Sentencia C-486 de 2016

C-486-16 Sentencia C-486/16 PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2016-Inclusión de norma que modifica aspecto relativo a la vigencia de los derechos laborales, desconoce el principio de unidad de materia e implica un retroceso en el ámbito de protección del auxilio de cesantía En el caso objeto de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el análisis precedente, el legislador decidió adoptar una medida regresiva, como es la modificación y el retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una ley anual de presupuesto; y en que esa decisión normativa afecta a un grupo de trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta providencia. Así las cosas, evidenciando que se pudieron presentar pagos tardíos a las cesantías que implican mora, la Corporación le da efectos retroactivos a la decisión, para que se paguen los intereses de mora de acuerdo a la legislación anterior, es decir el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga argumentativa DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Exigencias adicionales JUICIO DE IGUALDAD-Etapas/JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad PRESUPUESTO-Definición LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Rango “cuasi-constitucional” LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Alcance CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PRESUPUESTAL-Importancia LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LA LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Criterios fijados por la jurisprudencia constitucional LEY DE PRESUPUESTO-Reglas jurisprudenciales para evaluar cuando una norma incorporada a la relación de gastos e ingresos, puede llegar a tener una relación directa y por ende no puede ser proscrita LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Normas generales deben tener carácter temporal, referirse a su debida ejecución de conformidad con el correspondiente Estatuto Orgánico y tener fundamento en leyes preexistentes LEY DE PRESUPUESTO-Debe guardar una conexidad causal, teleológica, temática y sistemática LEY DE PRESUPUESTO-Disposiciones que se incluyan no pueden tener vocación de permanencia, modificar reglas generales o establecer normas autónomas de carácter material PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE RETROCESO EN MEDIDAS ADOPTADAS POR EL ESTADO PARA GARANTIZAR FACETAS PRESTACIONALES DE DERECHOS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y GARANTIA DE NO REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y DE LA PROHIBICION DE REGRESION-Alcance PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Mandato normativo derivado del derecho internacional de los derechos humanos para determinar la validez de medidas destinadas a aumentar el goce de los derechos constitucionales, así como aquellas que eventualmente constituyan un retroceso PROHIBICION DE REGRESIVIDAD O PROHIBICION DE RETROCESO-Se desprende de forma inmediata del mandato de progresividad PAGO DE CESANTIAS Y MORA EN EL PAGO A DOCENTES OFICIALES-Contenido y alcance/PAGO DE CESANTIAS PARA EL MAGISTERIO-Características PERSONAL DOCENTE-Modalidades de vinculación a tener en cuenta en lo que tiene que ver con el pago de cesantías e intereses de mora DOCENTES OFICIALES-Semejanzas con los servidores públicos/SERVIDORES PUBLICOS-Términos para el pago oportuno de las cesantías De acuerdo a la legislación y la jurisprudencia, los docentes oficiales han sido considerados como servidores públicos con características especiales. En lo que hace al pago de las cesantías y la mora en el cumplimiento de esta obligación, es aplicable la Ley 1071 de 2006 que en su artículo 4º que establece el término máximo de quince (15) días para proferir la resolución de la solicitud y el artículo 5º, según el cual la entidad pagadora cuenta con un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para el pago. El interés de mora en esta normativa equivale a “…un día de salario por cada de retardo hasta que se haga efectivo el pago”. CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos de las decisiones/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para modular los efectos de sus sentencias SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos retroactivos Referencia: Expediente D-11244 Actor: Yobany López Quintero Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016” Magistrada sustanciadora: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Yobany López Quintero instauró acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”. II. NORMAS DEMANDADAS El texto normativo se transcribe a continuación: “Ley 1769 de 2015 (Noviembre 24) Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016 El CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] Artículo 89. Pago de Cesantías del Magisterio. El pago que reconozca el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG– por concepto de cesantías parciales o definitivas a sus afiliados se deberá realizar dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación y pago de la prestación social solicitada. A partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a título de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.” 2. El demandante considera que el texto normativo acusado excede los límites impuestos para el desarrollo de una ley presupuestal y vulnera los artículos 13, 53, 123, 151, 158 y 169 de la Constitución Política. Plantea sus argumentos en los siguientes términos: 2.1. Infracción del principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 C.P. y 193 Ley 5ª de 1992). Considera que el legislador omitió su obligación constitucional de acatar el principio de unidad de materia al incorporar dentro de la Ley 1769 de 2015, en el artículo 89, una regulación en la que fija el plazo para el pago de cesantías a los servidores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–, y define cómo debe calcularse el valor de la sanción ante la tardanza en dicho pago. Continuó explicando: “Conforme a la estructura del presupuesto, tenemos que en la Ley 1769 de 2015 el capítulo V, está conformado por los artículos 37 a 123 denominado “DISPOSICIONES VARIAS”, normas cuya finalidad, según el modelo legal es “…asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación…”, sin embargo, en una extralimitación de la función legislativa, en la expedición de la referida normativa, dentro de dicho bloque, específicamente en el artículo 89, se reguló un tema ajeno a la finalidad de consolidar