiempos de paz no se puede percibir contribución alguna que no esté prevista en el presupuesto de rentas. Su título indica que contiene normas sobre apropiación de partidas del tesoro para gastos e inversiones, pero según el artículo demandado no es posible hacer erogaciones que no figuren en el presupuesto de egresos. Así las cosas, la norma demandada viola el principio de unidad de materia; carece de relación temporal con el tema principal de la ley porque la derogatoria del beneficio tributario es permanente, mientras que la ley del presupuesto tiene vigencia anual; no guarda relación temática con el núcleo de la Ley porque el contenido del presupuesto se concreta en autorizaciones para el cobro de los ingresos ordinarios y extraordinarios de la Nación, y para su destinación a determinados gastos o inversiones, al tiempo que la derogatoria cuestionada elimina un beneficio tributario para personas determinadas, es decir, se refiere al sujeto pasivo del tributo. Y no evidencia relación teleológica con el resto de la normativa, porque la ley aprobatoria del presupuesto tiene como propósito hacer una estimación de todos los recursos económicos de los que puede disponer el ente público durante un año determinado y organiza su destinación de dichos en programas de inversión, en tanto que la ley que deroga una exclusión tributaria tiene como finalidad aumentar un recurso de la hacienda pública. 5.3. Para terminar, el interviniente afirmó que la norma acusada no viola el artículo 367 de la Carta, pues este determina que corresponde a la ley fijar la competencia para organizar la prestación de servicios públicos, incluyendo el régimen tarifario, y el hecho de que otra ley elimine un beneficio tributario no contraría ese mandato. La modificación de la cuantía de un tributo no afecta la competencia de la entidad encargada de fijar las tarifas de los servicios públicos. 6. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 6.1. El concepto del Ministerio de Vivienda expresa que la Ley 1593 de 2012 fue proferida con pleno respeto por el procedimiento legislativo y no desconoce principio fundamental alguno. Aunque en otros apartes cuestiona la aptitud de la demanda para provocar un fallo de fondo. 7. Departamento Nacional de Planeación. 7.1. El Departamento Nacional de Planeación defendió la constitucionalidad de la norma demandada, basándose en la facultad del Congreso de la República para regular los temas asociados a tarifas, siempre que respete los principios constitucionales, especialmente los derechos fundamentales, desde el punto de vista del principio de razonabilidad. Como en el caso objeto de estudio, el Legislador derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, su decisión se encuentra dentro de la órbita de configuración legislativa en materia presupuestal y no viola la Constitución. 7.2. Además, el Departamento Nacional de Planeación cuestionó la aptitud de la demanda, considerando que sus planteamientos no permiten realizar un cotejo con la Constitución. En su criterio, la demanda plantea una serie de consideraciones sin especificar el concepto de la violación. La acusación se torna entonces, para el interviniente, indirecta o mediata y no es posible debatirla en el marco de la acción de inconstitucionalidad. Después de citar ampliamente las sentencias C-914 de 2012, C-029 de 2011 y C-1052 de 2001, concluye que la Corte debería declararse inhibida para pronunciarse de fondo. 8. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 8.1. El Ministerio solicitó un pronunciamiento inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda. 8.2. Afirmó que los cargos de las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir mínimos requisitos de corrección argumentativa, lo que se logra explicando las razones por las que las normas acusadas violan la Carta Política, y que se concretan en la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia (Cita la sentencia C-1052 de 2001). 8.3. Al abordar el análisis de la demanda, señaló que “la argumentación planteada por el actor no cumple con [esos] requisitos, pues sus pretensiones se fundamentan en hechos y observaciones que carecen de claridad y que desde ningún punto de vista dejan entrever la presunta vulneración de las normas constitucionales (art. 51, 158 y 367 de la Constitución Política), realizando de esta forma el actor juicios de valor inconsistentes y llenos de subjetividad”. Después de trascribir apartes de la sentencia C-649 de 2010, sobre la aptitud de las demandas de inconstitucionalidad, insistió en que el actor “se limitó a señalar que el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012 era inconstitucional, sustrayéndose de entregar las razones concretas y claras del porqué la norma demandada contraviene la Constitución”. 