Sentencia C-489 de 2000

C-489-00 Sentencia C-489/00 Sentencia C-489/00 PENSION GRACIA DE DOCENTE-Exclusión a partir de fecha determinada COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Existencia El fenómeno de la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha reiterado la Corte, no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico. COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Existencia Hay lugar a declarar la cosa juzgada formal "cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio", y la cosa juzgada material "cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos." En este último caso tal fenómeno "tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política." COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por contenidos normativos diferentes NORMA DEROGADA-Permanencia de efectos DERECHO A LA IGUALDAD EN PENSION GRACIA DE DOCENTE-No desconocimiento por concesión hasta determinada fecha DERECHOS ADQUIRIDOS EN PENSION GRACIA DE DOCENTE-Reconocimiento a quienes completaron todos los requisitos antes de vigencia de ley Referencia: expediente D-2637 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2 parcial, del artículo 15 de la ley 91 de 1989 Demandante: Angel Antonio Tapia Rodríguez Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo del año dos mil (2000). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente S E N T E N C I A I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano ANGEL ANTONIO TAPIA RODRIGUEZ, demandó en forma parcial el numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989 "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio". Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. I. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 39124 del 29 de diciembre de 1989 y se subraya lo demandado. LEY 91 DE 1989 "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales el Magisterio" (…..) "Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. (…) 2. Pensiones a) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuvieren o llegasen a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. a) Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados y para aquellos que se nombran a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de la ley se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a la mesada pensional." 3. (….) I. LA DEMANDA Considera el actor que la expresión "vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980", que aparece subrayada en el literal a) antes transcrito, "deja sin derecho a recibir la pensión gracia a los maestros de primaria que se vinculen a partir del 1 de enero de 1981, desconociéndoles un favor del que disfrutan desde hace más de 50 años, por disposición de leyes anteriores (116 de 1913, 118 de 1914 y 37 de 1933), lo cual se traduce en un trato discriminado e inequitativo para los docentes vinculados a partir de 1981. La desigualdad y discriminación planteada se confirma, además, si tenemos en cuenta que el legislador no establece razones para quitarle la pensión a los nuevos maestros de un solo tajo, arrasando de contera con disposiciones anteriores que se han consolidado, a través de los años con el desenvolvimiento social del país respecto de las disposiciones constitucionales vulneradas, es claro que la injusta situación descrita vulnera el predicado del artículo 13 y 58 de la Carta Fundamental, ya que el legislador no sólo discrimina, sino que desconoce derechos adquiridos consolidados desde hace más de medio siglo (la pensión de gracia data de 1913) de manera que una vez constituido el derecho concreto resulta infrangible ante nuevas disposiciones." I. INTERVENCIONES 1. Intervención del Presidente de la Federación Colombiana de Educadores -FECODE- El ciudadano TARSICIO MORA GODOY, en su calidad de Presidente de FECODE, intervino para coadyuvar la demanda, por las razones que a continuación se resumen: - El aparte acusado del artículo 15 de la ley 91/89 vulnera los derechos de los docentes al colocarlos en grave desventaja y desigualdad frente a otros sectores de la sociedad e incluso frente a sus propios compañeros que vienen recibiendo la pensión gracia. La situación desventajosa que viven los docentes nacionales no ha variado a lo largo de este siglo "por lo que las razones de las leyes 114/13, 116/28 y 37/33, no pueden desconocerse así no más, sin deteriorar la ya grave situación de los docentes que con esta pensión tienen la posibilidad de compensar su precario salario". La diferencia de trato no tiene fundamento constitucional ni un "carácter objetivo y razonable". - Según el interviniente la norma objeto de demanda, "excluye en forma expresa de la pensión de gracia, a los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, estableciendo de manera clara, la exclusión y la odiosa discriminación, en especial, con carácter retroactivo, toda vez que la norma atacada fue expedida en diciembre de 1989. La única forma de subsanar la deficiencia, es restableciendo el principio de igualdad entre nacionalizados y nacionales, eliminando el carácter retroactivo de la norma." 