la apropiada ejecución del presupuesto, sino que establece una regla o (sic) procedimiento para el reconocimiento de una prestación social a un grupo específico de servidores públicos –docentes al servicio del Estado–, lo cual resulta impropio, inadecuado e improcedente al amparo de los artículos 158 y 169 de la Carta Política. El artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, rompe, sin lugar a dudas la relación de conexidad que debe existir entre el título o nominación de la ley, su teleología y ejecución, para incursionar en el ámbito de los extraño o (sic) ajeno a la misma. Tal irregularidad en la ley, indudablemente derrumba la presunción de constitucionalidad de que gozan los actos del legislador. Ahora, no es de recibo que dentro de una norma jurídica con una vigencia temporal para su ejecución como es la ley de presupuesto, se incluya una disposición, violentando los principios de la técnica legislativa que no tiene ninguna relación con la correcta ejecución del presupuesto. Sino, reguladora de derechos de los trabajadores que tienen una protección especial y que sus normas tienen vocación de permanencia por el motivo de proteger un derecho humano fundado en la existencia de una relación laboral, además de poderse regular a través de una ley ordinaria, no orgánica como la del presupuesto. […] En el presente asunto el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, no encaja dentro del título que delimita la materia, ni guarda relación interna con el contenido global del articulado legal. Se hace más que notoria o evidente la incursión del legislativo por fuera del marco constitucional, al incluir lo regulado en el citado artículo dentro de una ley que debe tener un contenido proporcionado a la materia que regula, esto es, el presupuesto nacional de rentas y gastos. Si se analiza a fondo el contenido de la disposición demandada, se advierte con facilidad que carece de conexión directa con el contenido de la segunda parte de la ley 1769 de 2005, esto es, el –presupuesto de gastos y apropiaciones– y por encontrarse dentro del segmento de “DISPOSICIONES VARIAS” cuya finalidad es la correcta ejecución del presupuesto, se torna ajena e incoherente con el contenido teleológico de tal acto del congreso. Y es que, si se mira la Sección 2201 de la Ley 1769 de 2015, la misma, corresponde al presupuesto de gastos y apropiaciones dispuesto para el Ministerio de Educación, fracción dentro de la cual, debieron apropiarse los valores con los que eventualmente, deban satisfacerse las sumas que se originen en la tardanza del ejecutivo a través del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el reconocimiento y pago de la cesantía a los docentes oficiales. Así las cosas, se evidencia de manera más contundente la carencia de relación o conexidad directa o material del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, acusado de inconstitucionalidad…”[1] (mayúscula, cursiva, negrillas y subrayas originales). 2.2. Infracción del derecho a la igualdad (art. 13 y 123 C.P.). Señala que la norma demandada está dirigida a un grupo determinado de trabajadores, esto es, los docentes oficiales, que reciben el pago de sus prestaciones por medio del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–. A continuación, establece un paralelo entre la Ley 1769 de 2015 y la Ley 1071 de 2006[2], esta última dirigida a los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Dicha ley, en su artículo 5, señala que la entidad pública pagadora tiene un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público para el pago de esta prestación social y que, en caso de mora, la entidad obligada reconocerá y asumirá con sus propios recursos y en favor del beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas. Con fundamento es esa previsión, el demandante sostuvo: “Se evidencia de la lectura de las normas […], que no obstante, existir una norma constitucional que sitúa en un mismo nivel a quienes ostentan la calidad de servidores públicos, a los que sin excepción se les debe aplicar sin ninguna distinción la ley 1071 de 2006; el legislador en un nefasto acto discriminatorio, varía la condición normativa al colectivo docente al modificar tal derecho, el cual, tiene la connotación de ser legislativamente “adquirido”, expidiendo el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015. […] El contenido de la norma dispuesta en el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, reitero, sustrae al grupo de servidores de la educación (docentes) de la aplicación de la Ley 1071 de 2006, la cual ofrece mejores derechos a sus beneficiarios, transgrediendo, no sólo el derecho a la igualdad de estatus constitucional, sino además el principio de favorabilidad que debe primar en el campo laboral cuando, una norma, de dos que regulen el mismo asunto, mengue los derechos de los trabajadores, también de orden constitucional. Conforme a los anteriores razonamientos, la norma censurada resulta transgresora del derecho a la igualdad, el cual debe analizarse en este caso, como el régimen general de los servidores públicos, dentro de los que también se hallan incluidas todas las personas que hacen parte del colectivo docente oficial, pues, la norma demandada, los excluye de los beneficios generales a que se refieren las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en el momento de causarse mora por la tardanza en el pago de la cesantía –parcial y/o definitiva– por parte del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya que les genera una diferencia negativa en la forma como deben ser tasados los valores de la sanción. La Honorable Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha indicado que resulta discriminatorio darle un tratamiento diferente y menos favorable a un trabajador que ostente las mismas calidades, en este caso el hecho de que los docentes son servidores públicos y por ende si existe una norma más favorable dentro del régimen general respecto del Régimen Especial que los cobija debe aplicarse el más favorable al trabajador…”[3] (negrillas originales). 