Sentencia C-476 de 2007

C-476-07 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-476/07 EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Fijación de previa y justa indemnización/PRECIO INDEMNIZATORIO EN EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Fijación en la etapa de oferta, de acuerdo a avalúo comercial, no vulnera carácter previo y justo de indemnización Dado que la mención que se hace en el artículo 67 de la Ley 388 de 1997 acusado al avalúo comercial solamente cabe entenderla referida a la etapa de la oferta y que el precio indemnizatorio que fije la administración de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, necesariamente deberá según lo entiende la Corte comportar la valoración en el caso concreto de los intereses de la comunidad y del afectado y por ende podrá tomar en cuenta todos los elementos de la afectación de los derechos del particular que deban ser objeto de indemnización, no puede afirmarse que con las expresiones acusadas del artículo 67 aludido se esté desconociendo el carácter previo y justo de la indemnización o que con las mismas se establezca un tratamiento discriminatorio para quienes se ven afectados por una expropiación realizada por la vía administrativa frente a aquellos respecto de los cuales se opta por la expropiación por vía judicial a quienes se reconoce según el numeral 6 del artículo 62 de la misma Ley 388 de 1997 una indemnización que no se limita -contrario a lo que sucedería según el actor en la expropiación por vía administrativa- al avaluó comercial del bien. Al respecto resulta pertinente reiterar que como lo precisó la Corte en las sentencias C-370 de 1994 y C-1074 de 2002 ninguna duda cabe sobre la necesidad de que en el caso de la expropiación por vía administrativa en armonía con los mandatos del artículo 58 superior la administración, y sin perjuicio del control posterior del Juez en lo Contencioso Administrativo, se garanticen los derechos de las personas en relación con las cuales la Administración decide en los casos previstos en la ley proceder a la expropiación por vía administrativa de sus bienes. EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL-Regla general EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Requisitos EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL O ADMINISTRATIVA-Etapas PROCESO DE EXPROPIACION-Oferta de compra PROCESO DE EXPROPIACION-Etapa previa de negociación PROCESO DE EXPROPIACION-Etapa de expropiación propiamente dicha EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Procedimiento UNIDAD NORMATIVA-No integración Referencia: expediente D-6576 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 67 (parcial) de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” Actor: Paul Lehoucq Montoya Magistrado Ponente Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá, D.C., trece (13) de junio del dos mil siete (2007). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Paul Lehoucq Montoya demandó el artículo 67 (parcial) de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto del primero (1°) de diciembre del dos mil seis (2006), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra el artículo 67 (parcial) de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, en relación con los cargos por violación de los artículos 13 y 58 de la Constitución Política. En este mismo auto, el Magistrado Sustanciador dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, así como a los Ministros de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Transporte, y a la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá para que si lo estimaren oportuno, conceptuaren sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 43.091 del veinticuatro (24) de julio de 1997, es el siguiente. Se subraya lo demandado. “LEY 388 de 1997 (julio 18 ) por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones El Congreso de la República DECRETA: (....) CAPITULO VIII EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA (…) Artículo 67. Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley. Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. PARAGRAFO 1o. El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación. PARAGRAFO 2o. El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales se refiere el presente capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria. (…)” III. LA DEMANDA El ciudadano Paul Lehoucq Montoya solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones “se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley” contenidas en el artículo 67 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. El actor afirma que las disposiciones acusadas establecen para el caso de la expropiación administrativa, que el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios será igual al avalúo comercial establecido para efectos de adelantar la enajenación voluntaria, por lo que desconocen tanto el alcance del cuarto inciso del artículo 58 superior como el principio de igualdad (art. 13 C.P). A juicio del demandante en efecto, no se puede asimilar la indemnización derivada de la expropiación de bienes inmuebles con el precio