Sentencia C-485 de 2003

C-485-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-485/03 ESTATUTO TRIBUTARIO-Acto administrativo que debe inscribirse en los registros públicos ESTATUTO TRIBUTARIO-Efectos de la inscripción del acto administrativo LIQUIDACION OFICIAL DE REVISION-Procedencia y trámite LIQUIDACION DE AFORO-Concepto y trámite RESOLUCION SANCION-Concepto/SANCION TRIBUTARIA-Imposición La resolución sanción es el acto administrativo mediante el cual la Administración impone una sanción al contribuyente, responsable o agente retenedor. De conformidad con lo prescrito por el artículo 637 del Estatuto Tributario, las sanciones pueden imponerse mediante resolución independiente, o en las respectivas liquidaciones oficiales. De manera general, las sanciones tributarias se imponen por el incumplimiento de las obligaciones de informar, declarar y determinar correctamente los impuestos, anticipos y retenciones. Concretamente estas sanciones son por extemporaneidad, corrección, inexactitud, por no declarar, por libros de contabilidad, por no inscripción, por no expedir certificados, por no explicación de gastos o por no informar la clausura de establecimientos. ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACIÓN DE OBLIGACIONES FISCALES-Naturaleza jurídica En relación con la naturaleza jurídica de los actos administrativos anteriores, la doctrina tributaria se inclina a reconocerles un carácter declarativo de obligaciones a favor del fisco. En efecto, las obligaciones tributarias nacen ex lege, es decir, la ley que las impone señala de manera general e impersonal un supuesto de hecho -el hecho gravado- cuya ocurrencia determina el nacimiento de la obligación en cabeza del contribuyente, responsable o agente retenedor. Los actos administrativos de determinación de obligaciones fiscales se profieren como corolario de una actuación administrativa dentro de la cual se ha establecido la ocurrencia de ese hecho generador. En ellos se fija el monto del tributo que debe pagarse en un caso concreto, lo cual implica demostrar que ha ocurrido el presupuesto de hecho previsto en la ley -hecho gravado- y se ha precisado su dimensión económica -base gravable-. Así, los procesos administrativos de determinación de obligaciones tributarias consisten en aplicar la ley que establece el tributo a la situación particular del sujeto obligado a pagarlo y en tal virtud no crean o constituyen las obligaciones tributarias -que surgen ex lege por la realización del hecho gravado-, sino que más bien las declaran. ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACION DE OBLIGACIONES FISCALES-No crean o constituyen obligaciones tributarias RECURSO DE RECONSIDERACIÓN-Procedencia Los actos administrativos de determinación de obligaciones fiscales o las resoluciones que imponen sanciones pueden ser discutidos ante la misma Administración. A este respecto, el artículo 720 del Estatuto Tributario prescribe que contra las liquidaciones oficiales y resoluciones que impongan sanciones procede de manera general el recurso de reconsideración, que debe interponerse dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto. Sólo en caso de que el contribuyente no interponga oportunamente los recursos por la vía gubernativa, el artículo 736 del Estatuto Tributario le permite solicitar la revocatoria directa dentro de los dos años contados a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo. Agotada la vía gubernativa, tales actos administrativos pueden ser demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa. El artículo 730 del Estatuto en comento señala los casos en que ellos resultan nulos. REVOCACION DIRECTA Y AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA-Procedencia REGISTRO PUBLICO-Naturaleza jurídica REGISTRO PUBLICO-Efecto jurídico MEDIDAS CAUTELARES-Jurisprudencia constitucional MEDIDAS CAUTELARES-Objeto/MEDIDAS CAUTELARES-Justificación MEDIDAS CAUTELARES-Exclusividad no radica en los procesos ejecutivos MEDIDAS CAUTELARES-Decreto no vulnera debido proceso MEDIDAS CAUTELARES-Decreto debe ser razonable y proporcionado DERECHO A LA PROPIEDAD-No desconocimiento por la adopción de medidas cautelares En cuanto al no desconocimiento del derecho de propiedad por la adopción de medidas cautelares que afectan bienes al pago de una obligación derivada de la responsabilidad fiscal de un funcionario, la jurisprudencia ha considerado que no se afecta tal derecho “porque la medida cautelar por si misma, si bien limita los poderes de disposición, uso y disfrute de su titular durante el trámite del proceso, no tiene la virtud ni de desconocer ni de extinguir el derecho”. Es decir, se ha juzgado que la limitación del derecho de propiedad que produce la adopción de medidas cautelares, en los casos en que se trata de asegurar la efectividad de la responsabilidad fiscal, no resulta desproporcionada en cuanto no desconoce o extingue el derecho de dominio. PRESUNCION DE LA BUENA FE-No vulneración por aplicación de medidas cautelares MEDIDAS CAUTELARES-Decreto no vulnera derecho a la propiedad ESTATUTO TRIBUTARIO-Límites cuantitativos a medidas cautelares en procesos de ejecución coactiva PRINCIPIO DE LA BUENA FE-No desconocimiento PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA-Consagración PRINCIPIO DE PERIODICIDAD TRIBUTARIA-Consagración IMPUESTO DE RENTA-Liquidación de sobretasa ANTICIPO-Obligación de pagarlo no desconoce principios ANTICIPO-Mecanismo destinado a acelerar el recibo de impuesto por parte del gobierno RETENCION EN LA FUENTE-Regulación legal de cobro anticipado no desconoce debido proceso FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vulneración del requisito de precisión LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisito de precisión Referencia: expediente D-4437 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6°, 7°, 29 parágrafo y 60 de la Ley 788 de 2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones” Actor: Diego Hernán Gamba Ladino Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá D.C, once (11) de junio de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego Hernán Gamba Ladino demandó la inconstitucionalidad de los artículos 6°, 7° 29 parágrafo y 60 de la Ley 788 de 2002; el actor considera que las dos primeras normas son contrarias a los artículos 29, 58, 83, 113 y 116 de la Constitución Política, que el parágrafo del artículo 29 de la Ley viola los cánones 338 y 363 de la Carta, y que el artículo 60 que acusa desconoce lo dispuesto por los artículos 150, numeral 10, 338 y 363 superiores. II. NORMAS DEMANDADAS El siguiente es el texto de las normas, dentro del cual se subrayan los apartes parcialmente demandados: “LEY 788 DE 2002 “(diciembre 27) “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones”. “El Congreso de Colombia “DECRETA: “... “Artículo 6º. Inscripción en proceso de determinación oficial. Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo 719-1, así: “Artículo 719-1. Inscripción en proceso de determinación oficial. Dentro del proceso de determinación del tributo e imposición de sanciones, el respectivo Administrador de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales, ordenará la inscripción de la liquidación oficial de revisión o de aforo y de la resolución de sanción debidamente notificados, según corresponda, en los registros públicos, de acuerdo con la naturaleza del bien, en los términos que señale el reglamento. “Con la inscripción de los actos administrativos a que se refiere este artículo, los bienes quedan afectos al pago de las obligaciones del contribuyente. “La inscripción estará vigente hasta la culminación del proceso administrativo de cobro coactivo, si a ello hubiere lugar, y se levantará únicamente en los siguientes casos: 1. Cuando se extinga la respectiva obligación. 2. Cuando producto del proceso de discusión la liquidación privada quedare en firme. 3. Cuando el acto oficial haya sido revocado en vía gubernativa o jurisdiccional. 4. Cuando se constituya garantía bancaria o póliza de seguros por el monto determinado en el acto que se inscriba. 5. Cuando el afectado con la inscripción o un tercero a su nombre ofrezca bienes inmuebles para su embargo, por un monto igual o superior al determinado en la inscripción, previo avalúo del bien ofrecido. “En cualquiera de los anteriores casos, la Administración deberá solicitar la cancelación de la inscripción a la autoridad competente, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de la comunicación del hecho que amerita el levantamiento de la anotación”. “Artículo 7°. Efectos de la inscripción en proceso de determinación oficial. Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo: “Artículo 719-2. Efectos de la inscripción en proceso de determinación oficial. Los efectos de la inscripción de que trata el artículo 719-1 son: 1. Los bienes sobre los cuales se haya realizado la inscripción constituyen garantía real del pago de la obligación tributario objeto de cobro. 2. La administración tributaria podrá perseguir coactivamente dichos bienes sin importar que los mismos hayan sido traspasados a terceros. 3. El propietario de un bien objeto de la inscripción deberá advertir al comprador de tal circunstancia. Si no lo hiciere, deberá responder civilmente ante el mismo, de acuerdo con las normas del Código Civil. ... “Artículo 29. Sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo: “Artículo 260-11. Sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta. Créase una sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta y complementarios. Esta sobretasa será equivalente para el año gravable 2003 al diez por ciento (10%) del impuesto neto de renta determinado por dicho año gravable. A partir del año gravable 2004 ésta sobretasa será equivalente al cinco por ciento (5%) del impuesto neto de renta del respectivo período gravable. “La sobretasa aquí regulada se liquidará en la respectiva declaración de renta y complementarios y no será deducible ni descontable en la determinación del impuesto sobre la renta. “Parágrafo. La sobretasa que se crea en este artículo está sujeta para el ejercicio 2003 a un anticipo del 50% del valor de la misma calculada con base en el impuesto neto de renta del año gravable 2002, el cual deberá pagarse durante el segundo semestre del año 2003, en los plazos que fije el reglamento. “Artículo 60. Facultades extraordinarias. Facúltase al señor Presidente de la República por el término de seis meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para que expida el régimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales consultando la estructura sustantiva de los mismos. Tales facultades deben ser ejercidas previa consulta y atención de una comisión asesora integrada por un Senador de la Comisión Tercera del Senado, un Representante de la Comisión Tercera de la Cámara, un representante de la Federación Nacional de Departamentos, un representante de la Federación Colombiana de Municipios y un miembro de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado designado por el Presidente de dicha Sala.” III. LA DEMANDA 1. Acusación formulada en contra de los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002. En cuanto a la acusación formulada en contra de los artículos 6° y 7° por desconocimiento del artículo 58 de la Constitución, el actor explica el concepto de violación indicando que las normas que demanda contienen una limitación al derecho de propiedad, en cuanto consagran una acción cautelar. Agrega que las acciones cautelares “no tienen vida propia” sino que dependen necesariamente de la existencia de otro proceso, este sí autónomo, y que por lo general no se dan dentro de procesos declarativos o de conocimiento, siendo en cambio la regla dentro de los ejecutivos. Continua explicando que los dos artículos acusados “entran a limitar por vía administrativa la libre disposición que sobre sus bienes tienen todas las personas, sin más requisito que un acto administrativo notificado”. Recalca que el proceso dentro del cual se adoptan es uno de índole declarativa y administrativa, donde no actúa un juez imparcial “sino un funcionario administrativo que tienen la doble connotación de juez y parte dentro del proceso de determinación impositiva”. Estima que con las normas que acusa se vulnera el libre ejercicio del derecho de propiedad, “pues a través de un acto administrativo se pretende desconocer una de las características de la propiedad privada como lo es el “abusus” que no es otra cosa que la libre disposición del derecho real”. Hace ver que ya dentro del Estatuto Tributario existían otras disposiciones que permitían a la Administración decretar, previamente al mandamiento de pago, el embargo y secuestro de bienes, pero sobre la base de la existencia de un título ejecutivo, como bien puede serlo un acto administrativo ejecutoriado. Siendo ello así, el actor considera que las nuevas disposiciones que permiten adoptar medidas cautelares antes de la ejecutoria del título ejecutivo no sólo resultan inconstitucionales, sino además innecesarias. Agrega que “el patrimonio es garantía universal de los acreedores, pero sobre obligaciones ciertas, en modo alguno simples expectativas”. A su parecer, la inconstitucionalidad de los dos artículos es evidente, pues de manera directa se vulnera la libre disposición que los habitantes del territorio nacional tienen sobre su propiedad privada, dado que las medidas cautelares son de tal naturaleza que en la práctica implican la inmovilidad jurídica del bien. En cuanto al desconocimiento del artículo 29 de la Constitución por parte de los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002, la demanda explica que “la causa inmediata que se usa para poder expedir la medida cautelar” consiste en “un acto administrativo no ejecutoriado por cuanto basta simplemente que la liquidación de aforo, de revisión o la resolución sanción hayan sido notificadas para que el Administrador de Impuestos y Aduanas pueda proferir la medida cautelar”. Como el particular puede hacer uso de los recursos administrativos e incluso oponerse por la vía judicial a lo resuelto por la Administración, el demandante no encuentra razonable que en el interregno sus bienes queden de hecho inmovilizados, con los perjuicios correspondientes, de los cuales el Estado finalmente responderá si el acto administrativo con base en el cual se adoptaron las medidas cautelares resulta revocado. Distinto es el caso, afirma, “cuando la administración tributaria tienen en sus manos una obligación clara, expresa y actualmente