Sentencia C-478 de 1992

C-478-92 Sentencia No Sentencia No. C-478/92 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/TRANSITO CONSTITUCIONAL El examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constitución Política actualmente vigente, esto es la de 1991, y no con base en los textos ya derogados que sólo producirían fallos inocuos. La nueva Carta cubre retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad pre-existente, impregnándola con sus dictados superiores. Distinto sería el caso hipotético en el que se demandara un punto de forma- como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque en este caso operaría un fenómeno contrario: el examen de constitucionalidad debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente. INTERVENCION ECONOMICA La facultad de intervenir en la economía dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso y por esto es una función que se ejerce en atención a intereses nacionales y unitarios. La actuación macroeconómica del Estado, adelantese ésta bajo la forma de intervención legal económica, o bajo la forma de la acción permanente del Ejecutivo en materias económicas de regulación, reglamentación e inspección o en la distribución y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias sectoriales. Estas pautas serán las consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión suprema de la función de planeación. LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO La Constitución de 1991 reconoce que la materia presupuestal es de aquellas que pueden considerarse concurrentes en los niveles Nacional, Departamental y Municipal, es decir, que necesariamente estarán presentes en cada uno de esos niveles territoriales manifestaciones de la función presupuestal. El rango cuasi-constitucional de las leyes orgánicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materias que regulan. La Constitución de 1991 fue más allá de la utilización tradicional de la ley orgánica de presupuesto como receptáculo de los principios de esa disciplina. El artículo 352 la convirtió en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley orgánica regulará las diferentes fases del proceso presupuestal (programación, aprobación, modificación y ejecución). La nueva Constitución innova en materia presupuestal no sólo al establecer la preeminencia expresa de la ley orgánica de presupuesto, que ahora lo será de todo el proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino también al enfrentar directamente la problemática de la concurrencia de competencias. Es procedente aplicar analógicamente los principios o bases presupuestales de la Ley 38 de 1989 a las normas orgánicas de presupuesto en los niveles departamental y municipal y, a través de éstas, a los respectivos presupuestos anuales. Esta utilización indirecta de los principios de la Ley es un reconocimiento a todo aquello que tendrán los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de autónomo. Se trata de una aplicación condicionada a que los principios nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello. En donde no exista materia para su aplicación quedará el campo libre para la iniciativa local que se expresará en las normas orgánicas Departamentales y Municipales. AUTONOMIA REGIONAL/DESCENTRALIZACION La autonomía y la descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas - territoriales y funcionales - en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses. PRINCIPIO DE IGUALDAD-Administración Local Al conferirse a las autoridades centrales de la república el monopolio de la expedición de las bases, los principios y las directrices, se está poniendo en práctica el principio de la igualdad. Esta regla es expresión de tal principio pues enfatiza lo que es común denominador, que se incorpora en reglas de derecho que fijan bases y directrices, sin anular las diferencias. Las bases generales admiten la existencia de excepciones o de modalidades locales. La igualdad consagrada en el artículo 13 no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias. PRESUPUESTO-Normas orgánicas/DEPARTAMENTO/MUNICIPIO Las normas orgánicas presupuestales de los órdenes departamental y municipal, que son las relevantes para este fallo, se elaborarán teniendo en cuenta: a) los principios constitucionales del Título XII, particularmente los contenidos en los artículos 345 a 352; b) los principios contenidos en la ley orgánica de presupuesto, que, como los anteriores, son básicamente principios o pautas de procedimiento; y c) las normas o principios que independientemente de los anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva asamblea o concejo y que no contradigan tácita o expresamente los cánones constitucionales y legales. REF: Proceso No. D-003 Norma acusada: Artículo 94 de la Ley 38 de 1989 Actor: Benjamín Ochoa Moreno Magistrado Ponente: EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Aprobado según Acta No. 63 Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de Agosto de mil novecientos noventa y dos (1992) La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín Greiffenstein, EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA En la acción pública de inconstitucionalidad incoada por el ciudadano Benjamín Ochoa Moreno, contra la norma en referencia. I. ANTECEDENTES 1. La demanda que dió origen a este proceso fue recibida en la Secretaría de esta Corporación el 18 de Febrero de 1992 (folio 14 del cuaderno principal), correspondiéndole el número D-003. 2. El 20 de febrero del presente año pasó el expediente al despacho del Magistrado Ponente con informe secretarial. 3. El texto acusado por el demandante, doctor Benjamín Ochoa Moreno, es el que a continuación se transcribe: ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION LEY 38 DE 1989 (abril 21) Normativo del Presupuesto General de la Nación El Congreso de Colombia, D E C R E T A: (...) Artículo 94: Las entidades territoriales de los órdenes departamental, intendencial, comisarial, distrital y municipal, en la expedición de sus códigos fiscales o estatutos presupuestales, deberán seguir principios análogos a los contenidos en la presente Ley. (...) Dada en Bogotá, D.E., a El Presidente del honorable Senado de la República, ANCIZAR LOPEZ LOPEZ El Presidente de la honorable Cámara de Representantes, FRANCISCO JOSE JATTIN SAFAR El Secretario General del honorable Senado de la República, Crispín Villazón de Armas El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes, Luis Lorduy Lorduy República de Colombia - Gobierno Nacional Publíquese y ejecútese Bogotá, D.E., 21 de abril de 1989. VIRGILIO BARCO El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón Mantilla. (Diario Oficial, Bogotá, D.E., viernes 21 de abril de 1989, año CXXV Nº 38.789, páginas 1,7). 