del bien expropiado, pues el concepto de indemnización comporta necesariamente una “entidad reparatoria”, en virtud de la cual se reconoce a favor del expropiado el daño emergente y el lucro cesante, además de otros daños derivados de la actuación del Estado. Afirma que para respetar el mandato constitucional establecido en el artículo 58 superior, la indemnización derivada de la expropiación administrativa debe resarcir -como en el caso de la expropiación por vía judicial- los daños generados al titular del derecho de dominio, y no limitarse al pago del avalúo comercial del bien expropiado. En ese sentido destaca que las expresiones demandadas “contravienen la naturaleza justa de la indemnización reconocida en el artículo 58 superior, y ponen en situación discriminatoria a las personas expropiadas por vía administrativa, con respecto a aquellas cuyo trámite se surte por vía judicial, ya que la indemnización reconocida en aquella solamente equivale al valor comercial del inmueble expropiado, mientras que en ésta se incluye además el valor del daño emergente y el lucro cesante, con lo cual se lograr resarcir el perjuicio derivado de la actuación del Estado”. Precisa que la Jurisprudencia tanto del la Corte Suprema de Justicia como del Consejo de Estado ha establecido una clara diferenciación entre el valor de la cosa expropiada y el monto de la indemnización, en armonía con la línea jurisprudencial según la cual “para dejar indemnes los daños causados por la operación pública, no basta con la simple conversión en dinero del derecho de propiedad, pues esto no sería justo y por lo tanto iría en contravía de la Constitución Política”. De igual forma, afirma que todas las garantías conferidas por el ordenamiento jurídico colombiano, en desarrollo del proceso de expropiación y particularmente aquellas a favor del sujeto expropiado, deben ser respetadas y garantizadas sin distinguir la vía en virtud de la cual se decida adelantar el trámite respectivo. Precisa que el artículo 62 de la Ley 388 de 1997 al referirse al proceso de expropiación por vía judicial establece criterios claros para determinar una indemnización justa, y concretamente señala que “la indemnización que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial”. Afirma que “La afectación de la propiedad se verifica de igual manera en la expropiación por vía judicial como en la vía administrativa; razón por la cual no debe existir distinción en cuanto al resarcimiento derivado de cada una de estas. Entender lo contrario, implicaría desconocer uno de los principios fundamentales sobre los que se erige nuestro Estado Social de Derecho, esto es la igualdad. Si bien la expropiación administrativa se dirige a agilizar la obtención de la titularidad de los predios a favor del Estado, esto no implica que los expropiados deban soportar una carga adicional a la pérdida de sus derechos legítimamente obtenidos, sobre todo porque no tendrían que asimilar en el evento en que el trámite se surtiera por vía judicial, por esta razón es que la Corte Constitucional ha expresado en varias oportunidades que el trámite administrativo no puede servir para el desconocimiento arbitrario de garantías superiores como la igualdad y el derecho de propiedad”. En ese orden de ideas destaca que la expropiación por vía administrativa es un instrumento definido única y exclusivamente para agilizar la adquisición de inmuebles que se requieren con prontitud, según las condiciones de urgencia previstas por el legislador, y no para vulnerar los derechos de los propietarios. Señala que la expropiación administrativa no es otra cosa que el reconocimiento, en cabeza de la administración, del poder jurídico para decidir, a través de un acto administrativo motivado, mediante la aplicación del derecho en un caso concreto, que existen motivos de utilidad pública e interés social definidos por el legislador, que legitiman y justifican una expropiación y regulan el monto de la indemnización que debe pagarse al expropiado y la forma de pago. A diferencia de lo que sucede en la expropiación judicial, en la que la etapa de negociación directa la adelanta la entidad estatal y la etapa expropiatoria propiamente dicha es competencia del Juez Civil del Circuito, en la vía administrativa la autoridad expropiante adelanta tanto la etapa de enajenación voluntaria como la de expropiación; convergen por consiguiente en ésta la totalidad del proceso de adquisición predial por motivos de utilidad pública; es decir, la entidad administrativa queda investida de poder jurídico para determinar el valor de la indemnización, tomando en consideración las garantías constitucionales ya referidas. En consecuencia, afirma, la autoridad expropiante debe garantizar el justiprecio de la indemnización y no solamente cancelar el valor comercial del bien expropiado, esperando la decisión de la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho para cancelar la suma que deje indemne los daños causados, ya que esto implicaría que en la vía administrativa la indemnización se pagara con posterioridad a la transferencia del derecho real de dominio a favor de la entidad, lo cual iría en clara contradicción de la naturaleza previa de la indemnización, consagrada expresamente en la Constitución Política. Recuerda que en la expropiación por vía administrativa la intervención judicial no es obligatoria, sino potestativa del expropiado, razón por la cual, “no se le puede imponer una carga adicional, consistente en acudir a la jurisdicción especial con el propósito de que se le reconozca una indemnización justa a la que tiene derecho en forma previa a la concreción del proceso expropiatorio”. IV. INTERVENCIONES 1.- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan. El interviniente afirma que no es cierto, contrario a lo afirmado por el actor, que la expropiación por vía administrativa resulte discriminatoria con respecto a aquella cuyo trámite se surte por vía judicial, “ya que la indemnización reconocida en la expropiación administrativa solo equivale al valor comercial del inmueble expropiado, mientras que en la expropiación por vía judicial se incluye además el valor del daño emergente y el lucro cesante, con lo cual se logra resarcir el perjuicio derivado de la actuación del Estado”. Afirma que “si bien es cierto que existiría una aparente desigualdad entre la expropiación judicial y la expropiación administrativa, también lo es, que en ejercicio de las competencias, el Estado tiene la potestad por vía administrativa de indemnizar a una persona particular por la expropiación de su propiedad, facultad consagrada en la ley, atendiendo para ello el avalúo comercial que realiza la entidad competente, en éste caso el IGAC. Ahora bien, el particular que se dirige a la jurisdicción contenciosa para reclamar un presunto derecho y demuestra el lucro cesante y el daño emergente en que incurrió, la justicia a través de un fallo reconocerá o negara las pretensiones que reclama. Situación esta distinta a lo que ocurre en la expropiación en vía administrativa en la cual no le es dable reconocer valores mas allá de lo indicado en la ley como es el avalúo comercial”. De lo anterior concluye que “Claro es que el texto de la norma acusada no es violatorio de la Constitución Nacional” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Señor Procurador General de la Nación, allegó el concepto número 4261, del doce (12) de febrero de 2007, en el cual solicita a la Corte, previa integración normativa[1], que declare la exequibilidad condicionada del inciso primero del artículo 67 de la Ley 388 de 2002, en lo acusado, frente a los cargos de la demanda, con fundamento en las razones que a continuación se sintetizan. El Ministerio Público advierte que aunque “el valor constitucional de la expropiación- tanto judicial como administrativa- fue definido por la Corte en la sentencia C-1074 de 2002”, en el presente caso no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues la Corte en dicha sentencia no efectuó la unidad normativa con el aparte acusado en el presente proceso. Luego de hacer una síntesis de i) el alcance del derecho de propiedad y de la institución de la expropiación en el ordenamiento jurídico colombiano según la jurisprudencia de la Corporación y del H. Consejo de Estado y la H. Corte Suprema de Justicia; ii) las características de la expropiación por vía administrativa y sus diferentes etapas; y iii) las características constitucionales de la indemnización en caso de expropiación señaladas por la Corte en la sentencia C- 1074 de 2002, el señor Procurador solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada de las expresiones acusadas. Para el Ministerio Público, no resulta ajustado al ordenamiento superior, que en todos los casos, el valor de la indemnización de la expropiación administrativa se limite al avalúo comercial del inmueble como en su criterio se establece en el artículo 67 de la Ley 388 de 1997. Invoca apartes de la Sentencia C-1074 de 2002, para afirmar que no puede establecerse como regla general que el valor del precio indemnizatorio de la expropiación administrativa será igual al avalúo comercial, porque, conforme a los lineamientos señalados en la jurisprudencia constitucional, en algunos casos esta indemnización puede ser reparatoria, mientras en otros puede ser simplemente compensatoria o restitutiva. Para el Ministerio Público establecer criterios diferentes sin razonabilidad alguna, para la fijación del precio indemnizatorio en la vía judicial y en la vía administrativa, -como se desprende en su criterio de la comparación del texto de los artículos 67 inciso primero (parcialmente acusado) y 62 numeral 6° de la Ley 388 de 1997[2]- resulta claramente violatorio del principio de igualdad. Concretamente sostiene que establecer que en la expropiación por vía judicial la indemnización decretada por el juez comprenderá el daño emergente -el cual incluirá el valor del inmueble expropiado- y el lucro cesante, mientras que en la expropiación por vía administrativa la indemnización prevista por el legislador tan solo se reduce al avalúo comercial, no resulta razonable ni proporcionado. Afirma que a la luz de la Constitución y de los lineamientos de la jurisprudencia constitucional, los criterios para fijar el