Sentencia C-480 de 2007

C-480-07 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-480/07 BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO ELABORADO-Determinación de acuerdo a certificación del DANE Para la Corte es claro que en manera alguna puede entenderse que en el presente caso al señalar en el artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 que “A partir del 1º enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE” el Legislador no haya fijado directamente la base gravable del referido impuesto y haya delegado su función legislativa en un órgano de la administración -en este caso el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE- La función de certificar un parámetro o criterio objetivo, -como sería en este caso el precio de venta al público- para efectos de determinar la base gravable de un impuesto, no comporta el ejercicio de la función legislativa atribuida exclusivamente a los órganos de representación popular. La Corte ha admitido la intervención de la administración para esos efectos en disposiciones que tienen que ver con la certificación del precio de la panela, la fijación del precio de los productos agropecuarios como punto de partida para establecer la tarifa de las contribuciones parafiscales aplicables, las exenciones del IVA implícito para la importación de bienes cuando exista insuficiencia de oferta, la determinación de los parámetros para la fijación, y la fijación, del índice de bursatilidad de las acciones, la valoración de activos patrimoniales y el avalúo catastral. En todas esas hipótesis la Corte ha descartado que la remisión efectuada implique el ejercicio de la función legislativa exclusivamente atribuida en materia de determinación de los elementos de los tributos al Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No vulneración por norma que establece que base gravable se determina de acuerdo a certificación de la administración PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración Contrario a lo afirmado por el actor, no puede afirmarse que con la disposición acusada se hayan modificado las funciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE establecidas actualmente en la Ley, pues es claro que la labor de certificación de precios a que se refieren las expresiones “precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE” a que el actor alude se enmarcan dentro del ámbito de competencias asignadas a dicho Departamento en la Ley. Ahora bien, aun cuando pudiera afirmarse que con las expresiones “precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE” se asignó una función específica nueva diferenciable de los cometidos institucionales fijados para dicho Departamento Administrativo en la Ley, es claro que en manera alguna tal regulación pudiera considerarse contraria al principio de unidad de materia. En el presente caso es claro que entre i) el objeto de la Ley 1111 de 2006 “Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, así como del propio artículo 76 que regula la modificación que dicha Ley introduce a la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado y ii) la afirmación según la cual dicha base gravable estará constituida por el precio de venta al público “certificado semestralmente por el DANE” existe una relación causal y teleológica indiscutible. DECRETO REGLAMENTARIO-Incompetencia de la Corte Constitucional Referencia: expediente D-6672 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 “Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” Actor: José Gregorio Hernández Galindo Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano José Gregorio Hernández Galindo, demandó el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 “Por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”. Mediante auto del diecinueve (19) de febrero del dos mil siete (2007), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda. En el mismo auto dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, para que, de estimarlo oportuno, conceptuaren sobre la constitucionalidad de los artículos y expresiones acusadas. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la disposición referida de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 46.494 del veintisiete (27) de diciembre de 2007. Se subraya lo demandado. “LEY 1111 DE 2006 (diciembre 27) (....) CAPITULO VI OTRAS DISPOSICIONES (…) ARTÍCULO 76. Modifícanse los artículos 189, 190, 210 y 211 y 213 de la Ley 223 de 1995, los cuales quedan así: Impuesto al Consumo de cigarrillos y tabaco elaborado Artículo 210. Base Gravable. A partir del 1º enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE. Artículo 211. Tarifas. A partir del 1º. de enero del año 2007, las tarifas al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, serán las siguientes: 1) Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos cuyo precio de venta al público sea hasta $2000 será de $400 por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido. 2) Para los cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos cuyo precio de venta al público sea superior a 2000 pesos será de $800 por cada cajetilla de 20 unidades o proporcionalmente a su contenido. Parágrafo 1. Dentro de las anteriores tarifas se encuentra incorporado el impuesto con destino al deporte creado por la Ley 30/71, en un porcentaje del 16% del valor liquidado por concepto de impuesto al consumo. Parágrafo 2. La tarifa por cada gramo de picadura rapé o chinú será de $30. Parágrafo 3. Las tarifas aquí señaladas se actualizaran anualmente en el porcentaje de crecimiento del precio al consumidor final de estos productos, certificados por el DANE. La Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificará y publicará antes del 1 de enero de cada año, las tarifas actualizadas, en todo caso el incremento no podrá ser inferior a la inflación causada. Parágrafo 4. Para estos efectos se tendrán en cuenta los precios vigentes en el mercado correspondientes al año 2006. (…)” III. LA DEMANDA El actor solicita a la Corte Constitucional que se declare la inconstitucionalidad del artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, por cuanto considera que éste vulnera los artículos 3º, 121, 150 - numeral 12-, 158, 169, 338 y 363 de la Constitución Política. Al respecto expone los argumentos que se resumen a continuación en el orden planteado por el actor. 