4. En su demanda el actor expone los siguientes argumentos como sustento de su petición de inexequibilidad: 4.1 Primer argumento: El demandante considera que el Congreso excedió sus competencias al expedir la ley 38 de 1989, incluido su artículo 94. Los abusos en que incurrió, según el actor, fueron los siguientes: a) El Congreso pretendió transferir a las entidades territoriales mencionadas en el artículo 94 la facultad de expedir normas orgánicas del presupuesto, que la Constitución le había conferido de manera exclusiva. (artículo 76-3 de la Constitución de 1886, 151 de la actual). b) Dicho exceso, afirma el demandante, no se limitó al intento de transferir unas facultades propias y exclusivas, sino que tomó la forma de una imposición, lo cual no puede hacerse ni siquiera respecto de las asambleas departamentales, a las que el órgano legislativo puede conferir atribuciones especiales (art. 76-7 de la anterior Constitución, 150-5 de la Carta vigente). c) Esta imposición, para mayor desmesura, se pretende llevar a cabo con base en unos principios diferentes a los contenidos en la Ley 38 de 1989, los cuales se extraen mediante aplicación analógica. d) La función genérica que permite al Congreso expedir normas orgánicas es la legislativa. El demandante percibe en el artículo 94 un intento de transferencia de esa función, asignada primordialmente al Congreso en los artículos 150-1 y 150-2 de la Constitución vigente (artículos 76-1, 76-2, 76-10 de la Constitución derogada), a las entidades territoriales. 4.2 Segundo argumento: El actor, apelando a un argumento que guarda estrecha relación con el anterior, acusa al artículo 94 de la Ley 38 de conceder facultades a las Asambleas y Concejos y a los órganos correspondientes de las antiguas Intendencias y Comisarías, que constitucionalmente no tenían, como son las de expedir las normas presupuestales orgánicas de su órbita territorial. Bajo la anterior Constitución, tales órganos administrativos sólo estaban facultados para poner en vigencia el presupuesto anual de rentas y gastos de la respectiva entidad territorial. (artículos 187-7 y 197-5 de la Carta de 1886). 4.3 Tercer argumento: Acusa el demandante a la Ley 38 de inconstitucionalidad por incurrir en una supuesta falta de homogeneidad que pasó inadvertida a los Presidentes de las Comisiones Cuarta de Senado y Cámara. En su sentir, la incongruencia radica en el hecho de ser la materia del proyecto la regulación del estatuto orgánico del presupuesto nacional, en tanto que el artículo impugnado hace referencia a los presupuestos de las entidades territoriales. (ver arts. 77 de la Constitución derogada y 158 de la vigente). 4.4. Cuarto argumento: La Ley 38 de 1989, a juicio del actor, exhibe una incoherencia insubsanable entre su título y su contenido, principalmente el de su artículo 94, y viola por este concepto el artículo 92 de la Carta política derogada (169 de la Constitución vigente). 5. El Magistrado Ponente, admitió la demanda mediante auto del 4 de marzo del presente año, y en dicha providencia ordenó fijar en lista, efectuar las comunicaciones de ley al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, comunicar la iniciación del proceso al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Jefe del Departamento Nacional de Planeación y al Director General de Presupuesto. 6. Igualmente ordenó comunicar la iniciación del proceso a entidades que se juzgó estarían dispuestas y en capacidad de aportar su punto de vista a esta contención. Ellas fueron la Federación Colombiana de Municipios y el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales CIDER de la Universidad de los Andes. 7. En el mismo auto admisorio se ordenó correrle traslado al Procurador General de la Nación por treinta (30) días para que rindiera su concepto. Se solicitaron los antecedentes de la ley al Congreso. Y se invitó a los expertos, doctores Hugo Palacios Mejía, Rodrigo Llorente Martínez y Juan Guillermo Serna para que absolvieran el cuestionario que les formuló el despacho y que obra a folios 19 y 20 del cuaderno principal. 8. La apoderada especial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público compareció al proceso dentro del término de fijación en lista para impugnar la demanda en escrito que aparece a folios 55 a 57 del cuaderno principal y que, en lo fundamental, sustenta su oposición al libelo del actor con los argumentos que se transcriben a renglón seguido: "Los textos constitucionales infringidos señalados por el actor corresponden a la Constitución Política de 1986, la cual quedó derogada al igual que todas sus reformas por el artículo 380 de la Constitución de 1991. "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la expedición de sus estatutos presupuestales los cuales en los Departamentos solo podrán ser dictados a iniciativa del Gobernador tal como lo prevén los artículos 300 y 313 numeral 5 de la constitución política..." (Impugnación del Ministerio de Hacienda, folio 55 del cuaderno principal). En relación con la aplicación de los artículos 352 y 353 de la Constitución, la apoderada del Ministerio de Hacienda manifiesta: "De las disposiciones anteriormente citadas se infiere que los Departamentos y Municipios a través de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Municipales están facultadas para expedir sus estatutos orgánicos y consignar principios análogos a los establecidos en la ley orgánica del Presupuesto Nacional, como el de la inembargabilidad." (Impugnación, folio 56 del Cuaderno Principal.). Concluye la apoderada, a folio 57 del cuaderno principal: "Además debe tenerse en cuenta que la constitución, prevé, que la ley orgánica del Presupuesto Nacional regulará no solamente lo correspondiente a la modificación, programación de los presupuestos de la Nación sino también de las entidades territoriales. Por las razones anteriormente expuestas considero que el artículo 94 de la ley 38, no contraviene la Constitución Nacional." 9. El Jefe del Ministerio Público, Doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, presentó dentro del término legal su concepto fiscal que puede consultarse a folios 71 a 80 del cuaderno principal. Por considerarlos de importancia capital para el entendimiento del asunto a tratar aquí, se transcriben los apartes del estudio constitucional que hiciera y, en primer término, sus consideraciones respecto de los argumentos primero y segundo de la demanda. Dice así el Procurador: "Se duele el actor de que la norma acusada impone el deber a los Departamentos, Intendencias, Comisarías, Distritos y Municipios de incorporar en sus códigos fiscales o estatutos Presupuestales, principios análogos a los contenidos en el artículo 8o. de la Ley 38 de 1989. "Visto desde la óptica de la preceptiva constitucional de 1991, nos encontramos frente a un clásico asunto de distribución de competencias de la Nación y las entidades territoriales en lo que hace relación a la función orgánica presupuestal. "Considerando que la Constitución es un todo inescindible y que para su correcta interpretación es menester un análisis de conjunto, es preciso armonizar las normas que sobre Organización Territorial y Hacienda Pública trae la Carta de 1991. "Así, de conformidad con el artículo 352 C.N., la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los Presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. "Junto a esta norma aparece el mandato constitucional 353, que ordena aplicar los principios y las disposiciones establecidos en el Título XII de la nueva Constitución