8.4. Posteriormente, planteó algunos argumentos para desvirtuar los cargos, en caso de producirse en pronunciamiento de fondo. “Respecto del argumento presentado por el accionante, […] esta Cartera se permite manifestar que la derogatoria del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, no puede ser considerada como una vulneración del artículo 51 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que si bien la norma derogada estipulaba un beneficio económico en el pago de los servicios públicos para los estratos 1, 2 y 3, de ninguna manera [crea] un impedimento o traba para el acceso a una vivienda digna”. Después de algunas referencias jurisprudenciales (especialmente de la sentencia C-177 de 2002) señaló que la ley anual de presupuesto involucra disposiciones generales, es decir, indicaciones que debe acoger el gobierno como ejecutor del gasto, lo que resulta compatible con la norma demandada, y añadió que debe tomarse en consideración que desde la sentencia C-177 de 2002, esta Corporación viene considerando que se trata de una verdadera norma, con fuerza y contenido jurídicos, al igual que las leyes ordinarias, por lo que la evaluación del cumplimiento del principio de unidad de materia no debe ser demasiado estricta, pues ello pondría en peligro su fundamento democrático y sus finalidades: “Se evidencia de los anteriores argumentos, que ley anual de presupuesto (sic) es una verdadera norma […] en la que pueden incluirse otras materias, siempre que […] guarden los preceptos de conexión definidos en la jurisprudencia, se hace notorio que la derogatoria del artículo 59 de la ley 1537 de 2012, guarda conexidad teleológica y temática con la ley anual de presupuesto porque busca que los recursos o tasas por la prestación de los servicios públicos ingresen a las finanzas públicas para cumplir los fines y metas de la ley de presupuesto, así como los de la vivienda”. 8.5. Finalmente, plantea que las fallas argumentativas de la demanda no permiten analizar la presunta violación del artículo 367 Superior. 9. Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) 9.1. El ICDT remitió un escrito a la Corporación, en el que solicitó declarar la inexequibilidad del enunciado normativo demandado, afirmando que contradice abierta y evidentemente el artículo 158 de la Constitución. Como, en concepto del interviniente esa violación es tan clara, se abstuvo de presentar argumentos en torno a los demás cargos de la demanda. Este es el aparte central del concepto: “[E]s evidente que una disposición dirigida a eliminar la llamada contribución solidaria para impedir impactos tarifarios por los servicios públicos de las personas de bajos recursos difícilmente tiene que ver con el presupuesto público. Acaso podría llegar a avizorarse una incidencia remota o indirecta porque el Estado, en ausencia del plusvalor a sufragar por quienes integren los restantes estratos o sectores económicos, tuviera que acudir a algún tipo de subsidio para impedir el impacto de la tarifa sobre las personas de los estratos I, II y III. Empero, tal razonamiento, amparado en supuestos y consideraciones políticas, no sería suficiente para defender en el subexámine la unidad de materia”. 9.2. Además sostuvo que las disposiciones incluidas en la ley anual de presupuesto deben tener una mínima conexión temática con la materia presupuestaria y que la norma cuestionada, al versar sobre tributos, no cumple ese requisito. Aunque la conclusión del argumento no resulta muy clara, se trascribe integralmente el aparte final: “de manera que se evidencie una presupuestal ni su viabilidad, sino que simplemente incluye un inciso que deroga una disposición contenida en una regulación especial, como lo es la Ley 1537 de 2012, que se ocupa de regular la promoción y facilidad del desarrollo urbano y el acceso a la vivienda”. 9.3. Así las cosas, el ICDT plantea que debe declararse la inexequibilidad de la norma, exclusivamente, por violación del artículo 158 de la Carta Política. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 10. En el marco de sus funciones legales y constitucionales, el Procurador General de la Nación radicó el concepto de número 5889, en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 17 de marzo de 2010. Su argumentación comienza por una evaluación sobre la posible violación del artículo 158 Superior; continúa con el análisis de la presunta trasgresión al artículo 51 ibídem y culmina con el estudio del cargo por desconocimiento del artículo 367 de la Constitución. 10.1. En el primer acápite, señala que el cargo por violación del principio de unidad de materia, al igual que todos los que se refieren a vicios de competencia deben considerarse de naturaleza material, pues exigen el contraste directo de contenidos normativos, incluso si se cumplen las reglas del trámite legislativo. El propósito de esa aclaración es el de precisar que la acción objeto de estudio no está sometida al término de caducidad previsto en el artículo 242, numeral 3º de la Constitución. 10.2. Después de mencionar la importancia del principio de unidad de materia, previsto en el artículo 158 de la Carta Política, para preservar la transparencia en el trámite legislativo y asegurar que no se introduzcan contenidos que no hayan sido adecuadamente discutidos en el foro democrático, el Jefe del Ministerio Público plantea que según la jurisprudencia de la Corte este debe evaluarse a partir de un estudio de la conexidad causal, teleológica, temática o sistemática entre la disposición bajo revisión y el cuerpo normativo al que pertenece, siempre bajo una perspectiva que no termine por anular el principio democrático o que convierta al principio en una “camisa de fuerza” para el Legislador (cita la sentencia C-1185 de 2000). 10.3 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional (C-1124 de 2008), aunque la Ley de presupuesto tiene contenido y vigencia distintos a las demás leyes ordinarias, también en ella debe observarse el mandato del artículo 158 de la Carta; sin embargo, la verificación sobre su cumplimiento debe partir de considerar que la ley está dotada de un contenido material y persigue el propósito de lograr finalidades macroeconómicas, hacer efectivo el control de poder ejecutivo y expresar el poder del Congreso en los temas económicos. Esto quiere decir que dada la amplitud de la materia presupuestal, la Ley anual de presupuesto admite un amplio número de materias. 10.4. Las disposiciones generales tienen la finalidad de asegurar la correcta ejecución del presupuesto y en ese sentido también es aplicable la exigencia de acatar el principio de unidad de materia, pues su alcance debe circunscribirse a su objeto y no rebasar su finalidad. 10.5. La Ley 1593 de 2012 desarrolla los objetivos previstos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, uno de los cuales versa sobre la vivienda. En su exposición de motivos (GC 475 de 2012), donde la vivienda “se plantea como uno de los mecanismos propuestos por el Gobierno para reducir las condiciones de pobreza absoluta. || Así las cosas […], lejos de ser un tema ajeno a la ley de presupuesto del 2012, aparece como uno de los temas claves para lograr uno de los objetivos propuestos por el Gobierno Nacional en materia económica y social, puesto que se impulsa de manera decidida la construcción de viviendas”. Además de la garantía de ese derecho constitucional, tales decisiones contribuyen al crecimiento del sector de la Construcción. Posteriormente el Procurador General, se refirió a cada uno de los cargos formulados por el demandante, resumidos a continuación: 10.6. Sobre la presunta violación del artículo 51 de la Constitución Política, indicó que la norma derogada establecía un beneficio temporal, que consiste en la exención durante cinco años del pago de una tarifa por el uso del recurso hídrico, en favor de una población en situación de vulnerabilidad, y no en cabeza de un sujeto específico como lo sostiene el accionante. 10.7. En concepto del Procurador General, la argumentación de la demanda “es escaza (sic) pues sólo cuestiona que el legislador haya eliminado un beneficio que previamente había otorgado en relación con un derecho social como la vivienda”. En aplicación del principio pro actione podría pensarse que el actor se refiere a un desconocimiento del principio de progresividad, aunque no lo mencione en su escrito. Pero aun haciendo esa concesión al escrito de demanda, la acción no cumple con el requisito de suficiencia, pues no presenta todos los elementos necesarios para dar una respuesta de fondo al problema planteado. 