valor de la indemnización de los bienes sujetos a expropiación bien sea por vía judicial o por vía administrativa, para que ésta sea justa y plena y, para que quien sea afectado por la expropiación no tenga que soportar una carga pública desigual y desproporcionada, deben tener en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa. Resalta que la función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. Igualmente, que en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, la indemnización puede, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva. Así las cosas, el Ministerio Público, solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD del inciso primero del artículo 67 de la Ley 388 de 1997, en lo acusado, pero bajo el entendido que: “en la fijación del precio de la indemnización además del avalúo comercial, que está comprendido en el daño emergente, debe contener los daños y perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación, cuando dicha propiedad estuviere cumpliendo la función social y además debe consultar la especial protección constitucional del bien o del afectado, de conformidad con los lineamientos sentados al respecto en la sentencia de la Corte Constitucional C-1074 de 2002.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la República. 2. La materia sujeta a examen Para el demandante las expresiones “se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley” contenidas en el artículo 67 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, desconocen los artículos 58 -cuarto inciso- y 13 superiores por cuanto en su criterio las mismas comportan en el caso de la expropiación por vía administrativa el desconocimiento del carácter justo y previo que debe tener la indemnización debida en esas circunstancias y por cuanto establecen un claro tratamiento discriminatorio para quienes se ven afectados por una expropiación de esa naturaleza frente a aquellos respecto de los cuales se opta por la expropiación por vía judicial a quienes se reconoce según el numeral 6° del artículo 62 de la misma Ley 388 de 1997 una indemnización que no se limita -contrario a lo que sucedería en la expropiación por vía administrativa- al avaluó comercial del bien. El interviniente en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las expresiones demandadas y afirma que la desigualdad que se plantea entre la expropiación por vía judicial y por vía administrativa es apenas aparente y que en este último caso “no es posible reconocer valores diferentes a los señalados en la ley”. El señor Procurador General de la Nación afirma que efectivamente en el presente caso con las expresiones acusadas se configura un trato discriminatorio que además desconoce el carácter justo de la indemnización a que alude según la jurisprudencia constitucional el artículo 58 superior, por lo que solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las mismas en “el entendido que en la fijación del precio de la indemnización además del avalúo comercial, que está comprendido en el daño emergente, debe contener los daños y perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación, cuando dicha propiedad estuviere cumpliendo la función social y además debe consultar la especial protección constitucional del bien o del afectado, de conformidad con los lineamientos sentados al respecto en la sentencia de la Corte Constitucional C-1074 de 2002”. Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si con las expresiones acusadas relativas a la expropiación por vía administrativa se desconoce o no el carácter justo y previo de la indemnización debida en materia de expropiación de acuerdo con el artículo 58 superior y si con ellas se establece o no un tratamiento discriminatorio entre las personas a quienes se les aplica el procedimiento de expropiación por vía administrativa frente a quienes se les aplica el procedimiento de expropiación por vía judicial dado que en el primer caso sólo se tendría en cuenta para efectos de la indemnización aludida el avalúo comercial del bien objeto de la misma. 3. Consideraciones Preliminares Previamente la Corte considera necesario efectuar las siguientes precisiones respecto de i) el alcance de la indemnización a que alude el artículo 58 superior en materia de expropiación según la jurisprudencia constitucional; ii) las características señaladas en la Ley para la expropiación por vía administrativa y el contenido y alcance de las expresiones acusadas que resultan pertinentes para el análisis de los cargos formulados en la demanda. 