1. Considera que la disposición acusada vulnera los artículos 150-12 y 338 Superiores, toda vez que al modificar el artículo 210 de la Ley 233 de 1995 el Congreso no definió la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos de tabaco elaborado, nacionales y extranjeros. En su criterio esta función fue delegada al Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, a quien se ordena certificar el precio de venta al público, con lo que se vulneran los principios de legalidad y de representación popular en materia tributaria. Recuerda que el artículo 338 de la Constitución Política, atribuye al Congreso la competencia para fijar directamente la base gravable del tributo. Precisa al respecto que “desde el punto de vista jurídico, una atribución se ejerce directamente cuando es el mismo titular de ella el que desarrolla la actividad o ejecuta los actos necesarios para cumplir su función, es decir, sin intermediarios, ni delegaciones, ni comisiones. Justamente, la garantía para el contribuyente consiste en exigir que el Congreso sea el que cumpla la función -él mismo- de fijar los elementos del tributo. Por eso, en el artículo 150-10 de la Constitución se prohíben de modo expreso las facultades extraordinarias en materia tributaria”. Hace énfasis en que el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado es un tributo de carácter nacional, por lo que los elementos que lo componen, y específicamente la base gravable, debió ser definida directamente por el Congreso de la República sin que pudiera delegar tal función constitucional. Destaca que en materia de tributos la Constitución ha querido evitar que sean las autoridades administrativas, independientemente de su nivel, las que en últimas resuelvan acerca de los elementos que los configuran, confiriendo así certeza a los contribuyentes en torno a las obligaciones que deben cumplir, en los términos del artículo 95, numeral 9, de la Constitución. Destaca igualmente que “cuando la Corte Constitucional admite ‘determinadas remisiones al reglamento en las leyes que crean tributos’, en modo alguno está sosteniendo que sea válido el traslado absoluto de la potestad legislativa del Congreso a otra autoridad, de tal manera que, al remitir íntegramente la determinación del elemento tributario respectivo a un cuerpo, organismo o funcionario distinto, se configura un absoluto autodespojo de la facultad legislativa, extremo inadmisible, en cuando totalmente contrario al mandato constitucional y adverso a la garantía que él quiso establecer a favor de los contribuyentes. Precisa que “cuando la Corte Constitucional admite la remisión de la norma legal al reglamento para que se determinen parámetros de carácter econónomico técnico, como el índice de bursatilidad de las acciones, la valoración de activos patrimoniales o ciertos precios que sirvan para establecer la tarifa de las contribuciones, se pronuncia simplemente en el sentido de evitar interpretaciones exageradas del artículo 338 de la Carta Política y del principio de legalidad de los tributos que excluyeran en forma absoluta la posibilidad legislativa de acudir a ciertas variables económicas con miras a configurar los elementos tributarios, pero de ello no se sigue que dicha jurisprudencia implique una patente de corso” utilizable por el Congreso, para deshacerse de toda la función sobre fijación directa de todos los elementos tributarios para desconocer la existencia de los principios de legalidad y representación y para transferir en bloque su función legislativa despojando de contenido la regla enunciada y radicando en últimas la responsabilidad reservada al Congreso en cabeza de funcionarios ajenos a esa delicada atribución constitucional suya”. En relación con la disposición acusada concretamente afirma que “lo que se encuentra en ella es una remisión absoluta y plena, no simplemente determinadas variables económicas que puedan servir como punto de referencia para la definición de la base gravable”. En su criterio, en este caso “el Congreso se abstiene por completo de fijar directamente la base gravable, y traslada su configuración, en bloque, a un índice actualmente inexistente dentro del catálogo de los que tiene a su cargo el DANE en su labor estadística, y que será necesariamente el resultado de la caprichosa ponderación que en ese Departamento se haga de los reportes de precios de los cigarrillos y tabacos totalmente relativos”. 2. El actor afirma que la disposición demandada vulnera la Constitución Política por falta de claridad en la base gravable. En su concepto el aparte “el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE”, no solamente es indeterminado “sino imposible de determinar con criterios surgidos de la misma norma que lo consagra”. Afirma que “el Congreso ha debido determinar directamente la base gravable”, pero que si “procedía a ello tomando un punto de referencia técnico y confiando su determinación a un organismo administrativo, la ley ha debido suministrar los parámetros, los criterios y el método que dicho organismo debería aplicar para definir la base gravable”. Sostiene que precisamente debido a que la base gravable no se fijó en la ley, ni en ella se señalaron tales parámetros, criterios y método, el Presidente de la República tuvo que expedir dos decretos reglamentarios -Decreto 4650 del 27 de diciembre de 2006 y Decreto 4676 de 2006-, con el objeto de indicar al Departamento Nacional de Estadística DANE cómo proceder a la certificación, con base en qué metodología y con apoyo en cuáles datos, para certificar, en cuanto al primer semestre de 2007 el precio de venta al público de cigarrillos y tabaco elaborado. 3. Para el actor la disposición acusada vulnera igualmente el tercer inciso del artículo 338 de la Constitución “que prohíbe las contribuciones en que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado anterior al período que comienza después de iniciar la vigencia de la respectiva ley”. Al respecto precisa que “el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado con la nueva base gravable, comenzó a cobrarse desde el primero (1º) de enero de 2007, pero, para su determinación se tiene que partir de los precios vigentes durante 2006, como lo prevé precisamente el mismo parágrafo 4º de la disposición”. Señala que el aludido vicio “se ve corroborado por el Decreto 4676, reglamentario, que ordena tener en cuenta, para la certificación, información del índice de precios al consumidor (a posteriori), un precio promedio semestral (ya pasado) de venta al público de la categoría cigarrillos, y la información de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre el total del impuesto pagado por marca de cigarrillos, entre otros elementos claramente anteriores al período en que el impuesto comienza a cobrarse”. En ese orden de ideas, en su criterio, en cuanto el impuesto tenía que referirse a periodos anteriores, éste no podía cobrarse a partir del 1º de enero de 2007 sino a partir del período siguiente a la vigencia de la ley, pues de lo contrario la base gravable toma en cuenta hechos ocurridos dentro de un período anterior, cuando los precios no eran base gravable para el impuesto de consumo de cigarrillo y tabaco elaborado. Al respecto cita la sentencia C-149 de 1993. 4. Para el actor igualmente se viola el artículo 150, numeral 12, en concordancia con el artículo 338 de la Constitución Política, por haberse despojado el Congreso de una función indelegable, a saber, “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. Advierte que ningún otro órgano del Estado puede ejercer tal función sin invadir la órbita propia de los órganos colectivos de elección popular. Afirma que frente a las normas constitucionales señaladas, no es posible que a través de una disposición legal se pueda válidamente habilitar, “ya ni siquiera al Presidente de la República sino a un Departamento Administrativo como el DANE para fijar directamente un elemento de primer orden de cualquier tributo, como es la base gravable”. 