2. Intervención del Ministerio de Educación Nacional El ciudadano HERNANDO ALIRIO CADENA GOMEZ, actuando como apoderado del Ministerio de Educación Nacional, se opone a las pretensiones del actor, pues considera que el aparte acusado del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91/89 no infringe el ordenamiento superior, ya que no hace diferenciaciones ni concede trato desigual o discriminatorio que afecte a los educadores nacionales. Los fundamentos que expuso son los siguientes: - La ley 114 de 1913 creó la pensión gracia para los maestros de enseñanza primaria oficial, la cual era costeada con fondos públicos, a pesar de estar a cargo de los departamentos. Posteriormente, la ley 116 de 1928 hizo extensiva dicha pensión a los empleados y profesores de las escuelas normales e inspectores de instrucción pública, permitiendo que tales servidores pudieran percibir simultáneamente dos pensiones de carácter nacional, porque no hizo ninguna distinción y la enseñanza en esa época era costeada por la Nación. - La ley 37 de 1933 extendió tal beneficio a los maestros que hubieran cumplido el tiempo de servicio señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria, al igual que el derecho a recibir dos pensiones de carácter nacional, por cuanto la educación secundaria estaba a cargo de la Nación. Entonces, no se infringe el principio de igualdad pues tanto los docentes de primaria como los de secundaria tienen derecho a recibir dicha pensión cuando cumplan los requisitos exigidos en la ley. I. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación en concepto No. 2001 del 14 de diciembre de 1999, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del aparte acusado del literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989, con fundamento en los mismos argumentos que expuso esta corporación en la sentencia C-084/99, los cuales transcribe, para declarar exequible la pensión de gracia en favor solamente de los docentes vinculados antes del 1 de enero de 1981, cargo que es idéntico al que en esta oportunidad se plantea. Además, agrega el Procurador que en este caso no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional por que en la sentencia antes citada la Corte sólo se pronunció sobre algunas expresiones del literal b) del numeral 2 del artículo 15, y no sobre la que hoy se acusa. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución, corresponde a esta corporación decidir la presente demanda, por dirigirse la acusación contra una disposición que forma parte de una ley. 2. Planteamiento del problema En el presente caso debe resolver la Corte si la disposición acusada al establecer el derecho a la pensión de gracia solamente para los docentes "vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980" y no para quienes se vinculen con posterioridad, infringe el principio de igualdad y desconoce derechos adquiridos. 3. Inexistencia de cosa juzgada Como bien lo afirma el Procurador General de la Nación, esta corporación ya se pronunció sobre el mismo asunto a que se refiere la presente demanda en la sentencia C-084/99[1], al resolver una acusación contra las expresiones "a partir del 1 de enero de 1981" y "y para aquellos" del literal b) del numeral 2 del mismo artículo que hoy se impugna, por idénticas razones a las que aquí se esgrimen, esto es, la violación del principio de igualdad y el desconocimiento de derechos adquiridos. El fenómeno de la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha reiterado la Corte, no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico. En efecto: hay lugar a declarar la cosa juzgada formal "cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio", y la cosa juzgada material "cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos."[2] En este último caso tal fenómeno "tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política." En el caso bajo examen no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional frente a lo decidido por la Corte en la sentencia C-084/99, pues en dicha oportunidad el pronunciamiento recayó sobre las expresiones "vinculados a partir del 1 de enero de 1981" y "para aquellos" contenidas en el literal b) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989 y la acusación a que se refiere este proceso versa sobre la expresión "vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980" del literal a) del numeral 2 del artículo 15 del mismo ordenamiento. Es decir, que si bien tales disposiciones guardan íntima relación de conexidad y producen efectos similares, su contenido normativo es distinto. Ante esta circunstancia, las consideraciones que hizo la Corte en esa ocasión para declarar la exequibilidad de lo acusado, serán las que sirvan de fundamento para adoptar igual determinación en relación con la frase que hoy es objeto de impugnación. En el fallo precitado dijo la Corte: "De la norma acabada de transcribir, surge entonces que de acuerdo con lo preceptuado en el numeral segundo, literal B, del citado artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a los docentes vinculados con posterioridad al 1º de enero de 1981, tanto nacionales como nacionalizados, al igual que para los nombrados