en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. Algunos de estos principios del Título XII aplicables a las entidades territoriales, podrían sólo enumerarse y sintetizarse así: "-Prohibición de incluir en el presupuesto apropiaciones para gastos que no hayan sido decretados para las Asambleas o Concejos (art. 345, inciso segundo); o que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos o a gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las Ramas del Poder Público, o al servicio de la deuda, o a los planes de desarrollo que adopten las Asambleas o Concejos (art. 346, inciso segundo). "-Facultad de incluir en los presupuestos partidas para subsidiar a las personas de menores ingresos que no puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios correspondientes a las cantidades necesarias para cubrir sus necesidades básicas (art. 368). "-Derechos de los organismos Departamentales de Planeación de participar en la preparación de los presupuestos de los Municipios, en los términos que señale la ley (art. 344, inciso primero). "-Deber de expedir el presupuesto dentro de los tres primeros meses de cada periodo de sesiones de los cuerpos de elección popular (art. 349). "-Obligación de los jefes de la administración regional de presentar los proyectos de presupuesto dentro de los diez primeros días de sesiones de las Asambleas y Concejos (art. 346, inciso primero). "-Solicitud de financiación del déficit, en el sentido de que el gobierno regional debe presentar proyectos enderezados a financiar el déficit resultante entre los gastos proyectados y los recursos disponibles (art. 347). "-Prohibición de tener rentas de destinación específica, salvo lo previsto en los artículos 359, 336, 356 y 361. "-Prohibición de hacer erogaciones que no estén autorizadas en el presupuesto de gastos (art. 345, inciso primero). "-Facultad para el Gobierno de expedir el presupuesto si los cuerpos de elección popular no lo expiden en tiempo oportuno (art. 348). "-Obligación de distinguir entre las apropiaciones las que se destinen al gasto público social (art. 350), etc. "Continuando con el análisis sistemático propuesto, los artículos 300-5 y 313-5 consagran una nueva facultad de las Asambleas Departamentales y de los Concejos, para expedir las normas orgánicas del Presupuesto de Rentas y Gastos. "Finalmente no pueden quedar por fuera de las directrices constitucionales expuestas en materia de presupuesto, las disposiciones 151 y 152 superiores sobre las leyes orgánicas entre ellas la de presupuesto y el artículo 287-3 al disponer que las entidades territoriales deben administrar sus recursos dentro de los límites de la Constitución y la ley. "Todo lo anterior como marco de referencia de la constitucionalidad de la norma, puesto que el nuevo Estatuto Superior es claro en permitir la posibilidad de que las entidades territoriales incluyan dentro de sus estatutos presupuestales principios análogos a los contenidos en el artículo 8º de la Ley 38 de 1989. Obviamente en el entendimiento de que la analogía es semejanza y no igualdad, y por lo tanto habría que comprender que sólo los principios presupuestales compatibles con el funcionamiento administrativo y fiscal de las entidades territoriales y aquellos que no resultaren en contravía de la nueva Carta serían los llamados a aplicar en los respectivos Departamentos, Municipios, Intendencias, Comisarías y Distritos. Por todo lo expuesto, este cargo no prospera." (Concepto fiscal, folios 75 a 78 del cuaderno principal, sin negrillas en el original). Respecto de los cargos tercero y cuarto de la demanda, se lee en el concepto fiscal: "En cuanto a la segunda glosa, considera el demandante que el art. 94 es contrario a los artículos 76 y 92 de la Carta anterior, hoy artículos 158 y 169, por cuanto se quebranta la unidad de materia que debe existir entre todas las normas de una ley y no guarda además la debida correspondencia con su título. "Los preceptos constitucionales que señala vulnerados el demandante, pertenecen a la enmienda constitucional de 1968 y tienen hoy el mismo alcance en los artículos 158 y 169, vale decir que a través de ellos se busca tecnificar el proceso legislativo, a fin de evitar que los Congresistas aprovechando el ambiente favorable de un proyecto de ley, pudieran hacerle agregaciones sorpresivas, ajenas y extrañas al propósito inicial del proyecto, lo que se conoce tanto ayer como hoy en el lenguaje parlamentario como 'colgar un mico', para destacar así lo inusitado de la disposición. "Para explicar el alcance de las expresiones 'todo proyecto de ley debe referirse a una nueva materia', (sic) dijo el Gobierno en la exposición de motivos de la Reforma de 1968: 'Esto significa que los puntos vertidos en un proyecto de ley deben ir encaminados a una misma finalidad, y aunque, al ser considerados separadamente, puedan parecer distintos, están todos ordenados en una misma dirección de tratamiento de un tema, y para señalar su alcance se anotó también que por materia ha de entenderse el área general de un tema tomado en su conjunto y no las piezas separables del mismo'. (G.J. 2403 de 1980, Pág. 118). "El encabezamiento pues de las leyes tal como se anotó en Sentencia No. 13 de 1990 debe dar noticia de la materia de la cual tratan, pues exigir que en el título de la ley se consagren absolutamente todos los asuntos que ahí se regulen es absurdo e ilógico y basta simplemente que aparezca el tema principal que se reglamenta'. "Siendo exégetas e hilando delgado, un análisis aislado de la norma acusada la haría aparecer ajena al título de la ley, pero como lo procedente en estos casos es una visión de conjunto, la norma impugnada se limita simplemente a hacer una remisión general de los principios de la ley orgánica a los presupuestos de las entidades territoriales, cuestión ésta nada extraña al llamado general de la Ley". (Concepto fiscal, folios 78 a 80 del cuaderno principal). Concluye el doctor Arrieta Padilla: "En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la H. Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad del artículo 94 de la Ley 38 de 1989." (Concepto fiscal, folio 80 del cuaderno principal). 