5. Para el actor la disposición acusada también contraría el artículo 121 de la Constitución Política, al permitir que una autoridad del Estado ejerza funciones distintas a las que le atribuye la Constitución y la ley. Afirma que el Congreso no puede desprenderse de su función y confiarle al DANE íntegramente la función legislativa que le corresponde, entre otras razones, porque las normas constitucionales no facultan a los directores de departamentos administrativos para ejercer funciones legislativas, menos si se refieren a tributos, que según las disposiciones superiores, son del resorte exclusivo e intransferible del Congreso. Resalta de otra parte que “la Ley 79 de 1993 expone al detalle las funciones del DANE, en su campo -el administrativo y el estadístico- en la realización de los censos de población y vivienda”. Destaca que el segundo inciso del artículo 5° de dicha ley advierte que “los datos suministrados (…), en el desarrollo de los censos y encuestas no podrán darse a conocer al público ni a las entidades u organismos oficiales sino únicamente en resúmenes numéricos que no hagan posible deducir de ellos información alguna de carácter individual que pudiera utilizarse para fines comerciales, de tributación fiscal, de investigación judicial, o cualquier otro diferente del propiamente estadístico”. Señala adicionalmente que “el Decreto 262 de 2004, que modificó la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, en el artículo 2°, al señalar otras funciones del DANE, además de las generales previstas por la Ley 489 de 1998 para los departamentos administrativos, dedicó el numeral 4°, literal a), a exponer la limitante fundamental, dentro de la órbita de la naturaleza de dicho organismo, consistente en la reserva estadística. Según el precepto, al DANE le corresponde específicamente “difundir los resultados de las investigaciones que haga el Departamento en cumplimiento de sus funciones, de acuerdo con las normas de la reserva estadística”. En ese orden de ideas, señala que si de lo que se trata es de atribuir una nueva función al DANE y eliminar la reserva estadística en este caso, se viola igualmente el principio de unidad de materia, pues la materia predominante en la Ley 1111 de 2006, como lo expresa su encabezamiento, es exclusivamente la tributaria, y de ninguna manera tiene por objeto la modificación de las estructuras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, ni la asignación de nuevas funciones al mismo, ni la modificación de las que viene desempeñando. Por todo lo anterior considera entonces que igualmente se vulneran los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. Adicionalmente, a partir de los mismos argumentos, considera que se desconoce el principio señalado en el artículo 363 de la Carta Política según el cual las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad, pues la ley que atribuye una nueva función al DANE y lo libera de la reserva estadística, se estaría aplicando retroactivamente en relación con la base gravable establecida a partir de los precios vigentes en el mercado en el año 2006. 6. El demandante considera que el artículo acusado consecuentemente propicia que se ejerzan funciones públicas por fuera de los términos que la Constitución establece en los artículos 150-12 y 338 con lo que se violaría adicionalmente el artículo 3° superior. 7. Por último, el actor considera que la Corte debe declarar inconstitucional todo el articulo 76 de la Ley 1111 de 2006, pues: “(i) Si se decide declarar la inexequibiilidad de la base gravable, necesariamente esa inconstitucionalidad se extiende al artículo 211, que establece las reglas sobre tarifas. (ii) Como las tarifas van a depender, al igual que la base gravable, no de la formulación expresa y directa que haga la norma legal expedida por el Congreso, sino de la determinación que adopte de manera íntegra y absoluta un organismo de carácter administrativo, que es el DANE, el artículo 211 sobre tarifas vulnera todos los preceptos constitucionales señalados en esta demanda, y en particular los artículos 150, numeral 12, y 338 de la Constitución Política(…). (iii) Los parágrafos 1°, 2°, 3° y 4° del artículo 211, modificado por el 76 demandado, también guardan relación inseparable con el 210, que contempla la norma sobre base gravable”. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministro de Hacienda y Crédito Público actuando a través de apoderado judicial, intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte que se declare la constitucionalidad de la disposición demandada. Sostiene que la apreciación que el actor hace del principio de legalidad tributaria es muy riguroso, pues parte de la premisa en la que todos los elementos del tributo deben estar contenidos en la ley, posición que no comparte la H. Corte Constitucional, como lo deja ver la sentencia C-597 de 2000 en la cual el Dr. José Gregorio Hernández Galindo salvó el voto. Considera que la disposición demandada no vulnera el artículo 150-12 Superior, pues para que exista dicha vulneración es necesario que la creación del tributo se dé por una autoridad diferente al Congreso de la República, situación que no se presenta en el caso concreto. El artículo acusado sólo se limita a modificar la base gravable y tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, sin que se este facultando al DANE para la creación del tributo. Precisa que el DANE, tan solo certifica el precio que el mercado desarrolla normalmente. En este sentido en su criterio lo que la norma hace es evidenciar un hecho económico, pues se trata medir el comportamiento del mercado en un producto, sondear su precio, para efectos de cuantificar su promedio. Recuerda que por lo demás la Corte Constitucional en varias sentencias ha avalado que la ley utilice determinadas herramientas para construir la base tributaria. Al respecto cita las sentencias C-690 de 2003, C-040 de 1993, C-842 de 2000 y C-597 de 2000. En cuanto a la presunta vulneración del artículo 338 de la Constitución Política, advierte que el impuesto fue creado por el legislador atendiendo a los principios de legalidad y representación. Sostiene que no es cierto que con la remisión que hace el legislador al DANE para la cuantificación de la base gravable se esté creando un nuevo tributo ni se estén estableciendo los elementos de éste por una autoridad administrativa, pues lo que se persigue es tan sólo que dicha autoridad, en ejercicio de sus funciones legales desarrolle la base gravable predeterminada por el legislador. Señala que el principio de legalidad tal como lo formula el actor, no es congruente con el modelo