2.3. Menoscabo de los derechos de los trabajadores (art. 53 C.P.). Retomando la comparación entre lo regulado por las leyes 1769 de 2015 y 1071 de 2006 en relación con el plazo para pagar las cesantías y la mora por el no pago oportuno de dicha prestación, señaló que el texto normativo acusado modifica de manera ostensible y negativa los valores que deben ser cancelados a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG– en caso de incurrirse en mora en el reconocimiento y pago de la cesantía. Precisó: “(…) las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, regularon de manera accesoria la prestación social —cesantía— creando la posibilidad de imponer una sanción a la entidad que le corresponde el pago de la misma y a favor del trabajador, cuando por aquella, se incurra en mora en la cancelación de la prestación por la transgresión de los términos allí dispuestos. No queda duda [de] que las normas citadas en el párrafo anterior, han instituido unos derechos laborales accesorios a todas las personas humanas que tienen la calidad de —servidores públicos—, derechos generales, que se pueden ver materializados y calculados de manera objetiva, pues, su liquidación puede efectuarse sin dificultad en todos los casos, cuándo (sic), vencidos los términos para la cancelación de la prestación, sin que se cumpla con el pago, empieza a generarse una mora que corresponde a un día de salario por cada día de mora hasta que se haga efectivo el pago. La norma demandada, modifica de manera ostensible y negativa los valores que deben ser cancelados a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Económicas del Magisterio, en caso de incurrirse en mora en el reconocimiento y pago de la cesantía —parcial o definitiva—, ya que menoscaba sus derechos frente a los demás —servidores públicos— en razón de que mientras al colectivo docente se cancelará a título de mora ‘…intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada’, a todos los demás servidores públicos, se les aplicará, en caso de mora en el pago de la cesantía parcial o definitiva la sanción a que se refieren las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. No es necesario ser un experto […] para advertir el mandato negativo de la norma demandada para el cálculo de la cifra que eventualmente corresponda, en caso de que por parte del Fondo de Prestaciones Sociales del magisterio, se incurra en mora en el pago de la cesantía de un docente, pues, mientras a los otros servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, se les cancela un día de salario por la mora en el pago de tal prestación, a la persona, que tenga la calidad de docente, sólo se le cancelará un interés legal a la tasa del DTF efectiva anual sobre la suma no pagada, lo que reduce hasta el poder adquisitivo, teniendo en cuenta que la DTF en la mayoría de los casos es inferior al IPC”[4]. En síntesis, plantea que la norma constituye una regulación negativa frente al régimen general que anteriormente se les aplicaba a todos los servidores públicos. La nueva regulación disminuye el alcance de un derecho laboral protegido por el artículo 53 Superior y afecta específicamente a los docentes. 2.4. Desconocimiento de la reserva de ley orgánica (art. 151 C.P.). Finalmente, señaló que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica. Y si bien la Ley 1769 de 2015, aun cuando haya sido aprobada por la mayoría prevista en el artículo 151 constitucional, por sus limitaciones materiales y temporales, no puede modificar o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente como lo es la Ley 1071 de 2006, anteriormente referida. III INTERVENCIONES 1. Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación (Fecode) Fecode intervino en el trámite de la referencia con el propósito de solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma demandada por violación al principio de “unidad de materia legislativa presupuestal”, el principio de igualdad, en contra del personal docente afiliado al Fondo de Prestaciones Sociales y el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Desconoce el principio de unidad de materia en el ámbito presupuestal porque no tiene conexidad con ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2016, puesto que la ley anual de presupuesto (Ley 1769 de 2015, en este caso) no puede incorporar normas que no guarden relación con el presupuestos de rentas, la ley de apropiaciones y las disposiciones generales. Esta norma no está orientada a la ejecución presupuestal sino al incremento del plazo para el pago y el cambio de la sanción moratoria de las cesantías definitivas o parciales del personal docente oficial. No tiene conexidad temática, por ausencia de una vinculación objetiva y razonable, ya que consagra una regla ajena al tema presupuestal, como es el pago de las cesantías. No establece un ingreso, ni autoriza un gasto. Tiene un contenido normativo autónomo y permanente, al contrario de la ley anual del presupuesto. Viola el principio de igualdad, pues crea un contenido normativo que se aparte del artículo 5º de la ley 1801 de 2006, de manera que a partir del 1º de enero de 2016 “!habrá dos tiempos perentorios, autónomos y diferentes para el pago de las cesantías definitivas y parciales, el primero, establecido únicamente para los docentes por la disposición normativa demandada que ordena que el pago se efectúe dentro del término improrrogable de sesenta (60) días hábiles contados a partir de la firma del acto administrativo que decreta su liquidación y pago; mientras que, el segundo, contemplado por el artículo 5º de la Ley 1971 (sic) regirá para los demás servidores públicos que recibirán su pago en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles contado a partir de la fecha que quede en firme el acto administrativo que decide su liquidación y ordena el pago”. En el mismo sentido, la sanción moratoria es distinta para los docentes, pues “su régimen está atado a los intereses moratorios a la tasa DTF anual, mientras que para los demás servidores está ligado a un día de salario por cada día de retardo”, siendo mucho más beneficiosa la segunda, que aquella especialmente definida para los docentes. Finalmente, desconoce el artículo 11 del Decreto Ley 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto, por tratarse de una norma general incorporada a la Ley anual del Presupuesto. 