10. En escrito del 18 de marzo de 1992, el Doctor Juan Guillermo Serna Valencia, ex-Director General de Presupuesto, contestó el cuestionario que le sometiera el Magistrado Ponente. Son particularmente relevantes los siguientes apartes: "La constitución vigente en los artículos 300-5 y 313-5 respectivamente, faculta a las Asambleas Departamentales y a los Concejos para expedir las normas orgánicas del presupuesto, preceptos que no se pueden considerar aisladamente, toda vez que la misma carta en el Artículo 352 sujeta los estatutos presupuestales del orden Departamental y Municipal a las normas y principios contemplados en la ley orgánica del presupuesto. "El Artículo 352 de la Constitución, amplía la cobertura de la ley orgánica del Presupuesto, incluyendo en ella a todas las entidades territoriales y los entes descentralizados de los diferentes niveles administrativos, así como la coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo. "Este precepto también le incorpora a la norma orgánica del presupuesto un alcance importante, cual es el de establecer disposiciones sobre la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. "Se puede asegurar que la Constitución involucró y sujetó todas las instituciones públicas al marco general que sobre presupuesto y contratación debe contemplar la Ley Orgánica. Es decir, que la Carta buscó unificar a través de este marco los sistemas de presupuesto y contratación para lograr armonía en el manejo de las finanzas gubernamentales y facilitar su seguimiento y evaluación del gasto público. "En cuanto al artículo 353 vemos que este precepto ratifica una vez más la supremacía jurídica de la Ley Orgánica de Presupuesto, remitiendo los principios y disposiciones que se deben aplicar en las etapas de elaboración, aprobación, y ejecución del presupuesto, a los consagrados en la Ley Orgánica del Presupuesto." (Concepto del Doctor Juan Guillermo Serna Valencia, folios 38 y 39 del cuaderno principal). Respecto del significado y alcance del término "principios análogos" que aparece en la norma demandada, afirma el experto: "Este aspecto se debe analizar desde el punto de vista de los componentes que por definición conforman los principios a los cuales la Ley 38 de 1989 identifica y desarrolla el carácter de cada uno de ellos en los artículos 8º. al 16 y el alcance del término análogo. "Cabe advertir que conforme a un criterio técnico, la planificación por ejemplo es una condición fundamental de provisión, racionalidad y manejo financiero que en ninguna forma puede ser perjudicial o contraria a las normas departamentales o municipales sobre la materia, lo mismo puede decirse de la universalidad y la especialidad. "Tan importante es hoy en día el concepto de la planificación, que la norma constitucional (Artículo 340) consagró el desarrollo concertado de los planes en el orden nacional y con las entidades territoriales conformando un sistema nacional de planeación integrado por los Consejos Territoriales y Nacional de Planeación. "La analogía es preciso aplicarla con el carácter de 'similitud', de semejanza y no igualdad o identidad. Si el alcance del término análogos fuera de igualdad, los códigos a expedir serían idénticos y no se hubiera ocupado la Constitución de otorgarle competencias en materia de normas orgánicas de presupuesto a las Asambleas y Concejos. "Es importante precisar que en la nueva Constitución se consagran los principios de universalidad, planificación, especialización y anualidad contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto General, que deben ser incorporados en las normas Departamentales, Distritales y Municipales." (Concepto Doctor Juan Guillermo Serna Valencia, folios 39 y 40 del cuaderno principal, sin negrillas en el original). 11. El Doctor Hugo Palacios Mejía, ex-Ministro de Hacienda y Crédito Público, y reconocido experto en la materia que aquí se trata, presentó en escrito del 27 de marzo de 1992 un enjundioso estudio sobre la temática que planteaba el cuestionario sometido por el Magistrado Ponente. 11.1 Respecto de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales en lo que hace a la función orgánica presupuestal, el Doctor Palacios Mejía escribe: "De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución corresponde a la ley orgánica, además de lo que ella misma dispone en otros artículos, regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales, así como su coordinación con el Plan de desarrollo. Por lo tanto, la competencia de las entidades territoriales en ésta materia está expresamente limitada por la Constitución. "La redacción del artículo 352 es imperativa: la ley orgánica debe regular la materia, y no puede, simplemente, delegar su regulación en órgano alguno de las entidades territoriales. El artículo 352 es tan preciso, y tan especial, que no permite que la 'ley orgánica de ordenamiento territorial', a la que se refiere el artículo 288 de la Constitución, vuelva sobre el tema. "El Congreso, al ejercitar su competencia, puede, sin embargo, ser tan general o preciso como quiera. En la medida en la que las regulaciones que expida se limiten a enunciados generales, la facultad de las asambleas y concejos, a la que me refiero enseguida, será mas amplia. "Los artículos 300, numeral 5, y 313, numeral 5, dejan entender que el Constituyente quiso que Asambleas y Concejos conservaran cierto grado de discrecionalidad, dentro de la ley, al expedir las normas orgánicas de sus respectivos presupuestos. Pero, en la práctica, ante la imposibilidad de encontrar un criterio objetivo para medir grados de generalidad o especialidad, quedará en manos del Congreso decidir cuánto poder entrega a las Asambleas y Concejos en esta materia. "Tanto el artículo 300, numeral 5, como el 313, numeral 5, disponen que corresponde a las Asambleas y Concejos, respectivamente, dictar las normas orgánicas del presupuesto en cada entidad; dichas atribuciones deben entenderse en concordancia con el artículo 352, ya citado, que no solo es más específico, sino que es posterior, y con el artículo 287, cuyo numeral 3 que dispone que las entidades territoriales deben administrar sus recursos 'dentro de los límites de la Constitución y la ley'." (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mejía, folios 43 y 44 del cuaderno principal). 11.2 Sobre la interpretación de los artículos 352 y 353 de la Constitución de 1991, afirma lo siguiente: "El artículo 353 de la Constitución es la norma suprema en materias presupuestales para las entidades territoriales. Ese artículo obliga al Congreso, al preparar la ley orgánica del presupuesto, y a las entidades territoriales, al expedir sus normas orgánicas, a aplicar los principios que incluye el título XII de la Constitución. "Cuando el artículo 352 dice que 'además de lo señalado en esta Constitución' la ley orgánica del presupuesto regulará ciertos temas relacionados con las normas presupuestales aplicables a las entidades territoriales, hace referencia, de una parte, al artículo 151, que alude al contenido de tal ley; pero alude también al artículo 353, el cual señala que los principios y disposiciones del título XII se aplican a los asuntos presupuestales de aquellas entidades." (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mejía, folio 44 del expediente). 11.3 Sobre el artículo 352 asevera el Doctor Hugo Palacios Mejía: "De acuerdo con el artículo 352 de la Constitución corresponde a la ley orgánica, además de lo que ella misma dispone en otros artículos, regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales, así como su coordinación con el plan de desarrollo. Por lo tanto, la competencia de las entidades territoriales en ésta materia está expresamente limitada por la Constitución. (...) La redacción del artículo 352 es imperativa; la ley orgánica debe regular la materia y no puede, simplemente, delegar su función en órgano alguno de las entidades territoriales. El artículo 352 es tan preciso, y tan especial, que no permite que la 'ley orgánica del ordenamiento territorial' a la que se refiere 288 de la Constitución, vuelva sobre el tema." (Concepto Dr. Hugo Palacios Mejía, folio 43 del cuaderno principal). 