exigible”. En esos casos la medida cautelar si tiene fundamento en un título ejecutivo que, en cambio, no se da en los supuestos que regulan las disposiciones que acusa. Por lo anterior estima el actor que las normas que acusa vulneran el derecho de defensa del contribuyente pues antes de que pueda ejercerlo, “ya debe padecer los efectos negativos de un fallo adverso sin que este se hubiera dado, ni siquiera en la vía gubernativa”. Explicando por qué los artículos 6° y 7° desconocen la presunción de buena fe a que se refiere el artículo 83 de la Constitución, la demanda señala que “la medida cautelar que se pretende imponer parte precisamente de la presunción contraria, la de suponer que todos los contribuyentes obran de mala fe y que es de regular ocurrencia el ocultamiento de sus bienes, por tal razón debe adoptarse medidas de esta naturaleza”. Finalmente, el actor aduce que los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002 desconocen la separación de las ramas del poder público consagrada en los artículos 113 y 116 de la Carta, pues otorgan facultades jurisdiccionales a funcionarios de la Administración para limitar derechos reconocidos en la Constitución. Considera que tratándose de medidas tendientes a garantizar la efectividad de un derecho incierto, solo pueden adoptarse por jueces de la República “pues son ellos quienes sopesando de manera imparcial la situación podrían entrar a limitar un derecho constitucionalmente amparado y no un funcionario administrativo que tiene como espada de Damocles una metas de gestión tributaria reflejadas en mayores sumas de recaudación”. 2. Acusación formulada en contra del parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002. Para el actor, el parágrafo del artículo 29 de la Ley acusada desconoce los artículos 338 y 363 de la Constitución Política. En cuanto a la violación del canon 338 superior, recuerda que éste en su ultimo inciso indica que “las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. A su parecer, el principio recogido en esta norma superior resulta desconocido por el parágrafo acusado “pues disfrazando la figura como un “anticipo” se pretende imponer una contribución del 5% sobre el impuesto neto de renta del año gravable 2002, año gravable en el cual entró en vigencia la ley 788 de 2002” Explicando más detalladamente el concepto de violación indica que la sobretasa al impuesto de renta es creada para la vigencia fiscal de 2003, por lo cual se debe liquidar y pagar al presentar la declaración de renta correspondiente a ese año, obligación que, de acuerdo con las normas tributarias, se debe cumplir en el primer semestre de 2004. Dada la naturaleza jurídica de la sobretasa creada en el artículo 29, ésta se liquida sobre el impuesto neto de renta, correspondiendo para el año 2003 a un 10% y para los siguientes a un 5%. Siendo así las cosas, el actor considera que no puede ser de la esencia de la sobretasa la liquidación de anticipo, pues tal anticipo se liquidaría sobre el impuesto neto de renta de la vigencia anterior. Agrega que “lo que trata de hacer el parágrafo del demandado artículo 29 de la Ley 788 de 2002, es aplicar la sobretasa a los declarantes del impuesto de renta del año gravable 2002 cuyos hechos generadores realizados durante este año gravable sirven para determinar el impuesto neto de renta y por ende liquidar una sobretasa... Es claro que la ley 788 vigente a partir del año gravable 2002 (diciembre 27) no podía tener como base para liquidar contribuciones, en este caso el mal llamado anticipo, hechos generadores que dieran origen a la obligación tributaria de renta para el año gravable 2002, sin violar el texto constitucional establecido en el artículo 338.” De otro lado, el actor considera que el parágrafo del artículo 29 viola también el artículo 363 de la constitución, relativo al principio de irretroactividad tributaria, pues aceptar su constitucionalidad implicaría que “todos los ingresos tanto ordinarios como extraordinarios obtenidos por el contribuyente a partir del 1 de enero del año gravable del 2002, quedaron afectados con una contribución que se decretó el día 27 de diciembre del año 2002”. Agrega que “el parágrafo demandado no es más que un simple juego de palabras buscan confundir al contribuyente, ocultado la verdadera connotación jurídica. Este anticipo liquidado sobre la declaración de renta de 2002, es violatorio del principio de irretroactividad...” 3. Acusaciones formuladas en contra del artículo 60 de la Ley 788 de 2002. Afirma la demanda que el artículo 60 de la Ley 788 de 2002 desconoce el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, así como los artículos 29, 338 y 363 ibidem. El cargo por violación de la primera de estas normas lo sustenta explicando que “al facultar al Ejecutivo para que expida un “régimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales”, lo que se pretende es expedir un código”, asunto para el cual está constitucionalmente vedado otorgar facultades extraordinarias. Trayendo a colación los conceptos vertidos por esta Corporación en relación con la noción de “código”, particularmente los contenidos en la Sentencia C-252 de 1994, el demandante concluye que un “conjunto de normas que regulen la parte del derecho tributario en relación con las sanciones y procedimientos” necesariamente es un código y no un simple régimen jurídico. Por lo anterior, el artículo 60 desconoce lo dispuesto por el numeral 10° del artículo 150 de la Carta. En cuanto al desconocimiento del artículo 338 superior, el demandante afirma que “no es un secreto y por el contrario se constituye en un principio del derecho y en especial del Derecho Tributario, que las sanciones en su parte sustancial complementan la obligación tributaria sustancial”. Así, dado que el artículo 338 de la Constitución establece que sólo el Congreso, las Asambleas y los Concejos tienen facultad legal de crear tributos, sostiene que sólo esos organismos colegiados pueden crear ese tipo de sanciones. En sustento de su posición cita la sentencia C-690 de 1996. Agrega que la prueba más fehaciente de su afirmación se encuentra en el artículo 1° de la Ley 788 [1], de cuya lectura se establece que “la sanción tributaria es concomitante a la obligación tributaria sustancial”. En relación con la violación del artículo 29 superior por el artículo 60 de la Ley 788 de 2002, la demanda sostiene que “la facultad de conminar con penas determinadas conductas corresponde al Congreso de la República como una expresión del principio de representación de los ciudadanos constituidos en el Estado. Esto determina que cualquier sanción contra cualquier conducta humana voluntaria e ilícita desde la más grave como el homicidio contemplado en el Código Penal hasta la más leve contemplada en nuestro Código de Tránsito como no llevar cinturón de seguridad puesto, solo incumben a la esfera eminentemente legislativa. Y es claro que dentro de este amplio campo encontramos las sanciones tributarias.” Por lo anterior concluye que sólo el legislador puede imponer tributos y señalar las infracciones y las correspondientes sanciones. En cuanto el artículo 29 de la Carta se refiere al principio de legalidad de la sanción, el actor estima que fue desconocido. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención de la dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN En nombre de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN intervino dentro del proceso la doctora Edna Patricia Díaz Marín para oponerse a las pretensiones de la demanda. a. Cargo formulado en contra de los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002 En relación con la constitucionalidad de los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002 la interviniente expresa que los bienes de los particulares aseguran el cumplimiento de sus obligaciones tributarias; por ello, la medida legislativa que permite asegurar tales bienes a través de su vinculación al proceso de determinación de impuestos no es arbitraria y además se justifica por razones de prelación del interés general sobre el particular. Agrega que es un hecho de público conocimiento la dificultad en que se encuentra la Administración Tributaria en el desarrollo del proceso coactivo, como lo demuestra el Informe de Gestión Tributaria correspondiente al año 2002, que revela una cartera de difícil cobro que asciende a más de un billón de pesos; dificultad de cobro que se presenta porque frecuentemente resulta que el contribuyente no posee bienes que avalen el cumplimiento de sus obligaciones. Así, la medida cautelar que se contempla en las disposiciones acusadas, persigue mejorar la eficiencia en el cobro de los tributos. De otro lado, la interviniente observa que la constitución de esta garantía real no impide el ejercicio de del derecho de propiedad, ni su enajenación. Por lo tanto, afirma, no se produce la inmovilidad jurídica que expone el actor. En cambio, impide que, por la forma en que están estructurados los procesos, los bienes del contribuyente no existan al momento de hacer efectiva la obligación. Indica cómo, a su parecer, la medida preventiva a que se refieren las normas acusadas, a diferencia de las medidas cautelares propias del proceso coactivo, como el embargo y el secuestro, no implican que los bienes salgan del comercio. Finalmente, sobre este punto recuerda que la Corte encontró ajustado a la Constitución Política el artículo 75 de la Ley 42 de 19993, que se refería a las medidas cautelares dentro del proceso de responsabilidad fiscal. Respecto de la acusación esgrimida en contra de los artículos 6 y 7 por violación del artículo 29 de la Carta, la intervención aduce que “el desarrollo normal del proceso de cobro coactivo implica que necesariamente la Administración debe contar con un título ejecutivo, que para el caso de los actos administrativos en materia de impuestos, conlleva a que las liquidaciones de revisión, aforo o de resolución sanción estén ejecutoriadas”. Dado que para que un acto esté ejecutoriado es necesario que contra él no se interpongan recursos o que éstos ya hayan sido decididos en la vía gubernativa o que las acciones contenciosas también hayan sido decididas, concluye que “con la filosofía de que no es posible inscribir el proceso de determinación oficial hasta tanto los actos no estén debidamente ejecutoriados, so pena de violar el debido proceso, perdería toda razón de ser las normas legales demandadas, pues en últimas la Administración tendría que esperar... cuando se ha acudido a la justicia administrativa, en el mejor de los casos, aproximadamente doce años, al cabo de los cuales el acto estaría ejecutoriado, y el trámite legal pertinente no sería la mera inscripción del acto, sino adelantar el proceso coactivo pertinente, con las medidas cautelares de embargo y secuestro procedentes.” Por lo anterior, dice la intervención, la norma acusada ordena inscribir el proceso de determinación oficial con la notificación de la liquidación de revisión, aforo o resolución sanción, pues aunque se trata de actos que no están ejecutoriados, son determinantes de obligaciones a cargo de los contribuyentes. El debido proceso no resulta violado “como quiera que la medida de la inscripción del proceso de determinación oficial, por su naturaleza preventiva, busca que en el momento en que se determina oficialmente una obligación a cargo del contribuyente, enseguida o concomitantemente existan bienes que la garanticen.” Agrega que la inscripción que ordena la norma no origina perjuicios al propietario, puesto que no causa un deterioro económico al bien que deba ser reparado. Tampoco implica el desconocimiento del derecho de defensa “como quiera que las normas legales demandadas no coartan ni los términos, ni los recursos y acciones contenciosas que son procedentes contra los actos oficiales de determinación de impuestos o de imposición de sanciones.” En igual forma desestima el cargo esgrimido contra la norma por desconocimiento del principio de presunción de buena fe, indicando que la naturaleza de los actos administrativos que dan lugar a la inscripción del proceso de determinación oficial implican que la administración ha encontrado que el contribuyente en su declaración ha incluido datos inexactos, falsos, equivocados, desfigurados o incompletos, lo que da lugar a la expedición de la liquidación oficial; o que el contribuyente persiste en omitir el cumplimiento de la obligación de declarar, lo que ocasiona que la Administración produzca una liquidación de aforo; o, que mediante resolución se castiguen conductas del contribuyente consideradas como faltas. Es decir, la intervención pretende resaltar que en todos los tres eventos -liquidación oficial, liquidación de aforo o resolución sanción- en que procede la inscripción del proceso de determinación oficial aparece un particular que ha desconocido los deberes que le incumben para con el Estado, por lo cual la buena fe del contribuyente se encuentra cuestionada. Refutando el cargo de la demanda según el cual solamente los jueces de la República pueden limitar el derecho de propiedad con la imposición de medidas cautelares, la interviniente manifiesta que desde el año 1987 esa facultad fue reconocida a la DIAN dentro de los procesos administrativos coactivos, facultad que encuentra armónica con lo establecido en el artículo 116 de la Constitución Política que excepcionalmente permite atribuir funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Sin embargo, refiriéndose a la naturaleza de la medida de inscripción del proceso de determinación oficial, indica que a su parecer no se trata de una medida cautelar sino de una medida preventiva susceptible de levantarse en cualquier momento. Por ello, la notificación del acto oficial y el registro subsiguiente no son un actos de administración de justicia. b. Cargo formulado en contra del parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002 por supuesta vulneración del artículo 338 de la Constitución Política. Sobre este cargo la intervención de la DIAN indica que el pago de anticipos de impuestos es común en materia tributaria, como sucede, por ejemplo, con el anticipo del impuesto sobre la rente que regula el artículo 807 del Estatuto Tributario, obligación de pago anticipado cuya vigencia se remonta al año de 1969. La razón de la obligación de pago de anticipos tributarios, arguye la intervención, radica en el supuesto de “una continuidad en el tiempo de quien es contribuyente, pero permitiéndole modos de reducción y aún de supresión de ese pago