Sentencia C-491 de 2016

C-491-16 Sentencia C-491/16 FACULTAD DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL PARA ADOPTAR MEDIDAS PREVENTIVAS EN EJERCICIO DE LA FUNCION DE VIGILANCIA ESPECIAL DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR-No vulnera el principio de legalidad ni el debido proceso REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-No vulnera el principio de autonomía universitaria ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de desistimiento SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Inspección y vigilancia por el Estado FUNCIONES DE INSPECCION Y VIGILANCIA-Amplio margen de configuración normativa EDUCACION-Función intervencionista del Estado/EDUCACION-Derecho de la persona y servicio público con función social/EDUCACION-Finalidad PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad de inspección y vigilancia del servicio público de educación INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Ejercicio INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Regulación normativa INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Carácter preventivo y sancionatorio/INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Objetivos INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Facultad del Ministerio de Educación CARACTER DUAL DE LA INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Medidas administrativas de orden preventivo DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Procedimiento para la adopción de medidas preventivas y de vigilancia especial en materia de educación superior MEDIDA PREVENTIVA DE VIGILANCIA ESPECIAL EN MATERIA DE EDUCACION SUPERIOR-Causales para su adopción PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Medidas para superar situaciones irregulares FUNCION DE INSPECCION Y VIGILANCIA DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL-Control judicial por la jurisdicción contencioso administrativa CARACTER DUAL DE LA INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Régimen sancionatorio INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Aplicación de sanciones por el Ministerio de Educación INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Sanciones administrativas INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Procedimiento para la imposición de sanciones administrativas DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Reiteración de jurisprudencia DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Protección por normas de derecho internacional DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Elementos DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principios generales DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Principio de legalidad DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías DEBIDO PROCESO-Manifestaciones del ejercicio de la función pública administrativa PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Relevancia constitucional en el desarrollo de la facultad sancionadora de la administración pública/POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Fines DEBIDO PROCESO-Garantías procesales DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Principio de legalidad y principio de tipicidad/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Disposición sancionatoria debe establecer la conducta reprochable sin la rigurosidad propia del derecho penal PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Elementos PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados TIPICIDAD EN EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-No se le exige una rigurosidad equiparable a la connatural en materia punitiva CARACTERISTICAS Y LIMITES DE LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Reiteración de jurisprudencia AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Principio constitucional/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Manifestaciones SERVICIO PUBLICO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Autonomía universitaria CAPACIDAD DE ACCION DE LAS UNIVERSIDADES-Facultades FACULTAD AUTONOMA DE LAS UNIVERSIDADES PARA DARSE SUS DIRECTIVAS-Régimen especial/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites en la Constitución y la ley AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta DERECHO A LA EDUCACION E INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO A ENTES UNIVERSITARIOS-No desconoce la autonomía universitaria NORMA SOBRE INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Alcance MEDIDAS ADMINISTRATIVAS PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Sanciones administrativas MEDIDA DE VIGILANCIA ESPECIAL EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Carácter preventivo LEY SOBRE INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Antecedentes legislativos de la Ley 1740 de 2014 MEDIDAS PREVENTIVAS Y SANCIONATORIAS PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Naturaleza jurídica/MEDIDAS PREVENTIVAS Y SANCIONATORIAS PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Diferencias jurídicas MEDIDAS PREVENTIVAS PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-No tienen carácter sancionatorio MEDIDAS PREVENTIVAS Y PROCESO SANCIONATORIO EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Son actuaciones administrativas independientes MEDIDAS DE VIGILANCIA ESPECIAL PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-No vulneran el principio de legalidad y el derecho al debido proceso DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Órgano competente para proferir medidas de vigilancia especial en el servicio público de educación superior según la Ley 1437 de 2011/MEDIDAS DE VIGILANCIA ESPECIAL EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Control jurisdiccional/INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Término para reemplazar al personal directivo o administrativo que incurra en las causales previstas en la norma/VIGILANCIA ESPECIAL PARA LA PROTECCION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Levantamiento de la medida NORMA SOBRE MEDIDAS DE VIGILANCIA ESPECIAL EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR FRENTE AL REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO-No vulnera el principio de autonomía universitaria AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Coexistencia con otros pilares fundamentales de la educación que deben ser salvaguardados con similar intensidad FUNCION DE INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA O EL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL-Objetivos FACULTAD DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL PARA LA VIGILANCIA ESPECIAL FRENTE AL REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO-Eficacia de las medidas preventivas REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Medida preventiva/VIGILANCIA ESPECIAL EN EL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR FRENTE AL REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO-Medidas REEMPLAZO DEL PERSONAL DIRECTIVO Y ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-No supone necesariamente la asunción del control pleno por el Ministerio de Educación Nacional Referencia: expediente D-11249 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 1740 de 2014, “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”. Actor: Jefferson Tamayo Díaz0 Magistrado Ponente: LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia. I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, el ciudadano Jefferson Tamayo Díaz presentó demanda contra la expresión “la institución supere en el menor tiempo posible la grave situación de anormalidad”, contenida en el inciso primero del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014 y contra el numeral 4º de la misma disposición. Mediante auto del 02 de noviembre de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda al constatar que reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y, simultáneamente, negó la solicitud de desistimiento presentada por el actor. A efectos de esto último, reiteró la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de que la acción de inconstitucionalidad, dada su naturaleza de acción pública, destinada a la protección de la Constitución Política, no admite el desistimiento. En la misma providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos establecidos en los artículos 241-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y se comunicó de la iniciación del mismo al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Ministro de Justicia y del Derecho, a la Ministra de Educación Nacional y a la Directora del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación. Adicionalmente se invitó a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, Icesi de Cali, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, para que intervinieran en el proceso con la finalidad de que rindieran concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Asimismo, se invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Asociación Colombiana de Universidades -Ascun, y a la Asociación Colombiana de Estudiantes Universitarios -ACEU. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario Oficial Nº 49.374 del 23 de diciembre de 2014, subrayando los segmentos acusados: “Ley 1740 de 2014 (Diciembre 23) por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: CAPÍTULO III Medidas administrativas para la protección del servicio público de educación superior (…) Artículo 13. Medidas de vigilancia especial. Con el fin de que la institución supere en el menor tiempo posible la grave situación de anormalidad y se garanticen los derechos de la comunidad educativa, la continuidad y calidad del servicio, o la inversión o el manejo adecuado de los recursos en el marco de la autonomía universitaria, el Ministerio podrá adoptar una o varias de las siguientes medidas: (…) 4. En caso de que uno o varios de los consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales no cumplan, impidan o dificulten la implementación de las medidas u órdenes adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional durante la vigilancia especial, u oculten o alteren información, podrán ser reemplazados hasta por el término de un (1) año, prorrogable por una sola vez, por la persona natural o jurídica que designe el Ministerio de Educación Nacional”. III. LA DEMANDA El actor considera que los segmentos normativos acusados, que forman parte del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, contravienen los artículos 6°, 29, 69 y 122 inciso 1º de la Constitución Política, solicitando se declare parcialmente su inexequibilidad. Fundamenta la demanda en tres cargos de inconstitucionalidad, así: (i) “Desconocimiento del principio de legalidad contenido en los artículos 6 y 122 de la Constitución Política por el otorgamiento de facultades sancionatorias discrecionales, sin criterios de aplicación”. El accionante estima que las expresiones “grave situación de anormalidad”, “no cumplan, impidan o dificulten” y “oculten o alteren”, contenidas en el artículo demandado, son vagas e imprecisas, cuya textura abierta y grado de indeterminación, “otorga al Ministerio de Educación un gran margen de discrecionalidad sancionatoria, exenta de límites o criterios a los cuales se deba someter su ejercicio”. Aduce que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad exige que las conductas ilícitas y las sanciones que corresponden a quien incurra en ellas deben ser claras y precisas, y deben ser establecidas por el legislador y no a cargo de la autoridad administrativa encargada de aplicarlas. A su juicio, las autoridades universitarias deben conocer plenamente cuáles conductas tienen prohibidas para no ser sancionadas, asunto que la norma no determina con claridad. Considera que la disposición atacada no establece cómo se adopta la vigilancia especial, los recursos procedentes, su duración y las condiciones para salir de la misma. Igualmente, señala que la norma “no especifica con claridad las conductas que implican que consejeros, directivos, representantes, administradores o revisores, “no cumplan, impidan o dificulten” la implementación de medidas” u “oculten o alteren información”, estimando que estas expresiones son completamente indeterminadas. Del mismo modo, aduce que tampoco se definen las consecuencias de la sanción, es decir, los efectos del reemplazo de que tales sujetos son susceptibles por parte del Ministerio de Educación Nacional. Asegura que la indeterminación de los mencionados conceptos “en un contexto sancionatorio, ofrece un inconstitucional margen de discrecionalidad a la autoridad encargada de imponer sanción, toda vez que las personas no tienen un criterio previo que les permita saber con certeza si determinada conducta atenta contra tales preceptos, poniendo a las personas en una penumbra inadmisible, porque, representa un desconocimiento del principio de legalidad y tipicidad en materia sancionatoria”. (ii) “Violación del derecho al debido proceso, contenido en el artículo 29 de la Constitución Política por desconocer el principio de tipicidad”. Este cargo el accionante lo asocia con el anterior, en cuanto a la idea de los conceptos jurídicos indeterminados o de textura abierta dentro de un proceso sancionatorio. Así, considera que la tipificación de las conductas mencionadas en la norma demandada es en exceso vaga, pues insiste que se utilizan expresiones como “no cumplan, impidan o dificulten la implementación de las medidas u órdenes adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional”, “oculten o alteren información”, sin que se precise en qué consiste tales conductas. Asimismo, agrega que de la norma no puede extraerse cuándo una universidad queda sometida al estado de “vigilancia especial”. En el mismo sentido, señala que la disposición censurada no hace una descripción específica y precisa de lo que significa la expresión “grave situación de anormalidad”, sin que de la misma norma se pueda inferir cuándo o bajo qué criterios se puede afirmar que una universidad está en