económico que se desarrolla en países capitalistas como Colombia, pues gran parte de la metodología económica de los impuestos, esta supeditada al comportamiento de los precios de los productos y servicios de los cuales se sirve la base gravable. En ese sentido explica que los sistemas tributarios modernos van en congruencia con las dinámicas económicas, y pretender que el legislador fije en forma absoluta la determinación de los elementos del tributo, en el caso de la base gravable, haría que el Estado desarrollara un modelo completamente intervensionista sobre la economía, al punto que se estaría en el supuesto que fuera el Congreso por medio de una ley quien fijara el valor de los precios de los productos que se comercializan en la economía a efectos de determinar de manera extrema el valor de la base gravable. Considera también el interviniente que no es cierto que la base gravable del impuesto a que se refiere el artículo demandado carezca de claridad, pues el Congreso determinó que la base gravable es el precio del mercado del tabaco y que para efectos de conocer cuál es el precio del mercado se le dio la facultad al DANE, para que examine el comportamiento del mismo y lo certifique, más no que lo fije, “situación muy distinta y que el actor confunde en la lectura metodológica de interpretación del funcionamiento del tributo”. En este punto hace referencia al impuesto al consumo de cerveza, sifones y refajos en el que la base gravable se fijó de igual forma. En relación con el cargo en el cual el actor manifiesta que la norma que fija la base gravable tiene en cuenta hechos ocurridos en un periodo anterior, afirma que no le asiste razón al demandante pues de la lectura del precepto acusado no es posible inferirlo, pues el precio de venta al público no se remitió a períodos anteriores ni hizo referencia alguna a tal situación. Manifiesta que “la inconformidad parece radicar en el parágrafo cuarto del modificado artículo 211 de la Ley 223 de 1995, el cual, en primer término se refiere a las tarifas y no a las bases gravables como lo sostiene el demandante, y en segundo, ha de tenerse en cuenta situaciones anteriores a la entrada en vigencia de la norma, pues consiente como era el legislador de la posibilidad de modificación del precio de venta al público por parte de los responsables del impuesto, decidió dentro de su amplio poder de configuración establecer un límite temporal que asegurara un valor acorde con la realidad del periodo gravable en el cual habría de empezar a regir la norma objeto de esta demanda”. Advierte que de la lectura de la norma no se evidencia delegación alguna, tampoco es cierto que el Congreso de la República haya concedido facultades al Presidente de la República, ni mucho menos al DANE, para efectos de establecer el impuesto. Afirma que el Congreso “solo se limitó a modificar la base gravable y tarifas del impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado, acudiendo para ello y en busca de preservar el principio de certeza, a la cuantificación de dicha base por parte de la autoridad administrativa que cuenta con los elementos y los conocimientos necesarios para el desempeño de tal función, su función se resume en determinar cuál ha sido el comportamiento del precio de un determinado producto, el tabaco, y certificar el promedio del mismo para efectos de aplicar el impuesto, ello no quiere decir que está creando una base gravable ni mucho menos”. Finalmente, sostiene que “el actor se confunde y señala que el DANE, por ser la entidad quien certifica “el precio de venta al público” del cigarrillo y el tabaco elaborado, es por tanto la fijadora del precio, situación totalmente ajena a la realidad y a la lógica económica tributaria del asunto, pues la ley 1111 de 2006, en ninguna parte dice que el DANE elabore, cree, fije, diseñe, imponga, y demás el precio de venta al público, por dos razones básicas: (i) el DANE no es una empresa tabacalera que tenga dentro de su objetivo comercializar este tipo de producto; y (ii) el DANE no es un actor de la entidad tabacalera que fije los precios en los cuales las empresas en el mercado deben vender sus productos”. 2. Instituto Colombiano de Derecho Tributario La Secretaría General del Instituto Colombiano de Derecho Tributario ICDT, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el concepto, aprobado por la mayoría del Consejo Directivo, en el cual actuó como ponente el doctor Mauricio Piñeros Perdomo[1], en que se le solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la disposición acusada, de acuerdo con las razones que a continuación se sintetizan. El Instituto considera que los cargos formulados por el actor en realidad se reducen a dos argumentos principales a saber i) que la norma acusada no fija directamente la base gravable sino que delega su determinación a una autoridad administrativa y ii) que no hay claridad sobre la base gravable del impuesto así establecido. Al respecto advierte que “la interpretación de los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995, ahora modificados por la norma acusada, no puede hacerse de manera aislada”, y que “en tales artículos se encuentra determinada claramente la base gravable del tributo”. Señala que observadas las normas en cuestión “el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE a que se refiere el artículo 210 citado, sirve para determinar cuándo se aplican los "importes o montos del impuesto” previstos en el artículo 211 antes mencionado”. Precisa que “La denominada por el artículo 210 "base gravable” no es si misma el parámetro o magnitud al cual se aplica una alícuota para obtener el "importe tributario” o "monto del impuesto” sino un factor que, junto con la cantidad de cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos, sirve para determinar el "importe tributario” o "cuota del impuesto””. En ese orden de ideas aclara que la referencia al precio de venta al público, que a juicio del actor es lo que entraña la indefinición de la base gravable, no es, en sí misma, la base gravable, pues no es a esta cantidad de dinero a la cual se aplica una alícuota, tasa o tarifa, para determinar el importe del impuesto, sino un factor de clasificación inicial para determinar la cuota tributaria o importe del impuesto, que en este caso es "específico”. De lo anterior, afirma que la referencia al "precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE” no es una base gravable indeterminada, ni es una delegación, en este caso hecha a favor del DANE. El Congreso mismo, en la norma demandada, señaló directamente la base gravable del impuesto que no es, en estricto sentido, el precio de venta al público exclusivamente, sino una cantidad de cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos de un determinado precio de venta al público. Manifiesta que aún aceptando, en gracia de discusión, que la base gravable fuera de manera directa el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE, como lo considera el demandante, tal