a partir del 1º de enero de 1990, “se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, con sujeción al “régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”. Es decir, que la citada Ley 114 de 1913 y las que posteriormente la modificaron o adicionaron, o sea las Leyes 111 de 1928 y 37 de 1933 que ampliaron su radio de acción, fueron derogadas por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual reguló íntegramente la materia relativa a las prestaciones sociales del magisterio y creó para el efecto un Fondo Nacional cuyo objeto es, precisamente, el atender lo relativo, entre otras cosas, al pago de pensiones del sector docente. Demostrado como se encuentra que la Ley 114 de 1913 y las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 fueron derogadas por la Ley 91 de 1989 (artículo 15), queda entonces por analizar lo relativo a los efectos temporales posteriores a su derogación, para determinar sí, por estarlo surtiendo en la actualidad el pronunciamiento de la Corte sobre su exequibilidad o inexequibilidad ha de ser de mérito, o si, por el contrario, es procedente la inhibición por carencia actual de objeto. Como puede apreciarse, conforme a la regla primera, numeral 2º literal A del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, “los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”, pensión ésta que “será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. De esta suerte, resulta claro, entonces, que por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”. Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”. Siendo ello así, es forzoso concluír que en relación con la pensión gracia que creó la Ley 114 de 1913, pueden presentarse, en la actualidad tres situaciones: la primera, la de quienes obtuvieron el reconocimiento de la misma antes de la expedición de la Ley 91 de 1989 y la continúan disfrutando; la segunda, la de quienes reunieron los requisitos para su reconocimiento pensional bajo el imperio de esa ley, y no la han reclamado todavía, pero pueden solicitarla; y la tercera, la de quienes la solicitaron y no han obtenido a la fecha su reconocimiento, pero éste se encuentra en trámite. Queda claro, entonces, que en virtud de lo dispuesto por el artículo 15, numeral 2º, literal b), de la Ley 91 de 1989, la pensión de gracia a que se ha hecho mención, sólo subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, puesto que “para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquéllos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, pensionados que “gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. (..)De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal. Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. De manera pues que, en cuanto a las situaciones jurídicas particulares y concretas, ya constituidas, ellas en nada resultan afectadas por la nueva normatividad." Y en punto concreto a la no vulneración del principio de igualdad ni de derechos adquiridos, se expresó lo siguiente: "Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada, en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso. La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho. La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación." No obstante lo anterior, la Corte considera importante hacer claridad en lo siguiente: a los docentes que antes de entrar a regir la ley 91/89 (diciembre 29/89) hubieran completado todos los requisitos exigidos en el ordenamiento positivo para tener derecho a la pensión de gracia, deberá reconocérseles, pues los derechos adquiridos, por expreso mandato constitucional (art. 58 C.P.), deben ser protegidos y respetados por la ley nueva. De ahí que esta corporación haya reiterado la regla general contenida en el artículo 58 de la Carta, de acuerdo con la cual: una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. En consecuencia, la expresión que aquí se acusa en estos casos no tendría operancia. No sucede lo mismo con quienes para esa fecha aún no habían cumplido los requisitos para gozar de tal pensión, pues frente a ellos simplemente existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, esto es, cuando cumplieran la condición faltante. Por tanto, bien podía el legislador modificar esas expectativas de derecho, sin vulnerar norma constitucional alguna. En razón de lo anotado, se procederá a declarar exequible la expresión acusada del literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia dicha ley, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por constituir derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer. I. DECISION En mérito de lo expuesto, la sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, R E S U E L V E : Declarar exequible la expresión "..vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980…" contenida en el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer. Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Presidente ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado FABIO MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General [1] M.P. Alfredo Beltrán Sierra [2] sent. C-427/96 M.P. Alejandro Martinez Caballero