11.4 En cuanto al significado del término "principios análogos" que se encuentra en el artículo 94 de la Ley 38 de 1989, el experto aclara en su escrito que: "En la Ley 38 de 1989 hay un artículo, el 8, que se refiere a los 'principios del sistema presupuestal'. Al examinar esos principios se encuentra que ellos inspiran por decirlo así, todas las demás disposiciones de la ley. Por ambas razones es de suponer que el legislador se quiso referir a ellos cuando dispuso, en el artículo 94, que las entidades territoriales deberían seguir principios análogos, es decir, inspirados en la misma lógica, que los que esa ley contiene". (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mejía, sin negrillas en el original. Folio 48 del expediente). 11.5 El Doctor Palacios Mejía trata así el tema crucial de la autonomía territorial frente a la uniformidad de las regulaciones presupuestales: "En cuanto a las normas presupuestales relacionadas con las entidades territoriales, solo resta manifestar que Colombia es, según el artículo 1 de la Constitución, una república unitaria, y que, en consecuencia, no es de extrañar que muchas de las facultades que la Carta acuerda a las entidades territoriales hayan de ejercerse con sujeción a la ley. Ello era así antes de la reforma de 1991; entonces, a mi juicio, tales entidades podían dictarse normas orgánicas en materia presupuestal, y de hecho muchas lo hacían, aunque la Constitución no lo dijera en forma expresa. El artículo 8 del Decreto 294 de 1973 contenía un mandato similar al del artículo 94 de la Ley 38 de 1989. "Con la Constitución de 1991, aunque aparece de modo explícito la facultad de dictar normas orgánicas presupuestales en las entidades territoriales, se hace explícito también el deber de ajustar éstas a lo que disponen la Constitución y la ley, como resultado de lo dispuesto en los artículos 353 y 352. "Encuentro muy convenientes los mandatos constitucionales que tienden a unificar en todo el país los principios y procedimientos en materia hacendística y presupuestal. (...). La autonomía de las entidades territoriales debe manifestarse en sus decisiones sobre el monto y la administración de los impuestos que la ley ha hecho suyos, y en el manejo de las rentas que la Nación les cede o traspasa, así como en la orientación del gasto público. Pero las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto deberían ser comunes en alto grado entre las diversas entidades, y entre estas y la Nación." (Concepto del Doctor Hugo Palacios Mejía, folios 52 y 53 del cuaderno principal). 11.6 Esta autonomía tendría en concreto el siguiente ámbito: "Los artículos 300 numeral 5 y 313 numeral 5, dejan entender que el Constituyente quiso que Asambleas y Concejos conservarán cierto grado de discrecionalidad, dentro de la ley, al expedir las normas orgánicas de sus respectivos presupuestos. Pero en la práctica, ante la imposibilidad de encontrar un criterio objetivo para medir grados de generalidad o especialidad quedará en manos del Congreso decidir cuanto poder entrega a las Asambleas y Concejos en esta materia" (concepto del Dr. Palacios Mejía, folio 43 del cuaderno principal). Más adelante, el experto precisa. "Tanto el artículo 300 numeral 5 como el 3l3 numeral 5, disponen que corresponde a las Asambleas y Concejos, respectivamente, dictar las normas orgánicas del presupuesto en cada entidad; dichas atribuciones deben entenderse en concordancia con el artículo 352, ya citado, que no solo es más específico, sino que es posterior, y con el artículo 287, cuyo numeral 3 dispone que las entidades territoriales deben administrar sus recursos dentro de los límites de la Constitución y la ley'." (Concepto del Dr. Palacios Mejía, folios 2 y 3 del cuaderno principal). 11.7 Finalmente, el experto concluye: "De acuerdo con las opiniones que expuse arriba, los principios directrices que deben inspirar los estatutos orgánicos de los departamentos y municipios son, ante todo los que contiene el Título XII de la Constitución. Después los que indique la ley orgánica." (Concepto Dr. Palacios Mejía, folios 50 del cuaderno principal, sin negrillas en el original). 12. El ex-Ministro de Hacienda y Crédito Público, Doctor Rodrigo LLorente Martínez, reconocido experto en los temas de Hacienda Pública y Presupuesto, aportó un profundo estudio que en líneas generales coincide con lo expresado por el Doctor Palacios Mejía, y que puede leerse a folios 61 a 70 del cuaderno principal. Es procedente traer a colación su aporte en cuanto a la evolución de los principios constitucionales sobre presupuesto, que aparece en los folios 64 a 69 del cuaderno principal y que se reproducen a continuación: "Evolución de los principios constitucionales sobre presupuesto. "Este es un tema muy amplio y por la brevedad del tiempo infortunadamente solo puedo referirme a él de manera tangencial transcribiendo lo que sobre el particular escribí en un artículo que lleva como título 'Tres semanas como constituyente' que fue publicado en el número 115 de la Gaceta Constitucional de fecha 16 de Julio de 1991. "Respecto al tema del presupuesto transcribo lo que dije en la exposición que hice ante la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, que aparece en las páginas 26 y 27 de esa publicación: 'Normas básicas sobre presupuesto. A consideración de la plenaria se presentó un proyecto con cambios fundamentales a las normas de presupuesto. El Cofrade Alfonso Palacio Rudas hizo algunas críticas generales sobre el mismo. Los ponentes del proyecto defendieron sus propuestas las que, a mi juicio, representaban cambios de fondo. Por ejemplo desconocían la regla básica de que el presupuesto (de acuerdo con una sana tradición universal que habíamos incorporado a nuestros principios rectores del manejo presupuestario) es un acto condición. Según este principio al presupuesto no pueden incorporarse gastos o ingresos sin estar autorizados por leyes pre-existentes. En otras palabras, la ley que aprueba el presupuesto de una vigencia no puede autorizar por sí misma un gasto o ingreso nuevo. En cambio, en el proyecto presentado a consideración de las plenarias se dejaban puertas abiertas para desvirtuar este sano principio que hasta ahora había regido nuestras finanzas públicas.' 'En un artículo que afortunadamente fue modificado por la Comisión se proponía que en el proyecto de presupuesto anual se incorporaran como recursos 'condicionados' los provenientes de empréstitos cuyos contratos aún no hubieran sido suscritos, o estuvieren en proceso de serlo; o también fondos provenientes de reajustes en impuestos proyectados para efectuar en esa vigencia. Admitir esa posibilidad de incorporar gastos e ingresos 'condicionados' abre la posibilidad de mostrar un equilibrio hechizo y no real del presupuesto, puesto que todo queda condicionado a que se firmen los contratos de préstamo o se aprueben los aumentos en los impuestos.' (..) 