referencia no puede ser entendida como una indeterminación de la base gravable ni como una delegación en el DANE de la facultad de fijar la base gravable del tributo. Al respecto señala que “son varios los tributos cuya base gravable está constituida por valores o magnitudes que no son fijados de manera directa por el legislador, sin que la referencia a tales valores o magnitudes constituya una indeterminación de la base gravable o una delegación en una autoridad administrativa para fijar dicha base gravable”; Recuerda por ejemplo que el impuesto predial toma como base gravable el avalúo catastral, sin que dicho avalúo esté fijado, definido o determinado directamente por la ley que autorizó el impuesto. Sostiene que la referencia hecha por el Congreso a bases gravables conformadas por valores, magnitudes o cifras objetivas, determinadas o determinables por autoridades distintas del Congreso de República, no puede considerarse una violación del artículo 338 de la Constitución Política y mucho menos una delegación de funciones legislativas. En efecto, la función de certificar un parámetro o criterio objetivo, como sería el precio de venta al público de los cigarrillos, no es en sí misma una función legislativa pues el parámetro, valor o magnitud que sirve de base gravable al impuesto ha sido, como en este caso, previamente definido o previsto por el legislador. Finalmente, en relación con los argumentos de la demanda relativos a la falta de claridad o imprecisión en la definición de la base gravable, reitera que “el precio de venta al público no es en si mismo y en estricto sentido la base gravable del impuesto, el Instituto considera que la referencia al precio de venta al público certificado por el DANE es en sí misma suficiente para que se cumplan los fines y propósitos contemplados en la norma acusada. Dicho precio sirve a efectos de clasificar los bienes sujetos al impuesto en dos grandes grupos para, a partir de tal clasificación, determinar el importe tributario que viene determinado por la propia ley según las cantidades del producto”. En el escrito del salvamento de voto, los doctores Lucio Enrique Manosalva y Luis Miguel Gómez Sjöberg, manifestaron su desacuerdo en relación con la posición adoptada por la mayoría del Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-, pues consideran que la disposición acusada sí contraria el artículo 338 Superior, toda vez que el concepto que pretendió definir la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado: “el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE”, es supremamente amplio, vago e indeterminable, y no están definidos los factores que permitan fijarla. Aducen que en el presente caso se presenta una dificultad absoluta para interpretar el concepto con el cual se pretendió definir la base gravable, es decir, para establecer qué se entiende por "precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE", pues al momento en que los sujetos pasivos de este impuesto deben liquidarlo y pagarlo, no conocen -ni pueden conocer- la base gravable del mismo, como es el caso de los importadores y productores de cigarrillo o tabaco, quienes no lo venden al público, sino que lo venden a distribuidores. Es así que de la norma demandada no es posible determinar los criterios para hacer determinable el "precio de venta al público". Señalan que aparentemente con el fin de solucionar este problema de indeterminación, la norma acusada dispone que la base gravable de este impuesto sea el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE, lo que en su criterio no soluciona el problema. Consideran al respecto que la disposición acusada “(i) no establece cuál es el precio de venta al público que el DANE debe certificar semestralmente, pues no define el "precio de venta al público"; y (ii) no establece ningún método, sistema, criterio o criterios (ej: por regiones, promedios simples o ponderados, fuentes de información, ...) conforme a los cuales el DANE debe certificar semestralmente el precio de venta al público de los cigarrillos y el tabaco elaborado”. Advierten que en todo caso no debe declararse la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 211 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 pues “este parágrafo fija claramente la base gravable y la tarifa del impuesto al consumo en relación con la "picadura rapé o chinú". Por tanto, no hay razón alguna para que se declare la inconstitucionalidad de este parágrafo”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Señor Procurador General de la Nación, allegó el concepto número 4287, el dieciséis (16) de abril de 2007, en el cual solicita a la Corte declarar EXEQUIBLES los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995 tal como quedaron modificados por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 "Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales", únicamente por los cargos de la demanda. En relación con el principio de legalidad de los tributos, advierte que el artículo 338 de la Constitución, establece que la ley es la creadora de contribuciones fiscales o parafiscales, y debe garantizar la predeterminación de los elementos que componen la obligación tributaria. En desarrollo de este principio, recuerda, corresponde a las corporaciones de elección popular definir de manera clara e inequívoca todos los elementos del tributo. Manifiesta que en reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha señalado que la predeterminación de los elementos esenciales del tributo implica también su claridad y precisión, de forma tal, que si la ley tributaria suscita problemas interpretativos por la oscuridad invencible del texto legal, que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan ser en definitiva los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución. Precisa empero que la jurisprudencia constitucional ha advertido que no toda dificultad interpretativa de las normas que crean un tributo conduce a su inconstitucionalidad. Advierte que no son contrarias al principio de legalidad del tributo determinadas remisiones al reglamento cuando existan razones de orden técnico o administrativo que lo hagan indispensable. En ese sentido recuerda que esta Corporación ha encontrado así “ajustadas a la Constitución disposiciones tributarias que asignaron para efectos tributarios la certificación del precio de la panela al Ministerio de Agricultura; las exenciones del IVA implícito para la importación de bienes cuando exista insuficiencia de oferta y que corresponde al gobierno publicar la base gravable de ese impuesto; la certificación por parte de la Superintendencia de Valores del índice de bursatilidad de las acciones; la remisión a las entidades de control la fijación de los métodos para hacer la valoración patrimonial de ciertos activos; y, la remisión al avalúo catastral para la determinación de la base gravable del impuesto predial”. Como fundamento de lo anterior cita apartes de las sentencias C-690 de 2003 y C-040 de 