anticipado cuando las condiciones económicas permitan prever fundadamente que no se va a causar en el futuro.” Por ello puede afirmarse que no existe retroactividad de la ley ni del reglamento, sino que la norma acusada se refiere a la aplicación de un sistema de pago regulando la forma y oportunidad del mismo, pero no la creación de la obligación sustancial. Explica que el cálculo de un tributo nuevo que se pretende hacer pagar anticipadamente debe tener en cuenta un parámetro para determinar su cuantía, que en este caso tal parámetro es el impuesto neto de renta correspondiente al año 2002. Aclara también que si bien el pago del anticipo debe llevarse a cabo dentro del segundo semestre de 2003, el valor exacto del mismo debe determinarse sobre el impuesto neto de renta que resulte para el año gravable 2003, con lo cual se desvirtúa la aplicación retroactiva de la ley tributaria. A juicio de la interviniente, “es indudable que la causación y determinación de la sobretasa establecida por la ley 788 de 2002, tiene como base económica el impuesto neto de renta que liquida el contribuyente en el año gravable 2003, con lo cual está aplicándolo al período siguiente a la vigencia de la ley, sin desconocer que el valor anticipado se sustrae de la misma.” c. Cargo formulado contra el artículo 60 de la Ley 788 de 2002, por presunta vulneración del numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política y del principio de legalidad de los tributos. En relación con el contenido normativo del artículo 60 de la Ley acusada, que concede facultades al Presidente de la República para expedir el régimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales, la intervención de la DIAN señala que a nivel territorial “existe una variedad dispendiosa de regulaciones impositivas a nivel departamental y municipal.” Agrega que “es por ello, que el legislador en la última reforma tributaria, consideró pertinente la compilación del régimen procedimental y sancionatorio de los tributos de la entidades territoriales, para lo cual concedió las respectivas facultades extraordinarias la respecto.” Entonces, continua la intervención, “no se trata de un código, de consonancia con la intervención del legislativo a través de la consulta y atención de una comisión asesora..., pretende una colaboración armónica que se consolide en un compendio procedimental y sancionatorio para los entes territoriales.” Esta colaboración interinstitucional, indica, no corresponde a la creación de un código, sino a “una reunión organizada y concatenada de normas existentes que rijan aspectos instrumentales y sancionatorios.” Agrega que la demanda se refiere al hipotético caso en que el ejecutivo utilice la facultades no para compilar sino para expedir un código. De otro lado, tampoco estima la interviniente a nombre de la DIAN que las facultades extraordinarias concedidas desconozcan el principio de legalidad de los tributos a que se refiere el artículo 338 de la Constitución, en cuanto tales facultades se conceden en aspectos sancionatorios en matera tributaria. Sobre el particular expresa que “no existe en este instante, un decreto ley que consagre el régimen sancionatorio tributario a nivel territorial, a fin de analizar si verdaderamente está invadiendo la órbita propia del legislador o simplemente efectuó un compendio de sanciones existentes, para que sea aplicada de una manera armónica.” 2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Actuando en nombre del ministerio de la referencia intervino dentro del proceso la doctora Ivonne Johana Álvarez moreno, quien se opuso a las pretensiones de la demanda. Como un preámbulo a la exposición de las razones jurídicas que a su juicio sustentan la constitucionalidad de las normas impugnadas, la interviniente expuso la importancia de la noción de “bien común” como fin de la Administración Pública. Al respecto indicó que es de la estructura del Estado Social de Derecho proporcionar a los coasociados un serie de bienes que garantizan la efectividad de los derechos que consagra la Constitución, para lo cual la Administración Pública debe obtener, administrar y erogar recursos económicos. Una de las principales fuentes de estos recursos es la obligación tributaria entendida como prestación de dar a favor del Estado. Continua indicando que la reforma tributaria contenida en la Ley acusada tiene como motivación fundamental la consecución de mayores recursos con el fin de superar la crisis fiscal y desarrollar un programa de “seguridad democrática”, para lo cual implementa una normatividad tendiente a evitar la defraudación fiscal y el control de la evasión tributaria. Dentro de este contexto, los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002 establecen un mecanismo tendiente a garantizar, por medio de la afectación de los bienes del contribuyente, la efectiva cancelación de las obligaciones tributarias a su cargo. Medida que, al parecer de la interviniente, no viola el derecho consagrado en el artículo 58 superior, pues no restringe los atributos del derecho de dominio en cuanto no sustrae del comercio los bienes afectados; la inscripción en el registro, indica, sólo constituye una garantía real que permite a la Administración perseguir el bien para lograr el pago de las obligaciones tributarias en caso de que la determinación y la sanción queden en firme. La constitución de esta garantía, agrega, se ve justificada en el beneficio general perseguido por la medida. Sobre el alcance de estos mismos artículos, la intervención agrega que ellos no vulneran el derecho al debido proceso, toda vez que las medidas no desconocen “las herramientas procedentes contra todo acto susceptible de impugnación”. Las normas no prohíben ejercer el derecho de contradicción frente a los actos administrativos con los que el particular no esté de acuerdo. Si se aceptara el argumento del actor, arguye la intervención, “no sería posible inscribir el proceso de determinación oficial hasta tanto los actos no estuvieran debidamente ejecutoriados, so pena de violar el debido proceso”, con lo cual “perderían toda razón de ser las normas legales demandadas”. Destaca el Ministerio que la norma permite que se levante la inscripción de los bienes en el registro mediante la constitución de una garantía bancaria o de seguros, o que el ofrecimiento de bienes del afectado o de un tercero, con lo cual los bienes afectado por la medida se pueden liberar fácilmente. Por último, indica que no puede prevalecer el interés particular sobre general, “como quiera que el ente fiscal siempre se ha constituido en un acreedor privilegiado”. Por lo que toca con la acusación formulada en contra del parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002, según el cual dicha norma desconocería el principio de irretroactividad tributaria, la intervención indica que dicho artículo establece una sobretasa sobre el impuesto de renta, cuyo pago debe anticiparse. Los anticipos, continua, son una figura común en el Derecho Tributario, e implican el pago del impuesto antes de su causación material. Sin embargo, el anticipo no se basa en hechos ocurridos antes de la expedición de la ley. A esta filosofía responde lo reglado en el parágrafo del artículo 29 de la Ley acusada. Repitiendo en forma casi textual los argumentos de la DIAN, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público igualmente concluye que “es indudable que la causación de determinación de la sobretasa establecida por la ley 788 de 2002, tiene como base económica el impuesto neto de renta que liquida el contribuyente en el año 2003...”