dicha situación. Aduce que la misma Ley 1740 de 2014, no remite a otras normas jurídicas donde se puedan precisar las expresiones indeterminadas señaladas. (iii) “Violación del artículo 69 de la Constitución Política porque el artículo 13 de la Ley 1740 interfiere en el derecho que tienen las universidades de darse y designar sus autoridades directivas y administrativas”. En este cargo el actor hace referencia a la presunta vulneración de la autonomía universitaria de la que son titulares las instituciones de educación superior (artículo 69 C.P.), desconocida, a su juicio, por la facultad que el numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, otorga al Ministerio de Educación Nacional para que, en ejercicio de su potestad de inspección y vigilancia, aplique como medida de vigilancia especial el reemplazo de consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales, por una persona natural o jurídica designada por el Ministerio, para un período de hasta un año, prorrogable por una sola vez. Para sustentar este cargo, sostiene que el legislador a través de la norma censurada, “está facultando al Ministerio de Educación Nacional para interferir en la organización interna de las entidades educativas y está coartando el derecho de estas a darse y designar sus propias autoridades directivas y administrativas”. Esto en contravía de la autonomía universitaria, que otorga a las instituciones educativas de este nivel, el derecho a establecer su organización interna, a crear los mecanismos de elección, designación y período de sus autoridades administrativas y directivas, así como a regirse por sus propios estatutos. Reconoce que si bien la autonomía universitaria no es absoluta y el Estado puede ejercer inspección y vigilancia sobre los entes educativos, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional (sentencias C-299 de 1994 y C-926 de 2005), se trata de un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida y consignada en la ley. Por consiguiente, en opinión del demandante, las facultades que la norma acusada confiere al Ministerio de Educación para reemplazar a consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales, implica: (a) un desbordamiento de las facultades que tiene el Estado para ejercer inspección y vigilancia sobre las entidades educativas; (b) el incumplimiento de la prohibición que tiene el Estado de nombrar personal, definir calidades y clasificar el personal administrativo de las universidades; (c) la intromisión a la esfera privada del ente universitario; (d) el desconocimiento claro y expreso del precedente constitucional. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Educación Nacional La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de este Ministerio solicita la exequibilidad del precepto acusado. Para sustentar su posición expone los siguientes argumentos: (i) Respecto del primer cargo, señala que este no puede prosperar, en la medida que el actor soporta la supuesta inconstitucionalidad de la norma demandada, “en una errada y equivocada interpretación legal, que evidencia además una confusión conceptual entre medida preventiva y sanción administrativa, pues se debe tener en cuenta que de acuerdo al artículo 11 de la Ley 1740 de 2014, lo dispuesto en el artículo 13 de la misma norma, constituyen medidas preventivas, que son de carácter transitoria para superar una situación anormal que se presente en una institución de educación superior, y no tienen la connotación jurídica de una sanción administrativa”. A su juicio, de acuerdo con los antecedentes y el mismo texto de la Ley 1740 de 2014, las medidas preventivas, dentro de las cuales se encuentra la de vigilancia especial, “han tenido un tratamiento separado de las medidas sancionatorias, tanto en su ubicación en la Ley, como en su naturaleza jurídica (…)”. Precisa entonces que las medidas preventivas quedaron establecidas y reguladas en el capítulo III de la Ley, donde se ubica el artículo 13 cuestionado, en tanto que las medidas sancionatorias se encuentran definidas y regladas en el capítulo V, el cual se complementa con los artículos 51 y 52 de la Ley 30 de 1992. Indica que algunas actuaciones de las autoridades públicas significan una carga para los administrados, pero de ello no puede entenderse que se trate de medidas sancionatorias. Al respecto precisa que “el ejecutivo con base en la potestad que le confiere la Constitución en desarrollo de la función administrativa, debe realizar actividades y operaciones para la realización de los fines del Estado, el cumplimiento de las normas y la consecución del interés público, lo cual sustenta el desarrollo de medidas administrativas preventivas, que en conclusión significa una pronta actuación y reacción del Estado ante una situación de riesgo, con el ánimo de garantizar la satisfacción de un derecho”. Respecto de la censura relativa a la supuesta vaguedad de algunas expresiones contenidas en el precepto acusado, subraya que debe considerarse que si en el derecho administrativo sancionador no son tan rígidos los principios de legalidad y tipicidad, menos lo son cuando se trata de medidas administrativas, de carácter transitorio, y encaminadas a la protección del servicio de educación superior. Esta flexibilidad cumple una importante función, pues permite a la administración un mayor grado de movilidad para la adopción de medidas y correctivos, ejerciendo un control estricto sobre actividades y conductas que amenacen el orden y el interés general, lo cual resulta necesario para el cumplimiento de las obligaciones y fines del Estado. De manera específica, en lo que concierne a la expresión “grave situación de anormalidad”, explica que esta se encuentra delimitada por el mismo legislador (artículos 10 y 12), pues no es posible que el Ministerio de Educación adopte discrecionalmente una de las medidas de vigilancia especial sin haber justificado previamente, mediante acto administrativo motivado, la existencia de alguna(s) de las causales del artículo 11. Agrega que el uso de la expresión “graves”, para hacer referencia a la interrupción del servicio y la afectación de la calidad, obedece a que la casuística que puede conllevar a esa situación puede ser tan amplia que resulta imposible reseñarla en precepto sin el riego de dejar por fuera situaciones relevantes. Sostiene que el legislador dejó claramente establecido en el numeral 4º acusado que no todo hecho u omisión de los “consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales” de la institución, da lugar al reemplazo de estos dignatarios, sino a aquellos encaminados a impedir, dificultar, ocultar o alterar la implementación de las medidas adoptadas por el Ministerio de Educación para garantizar la calidad y continuidad del servicio, el adecuado manejo de las rentas y la superación de las causales que originaron la medida, y que tuvieren lugar dentro de la vigencia de la vigilancia especial. (ii) En cuanto al segundo cargo, señala que el actor reitera los mismos argumentos del primero, sobre la supuesta