3.1 El alcance de la indemnización a que alude el artículo 58 superior en materia de expropiación según la jurisprudencia constitucional De acuerdo con el artículo 58 de la Constitución “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”. Según el mismo texto superior “La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica”. Al tiempo que “El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad”. Finalmente según dicho artículo “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio”. La Corte se ha pronunciado en numerosas ocasiones en relación con el contenido, los alcances y las limitaciones del derecho de propiedad privada, protegido por el artículo 58 Superior, así como sobre los elementos que contiene el mismo artículo, a saber i) la garantía a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles;[3] ii) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad;[4] iii) el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad;[5] iv) las condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el interés privado;[6] v) el señalamiento de su función social y ecológica;[7] y vi) las modalidades y los requisitos de la expropiación[8]. En relación con este último aspecto, al que concretamente alude el actor en el presente proceso, la Corporación ha señalado que la expropiación puede ser definida “como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa[9]”. Ha señalado igualmente la Corte que en cuanto esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Constitución rodeó la figura de la expropiación de un conjunto garantías. Así, según el el artículo 58 superior, además de efectuarse mediante sentencia judicial o excepcionalmente por vía administrativa pero sujeta a posterior acción contencioso-administrativa resepcto del precio, la indemnización por expropiación debe ser i) previa y ii) fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado. Adicionalmente aun cuando el texto del artículo 58 superior no exige expresamente que la indemnización sea “justa”, ni tampoco señala si debe ser “plena” o si debe necesariamente ser pagada en dinero, cabe precisar que esta Corporación ha aludido concretamente a esos aspectos al analizar las características constitucionales de la indemnización por expropiación. Al respecto la Corte en la Sentencia C-1074 de 2002[10] hizo una completa sintesis de los criterios jurisprudenciales fijados en esta materia, a los cuales resulta pertinente remitirse y cuyos principales elementos, en los aspectos relativos a la presente decisión, se transcriben a continuación. Así cabe recordar que la Corporación hizo énfasis en el cacracter perentorio de la exigencia constitucional contenida en el artículo 58 superior de una indemnización previa en caso de expropiación. La Corte señaló concretamente lo siguiente: “La Corte ha reiterado en numerosas ocasiones el carácter previo de la indemnización en caso de expropiación.[11] Sin embargo, pocas veces se ha referido al momento preciso en el cual debe ser pagada la indemnización. El único pronunciamiento sobre la materia lo constituye la sentencia C-153 de 1994,[12] donde la Corte anotó que “la expropiación exige la indemnización previa a la transferencia del derecho de dominio”. Dijo la Corte lo siguiente en dicha sentencia: La indemnización tiene pues un presupuesto de legitimidad para el ejercicio de la potestad de expropiar: su carácter preventivo, constituido por la indemnización previa. En efecto, la transferencia de la propiedad no puede producirse sin que previamente se haya pagado la indemnización. En el ordenamiento colombiano la expropiación se constituye con el pago seguido de la obligación de transmitir el dominio del bien. Esa transmisión de la propiedad es distinta del acuerdo con el objeto a dar, de suerte que si se trata de un bien inmueble (...), no basta la entrega y la posesión útil y pacífica de la cosa sino que es indispensable un acto traslaticio, consistente en la sentencia y el acta de entrega, que configuran el título traslaticio que posteriormente será inscrito en el registro. Sin embargo, cabe preguntarse si es constitucionalmente posible que el Estado expropie un bien perteneciente a un particular sin pagar previamente una indemnización. Para responder este cuestionamiento, es importante recordar que además de la regulación de la expropiación que trae el artículo 58 de la Carta, el artículo 59 Superior autoriza una forma de expropiación con indemnización posterior en caso de guerra, figura excepcional. Según este precepto constitucional, “el Gobierno Nacional está autorizado para decretar expropiaciones en período de guerra exterior, única y exclusivamente cuando las necesidades de la misma lo aconsejen, mediante indemnización, cuyo pago se hará con posterioridad a los acontecimientos. Dicha expropiación sólo recae sobre bienes muebles, pues para el caso de los inmuebles, el inciso segundo del mismo precepto constitucional citado, sólo permite la ocupación temporal de los mismos, y exclusivamente para atender las exigencias de la guerra o para destinar a ella sus productos.”[13] Esta figura confirma el hecho de que, por regla general, para que el Estado pueda legítimamente despojar a un propietario de uno de sus bienes, deben existir motivos de utilidad pública o interés social que lo justifiquen y es necesario, además, que se indemnice al particular previamente. La importancia de la indemnización y de que ésta sea previa fue incrementada con la eliminación, por medio del Acto Legislativo No. 1 de 1999, de una forma de expropiación sin indemnización, autorizada por la Carta e interpretada por la Corte en el sentido de que los inversionistas extranjeros no podían ser protegidos de esta eventualidad por medio de un tratado.