. De otro lado, refiriéndose a las acusaciones formuladas en contra del artículo 60 de la Ley 788 de 2002 por desconocimiento del numeral 10° del artículo 150 de la Constitución, la apoderada del ministerio de la referencia señala que las facultades extraordinarias concedidas al Presidente no involucran la autorización para expedir un código ni para modificarlo pues “el régimen sancionatorio y procedimental de los tributos de las entidades territoriales, no implica la regulación completa, de las instituciones constitutivas de una rama del derecho, y que se ordenan en un solo cuerpo, sino que tales facultades se orientan a regular únicamente el procedimiento administrativo tributario territorial al igual que las sanciones aplicables a estos impuestos, y por lo tanto no comprende la totalidad del tema.” A su parecer, en cuanto la regulación no comprende los aspectos sustanciales de tales tributos ni la totalidad de las sanciones no organiza “en un solo cuerpo jurídico” toda una materia. En relación con este mismo artículo 60, la intervención también descarta el cargo esgrimido en la demanda según el cual sólo el Congreso puede ocuparse de regular asuntos que tocan con las sanciones tributarias, por ser ellas parte de la obligación tributaria sustancial. A su modo de ver, la prohibición constitucional de otorgar facultades extraordinarias para fijar tributos se circunscribe a los elementos sustantivos de la obligación tributaria: hecho generador, sujetos activo y pasivo, base gravable y tarifa, conforme lo indica el numeral 10 del artículo 150 de la Carta. La referida prohibición, por lo tanto, no se haría extensiva a los procedimientos administrativos ni al régimen de sanciones por incumplimiento de las obligaciones tributarias. Tampoco comparte el Ministerio la acusación según la cual el principio de legalidad de las sanciones y las penas que consagra el artículo 29 superior impide el otorgar facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir una regulación en materia sancionatoria tributaria. Al respecto, la intervención recuerda que los decretos expedidos con fundamento en facultades extraordinarias tienen categoría de ley. 3. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario Dentro del término de intervención ciudadana, se allegó al proceso el concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, preparado por la doctora Cecilia Montero Rodríguez y aprobado por el consejo Directivo de dicha institución. En relación con la acusación formulada en contra de los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002, el Instituto interviniente es del criterio de que no es suficiente la notificación de un acto administrativo contentivo de una liquidación oficial o resolución de sanción para proceder a la limitación de un derecho constitucional del individuo como lo es el derecho de propiedad. En esas circunstancias, tal limitación se erige en una violación del derecho de defensa y de contradicción, del principio de publicidad de la función pública y de la presunción de inocencia. A juicio del Instituto, las normas acusadas demuestran la existencia de un conflicto de principios constitucionales: el principio de eficiencia de la función pública y el de debido proceso y defensa. En dicho conflicto, debe darse prevalencia al derecho de defensa, más cuando las medidas consagradas no sen razonables y resultan desproporcionadas, desproporción que resultaría contraria a los principios de equidad y justicia tributaria. El Instituto halla razonables los argumentos de la demanda relacionados con la inmovilidad jurídica de los bienes afectados por las medidas previstas en los artículos 6° y 7°, de manera que la limitación al derecho de propiedad la encuentra evidente. Adicionalmente, a su parecer dichas medidas violan el principio de equilibrio procesal por cuanto ni siquiera contemplan la obligación estatal de reparar los perjuicios causados al contribuyente cuando el proceso relativo a la obligación tributaria es fallado a favor suyo. Sostiene también que, según el artículo 7°, los bienes afectados con la medida cautelar pueden ser perseguidos coactivamente aunque hayan sido traspasados a terceros, con lo cual, a juicio del Instituto se ataca la buena fe de terceros adquirentes. En suma, el Instituto coadyuva la demanda incoada en contra de los artículos 6° y 7° no por el hecho de que las normas establezcan una limitación al derecho de propiedad, sino porque la misma se impone con violación del derecho de defensa, al tratarse de una medida cautelar que procede con la sola notificación de una acto que no está en firme. En cuanto a la acusación formulada en contra del parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002, que impone la obligación de pagar un anticipo de la sobretasa del impuesto de renta, anticipo que se debe calcular con base en el impuesto neto de renta del año gravable 2002, el Instituto también apoya la demanda al estimar que la orden legal de calcular el valor del anticipo sobre la base de un hecho gravable acaecidos en el año 2002 –obtención de renta- demuestra que se trata de una norma que irrespeta el principio de irretroactividad tributaria. Finalmente, respecto de la demanda incoada en contra del artículo 60 de la Ley acusada, que concede facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir el régimen procedimental y sancionatorio en materia tributaria aplicable a los impuestos territoriales, el Instituto pone de presente el concepto que emitió durante el proceso de aprobación del proyecto de ley relativo a la reforma tributaria, cuando sostuvo que “la expedición de un “régimen procedimental y sancionatorio” para las entidades territoriales equivale a la expedición de un verdadero Código Especial o, por lo menos, a una modificación del actual Código Contencioso Administrativo, cuya primera parte contiene el régimen general de los procedimientos administrativos para la administración pública, con especial aplicación en el nivel departamental y municipal, según el artículo 81 del decreto 01 de 19984...” En este mismo concepto rendido con ocasión del debate parlamentario sobre la reforma tributaria contenida en la ley demandada, el Instituto también adujo que “las sanciones en su aspecto sustancial, se han considerado concomitantes con la obligación principal tributaria (puesto que tienden a preservar su cumplimiento) y, por consiguiente, también son de reserva de ley. De ahí que una vez creado autorizado un impuesto para una entidad territorial, ésta puede regular las respectivas sanciones. De donde puede concluirse que la prohibición de crear “impuestos”, se puede extender a la de establecer las respectivas sanciones... Por estos dos aspectos, el proyecto podría considerarse violatorio del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución que prohíbe la utilización de facultades extraordinarias tanto para “expedir códigos” como para “decretar impuestos”. ...Adicionalmente, la proyectada