vaguedad de las expresiones del artículo 13, bajo la errada idea de que la norma tiene un carácter sancionatorio. Puntualiza que el numeral 4º del artículo cuestionado sí establece expresamente un término de duración de la medida de reemplazo, al indicar que las personas que incurran en una sola de las causales señaladas expresamente por esa misma disposición, podrán ser reemplazadas hasta por el término de un año, prorrogable por una sola vez, por la persona natural o jurídica que designe el Ministerio. Igualmente, destaca que el artículo 12 de la misma ley, prevé todas las garantías procesales administrativas y de control jurisdiccional, aplicables a estas medidas, lo que torna infundados los argumentos del actor. (iii) En lo que concierne al tercer cargo, relativo a la presunta violación de la autonomía administrativa, afirma que la Constitución en su artículo 69, garantiza a las instituciones de educación superior la autonomía universitaria, sin embargo, la jurisprudencia y la ley la han delimitado claramente, en el sentido que esa autonomía no es absoluta, ni le otorga a dichas instituciones libertades para desconocer derechos fundamentales o actuar por fuera del marco constitucional, legal y reglamentario. Recuerda que junto con la autonomía universitaria coexiste el derecho fundamental de los colombianos a recibir educación de calidad, catalogado además como un servicio público que cumple una función social. Por tanto, la inspección y vigilancia del Estado es un límite legítimo a dicha autonomía, la cual debe ser ejercida en procura de cumplir con los fines indicados expresamente en los artículos 67 y 189-26 de la Carta, persiguiendo dos objetivos: (i) velar por la calidad del servicio, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación de moral, intelectual y física de los educandos, garantizando el adecuado cubrimiento del servicio y asegurando las condiciones necesarias para el acceso y permanencia en el sistema educativo; y, (ii) en el caso de las instituciones de utilidad común, velar para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas. Por ende, asevera que “es deber del Estado, en ejercicio de su función de inspección y vigilancia adoptar medidas concretas, no solamente para el seguimiento y verificación de las condiciones del servicio público educativo, sino además, para garantizar la prestación eficiente y continua del mismo cuando se ha visto vulnerado algún derecho de los usuarios o cuando la autonomía universitaria ha sido o está siendo ejercida por fuera de los cauces constitucionales, legales y reglamentarios en perjuicio de otros derechos”. Por lo anterior, recalca que “al cumplir el legislador con la función que le otorga el artículo 150 de la Constitución Política de ¨Expedir normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución”, fue cauto en establecer diferentes niveles para el ejercicio de la inspección y vigilancia, dependiendo de la situación de la institución de educación superior y de los derechos de los estudiantes”. 2. Universidad Nacional de Colombia A través de su Vicedecano Académico, la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de esta universidad, interviene ante la Corte solicitando se declare la inexequibilidad de las disposiciones demandadas. En cuanto al cargo de inconstitucionalidad por vaguedad de la expresión “grave situación de anormalidad”, aduce que la textura de dicho enunciado otorga “un amplio margen de discrecionalidad a la autoridad competente para determinar a qué corresponde, cuándo se configura y cuándo termina” tal situación, haciendo inciertas las condiciones que debe presentar la institución educativa para que opere la vigilancia especial. Así, estima que tales “expresiones con este grado de indeterminación generan una incertidumbre jurídica para el administrado que indefectiblemente configura una violación del principio de legalidad reconocido constitucionalmente”. Respecto a lo anterior, afirma que haciendo una lectura sistemática del texto de la Ley demandada, encuentra que la expresión “grave situación de anormalidad”, se refiere a aquellas situaciones en que se evidencien una o varias de las causales enumeradas en el artículo 11 de la misma Ley, superándose así la indeterminación alegada del aparte demandado del artículo 13. Pese a ello, advierte que algunas expresiones de las causales del artículo 11 son igualmente imprecisas, por lo que no servirían para superar la indeterminación de la expresión acusada. Refiriéndose al numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, estima que se trata de una norma sancionatoria, por lo que la misma debe definir de manera clara, precisa e inequívoca la conducta que se establece como prohibida. Sin embargo, aduce que “del texto demandado se evidencia un alto grado de indeterminación en la definición de dicha conducta, por cuanto no describe exactamente cómo se configuran el “no cumplir”, el “impedir” o el “dificultar” por parte de los sujetos activos”, aludiendo a los consejeros, directivos, representantes legales, administradores y revisores fiscales, de que trata la norma. Asimismo, aduce que la sanción establecida en el aparte demandado, esto es, reemplazar a quienes incurran en la conducta reprochable, también carece de determinación, pues no se define en que consiste ello. De esta manera, dice se desconoce “si se da una pérdida de las calidades del cargo dentro de la institución educativa, si el sancionado debe o puede ser reintegrado, si durante su “reemplazo” sigue siendo empleado de la institución, etc.”. Finalmente, considera que la sanción de reemplazar, por parte del Ministerio de Educación Nacional, a miembros de la organización administrativa de las instituciones de educación superior, a pesar de contar con la facultad de auto-organización, rebasa los límites permitidos para la facultad de inspección y vigilancia que tiene el Estado, con lo que se desconoce la autonomía universitaria reconocida en la Constitución Política. 3. Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano Los ciudadanos Leonardo Acevedo Valencia y Estevenson Ernesto Ramírez Sánchez, miembros del Observatorio de Derecho Constitucional de esta institución educativa, solicitan la inexequibilidad del numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014. Para los intervinientes carece de fundamento la censura relativa a la presunta violación del principio de legalidad atribuida al uso de conceptos vagos e indeterminados, habida cuenta que de su sentido gramatical y del significado derivado del contexto de la ley es posible precisar su alcance. Estiman que tampoco encuentran acreditado el cargo por presunta vulneración de la autonomía universitaria, pues que el actor pierde de vista que la remoción y reemplazo de las autoridades universitarias se produce en un contexto muy particular, como es la vigilancia especial a la que está sometida la institución, las conductas altamente reprochables frente a las cuales se actúa y la implicación de derechos de terceros. No obstante, estiman que asiste