10.8. Sin embargo, en caso de que la Corte decida pronunciarse de fondo, para determinar si la medida tiene un carácter regresivo, deberá tener en consideración la motivación y justificación ofrecidas para el cambio legal. Aunque no es posible hallar esa motivación en las gacetas donde se describe el trámite legislativo, ello “(…) se reitera que en la Ley 1593 de 2012 y en la Ley 1537 de 2012, el legislador adoptó una serie de medidas presupuestales y administrativas tendientes a asegurar el acceso a vivienda a título gratuito a la población más vulnerable, de donde resulta razonable suponer [que] el legislador encontró pertinente eliminar el subsidio al que se refería el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 para que, en su lugar y de forma más garantista, se asegurara así el acceso a la vivienda”. 10.9 Finalmente, la vista fiscal argumentó que el cargo por violación al artículo 367 de la Carta Política carece de pertinencia y especificidad, pues ese artículo no define la competencia de la comisión de regulación para definir el marco tarifario o de las empresas para fijar sus tarifas, pues estos aspectos están regulados en las Leyes 142 y 143 de 1994: “El citado cargo no es específico puesto que no está planteando una inconformidad de la disposición demandada con la Constitución sino que, por el contrario, en realidad utiliza como parámetro supuestamente desconocido o contrariado una norma de naturaleza legal. Esto, por cuanto la competencia de las comisiones de regulación para establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos que el accionante afirma que está siendo desconocida por la disposición censurada está prevista en la ley 142 de 1994 (artículos 73, 11 y 88) y no en la Constitución. Y esto último por cuanto el artículo 367 Superior (que equivocadamente se invoca como vulnerado) en realidad no otorga la competencia para fijar el régimen tarifario de los servicios públicos a una entidad en particular sino que, por el contrario, únicamente dispone que el legislador deberá determinar las entidades competentes para fijar las tarifas de los servicios públicos, cosa que en efecto se hizo con la ley 142 de 1994”. En ese orden de ideas, solicita se declare la exequibilidad de la disposición acusada, y la ineptitud de la demanda frente al tercer cargo propuesto por el accionante. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 11. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta. Asunto previo. Las solicitudes de inhibición por ineptitud de la demanda. 12. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación. 13. La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso dela República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de inconstitucionalidad. 14. En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[5]. 15. Algunos de los intervinientes, así como el Procurador General de la Nación, cuestionan la aptitud de la demanda para provocar un pronunciamiento de fondo, bien de manera integral, bien frente a algunos de los cargos planteados. 16. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio sostiene que la demanda carece de claridad y añade que se basa en apreciaciones puramente subjetivas, lo que afectaría su certeza. Finalmente, dice que el actor se limita a mencionar que la norma viola la Constitución, sin explicar la razón de la violación, lo que puede interpretarse como un cuestionamiento a la suficiencia de la demanda. El Departamento Nacional de Planeación, por su parte, alega que el escrito no cumple las cargas mínimas para provocar un fallo de inconstitucionalidad y comparte la apreciación según la cual el actor no desarrolló los cargos elevados contra el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012, de similar manera el Ministerio de Hacienda cuestiona la aptitud de la demanda, pero también plantea argumentos en caso de producirse una decisión de fondo. 