'Por fortuna todos estos principios terminaron por tenerse en cuenta por la comisión respectiva al hacer una corrección al proyecto de normas presupuestarias que finalmente aprobaron las plenarias de la Asamblea. Insistí en la necesidad de flexibilizar el concepto de gasto social. El proyecto de la Comisión creaba rigideces para poder hacer ajustes y reducciones en los gastos en el momento en que fuese necesario. Los ministros de Hacienda deben conservar plena autonomía para hacerlo, para que lleguen a ser efectivamente responsables en el manejo del gasto público y para poder mantener, inclusive en situaciones de crisis, un presupuesto equilibrado.' 'Además insistí y por fortuna se logró que no se desechara la norma (introducida en la reforma de 1968) del Artículo 209 de la Constitución en virtud de la cual, si el Congreso no aprueba el 16 de diciembre de cada año, cuando terminan sus sesiones ordinarias, el presupuesto por el gobierno, dicho proyecto quedará automáticamente aprobado. Esta norma es clave para preservar la iniciativa del gasto público en manos del poder ejecutivo; que fue esencial en la sana reforma de 1968. Es posible que los ministros de Hacienda de turno pueden cometer abusos que quebrantan el origen democrático de la aprobación de los ingresos y gastos del Estado, pero peor sería dejar que en las discusiones parlamentarias los apetitos regionales lleguen a destrozar el equilibrio indispensable entre los mismos.' (Concepto del Doctor Rodrigo Llorente Martínez, folios 64 a 66 del cuaderno principal). II CONSIDERACIONES DE LA CORTE COMPETENCIA La demanda presentada por el ciudadano BENJAMIN OCHOA MORENO versa sobre pretendidos vicios de fondo que afectan al artículo 94 de la Ley 38 de 1989 y que deben ser examinados por esta Corte en desarrollo de lo previsto en el artículo 241-4 de la Constitución Política. EL TEXTO CONSTITUCIONAL REFERENTE En sentencia proferida el veintinueve (29) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992) dentro del proceso D-006, (actor José Antonio Galán Gómez), con ponencia del Doctor Alejandro Martínez Caballero, la Corte expresó: "(...) el examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constitución Política actualmente vigente, esto es la de 1991, y no con base en los textos ya derogados que sólo producirían fallos inocuos. "En efecto, tratándose de un punto de fondo como el que nos ocupa, la nueva Carta cubre retrospectivamente y de manera automática toda la legalidad pre-existente, impregnándola con sus dictados superiores. "Distinto sería el caso hipotético en el que se demandara un punto de forma- como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias-, porque en este caso operaría un fenómeno contrario: el examen de constitucionalidad debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente. "Es pues lógico y natural que el actor haya invocado la Carta de 1886. Pero es también de rigor que la Corte Constitucional sólo considere en su análisis los preceptos de la Carta de 1991. Es justamente lo que se hace en las líneas siguientes." (Corte Constitucional, sentencia de mayo 29 de 1992, expediente D-006, Ponente Doctor Alejandro Martínez Caballero). Estas observaciones tienen plena validez respecto de la demanda del doctor Benjamín Ochoa Moreno, quien presentó su libelo antes de que entrara en vigencia el nuevo Estatuto Fundamental y, por consiguiente, cita únicamente disposiciones de la Constitución derogada. ANALISIS DE FONDO 1. Cambios operados en la Constitución de 1991. La Constitución de 1991 introdujo cambios fundamentales en el régimen territorial. Este pasó de un esquema con centralización política y descentralización administrativa, donde el énfasis estaba en lo nacional y la descentralización era una mera técnica de administrar, a un sistema de autonomía para las entidades territoriales sin perder de vista la unidad del Estado. Así lo reconoce el art. 1º de la nueva Constitución. Por eso dijo Helena Herrán de Montoya en la Asamblea Nacional Constituyente: "Colombia tiene que ser un Estado autonómico, lo cual en manera alguna se opone a que sea una república unitaria. (...) Hablo deliberadamente de autonomía dejando de lado la descentralización, porque lo que ambiciono para nosotros es un Estado autonómico, no meramente descentralizado. Entiendo que el vocablo descentralización implica o da por supuesto que el origen del poder, su sede natural y obvia, es el centro, pero por un acto de generosidad, de largueza, es desdoblado para que llegue hasta la periferia. "Para mi el poder del Estado debe manifestarse en todas sus formas en cada lugar del territorio, tanto en el centro como en el más apartado confín." (G.C. Nº 19, pág. 7). En el campo económico la Asamblea Nacional Constituyente también introdujo modificaciones sustanciales al régimen constitucional anterior, reversando la tendencia de otorgar poderes cada vez mayores al Presidente en materias económicas. A diferencia de la Reforma de 1968, que tenía un marcado sesgo centralista y otorgaba preponderancia al Ejecutivo, la Constitución de 1991 fortaleció al Congreso Nacional y creó nuevas autoridades como la Junta Directiva del Banco de la República. A título de ilustración, se presentarán algunos cambios específicos que muestran la profundidad y dirección de la nueva normativa constitucional. a) El Sistema de planeación : En 1968 prevaleció la tesis de la política de planeación nacional unitaria, que nacía de la exclusiva iniciativa del Gobierno (Art. 79, inciso 2º C.N./86), se tramitaba de acuerdo con las reglas del art. 80 y se expedía por el Congreso (art. 76 ordinal 4º). Esta herramienta unitaria repercutía en los ámbitos departamental y municipal, pues, el Congreso, mediante ley que debía tener iniciativa del Gobierno, fijaba los procedimientos, modificaciones y vigencia de los planes y programas Departamentales y Municipales (art. 189 C.N./86). Sin embargo el sistema no funcionó por la imposibilidad de aplicar el procedimiento del art. 80. El sistema de planeación que trae la C.P. de 1991 (capítulo 2, Título XII), se diferencia del anterior en tres aspectos fundamentales: a) propicia un sistema transparente. En los Consejos de Planeación, a todo nivel, intervendrán representantes de la ciudadanía y de los sectores en que ésta se divide (art. 340); b) la participación de las entidades territoriales es mayor, en la medida en que hacen parte del Consejo Nacional de Planeación, órgano consultivo del gobierno para la elaboración del plan nacional (art. 340), participan directamente en la elaboración del plan (art. 341 C.P./91); c) buscar convertir el instrumento de planeación una realidad. Si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones (parte del PND), el Gobierno lo pondrá en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley (art. 341 inciso 3º C.P./91). b) Sistema presupuestal antes y después de 1991. La materia presupuestal en la Constituyente sufrió cambios estructurales debido a la existencia de dos trabajos paralelos: el de la Comisión II encargada del ordenamiento territorial y el de la Comisión V encargada del tema económico. Ellas se ocuparon del tema presupuestal desde ópticas muy diferentes. La Comisión II, perseguía que los entes territoriales tuvieran un manejo independiente de sus presupuestos. La Comisión V, imbuída de un criterio centralizador, buscando