razón al demandante en lo que concierne al debido proceso, toda vez que el acto administrativo mediante el cual se toma la decisión de intervenir una institución universitaria debe ser producto de una investigación en la cual la propia universidad pueda presentar sus descargos. Aducen que este procedimiento no está previsto en la ley enjuiciada, lo que impide a la entidad vigilada desplegar las herramientas que otorga el orden jurídico en otras instancias administrativas para realizar una efectiva defensa, lo cual, a su vez, permitiría al Ministerio comprobar la falta, graduar la respectiva sanción, así como verificar la conveniencia de extenderla por un año más, conforme al numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014. Agregan que “por impropia y reprochable que pueda ser la conducta de un directivo de una institución universitaria sometida a vigilancia especial, el debido proceso y las garantías constitucionales se erigen como barrera, límite y dosificador de una eventual sanción propinada por la autoridad administrativa competente”. 4. Universidad Externado de Colombia El Director del Departamento de Derecho Administrativo de esta universidad, remitió a esta Corporación el concepto elaborado por el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo, en el que concluye que algunos apartes del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, son inexequibles, por quebrantamiento del principio de legalidad, debido proceso y autonomía universitaria. Sobre la censura relacionada con la violación al principio de tipicidad en materia sancionatoria, concuerda con el actor “en el sentido de establecer que los conceptos plasmados en la norma resultan poco precisos. En primer lugar la disposición no profundiza respecto de lo que significa una “grave situación de anormalidad”. ¿Cuándo se configura una grave situación de anormalidad? ¿Cuáles son sus componentes? ¿Cuándo comienza y cuando puede considerarse que termina? Ninguno de estos interrogantes son absueltos por el precepto”. De otra parte, señala que “la norma establece que la conducta debe realizarse “durante la vigilancia especial”. No obstante, no explica en qué consiste dicha vigilancia. Si bien el artículo 11 de la Ley 1740 de 2014, se refiere específicamente a la vigilancia especial, el mismo únicamente la describe como una “medida especial” y tampoco define el concepto (…)”. Agrega que “ni siquiera el contenido de la conducta en sí resulta preciso (…) toda vez que el legislador se vale de expresiones vagas tales como cumplir, impedir o dificultar “la implementación de las medidas u órdenes adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional” para describir el supuesto de hecho. En este sentido, el precepto no establece qué conductas pueden considerarse como punibles”. En cuanto a la consecuencia jurídica que conlleva el supuesto de hecho, considera que no se especifica en qué consiste, ni cuáles son las implicaciones del reemplazo tipificado, el cual puede tener un término de hasta dos años. A partir de ello, concluye que el precepto acusado no cumple con el principio de tipicidad exigido por la Carta en el artículo 29, pues ni la conducta ni la sanción se encuentran descritas de manera clara y precisa. Refiriéndose al cargo relativo al desconocimiento del principio de legalidad (artículos 6 y 122 C.P.), aduce que la norma censurada no define el concepto de “grave anormalidad”, bajo el cual podrán adoptarse las medidas de vigilancia especial. Asimismo, señala que la disposición adolece de claridad en la conducta que está prohibiendo a los consejeros, directivos representantes legales y revisores fiscales de las instituciones de educación superior. Por tanto, estima que el precepto acusado, por su amplitud, podría resultar muy gravoso, debiendo ser reglado. Precisa que “bajo ningún supuesto, corresponde a una facultad discrecional del Ministerio de Educación Nacional el hecho de aplicar o no una sanción, pues dicha idea violaría la finalidad del principio de legalidad de las sanciones”. Finalmente, en concepto de esta universidad, la falencia más grave que presenta el artículo 13 acusado, radica en que contraviene el principio de autonomía universitaria ya que atenta contra la facultad de las instituciones de educación superior de establecer su organización interna, así como la potestad sancionatoria de las mismas al trasladarla al Ministerio de Educación Nacional. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La Viceprocuradora General de la Nación, mediante concepto 006089 del 27 de abril de 2016, se pronuncia en favor de la constitucionalidad de la disposición parcialmente acusada, formulando un condicionamiento. 1. En primer lugar, menciona que aun cuando la vigilancia especial de que trata la norma demandada se surta dentro de un marco de competencias preventivas de vigilancia e inspección de la educación superior “y no dentro de un procedimiento sancionatorio como equivocadamente lo señala el actor”, es necesario verificar el cumplimiento de cada una de las garantías derivadas del debido proceso, aplicables también a las actuaciones y procedimientos administrativos. Así, la Procuraduría advierte que no es cierto que las medidas de vigilancia especial de que trata la Ley demandada, desconozcan el principio de legalidad y la tipicidad, propias del debido proceso. Aduce que el actor yerra al considerar que las conductas reprochadas, las sanciones correspondientes, el procedimiento a seguir y los recursos procedentes, no se encuentran determinados claramente en la ley. Al respecto señala que el Ministerio de Educación Nacional se encuentra habilitado para adelantar procesos preventivos que permitan evaluar, apoyar, fomentar y dignificar la educación superior, conforme a la Ley 1740 de 2014, y en cumplimiento de las funciones de inspección y vigilancia a la enseñanza y en general a la prestación de los servicios públicos, que la Carta deposita en el Presidente de la República. Destaca que antes de que se adopte alguna medida de vigilancia especial, conforme al artículo 12 de la Ley demandada, la autoridad administrativa debe expedir una resolución motivada que debe ser notificada personalmente y contra la cual procede el recurso de reposición, trámite a través del cual las partes discutirán la presencia o no, de las mencionadas causales y, en consecuencia, la procedencia de la vigilancia especial. De esta manera, considera, se satisfacen las garantías de motivación, publicidad y contradicción, emanadas del debido proceso, impidiendo que esta facultad sea empleada de forma arbitraria. 