17. El Procurador General de la Nación, a su turno, afirma que aunque la demanda tiene deficiencias, es posible comprender que el primer cargo se refiere a la violación de la prohibición de regresividad, pero considera, en cambio, que el último cuestionamiento no satisface las condiciones argumentativas mencionadas, pues el actor se equivoca al considerar que la Constitución define la competencia de la Comisión de Regulación de Agua para la fijación de tarifas, dado que esta se halla determinada en la Ley 142 de 1993, lo que hace que el cargo se torne impertinente e insuficiente. 18. La Sala no comparte las apreciaciones del Ministerio de Vivienda y el Departamento Nacional de Planeación. La demanda es clara al indicar que el propósito que persigue es obtener la declaratoria de inexequibilidad de una norma derogatoria, debido a que su efecto normativo conlleva la desaparición de una exención en el pago de una tarifa por uso del recurso hídrico para los estratos uno, dos y tres. 19. Los cargos son ciertos pues, al excluir de las tarifas del servicio público las tasas por uso del recurso hídrico, o la tasa retributiva a la que hacía referencia el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, se persiguió el mantenimiento de las tarifas y el acceso al servicio para la población vulnerable en términos económicos. Así lo hizo explícito el Congreso de la República. En general, se trata de cuestionamientos pertinentes y específicos, asociados a la eventual violación a la prohibición de retroceso en la eficacia de una faceta prestacional del derecho a la vivienda digna y a la posible incorporación de una norma que no guarda conexidad con temas asociados a los ingresos y gastos de la Nación en la ley anual de presupuesto del año 2013. 20. Se puede observar, que para el demandante esa regulación viola el derecho a la vivienda digna, en tanto la disposición derogada representaba una medida para asegurar el goce de un servicio público, y favorecía a la población económicamente vulnerable. Por eso, tal como lo indica el Procurador General de la Nación, es posible inferir en aplicación del principio pro homine que la demanda se edifica sobre el presunto desconocimiento del principio de progresividad a un servicio público esencial. 21. Y para la Corte, si bien la demanda podría presentar una argumentación más profunda, los argumentos que plantea, así como las citas de la jurisprudencia de este Tribunal son apropiados para generar una duda inicial acerca de la conformidad de esa decisión con la Constitución Política. Se trata, por supuesto, de una consideración basada en el principio pro actione, pero además, en la idea de que ese principio debe ser aplicado de forma más amplia cuando el cuestionamiento involucra la vigencia de un derecho constitucional como la vivienda digna y en la convicción de que es posible construir a partir de los argumentos expuestos un problema constitucional, como también lo consideraron todos los intervinientes que se pronunciaron a favor o en contra de la constitucionalidad de la expresión demandada. 22. Si esa violación se produjo, y si es posible atribuirla a un desconocimiento del artículo 51 de la Constitución, son aspectos que deben definirse al momento de analizar el fondo del cargo, no su aptitud. Esta última hace referencia a la fuerza argumentativa que posee la demanda para construir un problema de relevancia constitucionalidad para señalar una posible contradicción entre la norma demandada y las disposiciones superiores de la Carta Política. Y ese cuestionamiento, como se ha explicado sí se halla en el escrito de demanda. 23. Sin embargo, la Sala observa que el tercer cargo, relativo a la violación del artículo 367 de la Carta Política no cumple esos requisitos mínimos. En primer término, como lo indica la argumentación planteada por el Procurador General de la Nación, el artículo 367 no define competencias para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, sino que delega en la Ley esa definición, de manera que las competencias que habría modificado el Legislador al derogar el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 se encontrarían en normas de rango legal, como la Ley 142 de 1993, sobre servicios públicos domiciliarios, y no en la Carta Política. 24. Como puede verse, la Constitución que delega en la Ley la determinación de las autoridades competentes para fijar las tarifas de los servicios públicos, y no establece, desde el Texto superior cuáles son esas autoridades. Como la Carta no contiene esa regla de competencia, sino la Ley de servicios públicos domiciliarios, la Corte carece de competencia para juzgar la validez de cualquier modificación en ese sentido. 