2. Ministerio de Hacienda El Ministerio de Hacienda solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo por ineptitud de la demanda, por considerar que su censura no se dirige contra un contenido real y existente, sino que gira en torno a una interpretación puramente subjetiva del enunciado normativo que cuestionan. En cuanto al cargo por presunta violación del principio de igualdad, considera que la demanda no cumple el requisito de suficiencia o de crear una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma, ni con el de pertinencia, pues su argumentación discute exclusivamente la conveniencia de la disposición. De manera subsidiaria, solicita que se declare la exequibilidad de la norma, pues se trata de una norma específicamente definida para regular el desembolso de cesantías durante el año 2016, y no tiene la vocación de permanencia que argumenta el actor. En ese sentido, tiene conexión con la Ley 1769 de 2015 (Anual del Presupuesto para el año 2016) y busca lograr una cabal ejecución del presupuesto, sin derogar ninguna disposición sustantiva. En caso de que la Corte decida pronunciarse de fondo en el tema de igualdad indica que el actor omitió relacionar el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes, que difiere sustancialmente del resto de los empleados. De acuerdo con el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, las prestaciones sociales a cargo del Fomag serán reconocidas por el fondo, previa aprobación del proyecto de acto administrativo que elabore la secretaría de la entidad territorial a la que se encontrare afiliado el docente. Sólo a partir de que el acto administrativo sea emitido con el concurso del Fomag y la Secretaría de educación respectiva, comienza a contarse el plazo para el pago de cesantías. Para el caso de los docentes, el consejo de Estado ha formulado una regla jurisprudencial según la cual el término para este pago no es de 45 días a la ejecutoria del acto, sino desde la fecha de radicación de la solicitud, “cuando se observe que esta tardó más de 15 días en ser decidida”, de manera que los docentes y los demás servidores públicos no se encuentran actualmente en una situación de igualdad. En cuando al tercer cargo, remite a sus argumentos sobre la ausencia de violación del principio de unidad de materia. 3. Fiduciaria La Previsora (Fiduprevisora) La entidad Fiduprevisora SA intervino en el trámite con el propósito de defender la constitucionalidad de la norma demandada. Estima que no hay violación al principio de unidad de materia, pues el artículo demandado es una disposición incorporada en el presupuesto de 2016, que “contiene un supuesto de hecho que consiste en modificar la forma como se causa el derecho a constituirse en mora en el pago de la cesantías definitivas (sic( y parciales a favor del personal docente afiliado al Fondo, y sus efectos atienden a la posibilidad misma de estabilización económica del patrimonio autónomo, de tal forma que el elemento consustancial que subyace en la disposición demandada es, ni más ni menos, el resultado de una valoración estricta del Legislador para asegurar la partida presupuestal del Fondo”, estando clara su conexidad con la materia general desarrollada por la ley anual de presupuesto. Considera que no existe violación al principio de igualdad pues las diferencias (el trato distinto) adoptadas por el Legislador no obedecen a criterios irrazonables, en perjuicio de población vulnerable, tomadas a partir de “lineamientos diferenciadores que no se encuentren justificados. Por el contrario”, se dirige a estabilizar los ingresos y egresos del patrimonio autónomo para una distribución efectiva de las partidas presupuestales para el reconocimiento y pago de tales prestaciones. 4. Ministerio de Educación Extemporáneamente, el Ministerio de Educación presentó un escrito en el que solicita a la Corte que se declare inhibida para fallar, o en su defecto, defiende la exequibilidad de las normas. En lo que tiene que ver con la ausencia de claridad aduce que, en el cargo por violación al artículo 11 del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del presupuesto), el concepto de violación debería encaminarse a acreditar que el artículo violado no asegura la correcta ejecución del presupuesto o que la vocación temporal de la norma exceda el límite previsto en tal estatuto. El cargo lo que pretende es acreditar que la disposición cuestionada viola una norma legal sustantiva, lo que no es cierto. Estima, además, que el ciudadano incurre en errores semejantes al hablar del principio de unidad de materia, pues se encamina a indicar que la norma no tiene vocación de ejecutar el presupuesto de 2016, sino de establecer una regla o procedimiento para el reconocimiento de una prestación social, violando los límites temporales de las normas presupuestales. En lo concerniente a la certeza, considera que, en la medida en que no existe certeza acerca de la existencia de un plazo para el pago de las cesantías de los educadores afiliados al Magisterio, ni es posible saber que efectivamente el Legislador tuvo como intención modificar dicho plazo. Ninguna de esas apreciaciones es cierta. En cuanto al fondo, el núcleo de su argumentación consistió en señalar que los docentes tienen un régimen especial en materia de cesantías, lo que excluye la posibilidad de que el trato diferenciado se considere una violación del principio de igualdad y de los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo (artículos 13 y 53 CP). Añadió, en fin, que la norma persigue eficiencia y racionalidad en el gasto público y tiene a asegurar la correcta ejecución del presupuesto de la Nación. 5. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC) El centro educativo presentó un escrito extemporáneo, con el propósito de coadyuvar los cargos de la demanda. IV. PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN En ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, el Procurador General de la Nación radicó en la Corte el concepto 6086, el veintiséis (26) de abril de dos mil dieciséis (2016). 1. En cuanto al cargo de unidad de materia, el Procurador General de la Nación considera que la disposición acusada desconoce el carácter temporal de las leyes de presupuesto, y añade que el artículo demandado no contiene una estimación de ingresos, una autorización de gastos, o una norma para la debida ejecución del presupuesto, por lo que estima que el cargo debe prosperar. “De esta forma, el jefe del ministerio público considera que la norma acusada no está autorizando la ejecución de un gasto para el año 2016 sino, muy por el contrario, regulando un aspecto totalmente diferente como es el relativo a las cesantías parciales o definitivas del magisterio, las cuales constituyen unas prestaciones que se generan de manera permanente en el tiempo y que, incluso, podrían estar afectando vigencias figuras. Y, en tal sentido, esta norma no responde a los parámetros establecidos en el artículo 11 del decreto 111 de 19996, que compila las normas que contienen el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en donde expresamente se indica que tales normas generales ‘regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expida’”. Como, para la Vista Fiscal es evidente la violación del principio de unidad de materia, no presenta un estudio de los demás cargos de la demanda. V. CONSIDERACIONES Competencia Esta Corte es competente para resolver la demanda de la referencia, en virtud del artículo 241 (numeral 4º) de la Constitución Política. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Corte establecer si el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, al establecer un nuevo modo de pago de las cesantías de los docentes del Magisterio desconoce (i) el principio de unidad de materia, en tanto no es una disposición propia del presupuesto del año 2016, sino una regulación permanente sobre un derecho de los docentes al servicio del Estado; (ii) el principio de igualdad y los principios mínimos del derecho al trabajo, al ubicarlos en situación de desigualdad frente a los demás funcionarios públicos, en lo que tiene que ver con el pago de las cesantías y la sanción por mora en el mismo y (iii) la prohibición de retroceso en las facetas prestacionales de los derechos constitucionales. Para resolver el problema jurídico se tratarán tres temas: en primer lugar (i) La ley de presupuesto y sus características de unidad de materia presupuestal, anualidad, prohibición de crear leyes de contenido material y autónomo y lo referente a las disposiciones generales en éstas; (ii) el régimen legal del pago de las cesantías y la mora de éstas a los docentes oficiales; y por último (iii) el caso concreto del análisis de la inconstitucionalidad del artículo 89 de la Ley1769 de 2015 demandado. Sin embargo, como cuestión previa, la Sala estudiará si la demanda satisface los requisitos argumentativos necesarios para iniciar el estudio de validez constitucional de una norma legal. Cuestión previa. De la aptitud de la demanda. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación. La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con los propósitos de (i) evitar que la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; (ii) evitar que, en ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, se profiera un fallo inhibitorio, que frustre el objeto de la acción; y (iii) propiciar un amplio debate participativo. En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”. (C-1052 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Ahora bien, la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de las herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y un derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de constitucionalidad[5]. Procede la Corte a analizar el cumplimiento de las cargas argumentativas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Para empezar, la Corte considera que cada uno de los cargos satisface el requisito de certeza, pues es posible identificar un hilo argumentativo específico, premisas concretas que llevan a un conjunto de censuras en torno a la norma demandada. En lo que tiene que ver con la certeza, el actor se basa en una interpretación razonable del contenido normativo demandado, al referirse al mismo como una modificación regresiva en lo que tiene que ver con el pago de las cesantías para los docentes del Magisterio y el cálculo de la sanción por mora. Y, aunque podría existir algún tipo de discusión sobre el planteamiento, no se trata de asuntos que deban despejarse en el estudio inicial sobre la aptitud de la demanda, sino de aspectos que deberían discutirse en el centro de las consideraciones normativas de la providencia. Esta interpretación sirve como base o contexto para las tres acusaciones elevadas en la demanda. Al efectuar el estudio de especificidad, resulta necesario diferenciar los cargos. El que habla de violación al principio de unidad de materia cumple con las exigencias propias de este análisis, pues el actor explica adecuadamente su concepto de violación: mediante la inclusión de una norma sustantiva y relativa a un derecho fundamental en una ley anual de presupuesto, se viola un principio material a la racionalidad legislativa que defiende la Carta Política y es que los artículos de la ley desarrollen el tema para el que esta es expedida. La misma conclusión se obtiene en lo que hace al cargo de igualdad, pues en concepto del accionante la norma demandada sustrae a los docentes del magisterio de la aplicación de la Ley 1071 de 2006, dejándolos en una situación distinta y de carácter negativo frente a los demás funcionarios públicos. Obviamente, esta apreciación no implica que la Corte le conceda razón al demandante, sino que, a priori, satisfizo la condición inicial de explicar el mecanismo de la vulneración. En lo que tiene que ver con los derechos de los trabajadores, artículo 53 CP, los argumentos del actor son precisos. Las cesantías, explica, hacen parte del derecho al trabajo y sus principios mínimos. Y si se compara la ley 1071 de 2016 con la norma que la modifica y que actualmente es objeto de control (la ley 1769 de 2015), habría operado una modificación regresiva en dos aspectos de esta prestación social: el plazo para pagar y la sanción por mora que (una vez más) afecta específicamente a los docentes del Magisterio. No ocurre lo mismo, sin embargo, con el cargo por quebrantamiento del principio de reserva de ley orgánica, pues el demandante se limita a repetir lo dicho en la censura al principio de unidad de materia. Así, el actor indica que no pueden tramitarse por vía de ley ordinaria materias propias de las leyes orgánicas, pero al explicar el mecanismo de la violación afirma que “si bien la ley 1769 de 2015, aun cuando haya sido aprobada por la mayoría prevista en el artículo 151 constitucional, por sus limitaciones materiales y temporales, no puede modificar o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente como lo es la Ley 1071 de 2006”. Como puede verse, el cargo no indica el modo en que se violó la reserva de ley orgánica, sino que reitera que en la ley anual de presupuesto se incorporó una norma con vocación de permanencia, precisamente, uno de los elementos del primer cargo. Así las cosas, este cargo no es apto y la Sala no se referirá en lo sucesivo al mismo. Al efectuar el análisis de pertinencia en torno a los tres cargos restantes, se observa que el primero se basa en el artículo 158 Superior, que prevé la unidad de las normas contenidas en un cuerpo legal determinado; en el principio de igualdad, uno de los fundamentos esenciales