2. Refiriéndose a las expresiones “dificulten la implementación de las medidas y órdenes adoptadas por el Ministerio”, y “oculten o alteren información”, que da lugar a que funcionarios directivos o administrativos puedan ser reemplazados por quien designe el Ministerio de Educación, considera que no son términos vagos o de textura abierta, sino que están claramente delimitados en el mismo cuerpo normativo. Respecto de la primera expresión, asegura se trata del desconocimiento de las medidas preventivas especiales descritas en el mismo artículo 13 de la ley 1740 de 2014, relacionadas con: (i) la designación de “un inspector in situ para que vigile permanentemente y mientras subsista la situación que origina la medida, la gestión administrativa o financiera de la entidad, así como los aspectos que están afectando las condiciones de continuidad y calidad que motivaron la medida”; (ii) la supresión temporal y preventiva del registro calificado; y (iii) la constitución de una fiducia “cuando se evidencia que el manejo de los recursos y rentas afecta gravemente la viabilidad financiera o la prestación del servicio en condiciones de calidad”. En cuanto a la segunda expresión, relativa al ocultamiento o alteración de la información, considera que es claro que la autoridad administrativa requiere acceder a la información contable y administrativa para lograr auditar y evidenciar posibles irregularidades, tal como lo prevé la misma ley en su artículo 9º. Llama la atención sobre el hecho de que el demandante califique la sustitución de los funcionarios como una sanción, cuando en estricto sentido no lo es, toda vez que se trata de un mecanismo orientado a lograr los objetivos de la vigilancia especial. 3. En lo que concierne a la censura sobre la vulneración a la autonomía administrativa, en punto a la posibilidad de que las instituciones se den sus propios dignatarios, la vista fiscal estima que la decisión de reemplazar temporalmente algunas autoridades universitarias, “debe estar circunscrita a los fines de la vigilancia especial, señalados en la ley, los cuales consisten en (…) dar cumplimiento a las medidas de carácter preventivo previamente adoptadas por el Ministerio de Educación o acceder a la información necesaria para auditar y vigilar a la institución de educación superior y de esta forma superar la grave situación de anormalidad que ponga en entredicho la calidad y continuidad del servicio, o el manejo de los recursos, con el propósito de garantizar el derecho a la educación”. De esta manera, afirma que la designación de una persona natural o jurídica por el Ministerio de Educación para reemplazar a los consejeros, directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales, que hayan impedido o dificultado la implementación de las medidas adoptadas o el acceso a la información, es una medida que no solamente debe tener un límite temporal, como en efecto lo tiene (un año prorrogable por una sola vez), sino también uno de carácter material, “lo que implicaría que las funciones y actividades del funcionario designado por la autoridad administrativa debería ceñirse estrictamente a ejecutar lo que las personas originarias de la institución no realizaron o torpedearon”. En ese orden, para el Ministerio Público, “las autoridades designadas por la propia institución universitaria, conservarían la competencia que les asiste para continuar determinando el curso de la institución, de acuerdo con su filosofía”. Entendida de esta forma la medida especial de que trata el numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, en concepto de la Procuraduría, “se estaría salvaguardando de manera simultánea la autonomía universitaria y el ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia al servicio público de educación”. En consecuencia, estima que los apartes demandados del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014 deben ser declarados exequibles, “en el entendido de que las personas naturales o jurídicas designadas por el Ministerio de Educación Nacional para el ejercicio de funciones directivas o administrativas dentro de una institución de educación superior, en reemplazo de los funcionarios designados por ella misma como resultado de la adopción de una medida de vigilancia especial, sólo podrá realizar las actuaciones relacionadas con los aspectos sujetos a evaluación o investigación dentro de la vigilancia especial que se esté llevando a cabo, esto es, dar cumplimiento a las medidas de vigilancia especial que se hayan adoptado previamente y ofrecer a la autoridad administrativa la información veraz que requiera en el marco del ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, con el objetivo de superar la situación de grave anormalidad que afecte la calidad o continuidad del servicio o el manejo de los recursos”. VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 1. Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues los segmentos normativos cuestionados hacen parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley 1740 de 2014. 2. Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión 2.1. En el presente caso el demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de los segmentos acusados del primer inciso y del numeral 4º del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014. En general, el actor y algunos de los intervinientes consideran que en su actual redacción, la disposición vulnera los artículos 6º, 29, 69 y 122 de la Constitución Política, relativos al principio de legalidad, el debido proceso, la autonomía universitaria y el principio de legalidad de los empleos públicos. A su juicio, los apartes normativos cuestionados, al emplear conceptos indeterminados para establecer conductas sancionables, ofrece un excesivo margen de discrecionalidad al Ministerio de Educación Nacional para imponer la sanción de reemplazo de los funcionarios de las instituciones de educación superior, en el marco de la vigilancia especial que se adelante sobre estas últimas. En el mismo sentido, considera que al facultarse a dicho Ministerio para reemplazar a los consejeros, directivos, representantes legales, administradores y revisores fiscales, coarta el derecho que tienen las instituciones de educación superior de establecer su propia organización interna. 2.2. Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional propone la exequibilidad de los segmentos demandados del artículo 13 de la Ley 1740 de 2014, por cuanto las medidas allí contenidas son de carácter preventivo y transitorio, orientadas a superar una situación de anormalidad y, por ende, no tienen carácter sancionatorio. Igualmente, resuelve la supuesta indeterminación de las expresiones censuradas haciendo una lectura sistemática del texto de la ley y destacando que el principio de legalidad es mucho más flexible, a diferencia del derecho sancionador, cuando se trata de medidas administrativas preventivas. Advierte que la autonomía universitaria no es absoluta, ni le otorga a dichas instituciones libertades para desconocer derechos fundamentales o actuar por fuera del orden jurídico, comoquiera que la inspección y vigilancia de la educación superior es una de las limitaciones legítimas a dicha autonomía. 