proteger el aspecto macroeconómico, concedió más atención a las ataduras de los presupuestos locales con las reglas del nivel central. Por esto la Constitución de 1991 conserva en algunos artículos (151, 345 a 351 C.P./91) la estructura nacional de la Constitución anterior (Arts. 76.3, 206 a 213 C.N/86); y, en otros (arts. 352,353 C.P./91), refuerza el carácter de herramienta macroeconómica que tienen el Presupuesto y su Ley Orgánica, dejando resquicios de competencias para que los entes territoriales puedan obtener un mayor control de los principios concretos que regularán sus presupuestos anuales. c) Intervención económica: La Constitución de 1991 conservó en el art. 334 el espíritu del artículo 32 de la Carta anterior. No obstante, se observan cambios en el alcance de la intervención. Ella se extenderá al uso de los recursos naturales y del suelo, sentando así las bases de un control mayor a los procesos de deterioro ambiental y de urbanización acelerada. De otra parte, se hace énfasis en cuatro nuevos aspectos: la calidad de vida, íntimamente relacionada con la prestación de los servicios públicos básicos; el medio ambiente sano; competitividad y productividad y, finalmente, la distribución equitativa de oportunidades para los ciudadanos y de recursos para las regiones, lo que debe llevar a un desarrollo armónico, en aras de la equidad individual y territorial. La Corte, ante los cambios que se esbozaron atrás, especialmente aquellos que se produjeron en las materias de planeación y presupuesto, se pronunciará sobre la interacción entre el régimen territorial consagrado en la Constitución de 1991, y el conjunto de disposiciones constitucionales que se refieren a las materias macroeconómicas y que está contenido en el Título XII de la Carta, para identificar con claridad los principios, mecanismos e influencias que un régimen tiene en el otro, a fin de hacer explícita la norma o normas aplicables al caso bajo examen. La regla que se establezca explicará cómo interaccionan (si es que lo hacen), los principios presupuestales del sistema territorial, con los principios presupuestales - tanto sustantivos como adjetivos - propios del sistema nacional y, por tanto, contenidos en una ley orgánica (art. 73-3 C.N./86; art. C.P./91), como lo es la Ley 38 de 1989, respecto de los cuales los primeros podrán o no ser armónicos, paralelos o diferentes. En relación con las bases o criterios generales que, en ejercicio de sus nuevas competencias constitucionales, pueden consagrar en sus normas orgánicas de presupuesto, los Departamentos, mediante ordenanzas expedidas por las Asambleas departamentales, a iniciativa del Gobernador (art. 330-5 C.P./91) y, los municipios, mediante acuerdos de los Concejos municipales (art. 313-5 C.P./91), la regla oscilará entre un modelo de autonomía presupuestal acentuada y un modelo de autonomía presupuestal restringida, que se explican a continuación. 2. Modelos alternativos de autonomía presupuestal. El modelo de autonomía presupuestal acentuada es aquel en el cual la autonomía territorial resulta ser la tendencia predominante. Para determinarlo debe tenerse presente que autonomía es la capacidad de manejar los asuntos propios, aquellos que le conciernen al ente, con una libertad que estará limitada por lo que establezcan la Constitución y la ley. La autonomía es afirmación de lo local, seccional y regional, pero sin desconocer la existencia de un orden superior. Si no existiera ese límite para el ente se estaría en presencia de otro fenómeno distinto en el cual el interés local, seccional o regional se afirmaría sin tener en cuenta ningún otro poder. Este es el caso de los estados federales. La configuración autonómica delineada atrás está consagrada en el art. 287 de la nueva Constitución. En un régimen de autonomía acentuada en materia presupuestal los entes territoriales elaborarán sus presupuestos anuales con fundamento en principios fijados por sus Asambleas y Concejos con un alto grado de independencia frente a la ley orgánica y a los principios en ella contenidos (elemento nacional), sin desconocer desde luego las condiciones generales fijadas en la Constitución. Esta autonomía territorial acentuada en materia presupuestal se predicará de los dos tipos de entes territoriales que el Constituyente reguló con mayor detalle: los Departamentos (art. 300 C. P.) y los Municipios (art. 313 C.P.). Son ellos los que a través de sus cuerpos colegiados de elección popular, podrían poner en marcha un proceso presupuestal similar o paralelo al que dicta el Congreso en el nivel nacional. El modelo de autonomía presupuestal acentuada tendría su principal expresión en la capacidad de expedir, con independencia de cualquier influencia nacional, sus propias normas orgánicas de presupuesto, es decir, ordenanzas orgánicas de presupuesto departamental (Art. 300-5 C.P./91) y acuerdos orgánicos del presupuesto municipal (Art. 313-5 C.P./91) que incluirían los principios que gobernarían la elaboración del presupuesto anual en cada ente territorial. Esta sería la principal señal o expresión de autonomía presupuestal. Los principios que gobiernan el proceso presupuestal han sido dictados siempre desde la esfera nacional hasta 1991. Las disposiciones de los arts. 300-5 y 313-5 de la Constitución, abren la posibilidad de que sean dictados por los entes territoriales que los van a aplicar. Así, las autoridades locales tendrían, por primera vez, el control de todo el proceso presupuestal. En un modelo de autonomía presupuestal restringida, lo decisivo es la regulación del presupuesto de la Nación. Los presupuestos Departamentales y Municipales se regirán por principios similares o análogos. El sistema presupuestal se ha estructurado según este modelo desde hace más de 25 años. En ese sentido, cabe recordar lo señalado en los arts 10 del Decreto 1675 de 1964, 8 del Decreto 294 de 1973 y 94 de la L. 38 de 1989. Dentro de este esquema lo determinante no es la forma de hacer aplicables los principios nacionales en los niveles territoriales inferiores, sino el hecho de ser relevante únicamente lo nacional. Ninguna consideración se presta a los presupuestos locales, ni se dispone de un concepto integrado de presupuesto. El principio de unidad de presupuesto se predica de la conformidad entre el presupuesto general de la Nación y el de las entidades descentralizadas funcionalmente o entre aquél y los presupuestos de las otras ramas del poder. Siguiendo este modelo, no se concibe el presupuesto de todo el país como una unidad operativa, aunque en la práctica, mediante los auxilios, transferencias y el situado fiscal se pretendía articular un sistema común. El Constituyente Gustavo Zafra Roldán criticó el sistema presupuestal que tenía su expresión en la Ley 38 de 1989. Afirmó en la Comisión Quinta sobre materias económicas, el 20 de marzo de 1991: "La visión del estado es absolutamente centralista, y es absolutamente monetarista, concentra el poder económico en el Ministerio de Hacienda y en Planeación Nacional y por supuesto en la Junta Monetaria. Y hay muchas personas, usted tal vez lo ha visto aquí por el debate en la comisión