autorización es tan general que peca por falta de precisión y nitidez, lo que la hace vulnerable a la crítica constitucional”. En cuanto el Instituto encuentra que las normas de la ley fueron aprobadas tal y como aparecían en el proyecto respecto del cual se produjo el concepto anterior, reitera ahora ante esta corporación, las consideraciones que entonces sostuvo en relación con la inexequibilidad de la norma que concede facultades al ejecutivo. En nota aparte, explicatoria de su voto aprobatorio al concepto anteriormente resumido, el doctor Carlos Alfredo Ramírez Guerrero, miembro de la Junta directiva del Instituto interviniente, agrega que el artículo 6° lleva implícitas dos presunciones: (i) la de que en las liquidaciones de revisión o en las resoluciones de sanción nunca se cometen errores por lo cual hay que ejecutarlos de inmediato, presunción que no se ajusta a la realidad; y (ii), que ante el acto administrativo el particular se va a alzar de bienes, conducta tipificada por la ley penal como delito, lo cual equivale a desconocer la presunción de inocencia. En cuanto al parágrafo del artículo 29 de la Ley acusada, que ordena el pago de un anticipo de la sobretasa del impuesto de renta, en contra de lo dicho en el concepto del Instituto sostiene que “es evidente el error del parágrafo al referirse a la mitad de la sobretasa que se causará sobre el impuesto neto de 2003, pero determinada sobre el impuesto de 2002, como si fuera posible que los dos llegaran a ser exactamente iguales. Sin embargo, a su parecer la norma resulta constitucional si es interpretada dentro del contexto al que pertenece y es entendida en su verdadera naturaleza de anticipo, lo cual permite dar aplicación al principio de conservación de derecho. 4. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia En representación del Ministerio de la referencia intervino oportunamente dentro del proceso la doctora Ana Lucía Gutiérrez Guingue para justificar la constitucionalidad de las normas demandadas. En relación con los artículos 6° y 7° que ordenan a la DIAN hacer la inscripción de la liquidación oficial de revisión o de aforo y de la resolución de sanción en los registros públicos, a fin de que los bienes del contribuyente queden afectados al pago de sus obligaciones tributarias, la interviniente a nombre del Ministerio del Interior y de Justicia expresa que a su parecer dicha inscripción es una medida preventiva o cautelar cuyo propósito no es otro que garantizar las decisiones de la Administración. Citando jurisprudencia de esta Corporación, concretamente la Sentencia C-054 de 1997[2] indica que las medidas cautelares están concebidas como mecanismos que permiten asegurar los resultados de las decisiones judiciales o administrativas mientras se adelanta la actuación respectiva, garantizar el ejercicio de un derecho objetivo o impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho. En tal virtud, la inscripción de los actos de liquidación oficial de revisión o de aforo y de la resolución sanción responden a la necesidad de garantizar el pago de las obligaciones tributarias y resultan razonables frente al propósito perseguido, teniéndose en cuenta, además, que las medidas en que se fundamentan son susceptibles de impugnación por la vía gubernativa o la jurisdiccional. Para la interviniente a nombre del Ministerio de la referencia, el legislador tiene libertad para señalar a qué autoridad le corresponde decretar las medidas cautelares, por lo cual no se impone, como lo afirma la demanda, que sea una autoridad judicial quien las decrete. Sin embargo, por tratarse de una medida restrictiva del derecho de propiedad, la regulación legal deber responder al principio de proporcionalidad, el cual en este caso no encuentra desconocido. Tampoco estima, como lo arguye el demandante, que la inscripción de los actos administrativos dependa del carácter ejecutorio de los mismos, lo cual se explica por el carácter preventivo del instrumento jurídico de las medidas cautelares que exige la inmediatez de su ejecución. Es decir, es su carácter preventivo lo que determina su aplicación inmediata. Adicionalmente, la medida preventiva se justifica en cuanto garantiza el cumplimiento de un deber constitucional cual es el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado y en tal virtud tiene una finalidad constitucionalmente relevante. De otro lado, al parecer del Ministerio del Interior y de Justicia, la inscripción en el registro a que aluden los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002 no vulnera el principio de la buena fe, toda vez que dicho principio superior no tiene el alcance de suponer que las autoridades deban regular todos los asuntos partiendo de la base de que las personas siempre cumplen voluntariamente todas sus obligaciones. En cuanto a la acusación formulada en la demanda en contra del parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002, la intervención afirma que los anticipos en materia tributaria responden al principio de eficiencia y economía en el recaudo de los impuestos y que son un mecanismo de cobro que han encontrado el aval de esta Corporación. Sobre la constitucionalidad del artículo 60 de la ley acusada, que otorga facultades extraordinarias al presidente de la República, el concepto ministerial no contiene ningún comentario. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 6° y 29 parágrafo de la Ley 788 de 2002 y la exequibilidad de los artículos 7° y 60. En sustento de estas solicitudes adujo lo siguiente: En cuanto al contenido normativo del artículo 6° y a la demanda incoada contra él, la vista fiscal sostiene que la existencia de una decisión administrativa en firme no es presupuesto de procedibilidad necesario para la imposición de medidas precautelares. Si bien para entrar a cobrar las obligaciones que emanan de decisiones administrativas sí es necesaria tal firmeza, para establecer mecanismos que garanticen dicho pago no se necesidad que se trate de actos administrativos en firme. Es cierto, afirma, que la circunstancia de que las liquidaciones oficiales de impuestos estén ejecutoriadas hace que queden cobijadas por la presunción de legalidad y que adquieran la característica de ejecutividad (firmeza), obligatoriedad (para la administración y los administrados) y ejecutoriedad (posibilidad de cumplimiento coercitivo), pero ello no obsta para que las medidas cautelares de naturaleza real puedan decretarse antes de que sea declarada cierta la obligación. Para el Ministerio Público la medida contenida en el artículo 6° es razonable, si se tiene en cuenta que concreta el principio de primacía del interés general; además, dada su naturaleza precautelar, se desvirtuaría si tuviera que ser impuesta sólo cuando exista claridad respecto de la obligación. Tampoco vulnera el derecho de defensa, por que los actos de liquidación oficial de revisión o de aforo pueden ser objeto de los recursos de la vía gubernativa, ni desconoce el principio de la buena fe “pues de ser así habría que colegir que cualquier ordenamiento jurídico, por el hecho de establecer reglas de conducta y mecanismos para su observancia, tiene su fundamento en la presunción de mala fe de los destinatarios. No obstante, para el señor Procurador la medida precautelar