2.3. Para el Ministerio Público las expresiones acusadas no son vagas ni de textura abierta, sino que se encuentran claramente delimitadas por el mismo contexto normativo. Precisa que la sustitución de los funcionarios, lo que el accionante identifica como sanción, no lo es en estricto sentido, pues no se trata de una pena, castigo o medida sancionatoria, sino un simple mecanismo para alcanzar los objetivos de la vigilancia especial. Señala que la norma establece un procedimiento administrativo que salvaguarda el principio de legalidad y el debido proceso, impidiendo que la autoridad administrativa utilice las facultades de forma arbitraria. Finalmente, en cuanto a la posible afectación del principio de autonomía universitaria, considera que debe hacerse un condicionamiento al inciso 4º acusado, toda vez que el reemplazo temporal de las autoridades universitarias por quien designe el Ministerio de Educación, junto al límite temporal previsto en la norma, debe estar circunscrito estrictamente a los fines de la vigilancia especial, esto es, a realizar las labores que los dignatarios originarios omitieron u obstruyeron. 2.4. A partir de los cargos de la demanda, del punto de vista del Ministerio Público y de las intervenciones allegadas, la Corte debe establecer si la facultad del Ministerio de Educación Nacional, en el marco de su función de inspección y vigilancia de la prestación del servicio educativo, de reemplazar al personal directivo o administrativo de las instituciones de educación superior, cuando éstas “no cumplan, impidan o dificulten la implementación de las medidas u órdenes adoptadas” por el Ministerio durante la vigilancia especial u “oculten o alteren información”, contraviene el principio de legalidad, el derecho al debido proceso y la autonomía universitaria, contenidos en los artículos 6º, 29, 69 y 122 de la Constitución Política. 2.5. Para resolver el anterior interrogante, la Sala previamente abordará los siguientes temas: (i) la inspección y vigilancia de la educación superior por parte del Estado y su carácter dual (Ley 1740 de 2014); (ii) el derecho al debido proceso administrativo y el principio de legalidad; (iii) las características y límites de la autonomía universitaria. A partir de estas premisas adelantará el examen de los cargos planteados en la demanda. 3. La inspección y vigilancia de la educación superior por parte del Estado. El carácter preventivo y sancionatorio previsto por la Ley 1740 de 2014. 3.1. Entre las funciones encomendadas al Congreso por el Constituyente, se encuentra la de “[E]xpedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución” (núm. 8º art. 150 C.P.), así como la de “[E]xpedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos” (núm. 23 art. 150 C.P.). Bajo este marco constitucional, corresponde al legislativo desarrollar las competencias en cabeza de la rama ejecutiva para desplegar dichas funciones, contando para ello con un amplio margen de configuración normativa. Del mismo modo, el Congreso está facultado de acuerdo a los artículos 333 y 334 de la Carta, para asignar al ejecutivo competencias de inspección y vigilancia, como una manifestación del poder de intervención del Estado en la economía. En concordancia con lo anterior, la Constitución Política establece entre las actividades inherentes de la administración, las funciones de inspección, vigilancia y control, sobre distintas actividades sociales y sobre aquellas personas u órganos encargados de desarrollarlas. Así, el artículo 189 de la Carta asigna al Presidente de la República ejercer la inspección y vigilancia respecto de la enseñanza (núm. 21), la prestación de los servicios públicos (núm. 22), sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo o inversión de recursos captados del público, así como respecto de las entidades cooperativas y las sociedades comerciales (núm. 24) y ante las instituciones de utilidad común con la finalidad de que las rentas de éstas se conserven y sean debidamente aplicadas y que en todo lo esencial se cumpla la voluntad de los fundadores (núm. 26) En lo que concierne al ámbito de la función intervencionista del Estado en la educación, la doctrina comparada ha precisado que: “Es indiscutible que el Estado tiene el derecho de tomar las medidas para que todo establecimiento de instrucción presente condiciones suficientes de salubridad, lo mismo que para exigir severas garantías de moralidad a todos aquellos que pretenden dirigir la escuela. Tiene ciertamente el derecho, también el deber, de ejercitar en cierta medida un control sobre todos los establecimientos de enseñanza. Es igualmente cierto que el Estado puede y debe ejercer su vigilancia para asegurar que los maestros no atenten contra la libertad psíquica, intelectual y moral de sus alumnos, y con tal fin puede ejercer la inspección de todos los institutos educativos (…). A la inversa, no es menos cierto que el Estado no puede ni debe prohibir ni imponer en una escuela la enseñanza de doctrina alguna. El Estado no puede organizar una inspección para vigilar métodos, doctrinas, tendencias, el espíritu que inspira la enseñanza de la escuela”[1]. A este respecto, el artículo 67 de la Constitución Política establece que la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social. La finalidad atribuida a ella por la Carta, es la de acceder al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La misma disposición superior prescribe que le corresponde al Estado “regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”[2]. En este mismo orden, la adecuada prestación del servicio público de educación compromete la satisfacción de ese derecho fundamental, del bienestar general y del mejoramiento de la calidad de vida de la población y, en esa medida, constituye un fin esencial del Estado. Por ello, corresponde al mismo Estado garantizar que su prestación sea eficiente y de calidad, ya sea se efectúe directamente o a través de los particulares, reservándose en todo caso la competencia para regular, controlar, inspeccionar y vigilar su adecuada prestación (C.P. arts. 365 y 366). Es claro entonces que la facultad de inspección y vigilancia del servicio público de educación le corresponde por mandato superior al Presidente de la República[3], según lo dispuesto por la Constitución (art. 189 núm. 21 y 22), quien acorde con lo consagrado por el artículo 211 del ordenamiento constitucional, podrá delegar[4] en el Ministerio de Educación Nacional todas las funciones asignadas en esta materia por la ley[5]. 3.2. En lo que concierne a la inspección y vigilancia del Estado en la prestación del servicio público de educación superior, la Corte ha señalado que esta debe ejercitarse “dentro del marco constitucional y conforme a las reglas y a los precisos instrumentos que al efecto haya dispuesto la ley ( Artículo 150, numeral 8, C.P.) los cuales encuentran límite no solo en el núcleo esencial de la autonomía constitucionalmente reconocida a las universidades (Artículo 69 C.P.) sino en la necesidad de que esas instituciones en ejercicio de esa misma autonomía logren cabalmente los altos fines sociales previstos en la misma Constitución para los que han sido creadas como producto de la iniciativa de los particulares encaminada a la satisfacción de necesidades que interesan a la sociedad en su conjunto (Artículos 38 y 62 de la Constitución Política)”[6]. 