[14] En efecto, antes de la entrada en vigor de esta reforma constitucional, el Ordenamiento Superior permitía la expropiación sin indemnización, “por razones de equidad”, siempre que el legislador lo autorizara, mediante una ley aprobada con “el voto favorable de la mayoría absoluta de una y otra cámara”. Al desaparecer de nuestro ordenamiento esta posibilidad, adquirió carácter perentorio la exigencia constitucional de una indemnización previa en caso de expropiación. La Corte destacó igualmente el carácter justo de la indemnización debida en caso de expropiación que se deduce de la necesidad de ponderar los intereses de la comunidad y del afectado en esas circunstancia según el artículo 58 superior. Al respecto, la Corporación señaló lo siguiente: “Aun cuando el texto constitucional no menciona expresamente si la indemnización por expropiación debe ser justa, esta exigencia se ha deducido de la referencia que hace el texto del artículo 58 de la Carta a la necesidad de ponderar los intereses de la comunidad y del afectado al momento de fijar la indemnización por expropiación. La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la referencia a los intereses de la comunidad y del afectado, corresponde claramente a la exigencia constitucional del carácter justo que debe tener la indemnización. Así ha señalado: “esta frase significa que la indemnización debe ser justa, realizando así este alto valor consagrado en el Preámbulo de la Carta, lo cual concuerda, además, con el artículo 21 del Pacto de San José”, según el cual “ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social en los casos y según las formas establecidas por la ley.”[15] Con anterioridad al Acto Legislativo No. 1 de 1999, esta Corporación sostuvo que existían eventos en los que era “justo” no reconocer un valor indemnizatorio a quien fuera expropiado. Así, en la sentencia C-358 de 1996,[16] dijo la Corte lo siguiente: Si la obligación que se desprende del artículo citado consiste en pagar una indemnización justa, a cambio de la expropiación, es preciso anotar que la justicia de la indemnización condiciona, sin duda, la existencia del deber. Se trata, en este caso, de una relación regida por la igualdad aritmética, determinante de la llamada justicia retributiva o correctiva. De tal suerte que si el expropiado sufrió un perjuicio de 100, deberá recibir 100 como indemnización justa por el daño que se le ha ocasionado; si el daño fue sólo de 50, deberá recibir 50, pero, por ejemplo, si el daño causado por un hecho, se compensa por el provecho derivado del mismo, no hay lugar a indemnización porque ésta no resultaría justa, y son éstos los casos que el legislador debe evaluar, en concreto, para determinar si, por razones de equidad (es decir, de justicia), la indemnización no procede. (...) ¿Quiere decir lo anterior, que bajo los actuales parámetros constitucionales, la disminución del valor de la indemnización que se reconozca al particular expropiado, en aras de consultar los intereses de la comunidad, puede llegar a ser de tal magnitud que finalmente no se le reconozca ningún valor como indemnización? La Corte considera que ello no es posible, pues luego de derogada la posibilidad de expropiación sin indemnización por el Acto Legislativo No. 1 de 1999, es claro que la limitación a la indemnización en caso de expropiación no puede llegar hasta el punto de no reconocer ningún valor al particular afectado. Indemnizaciones simbólicas o irrisorias no serían justas. La referencia a los intereses de la comunidad y del particular afectado también resalta un cambio fundamental introducido por el Constituyente en 1991: la fijación del valor de la indemnización difícilmente puede hacerse de manera abstracta y general, sin tener en cuenta el contexto de cada caso, sino que requiere la ponderación de los intereses concretos presentes en cada situación, para que el valor de la indemnización corresponda en realidad a lo que es justo. Esta característica puede llevar a que el juez, luego de ponderar los intereses, en cada caso, establezca una indemnización inferior al total de los daños ocasionados por la expropiación, pero sin que pueda, dado que el Acto Legislativo No. 1 de 1999 excluyó la posibilidad de expropiación sin indemnización, llegar a la conclusión de que no hay lugar a indemnización adecuada, como ya se dijo. La ponderación de los intereses enfrentados en cada caso la hace el juez. Se trata de un requisito que también impide que el monto de la indemnización finalmente fijado, y las condiciones de su pago, sean arbitrarios, por violar los parámetros legales, por obedecer a prejuicios o a un animus discriminatorio, por carecer de razonabilidad en las circunstancias en que colisionaron el interés del afectado y el interés de la comunidad, o por ser evidentemente desproporcionados”. En la misma sentencia, la Corte señaló que el requisito constitucional de que la indemnización sea justa, lleva necesariamente a no exigir que siempre responda integralmente a los intereses del afectado. En ciertas ocasiones dicha indemnización puede cumplir una función meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria que comprenda tanto el daño emergente como el lucro cesante, y ocasionalmente una función restitutiva, cuando ello sea necesario para garantizarle efectividad de derechos especialmente protegidos en la Carta Al respecto la Corte señaló lo siguiente: “El artículo 58 de la Carta no dice que la indemnización debe ser plena.