25. En cuanto al argumento según el cual la norma desconocería también los criterios de costos, solidaridad y redistribución en relación con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, la Sala estima que, exclusivamente en lo atinente a ese aparte de la demanda, los intervinientes que critican su aptitud tienen razón. El actor solamente menciona esa posible vulneración, sin explicarla y para terminar, en cambio, mezclándola con el cuestionamiento por violación de una norma de competencia definida en la ley. Así las cosas, la Sala presentará el problema jurídico que surge de los dos primeros cargos. Problema jurídico planteado 26. A partir de los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala Plena determinar si el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012 es incompatible con los artículos 51 (derecho a la vivienda digna) y 158 de la Constitución Política (unidad de materia) o, en otros términos, (i) si la norma desconoció el principio de progresividad y la prohibición de retroceso en relación con facetas prestacionales del derecho a la vivienda digna, al derogar un beneficio tarifario previsto para los estratos uno, dos y tres en materia de uso del recurso hídrico y acceso al agua potable. Y (ii) si el Congreso de la República trasgredió el principio de unidad de materia, al incorporar la norma derogatoria objeto de control en la ley anual de rentas y presupuestos del año 2013. 27. Así las cosas, la Sala comenzará por estudiar el cargo primero (violación del derecho fundamental a la vivienda digna), en el marco de la jurisprudencia constitucional sobre (i) el control de constitucionalidad de normas derogatorias, (ii) el derecho fundamental a la vivienda digna y (iii) el principio de progresividad y la prohibición de retroceso. Del control de constitucionalidad de normas derogatorias 28. En la sentencia C-699 de 2007,[6] la Corte Constitucional estudió a fondo la procedencia y alcance del control de constitucionalidad de las normas derogatorias. La exposición que sigue se basa en ese pronunciamiento, ampliamente reiterado en la jurisprudencia constitucional[7]. 29. La Corporación ha considerado que los preceptos derogatorios poseen contenido normativo en la medida en que, al excluir un canon del ordenamiento jurídico, modifican el sistema normativo, considerado en su integridad (C-055 de 1996)[8]. Siguiendo influyentes estudios teóricos, el Tribunal Constitucional sostuvo, desde tempranas decisiones que “el acto de derogar provoca un cambio del sistema: después de la derogación tenemos un nuevo sistema, distinto del anterior (aun cuando ambos pertenezcan a la misma secuencia, es decir, al mismo orden jurídico)”[9]. 30. La derogatoria de las leyes o de las normas contenidas en ellas es una potestad del Legislador (artículo 150.1 CP) incluida dentro de la potestad general de configuración del derecho y, por esa misma razón, una manifestación de los principios democráticos y de soberanía popular. En ese contexto, la Corte ha señalado que si la legislación fuera “irreversible” o “inderogable”, las regulaciones legales definidas por las mayorías legislativas del pasado erosionarían la libertad de las mayorías presentes.[10] 31. Pero, si bien la facultad de derogar las normas jurídicas hace parte de la cláusula general de competencia del Congreso, y por lo tanto su ejercicio comprende un amplio margen de acción, el desarrollo de esta facultad se encuentra vinculado y limitado por los preceptos constitucionales y, especialmente, por los derechos fundamentales, dada la supremacía de la Constitución en el orden jurídico (artículo 4º CP)[11] y el principio de eficacia de los derechos. 32. El carácter normativo de las normas derogatorias, aunado a la necesidad de que estas se produzcan dentro del marco de los mandatos superiores de la Constitución, tiene como consecuencia necesaria la viabilidad del control de constitucionalidad de estas normas pues, solo a través de ese mecanismo puede la Corte ejercer su competencia esencial de preservar la supremacía e integridad del Texto Superior “[las] cláusulas derogatorias deben ser controladas ya que ellas tienen un efecto normativo preciso, que es restar vigencia a la norma derogada, y por ello modifican materialmente el ordenamiento jurídico” [12]. 