3.3. La intervención del Estado en esta materia ha sido regulada mediante la Ley 30 de 1992[7], modificada parcialmente por la Ley 1740 de 2014[8]. El artículo 31 de la primera establece que el fomento, la inspección y vigilancia de la enseñanza corresponde al Presidente de la República, y estarán orientadas, entre otras, a: “(…) b) Vigilar que se cumpla e impere plena e integralmente la garantía constitucional de la autonomía universitaria. c) Garantizar el derecho de los particulares a fundar establecimientos de Educación Superior conforme a la ley. (…) j) <Literal adicionado por el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Velar por la calidad y la continuidad del servicio público de educación superior. (…) l) <Literal adicionado por el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Velar por el adecuado cubrimiento del servicio público de educación superior. m) <Literal adicionado por el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Que en las instituciones privadas de Educación Superior, constituidas como personas jurídicas de utilidad común, sus rentas se conserven y se apliquen debidamente y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de sus fundadores, sin que pueda consagrarse o darse de forma alguna el ánimo de lucro. n) <Literal adicionado por el artículo 25 de la Ley 1740 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> Que en las instituciones oficiales de Educación Superior se atienda a la naturaleza de servicio público cultural y a la función social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente”. 3.4. Por su parte, la Ley 1740 de 2014, señala que la inspección y vigilancia de la educación superior por parte del Estado tiene una connotación dual, al precisar que “es de carácter preventivo y sancionatorio”, aplicándose a las instituciones estatales u oficiales, privadas, de economía solidaria, y a quienes ofrezcan y presten el servicio público de educación superior (art. 4º). Igualmente, se precisa que dicha función vela por los objetivos establecidos en el artículo 3º. Estos son: “1. El cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la prestación o administración del servicio público de educación por parte de las instituciones de educación superior. 2. El cumplimiento de los estatutos y reglamentos de las instituciones de educación superior y del régimen legal especial, si lo hubiere. 3. La prestación continua de un servicio educativo con calidad. 4. La atención efectiva de la naturaleza de servicio público cultural de la educación y de la función social que le es inherente. 5. La eficiencia y correcto manejo e inversión de todos los recursos y rentas de las instituciones de educación superior a las que se aplica esta ley, en los términos de la Constitución, la ley y sus reglamentos. 6. La protección de las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. 7. La garantía de la autonomía universitaria. 8. La protección del derecho de los particulares a fundar establecimientos de educación superior conforme con la Constitución y la ley. 9. La participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones. 10. El fortalecimiento de la investigación en las instituciones de educación superior. 11. La producción del conocimiento y el acceso a la ciencia, la tecnología, las humanidades, la filosofía, la cultura y el arte. 12. El fomento y desarrollo del pensamiento científico y pedagógico en las instituciones de educación superior”. Esta misma ley confiere directamente al Ministerio de Educación, a fin de garantizar, entre otros, los aludidos objetivos, la facultad de ejercer la inspección y vigilancia del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que regulan la educación superior, incluyendo las normas de calidad, administrativas, financieras y técnicas, así como del cumplimiento de sus estatutos y reglamentos. Igualmente, se le faculta para expedir los lineamientos y reglamentos en desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia, sobre la manera en que las instituciones de educación superior deben cumplir las disposiciones normativas que regulan el servicio público educativo, como fijar criterios técnicos para su debida aplicación (art. 5º). En materia de la función de inspección, el artículo 6º de la Ley 1740 de 2014, faculta al Ministerio de Educación para “solicitar, confirmar y analizar en la forma, detalle y términos que determine, la información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica, administrativa o de calidad de cualquier institución de educación superior, o sobre operaciones específicas de la misma a las que aplica esta ley”. Para estos efectos, el Ministerio cuenta con importantes facultades, en los términos del artículo 7º, para acceder y verificar la información, pudiendo solicitar reportes e informes, interrogar a personas, examinar la infraestructura de las instituciones y adelantar averiguaciones[9]. Respecto a la función de vigilancia, la ley otorga al Ministerio de Educación la facultad de velar porque en las referidas instituciones se cumpla con las normas para su funcionamiento, se desarrolle la prestación continua del servicio público en condiciones de calidad; y de supervisar la implementación de correctivos que permitan superar situaciones críticas de orden jurídico, económico, contable, administrativo o de calidad (art. 8º). Con estos fines, la ley permite al Ministerio hacer seguimiento a las actividades de tales instituciones, practicar visitas, adoptar medidas, tramitar reclamaciones y quejas, adelantar investigaciones, solicitar la cesación de actuaciones contrarias a la ley o a los estatutos, solicitar informes, hacer acompañamiento en la implementación de medidas para el restablecimiento de la continuidad del servicio o el mejoramiento de su calidad y conminar a sus representantes legales y directivos, para que se abstengan de realizar actos contrarios al ordenamiento jurídico (art. 9º)[10]. 3.5. En virtud del carácter dual de la inspección y vigilancia del Estado respecto de la educación superior, el legislador dotó al Ministerio de Educación Nacional de una serie de medidas administrativas de orden preventivo, tendientes a “promover la continuidad del servicio, el restablecimiento de la calidad, el adecuado uso de las rentas o bienes de las instituciones de educación superior de conformidad con las normas constitucionales, legales y reglamentarias, o la superación de situaciones que amenacen o afecten la adecuada prestación del servicio de educación o el cumplimiento de sus objetivos, sin perjuicio de la investigación y la imposición de las sanciones administrativas a que haya lugar”. Por tanto, el Gobierno, a través del Ministerio, cuenta con mecanismos para lograr tales propósitos, pudiendo adoptar, mediante acto administrativo motivado, una o varias de las siguientes medidas (art. 10): “1. Ordenar la presentación y adopción de planes y programas de mejoramiento encaminados a solucionar situaciones de irregularidad o anormalidad y vi...