del orden normativo constitucional; y en los derechos de los trabajadores, normas fundantes de nuestro sistema jurídico, y de raigambre constitucional indudable. Así las cosas, en lo que atañe a la pertinencia, los cargos no enfrentan problema alguno, en sede de aptitud de la demanda. Resta el análisis de suficiencia, requisito que se refiere a la capacidad de la demanda para crear una duda inicial acerca de la validez constitucional de la norma demandada. En este aspecto, el cargo de unidad de materia genera esa duda, pues la pregunta de si normas presuntamente sustantivas y relacionadas con el pago y sanciones de mora, es decir, de una prestación laboral, pueden ingresar válidamente en una ley de presupuesto, constituye un interrogante constitucional relevante, como por cierto lo evidencia el debate participativo que se ha adelantado en este proceso. Lo mismo ocurre con la pregunta por una eventual infracción a la prohibición de retroceso, en tanto los demandantes hablan de una modificación legislativa que aumenta el plazo y disminuye la sanción por incumplimiento en lo que hace con la satisfacción de una faceta del derecho al trabajo. Al respecto, la pregunta plantea un problema jurídico constitucional que esta Corte debe responder. No ocurre lo mismo con el cargo por violación al derecho a la igualdad. El cargo relacionado con la igualdad contenido en el artículo 13 de la C.P y el Preámbulo, la Corte considera que se debe inhibir, ya que el demandante no cumple con las cargas mínimas para este tipo de demandas. Sobre este cargo la jurisprudencia ha establecidos una serie de requisitos que se refieren a que el actor debe en primer lugar, (i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir que se debe precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza; en segundo término (ii) se debe definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y por último y en tercer lugar (iii), se debe averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución[6]. Aunque con relación a la violación del artículo 13 C.P., el demandante trata de explicar por qué los docentes oficiales hacen parte del grupo de los servidores públicos y por ende se les está diferenciando con la norma demandada, de manera injustificada con un régimen especial que prolonga el pago de sus cesantías en quince días más, y establece un sistema de intereses de mora diferentes, no se explica de manera pormenorizada el criterio de comparación entre uno y otro grupo de personas, ni tampoco elabora un argumentación clara sobre si la supuesta diferencia de trato está legalmente justificado no. En virtud de lo expuesto, la Sale estima que existen dos cargos aptos para ser resueltos por este Tribunal, y tienen que ver con una presunta transgresión al principio de unidad de materia presupuestal, y a la prohibición de retroceso en materia laboral, por parte del Legislador, al dictar el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015. Con todo, la Sala se referirá algunas objeciones planteadas por los intervinientes, para despejar toda duda acerca de la aptitud de la demanda. Si bien existen cuestionamientos de dos autoridades acerca del cumplimiento del requisito de certeza (las intervenciones del Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Interior[7], que proponen, primero, que los cuestionamientos no son claros porque los títulos planteados en la demanda no coinciden con las afirmaciones desarrolladas en cada uno de ellos, así que la decisión debería tomarse ‘a ciegas’, controvirtiendo la falta de relación entre los contenidos y los títulos; aducen que, en lo que tiene que ver con la violación al estatuto orgánico del presupuesto, el actor no dirige sus argumentos a demostrar que la norma afecta la adecuada ejecución del presupuesto (Mineducación); en lo que hace a la violación al principio de unidad de materia, indica que el actor lo que cuestiona es que se establezca una regla o procedimiento para el reconocimiento de una prestación a un grupo específico de servidores públicos, violando la limitación temporal de las normas presupuestales (Mineducación). Y, frente a la certeza, se cuestiona que el demandante no demostró que la disposición cuestionada tenga vocación de permanencia (Minhacienda), o que exista un modo claro a través del cual se lleva a cabo el pago de las prestaciones de los docentes del Magisterio, y que fue intención del Legislador modificarlo (Mineducación). Frente a los argumentos mencionados, la Sala encuentra que ninguno de ellos desvirtúa la aptitud de la demanda para producir un fallo de fondo. Así, es perfectamente claro que el actor propone una violación al principio de unidad de materia pues, en su criterio, no es posible establecer en esta norma, encargada de la definición de ingresos y gastos para un período específico, disposiciones de naturaleza sustantiva, relativas al reconocimiento de un derecho laboral para los docentes, y con vocación de permanencia. Y considera, además, que esto vulnera los derechos de los trabajadores, en la medida en que implica una nueva regulación, de carácter restrictivo, frente al régimen general que venía aplicándoseles. En lo que tiene que ver con el cuestionamiento del Ministerio de Hacienda, según el cual esta norma sólo es aplicable para 2016, la Sala considera que esta posición enfrenta dos problemas. El primero es que no existe ninguna razón, en el tenor literal de la norma, para llegar a esa conclusión. Si el argumento esgrimido por esta autoridad significa que, dado el carácter temporal de la ley de presupuesto, esta norma sólo puede aplicarse durante un año, entonces está asumiendo que no hubo una transgresión al principio de unidad de materia que es, precisamente, lo que debe resolver la Sala. Y, además, está modificando, pero no extinguiendo el problema jurídico. De ser cierto su punto de vista, surgiría la pregunta de por qué se introduce una excepción para este año a una regulación sustantiva y permanente, que afecta un derecho fundamental de los docentes, en una ley anual de presupuesto. El principio de unidad de materia y la Ley anual de presupuesto. El presupuesto, desde una aproximación inicial, puede definirse como un programa de ingresos y gastos incorporado en una ley de la República, cuya formación se produce mediante la actuación conjunta de los poderes ejecutivo –que lo propone– y legislativo –que lo aprueba–. Por regla general, en esta ley no se establecen obligaciones jurídicas relativas a la obtención de ingresos o la realización