debe ser proporcional a la obligación tributaria, pues de lo contrario podría llevar a excesos carentes de justificación. En tal virtud, estima que la constitucionalidad del artículo 6° de la Ley 788 de 2002 debe condicionarse en el entendido de que la medida precautelar solo puede ordenarse en forma proporcional respecto de los bienes que según su valor sean necesarios para garantizar el pago de la obligación. Respecto del anticipo a que se refiere el parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002, la vista fiscal sostiene que tiene el carácter de abono a la obligación tributaria y que tienen sustento constitucional en el principio de eficiencia del sistema tributario. La causa de la obligación tributaria a que se refiere el parágrafo es la declaración de renta correspondiente al año 2003, “es decir, que el hecho generador de la obligación solo se materializa a 31 de diciembre de ese año gravable”. En ese orden de ideas, continua el concepto fiscal, “el contribuyente ha de realizar un abono sobre una deuda hipotética... porque puede suceder que los hechos económicos ocurridos durante el 2003 impliquen que la administración deba devolver todo el anticipo o parte de él, porque el hecho generador no se materializó...” Por lo tanto, para el señor Procurador es claro que “el anticipo no es el impuesto como tal sino un abono en cuanta que al momento de la causación va a descontarse.” Dicho anticipo debe tener una base para calculare, que es el impuesto neto de renta de 2002, lo cual, en su sentir, no vulnera el artículo 338 de la Carta. Sin embargo, “lo que sí hecha de menos el Despacho es la corrección monetaria del anticipo, es decir, el mayor valor que dicho abono en cuenta tendría al momento de la causación del impuesto, pues al no ser reconocido, dicho mayor valor implica para el Estado un enriquecimiento sin causa justa que incuestionablemente corresponde a un “nuevo tributo” diferente del anticipo de la sobretasa y que por supuesto desconoce lo previsto por el artículo 338 de la Carta... Desde esa perspectiva, la norma demandada deberá entenderse en el sentido de que el anticipo será ajustado a su valor real al momento de causación de3 la obligación tributaria.” Finalmente, en cuanto a la acusación formulada en contra del artículo 60 de la Ley 788 de 2002, que concede facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el régimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales, el concepto del Ministerio Público afirma que la Carta Política no define qué debe entenderse por “código”, pero que diversos conceptos vertidos por esta Corporación se han referido al tema, pudiéndose concluir, a partir de esta jurisprudencia, que no todo trabajo de sistematización de normas es un código, que las palabras estatuto, régimen y compilación no son sinónimos de “código” y que para que un cuerpo normativo sea elevado a la categoría de “código” debe existir una manifestación de voluntad expresa del órgano legislativo en ese sentido. Además, dado que la prohibición constitucional se refiere a la expedición de códigos y no a la modificación de los mismos, el Despacho del Procurador no encuentra reparo respecto de las facultades otorgadas por el artículo 60 al presidente de la República. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE A. Competencia. 1. La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda objeto de revisión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política. B. El problema jurídico que plantea la demanda 2. La primera acusación formulada en la demanda se dirige contra los artículos 6° y 7 ° de la Ley 788 de 2002, que ordenan que dentro del proceso de determinación oficial se inscriban en los registros públicos la liquidación oficial de revisión o de aforo y la resolución de sanción que hayan sido debidamente notificadas al contribuyente, a fin de afectar al pago de sus obligaciones tributarias los bienes a que se refiera la inscripción. En relación con esta acusación corresponde a la Corte determinar si, como lo afirma el actor, la medida cautelar a que se refieren estas disposiciones, por imponerse cuando las obligaciones tributarias no constan aun en actos administrativos ejecutoriados, desconoce la libre disposición de la propiedad, derecho garantizado por el artículo 58 de la Constitución, el derecho de defensa y contradicción a que alude el artículo 29 superior, la presunción de buena fe recogida por el artículo 83 ibidem, y la separación de funciones a que aluden los cánones 113 y 116 constitucionales, al conceder a funcionarios de la Administración facultades jurisdiccionales para limitar el derecho de propiedad. En relación con la demanda incoada en contra del parágrafo del artículo 29 de la Ley acusada, debe la Corte precisar si la obligación de pagar un anticipo del nuevo impuesto de sobretasa al impuesto de renta desconoce el principio de irretroactividad tributaria, particularmente por cuanto la norma demandada indica que tal anticipo debe liquidarse con base en la renta neta obtenida por el contribuyente durante el año 2002, que fue el mismo en el que se profirió la Ley 788 acusada. Finalmente, en cuanto a la acusación que recae sobre el artículo 60 de la Ley 788 de 2002, que concede facultades extraordinarias al Presidente de la Republica para que expida el régimen procedimental y sancionatorio de los tributos de las entidades territoriales, debe la Corte estudiar dos asuntos: en primer lugar, si este otorgamiento de atribuciones legislativas desconoce la prohibición constitucional de conceder facultades al Ejecutivo para “expedir códigos”, contenida en el numeral 10 del artículo 150; y en segundo término, debe también la Corporación definir si con el otorgamiento de estas facultades se viola la reserva estricta de ley que en materia de creación de tributos prescribe el artículo 338 superior y si esta concesión de facultades para legislar implica desconocer el principio de legalidad de las penas a que se refiere el artículo 29 superior. C. Examen de la acusación formulada en contra de los artículos 6° y 7° de la Ley 788 de 2002. C.1 Los actos administrativos que dan lugar al registro a que se refieren las normas acusadas. 3. El artículo 6° de la Ley 788 de 2002 adiciona el Estatuto Tributario con una disposición que indica que dentro del proceso de determinación oficial, cuando la Administración expida un acto administrativo que contenga una liquidación oficial de revisión, una liquidación oficial de aforo o una resolución sanción, tales actos administrativos, una vez notificados, deben inscribirse en los registros públicos que corresponda según la naturaleza de los bienes del contribuyente, a fin de afectar tales bienes al pago de sus obligaciones tributarias. La norma indica también que la inscripción en el registro estará vigente hasta la culminación del proceso administrativo de cobro coactivo, si se llegara hasta allá, e indica los casos en que puede ser levantada[3]. En cuanto al alcance normativo del artículo 7°, también acusado, este consiste en agregar otra norma al Estatuto Tributario, referente a los efectos de la inscripción que regula el artículo anterior. Tales efectos consisten en considerar que sobre los bienes respecto de los cuales recae la inscripción se ha consti...