quinta, que creemos eso no democrático y nosotros si quisiéramos tener la certeza, que el nuevo estatuto de presupuesto refleje un régimen económico diferente (...) muchos que seriamente pensamos que ese estatuto puede realizarse -un nuevo estatuto- porque es un estatuto antidemocrático que va contra las regiones, contra la autonomía municipal y departamental. Tendríamos que pensar en incluir normas más detalladas en la Constitución, que garanticen esa autonomía territorial, regional y departamental." El mismo Constituyente Zafra Roldán, en su ponencia general sobre Departamentos, que figura a página 12 de la Gaceta Constitucional Nº 42 dice refiriéndose a los CORPES: "Los Consejos Regionales de Planificación forman parte de la logística centralista de Planeación Nacional y Min-Hacienda que diseñara el actual estatuto Orgánico de Presupuesto, el Confis, los bancos de proyectos, la actual Findeter, todos tendientes a subordinar las autonomías locales, departamentales y regionales al trío Junta Monetaria, Min-Hacienda y Planeación Nacional (...)". En este modelo, como lo pone de presente el constituyente Zafra Roldán, la ley orgánica tiene una importancia capital. Es alrededor de ella que se levanta todo el sistema presupuestal. Este predominio de la ley orgánica sobre las normas presupuestales territoriales (orgánicas y anuales) se expresa mediante la imposición de los principios que aquella establece bien sea de manera directa o valiéndose del recurso de la aplicación analógica. La razón de ser de esta forma de control es una decisión del legislador de utilizar un mecanismo indirecto para asegurar la uniformidad relativa de las normas presupuestales en todo el territorio nacional. Habría podido optarse por mecanismos más directos, como el de disponer en la misma ley orgánica sobre los presupuestos departamentales y municipales. Así, no se presentaría la necesidad de normas orgánicas departamentales y municipales. Hay que entender la extensión de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta que limita la independencia o la autonomía presupuestal, en aras de la unidad de objetivos y de procedimientos presupuestales, y, en últimas, de la coherencia en el manejo del gasto público. En la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que Alcaldes y Gobernadores dilapidaran fondos y ordenaran la construcción de obras públicas cuyos costos superaran las posibilidades de las respectivas entidades territoriales, y a que incurrieran en excesos burocráticos y clientelistas, fueron motivos determinantes que llevaron a la Comisión Quinta a consagrar la norma del artículo 353 de la C.P. 3. El principio de la unidad y sus manifestaciones El tratamiento de la autonomía presupuestal, restringida o acentuada, exige preguntarse por lo unitario que le sirve de contraste. Dentro de los diferentes grados de libertad para administrar y dirigir sus propios destinos, la palabra autonomía evoca varios matices. Un modelo acentuado puede ser el de España, donde han existido desde hace mucho tiempo provincias, regiones o países, como se les quiera llamar, dentro del Estado Español. No es el caso de Colombia, pues los Estados del siglo pasado no pasaron de ser un experimento del liberalismo radical y nunca correspondieron a verdaderos países con sus gobiernos, tradiciones e incluso lengua propia, como es el caso del país vasco y de Cataluña. En lo que hoy es Colombia existe una tradición de unidad de gobierno y de territorio, en la Colonia, en los primeros años de independencia (1819 - 1853) y, desde 1886 en forma continua hasta nuestros días, unidad que constituye un hecho histórico innegable. Ese es el antecedente necesario para entender la realidad social y jurídica frente a la cual se quiere construir la autonomía de los entes territoriales a partir del nuevo régimen territorial. 3.1 La unidad como fundamento y concepción del Estado El fortalecimiento de la unidad al cual alude el preámbulo de la Constitución no es el de la vieja concepción de unidad como sinónimo de centralismo. La unidad nacional de Colombia, si bien es una realidad jurídica y política, reconocida por el derecho internacional, ha estado en peligro en los últimos diez años por las tensiones extremas a que se ha visto sometido el país, víctima de las violencias más disímiles pero concurrentes, y del absoluto marginamiento de extensas capas de la población así como del aislamiento de la provincia. Esa es la razón para fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial, religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como bloque monolítico. El carácter unitario de la Nación colombiana es la consecuencia lógica del propósito enunciado en el preámbulo, que se trató en el aparte anterior. En uno de sus proyectos de acto reformatorio de la Constitución, Alberto Zalamea afirmaba: "Somos con evidencia una Nación y la Nación históricamente ha adoptado la forma republicana de gobierno. Somos además una Nación unitaria que, a pesar de dificultades sin cuento y a través de una larga historia de luces y sombras, sigue siendo, sintiéndose y llamándose Colombia. Y el gentilicio colombiano ha adquirido ya una categoría irrenunciable (...) No importan las diferencias de matices ni variedades, el colombiano es una unidad y la Nación es resueltamente unitaria, dentro de una diversidad regional estimulante pero no disgregante." (ZALAMEA ACOSTA, Alberto. Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nº 35 (artículo 1º de la Constitución). Gaceta Constitucional Nº 21, pág 7.). Se coincide con el ilustre constituyente en que las formas republicana y democrática de la Nación han estado históricamente presentes, como lo ha estado la unidad de la misma, salvo en el interregno del periodo federal, que progresivamente afianzaron las constituciones de 1853, 1858 y 1863. También se expresa la unidad en la necesaria salvaguarda de la integridad territorial. Este fin del Estado, reconocido en el artículo 2º de la Carta Política, es la aplicación de lo afirmado en el Preámbulo y en el art. 1º sobre la forma unitaria que se acordó mantener. Al respecto dijo el constituyente Jaime Arias López en ponencia para primer debate en plenaria: "Por último es fin primordial del Estado garantizar y fortalecer el concepto de unidad nacional, sobre un territorio soberano, de acuerdo con sus decisiones internacionales, que sea cimiento de un pueblo autodeterminado, en un orden justo y pacífico, en miras a un fortalecimiento del Estado nacional." (ARIAS LOPEZ, Jaime. Fines del Estado. Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Gaceta Constitucional Nº 93, Bogotá D.E. sábado 8 de junio de 1991). Asimismo, la unidad se hace presente en la investidura del Presidente. La declaración del art. 188 en el sentido de hacer del Presidente un símbolo de unidad de la Nación es el reconocimiento de una realidad: es él quien dirige las relaciones internacionales (189-2 C.P.), y defiende su soberanía e integridad territorial, base física de la unidad de la Nación y de su independencia (art. 189-6 C.P.). Para ello tiene el rango de jefe supremo de las fuerzas armadas (189-3) que puede utilizar para enfrentar y...