1993. El Ministerio Público sostiene que contrario a lo que sostiene el actor, el artículo 210 modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, fija directamente los criterios de referencia para la determinación del importe tributario del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado Precisa que “aun cuando en Colombia se utiliza, de manera general, el término base gravable para referirse a la magnitud o criterio de referencia utilizado por el legislador para cuantificar el hecho generador, técnicamente, la base gravable es una magnitud cuantitativa con referencia dineraria a la cual se le aplica la alícuota y así se obtiene el importe tributario. Pero no obstante, el hecho generador también puede cuantificarse mediante magnitudes no dinerarias. Los impuestos que se determinan conforme a la primera clasificación, es decir, teniendo en cuenta un criterio dinerario o base gravable, se denominan ad valorem y, los impuestos que se determinan con otras referencias, verbigracia, número de bienes, unidades de medida, se denominan impuestos específicos”. A partir de la clasificación de los impuestos reseñada, afirma que evidentemente, en el artículo 210 de la Ley 233 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, no hay base gravable cuantitativa con referencia dineraria sino que se trata de una magnitud de referencia para aplicar el impuesto específico del artículo 211. Es así que el precio de venta al público a que se refiere el artículo 210 es sólo una magnitud directamente relacionada con la ocurrencia del hecho generador y a partir de la cual puede cuantificarse el impuesto de acuerdo con los montos que consagra el artículo 211. Precisa que dado que la fijación directa de los elementos del tributo por parte de la ley (inciso 1º del artículo 338 de la Carta), tiene su fundamento en la necesidad de hacer determinable la obligación tributaria por medio de criterios claros y específicos que establezca el órgano de representación popular y no en la consagración de todas y cada una de las variables o “sub elementos” que tengan la potencialidad de incidir sobre alguno de los elementos del gravamen, es claro que las normas que los definen no tienen necesariamente que establecer montos dinerarios sobre los que ha de cuantificarse el hecho generador respectivo, es decir, que de acuerdo con el tipo de impuesto, es factible que el legislador establezca únicamente lineamientos de referencia para la determinación del importe tributario. Para el Ministerio Público, “en el presente caso, la ley estableció de manera clara los criterios de referencia que hacen determinable el importe tributario y, previendo que dichos criterios de referencia son variables, porque son susceptibles de aumentar o disminuir, en aras de garantizar el principio de certeza, el precepto le otorga al DANE la función administrativa de certificarlo semestralmente”. La vista Fiscal sostiene que la atribución otorgada por el legislador al DANE para que certifique semestralmente el precio de venta al público de los cigarrillos y del tabaco no contradice la Carta Política, pues precisamente, la principal función del DANE consiste en generar indicadores económicos y sociales, siendo la fuente oficial de estadísticas para el país y los organismos internacionales de los cuales hace parte. Sostiene que “la certificación semestral del precio de venta al público de cigarrillos y tabaco no es, entonces, una delegación para que el DANE fije a su arbitrio la base gravable del impuesto, sino una remisión para que, con base en el criterio de referencia dispuesto en la ley, dicha entidad, a través de una investigación estadística, mida el comportamiento del mercado de los cigarrillos y del tabaco, atendiendo la variación promedio del precio de venta al público. Así las cosas, no se observa de qué manera la disposición acusada modifica las funciones del DANE”. En relación con el cargo por la supuesta violación del tercer inciso del artículo 338 de la Constitución, la Vista Fiscal sostiene que tal vulneración no existe, pues la regla contenida en el inciso 3° no es aplicable al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, pues ésta establece la prohibición de cobrar tributos que tengan como resultado actos sucesivos ocurridos en el mismo periodo fiscal en que ésta entra a regir, razón por la que la norma no se aplica a impuestos que recaen sobre hechos instantáneos, tal como el que se cuestiona en esta demanda. Señala que el hecho generador del impuesto analizado está constituido por el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, en la jurisdicción de los departamentos. En ese orden, es claro que el mencionado impuesto no es el resultado de acontecimientos ocurridos durante un lapso de tiempo legalmente delimitado sino que se trata de un impuesto de hecho generador instantáneo pues su ocurrencia se verifica en un solo acto: cada vez que se realiza la operación gravada hay que registrar el impuesto. Otra cosa, bien distinta, es que respecto de este impuesto se predique el concepto de período fiscal quincenal, para efectos del cumplimiento de las obligaciones formales y el pago. Afirma finalmente que “según lo indica el actor, la base gravable del impuesto se refiere a períodos anteriores, es decir, a precios cobrados previamente, y con ello se vulnera igualmente la prohibición de irretroactividad de las leyes tributarias del artículo 363 de la Constitución. Al respecto, el Despacho no encuentra que dentro del texto acusado se hubiese consagrado que la certificación cobije el semestre anterior al de la expedición de la ley. Si bien es cierto que el Decreto 4676 de 2006 indica que para la determinación del importe tributario, se tendrán en cuenta los precios vigentes en el mercado correspondientes al año 2006, también lo es, que la validez constitucional de dicha certificación escapa de la competencia de la Corte Constitucional”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada hace parte de una Ley de la República. 