33. Una vez definida la procedencia de este tipo de control, la Corte ha explicado también que este puede desarrollarse en torno a dos aspectos, o por dos vías distintas. De una parte, puede ejercerse para verificar la validez constitucional de la norma en sí misma y, de otra parte, para controlar los efectos producidos por la derogatoria. 34. En el primer caso el análisis recae sobre la disposición, considerada aisladamente, y hace referencia a la inconstitucionalidad ocasionada por vicios en el procedimiento de formación de la norma, o por violación del principio sustancial de unidad de materia. Como se indicó en la sentencia C-421 de 2006, la Corte “[…] no sólo ha analizado por ejemplo si determinadas disposiciones derogatorias desconocían o no el principio de unidad de materia, o los principios de identidad y consecutividad[13], o si para su derogatoria se reunieron los mismos presupuestos formales que para su expedición[14], sino que ha declarado la inexequibilidad de algunas de ellas[15].” 35. En la segunda hipótesis, la inconstitucionalidad provendría de los efectos generados la derogatoria en el ordenamiento jurídico. En este supuesto, el análisis recae en el “efecto innovador” generado por la derogatoria y, normalmente, se extiende a las demás disposiciones que, junto con la norma derogatoria, producen esa innovación como ocurre con las normas previstas en remplazo de la norma derogada. 36. En esos casos, la inconstitucionalidad se produce si “(i) es posible aislar un efecto innovador del ordenamiento jurídico, que (ii) sea atribuible a esa norma y que (iii) resulte contrario a la Constitución”[16]. Además, en el control de constitucionalidad de las leyes o normas derogatorias, la Corte ha destacado que “[…] la declaración de inexequibilidad de una cláusula derogatoria tiene un efecto preciso, que consiste, de darse determinados presupuestos, en reincorporar al ordenamiento aquellos contenidos normativos que habían sido derogados[17].”.[18] El restablecimiento de la vigencia de normas derogadas es necesario, por regla general, para evitar que la decisión de declarar la inexequibilidad de la norma derogatoria sea inocua, siempre que se trate de contenidos acordes con la Constitución Política[19] [20]. 37. En cuanto a la naturaleza de los cargos admisibles para el estudio de fondo de normas derogatorias, la Corte ha explicado que el cargo debe dirigirse contra una innovación real y existente del orden jurídico, atribuible a la disposición acusada. Ese efecto tiene, según la jurisprudencia, un carácter omisivo, pues el control que ejerce la Corte se dirige ante la posibilidad de que, al ser expulsada una norma del orden jurídico, el vacío generado por la disposición derogatoria afecte la eficacia del mandato constitucional que la primera pretendía desarrollar, lo que deberá demostrarse en el escrito de demanda. En otros términos, la falta de regulación derivada de la derogatoria debe ser el hecho que genere la afectación a la supremacía de la Carta. La omisión que se considera inconstitucional debe ser directamente atribuible a la norma derogatoria, así que no es viable plantear un problema de inconstitucionalidad por una omisión legislativa relativa derivada de otros contenidos, o por la ausencia de otros contenidos, legales. 38. Además de (i) la presencia de una innovación real y existente y (ii) susceptible de ser atribuida a la norma derogatoria, el demandante deberá satisfacer (iii) los requisitos argumentativos de toda demanda de inconstitucionalidad (cargas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, ya mencionados), y aquellos propios de las omisiones legislativas (existencia de un mandato constitucional, que haya sido desarrollado por el Legislador, y cuya eficacia se vea amenazada por la norma derogatoria). 39. Como el efecto inconstitucional de una norma derogatoria se produce cuando esta genera un vacío en la regulación que atenta contra la eficacia de la Constitución, es oportuno recordar que el control de constitucionalidad de las omisiones legislativas relativas exige a los demandantes demostrar: “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.”[21] 40. Para terminar, la Corte Constitucional esquematizó, con fines ilustrativos, el control de constitucionalidad de las normas derogatorias en estos términos: “Esquematizando las anteriores consideraciones podría decirse que la derogatoria de un régimen legal (X) resulta contr...