de los gastos, sino que unos y otros se presuponen y planifica su utilización para un período determinado. En la regulación constitucional, el artículo 151 de la Carta faculta al Congreso para que expida leyes orgánicas, entre las cuales se encuentra las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones[8]. El procedimiento para la aprobación de la ley de presupuesto, su contenido y vigencia, está regulado en el capítulo 3º del Título XII de la Constitución (artículos 345 a 355). Así, el artículo 346 dispone que el Gobierno debe formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y presentarlo al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, dentro de un marco de sostenibilidad fiscal. El inciso segundo del mismo artículo establece que en la ley de apropiaciones no pueden incurrirse partidas que no correspondan a un “crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”. A su turno, el artículo 347 de la C.P prescribe que “el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva” y agrega que “Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados…”. Posteriormente, en el artículo 348 de la C.P. se regula el modo de aprobación del presupuesto lo relacionado con la aprobación del presupuesto[9], en el artículo 349 se indica el trámite ante el Congreso[10], el artículo 350 se refiere al gasto público social en la ley de apropiaciones[11] y el artículo 351 versa sobre modificaciones del presupuesto[12]; y finalmente el artículo 352 que establece que, “…en la ley orgánica del presupuesto se regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. 1. Otros aspectos de las leyes anuales de presupuesto se encuentran definidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996. El artículo 10 de este Decreto se establece que, “La ley anual de presupuesto general de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social” y el artículo 11 del mismo Decreto se establece que la ley anual de presupuesto se compondrá de tres partes: (i) El presupuesto de rentas, que contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; (ii) el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que incluye las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos; y finalmente (iii) las disposiciones generales, que corresponden a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan[13]. En armonía con lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha definido el presupuesto como una relación de ingresos y gastos de carácter anual propuesto por el gobierno para ser aprobado por el Congreso. Así en la Sentencia C-1065 de 2001, se dijo que la Ley de Presupuesto, “Se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, a través del cual se cumplen las funciones redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas macroeconómicas, la planificación del desarrollo, y se hace una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de efectuarse dentro del período fiscal respectivo”, y se añadió que “las leyes anuales de presupuesto gozan de una doble naturaleza. En primer lugar, se trata de normas que se encuentran al servicio del desarrollo y del bienestar de la comunidad como parte integral de la manera como se realiza luego lo dispuesto como metas programáticas en la planeación del desarrollo; y, en segundo lugar, son normas vinculantes para recaudar los ingresos y realizar los gastos públicos de tal suerte que en cuanto hace a las inversiones públicas se ajusten al Plan de Desarrollo”. De otra parte, en la Sentencia C-478 de 1992, se dijo que la Ley Orgánica del Presupuesto tiene un rango “cuasi-constitucional” y que es un parámetro o paradigma constitucional para el control de las leyes anuales de presupuesto. En otras decisiones, como la C-022 de 2004 se recalcó que en la aprobación del Presupuesto se conjuga la potestad del Presidente en el diseño y planificación del balance de gastos e ingresos, y la del Congreso de la República, destinada a que el cálculo de las rentas nacionales y la autorización de los gastos cuenten con la participación de las autoridades que representan legítimamente al pueblo en el Congreso de la República[14]. Además, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la ley de presupuesto tiene un carácter formal, en el sentido de que no crea normas jurídicas, sino que simplemente contiene una estimación descriptiva de ingresos y gastos. [C-1433 de 2000, C-177 de 2002[15]] “Las funciones que competen al Congreso en materia presupuestal revisten gran importancia dentro del régimen constitucional. Al aprobar el presupuesto, el legislativo ejerce una función de delimitación y control del poder del ejecutivo en materia económica, y contribuye a la efectiva realización de las metas fijadas anteriormente en la ley del Plan de Desarrollo Económico y Social. La ley anual de presupuesto puede orientar las finanzas públicas en uno u otro sentido, imprimiéndole a la dinámica colectiva un rumbo u orientación particular. Por eso se ha dicho que es un instrumento de política macroeconómica. Reducir el alcance normativo de la Ley de presupuesto a un contenido meramente administrativo de tipo contable, o a un requisito o condición ejecución de las partidas que contempla, es desconocer los poderes políticos del Parlamento en materia presupuestal”. La Ley anual de presupuesto presenta ciertas características, acordes con su objetivo o finalidad. Esto ha recibido el nombre dentro de la doctrina de “limitaciones constitucionales a la ley de Presupuesto”, y se corresponde con una serie de rasgos propios, algunos de los cuales han sido materia de esta demanda. En primer lugar (i) la unidad de materia presupuestal; en segundo término (ii) el carácter anual de la ley de presupuesto; en tercer lugar (iii) la prohibición expresa de que se puede establecer leyes autónomas o propias dentro de la ley de presupuesto y por último (iv) las características y limitaciones que se han establecido jurisprudencialmente a las disposiciones generales contenidas en la ley de presupuesto. 