2. La materia sujeta a examen El demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 que modificó los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995 por cuanto en su criterio al establecer en el artículo 210 aludido que “A partir del 1º enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE”, se vulneraron i) los artículos 150-12 y 338 superiores pues a) el Legislador no habría cumplido con su obligación de establecer directamente la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado sino que habría delegado tal determinación en el Departamento Administrativo de Estadística DANE; b) en el artículo 210 aludido no habría fijado por lo menos los parámetros, el criterio y el método que el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE debe aplicar para certificar la base gravable aludida; ii) los artículos 150-12, 121 y 3 superiores pues consecuentemente a) se habría despojado al Congreso de una función indelegable; b) se permitiría que una autoridad del Estado ejerza funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley y c) se permitiría el ejercicio de funciones públicas por fuera de los términos constitucionales, iii) el principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 C.P.) pues en una norma de carácter tributario se habrían introducido disposiciones ajenas a dicho tema que modifican las funciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE; iv) el tercer inciso del artículo 338 superior, pues, al concordar el referido artículo 210 y el parágrafo cuarto del artículo 211 de la Ley 223 de 1995 tal como quedaron modificados por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, resultaría que la base gravable allí regulada se referiría a periodos anteriores al 1º de enero de 2007, lo que en criterio del actor no sería posible; y v) el principio de no aplicación retroactiva de las leyes tributarias (art. 363 C.P.), pues al concordar igualmente el referido artículo 210 y el parágrafo cuarto del artículo 211 de la Ley 223 de 1995 tal como quedaron modificados por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, se permitiría la aplicación de manera retroactiva de las expresiones “certificado por el DANE” que habrían eliminado la reserva estadística prevista anteriormente en la ley para efectos tributarios. Para el actor la inconstitucionalidad del artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 se extendería al artículo 211 de la misma la Ley que alude a las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. Los intervinientes en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Instituto Colombiano de Derecho Tributario coinciden con el señor Procurador General de la Nación en afirmar que no asiste razón al actor en ninguno de los cargos que formula por cuanto i) en las disposiciones acusadas el Legislador sí estableció claramente la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado al señalar que a partir del 1º enero de 2007 la misma estaría constituida por el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE ii) la jurisprudencia constitucional ha señalado reiteradamente que no son contrarias al principio de legalidad del tributo determinadas remisiones a la Administración cuando existan razones de orden técnico o administrativo que lo hagan indispensable; iii) al Departamento Administrativo Nacional de Estadística se le señala la posibilidad de “certificar” y no de determinar el precio de venta, atribución que no puede cumplir de manera arbitraria sino precisamente enmarcada en su objeto institucional y a partir de la realidad del mercado; iv) El interviniente en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y el señor Procurador coinciden además en afirmar que en el presente caso se está en presencia de un impuesto de carácter específico, lo que hace que en la determinación de la base gravable deban tenerse en cuenta “una cantidad de cigarrillos, tabacos, cigarros y cigarritos de un determinado precio de venta al público” a que hizo expresa referencia la ley sin que pueda hablarse entonces de indeterminación alguna; v) establecer en cabeza del DANE la obligación de certificar semestralmente el precio de venta al publico no implica modificación de sus funciones institucionales sino que se enmarca claramente en las que le han sido asignadas desde su creación por la Ley; viii) en manera alguna se viola el tercer inciso del articulo 338 superior. Cabe precisar que el concepto emitido por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario tuvo un salvamento de voto de dos de sus miembros que consideran que las expresiones “precio de venta al publico certificado semestralmente por el DANE” no darían certeza sobre la determinación de la base gravable pues al momento de la liquidación del impuesto por el importador o por el productor nacional estos no sabrían cual es el precio de venta al público. Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si el Legislador, al establecer en el artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 que “A partir del 1º enero de 2007 la base gravable del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros está constituida así: el precio de venta al público certificado semestralmente por el DANE”, vulneró o no los artículos 3, 121, 150-12 158, 169 338 y 363 superiores. La Corte igualmente deberá establecer, en caso de declarar la inexequibiilidad del artículo 210 de la Ley 223 de 1995 tal como quedó modificado por el artículo 76 de la Ley 1111 de 2006, si, como lo pretende el actor, necesariamente esa inconstitucionalidad se extendería al artículo 211 de la misma la Ley que alude a las tarifas del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. 3. Consideraciones preliminares Previamente la Corte considera necesario hacer algunas precisiones en torno a i) el principio de legalidad tributaria y la jurisprudencia constitucional relativa a la posibilidad de asignar a la administración en las leyes que crean tributos la función de certificar determinados valores y ii) el contenido y alcance de artículo 76 de la Ley 1111 de 2006 mediante el cual se modificaron los artículos 210 y 211 de la Ley 223 de 1995, que resultan pertinentes para resolver los cargos formulados en la demanda. 3.1 El principio de legalidad en materia tributaria y la jurisprudencia constitucional relativa a la posibilidad de asignar a la administración en las leyes que crean tributos, la función de certificar determinados valores. Como lo recordó la Corte en la sentencia C- 690 de 2003[2] -sentencia en la que se efectuó una completa síntesis de la jurisprudencia en este punto cuyos elementos esenciales ahora se reiteran- en materia tributaria existe una reserva especial de ley prevista en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución. De acuerdo con dichos preceptos superiores corresponde al Congreso, mediante ley establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y en las condiciones que establezca la ley. En el artículo 338 Superior, a su vez, se dispone que corresponde a la ley, y en ocasiones, en los términos de ésta, a las ordenanzas de las Asambleas Departamentales o a los Acuerdos de los Concejos Distritales y Municipales, determinar los elementos esenciales de los tributos. De otra parte de acuerdo con el numeral 10 del artículo 150 de la Carta las facultades extraordinarias legislativas no pueden conferirse para decretar impuestos. La Corte ha precisado[3], que el principio de legalidad en materia tributaria es expresión de los principios de representación popular y democrático[4], y que materializa el principio de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos de la obligación fiscal”[5], es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. Al respecto ha precisado la Corte que el principio de legalidad "conlleva que los tributos contengan de manera completa, clara y directa todos los elementos de la obligación tributaria. La norma debe contener todos los elementos esenciales para configurar en un momento dado el vínculo de que se trata. En tales condiciones se debe determinar la persona titular del derecho que puede demandar el cumplimiento de la obligación tributaria, la especificación de la persona que queda responsabilizada por el tributo, la caracterización de los hechos que generan la correspondiente obligación, la precisión de los elementos esenciales para determinar el valor del tributo"[6]. Así mismo ha hecho énfasis en que la predeterminación de los elementos que configuran la obligación tributaria y el principio de representación popular tienen como objetivo primordial "fortalecer la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido."[7] En similar sentido en la Sentencia C-488 de 2000[8] la Corte advirtió que “[s]i la norma creadora del tributo no establece con suficiente claridad y precisión los elementos esenciales del mismo no sólo genera inseguridad jurídica sino que fomenta la evasión, pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado. Dicha situación también se prestaría para abusos y arbitrariedades pues en últimas quien vendría a definir tales elementos serían las autoridades administrativas encargadas de exigir su cumplimiento, lo cual no se aviene con el ordenamiento constitucional”. La Corte ha puesto igualmente de presente que si la ley, la ordenanza o el acuerdo que crean un tributo no señalan directa y claramente los elementos de la obligación tributaria se desconoce el principio de legalidad en sentido material y ha agregado que, “... en tal caso, la administración no es la llamada a solventar esa carencia por medio de su potestad reglamentaria[9], puesto que de llegar a establecer tales elementos invadiría órbitas de competencia específicamente establecidas en el ordenamiento superior para otras autoridades, en la medida en que estaría facultando para la determinación de la fuente esencial del impuesto, es decir para la creación misma del tributo.” [10] No obstante, la Corporación ha aclarado en varias oportunidades que por razones de orden técnico y administrativo es posible deferir a la administración, la definición de la suma sobre la cual se liquida un tributo, sin que esto suponga una vulneración a la vigencia del principio de legalidad del mismo, pues la determinación particular de la base gravable sigue estando en manos de los órganos representativos de elección popular. En la Sentencia C-583 de 1996[11] se expresó al respecto lo siguiente: “(...) si en desarrollo del principio de legalidad del impuesto es menester que la fijación del mismo incluya la determinación de los elementos de la obligación tributaria, entre ellos la base gravable, ello no significa que la ley, las ordenanzas o los acuerdos tengan que señalar las sumas concretas sobre las cuales ha de liquidarse el impuesto. Razones de tipo administrativo y por sobre todo de carácter técnico, conducen a desechar esta interpretación extrema del principio de legalidad del tributo.”. En ese sentido en la Sentencia C-040 de 1993[12], al analizar la posibilidad de que el Ministerio de Agricultura fijara el precio de la panela como base gravable de la cuota de fomento panelero (Ley 40 de 1990, arts. 7 y 13), señaló la Corporación lo siguiente: “Hemos expuesto las razones que determinan que la cuota de fomento panelero no es un impuesto sino una contribución parafiscal que cuenta con un régimen especial, distinto al creado para los ingresos tributarios de la nación. Ahora bien, en cualquier caso lo que manda la Carta, en desarrollo del principio de la legalidad del impuesto, es que los órganos representativos fijen la base sobre la cual se cobrará el gravamen, no así las sumas concretas sobre las que ha de cobrarse. En el caso que nos ocupa, es claro que la base gravable de la cuota, fijada por ley, es el precio del kilogramo de la panela o de la miel. Por razones evidentes de técnica administrativa y dado que el precio es altamente variable, la ley otorga al Ministro de Agricultura la función de fijar dicho precio semestralmente y sólo para efectos del cumplimiento de la ley. Se trata simplemente de certificar el precio de la panela para dar a los productores certeza sobre el monto del gravamen y no dejarlo al libre juego del mercado, el cual puede determinar un alto grado de incertidumbre sobre el precio respecto del cual haya de calcularse la respectiva cuota. Así las cosas -dado que se trata de una función pública de certificación sobre el precio del producto- para su fijación la autoridad administrativa debe consultar todos los datos necesarios, y realizar los análisis pertinentes de tal forma que se certifique con la mayor certeza posible el monto del precio, más no que se fije de manera arbitraria. En conclusión, la ley acusada fija la base gravable de la cuota de fomento panelero, pues queda claro de su lectura, que aquella es el precio del kilogramo de la panela o miel, a nivel nacional o regional. Lo que hace el Ministro de Agricultura, es simplemente una labor administrativa de certificación que facilita el cálculo y la prueba de dicho precio.”. En la sentencia C-467 de 1993[13], la Corte examinó, entre otros asuntos, si la remisión que hace la ley al avalúo catastral para la determinación de la base gravable del impuesto predial resultaba contraria al principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 338 de la Constitución. No obstante que la manera de cumplirse el avalúo catastral no estaba contenida en norma de rango legal, sino en un reglamento, consideró la Corte que en la medida en que el avalúo catastral consiste en la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario, el hecho de que el mismo, alternativamente con el autoavalúo, constituya la base gravable del impuesto[14], “... es tan sólo un parámetro que el legislador dentro de una política impositiva consideró como el mas apropiado, pues si la propiedad va a representar una base impositiva, lo más lógico es que se le de un valor para tales efectos. Y el único valor real de una cosa es el precio que ésta tiene en el mercado.”[15] Posteriormente en la Sentencia C-583 de 1996[16], la Corte se pronunció en relación con la demanda de una norma conforme a la cual la determinación del valor de ciertos activos patrimoniales para efectos de determinar el impuesto de renta se haría de acuerdo con las disposiciones expedidas al respecto por las respectivas entidades de control. En criterio del demandante, ello implicaba dejar en manos de la respectiva entidad de control la determinación de uno de los elementos esenciales del tributo, por el efecto que el valor patrimonial de dichos activos tiene sobre la renta presuntiva. La Corte, reiteró los criterios que había vertido en la Sentencia C-040 de 1993 y expresó que la facultad concedida a algunos órganos de control para fijar los métodos de valoración de ciertos activos patrimoniales, no significa que se está delegando la facultad de señalar la base gravable, por cuanto “... establecer la manera de valorar uno o varios de los activos patrimonia...