2. El principio de unidad de materia en la ley de presupuesto. La doctrina y la jurisprudencia han sido unánimes en señalar que, a pesar de que el núcleo específico de la ley del presupuesto es la relación entre ingresos y gastos, es posible establecer en ella normas asociadas a su aplicación, interpretación o ejecución. Sin embargo, en ocasiones se ha evidenciado un fenómeno que consiste en la introducción de una serie de normas que no guardan relación con el balance presupuestario, sino que, a manera de disposiciones generales, se ocupan de la interpretación y ejecución de otros rubros. Además, en ocasiones, el legislador ha utilizado esta posibilidad para incorporar normas que no tienen relación alguna (temática, teleológica o sistemática) con la ley de presupuesto. En ese marco, la jurisprudencia constitucional ha establecido diversas reglas para evaluar cuándo una norma incorporada a la relación de gastos e ingresos de la ley de presupuesto, puede llegar a tener una relación directa con esta y por ende no puede ser proscrita. Así como se indica en la Sentencia C-006 de 2012[16], la jurisprudencia constitucional ha asumido una posición “estricta”, que se dio en los primeros años de la jurisprudencia, sobre la introducción de contenidos normativos ajenos a la relación de ingresos y gastos, pero posteriormente se dio una posición “ponderada” a partir de las sentencias C-177 de 2002[17] y C-1124 de 2008[18], en donde se estableció la tesis de que, “…se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere la limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal)…”. Del mismo modo –se dijo– son ajenas a una ley de presupuesto normas que no tengan ningún tipo de relación con el objeto del presupuesto, como podría ocurrir “(i) cuando [el legislador] introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994[19]; C-177 de 2002[20]); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003[21]); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[22]); (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994[23], C-668 de 2006[24]); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)”[25]. Como se precisó en esa oportunidad, las normas de la ley de presupuesto deben guardar una conexidad: (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática y (iv) sistemática con la materia general del cuerpo normativo (aspectos que definen de manera general el principio de unidad de materia). Además es necesario considerar que esta ley tiene (iv) carácter anual; (v) temática y (vi) finalidad presupuestal. Por lo tanto, las disposiciones que se incluyan en la ley de presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, modificar reglas generales o establecer normas autónomas de carácter material[26]. En la sentencia C-052 de 2015[27], se definió específicamente cuándo se daba conexidad temática, causal, teleológica y sistemática, definiendo cada una de estas situaciones. De acuerdo con este pronunciamiento, la conexidad temática se refiere, “…a la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el cual versa una ley y la materia de la norma objeto de acusación”. Sobre este tipo de conexidad dijo que debía tenerse en cuenta, “…que una misma ley puede tener varios núcleos temáticos, de modo que dicha vinculación debe predicarse de al menos uno de tales núcleos, para que se considere cumplido el requisito de unidad de materia”. La conexidad causal se define como, “la identidad entre los motivos que dieron lugar a la expedición de la ley y la de cada una de las disposiciones que la integran. Se trata entonces de una unidad de causa a lo largo de la iniciativa, habida cuenta la posible complejidad temática que ofrezca el articulado respectivo”. La conexidad teleológica hacer referencia a “...la unidad de propósitos entre la ley respectiva y la norma acusada (…) consiste en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular. Es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”. Por último, la conexidad sistemática, “…se explica en la relación existente entre las diferentes disposiciones de la ley, de modo que ellas conformen ‘un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna’ (…) se presenta cuando todo el conjunto de reglas o de principios recogidos en un estatuto determinado, en este caso en una ley de la República, tiene alguna relación entre sí, o está enlazado de alguna manera, de forma que globalmente considerado contribuye a regular armoniosamente un mismo asunto o materia…”. En el ámbito de la ley anual del presupuesto, además de comprobar los ámbitos de conexidad descritos, debe verificarse si la disposición cuestionada tiene relación directa con el núcleo básico del presupuesto; de no ser así, se estaría aprobando una norma autónoma y de carácter material a través de la ley del presupuesto, desconociendo la unidad temática y la prohibición de inclusión de normas con un contenido normativo autónomo, y soslayando los principios democrático y de publicidad en la aprobación de las leyes. [C-201 de 1998[28], C-668 de 2006[29], C-457 de 2006[30], C-704 de 2015[31]]. En virtud del carácter anual del presupuesto [CP, C-201 de 1998[32], C-1124 de 2008[33]], la inclusión de normas permanentes constituye una violación al principio de unidad de materia. Por último con relación a las Disposiciones Generales en la ley de presupuesto se dijo en la Sentencia C-201 de 1998[34] que éstas tienen un contenido puramente instrumental y se dijo que, “las disposiciones generales tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir mandatos legales en sentido material o modificar o derogar normas de carácter sustantivo ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía como lo son las del estatuto orgánico de presupuesto…”[35]. [C-292 de 2015[36]]. En conclusión, se considera violado el principio de unidad de materia presupuestaria por cinco razones que se relacionan entre sí: (i) cuando se incluye una norma cuyo objeto no tiene ninguna conexión con la materia presupuestal (conexión temática); (ii) cuando no existe una unidad causal o conexidad entre los motivos que dieron lugar a la expedición de la ley y cada una de las disposiciones que la integran; (iii) cuando no busca lograr una cabal ejecución del presupuesto (conexión teleológica), (iv) cuando no se establece una relación coherente y ordenada de las distintas disposiciones entre sí que conformen una unidad (conexión sistemática) y (v) cuando supere las limitaciones de tiempo de tales normas (conexión temporal). También se debe tener en cuenta (vi) el grado de la conexidad, en donde se debe tener analizar la intensidad de la vinculación directa e inescindible con el núcleo básico de la ley anual de presupuestos. Del mismo va en contra de los principios generales de la ley de presupuesto, que se introduzcan normas de carácter permanente que vayan más allá del término de un año violando el principio de anualidad o incluyendo dentro de las disposiciones generales normas que no tengan conexidad temática, causal, teleológica y sistemát...