[17] En cuanto al alcance de la indemnización en el caso de expropiación, esta Corte aclaró, en la misma sentencia C-153 de 1994 citada, que comprende el daño emergente y el lucro cesante, pues puede cumplir, en principio, una función reparatoria. Dijo entonces la Corte: La indemnización es pues una consecuencia de la facultad expropiatoria del Estado. Ella se explica por el deber de reparación que surge a raíz del ejercicio de dicha facultad: la producción de un daño generado por una actividad legítima de la acción administrativa. La actividad es legítima porque la expropiación sólo opera por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines esenciales del Estado, de que trata el artículo 2° superior: promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Pero ese daño legítimo debe en principio ser indemnizado (...), porque la persona expropiada no tiene por qué soportar una carga específica que debe asumir toda la sociedad, en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas, cuyo fundamento es el derecho de igualdad establecido en el artículo 13 de la Carta. Esto explica entonces que el ordenamiento superior haya consagrado el derecho a la indemnización reparatoria en cabeza del afectado. (...) Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista por el artículo 58 de la Constitución es reparatoria (...), ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización. (subrayado fuera de texto)[18] De lo anterior surge que la indemnización no se limita al precio del bien expropiado. Si bien la jurisprudencia reconoce que el particular también sufre daños adicionales a la pérdida patrimonial del inmueble, el cálculo del resarcimiento que deba recibir el particular, no se limita a considerar el valor comercial del bien, sino que puede abarcar los daños y perjuicios sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación.[19] No obstante lo dicho aquí, la Corte constata que el artículo 58 Superior no exige que quien sea expropiado reciba además de la indemnización por el daño emergente y el lucro cesante, también el pago de todos los costos adicionales que sean necesarios para adquirir un bien de las mismas características al expropiado y restituir al particular a condiciones similares a las que tenía antes de la expropiación. La indemnización en caso de expropiación no debe cumplir siempre una función restitutiva y, por eso, no tiene que ser integral. La indemnización que establece el artículo 58 constitucional en caso de expropiación es distinta de la que señala el artículo 90 de la Carta en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por las acciones u omisiones de las autoridades públicas. En primer lugar, el artículo 58 se refiere a un daño que no es antijurídico, puesto que el mismo texto constitucional establece que el particular debe soportar la carga de ser expropiado, es decir, el daño resultado de la expropiación sí debe ser soportado por el expropiado, lo cual no significa que dicho daño no deba también ser indemnizado, por mandato expreso de la Constitución. La existencia de tal deber justifica que la indemnización en caso de expropiación no tenga siempre que ser integral –como si lo exige el artículo 90 Superior. En segundo lugar, el artículo 58 Superior regula expresamente la fijación de la indemnización en caso de expropiación para indicar que ésta no se basa exclusivamente en los intereses del afectado, es decir, en el interés privado en que la indemnización sea lo más elevada posible y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse también en los intereses de la comunidad. La fijación de la indemnización se hará “consultando los intereses de la comunidad y del afectado”, cuando el perjuicio es resultado de una expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el artículo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de expropiación no ha comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede resultar del especial afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado. Ello indica que en este caso la expropiación no tiene que ser integral. En cambio, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño moral. De tal manera que el requisito constitucional de que la indemnización sea justa, lleva necesariamente a no exigir que siempre responda integralmente a los intereses del afectado. En ciertas ocasiones dicha indemnización puede cumplir una función meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria que comprenda tanto el daño emergente como el lucro cesante, y ocasionalmente una función restitutiva, cuando ello sea necesario para garantizarle efectividad de derechos especialmente protegidos en la Carta”. En la misma sentencia C-1074 de 2002[20] la Corte llegó a las siguientes concluisiones que resulta pertinente reiterar : 1. No puede haber expropiación sin indemnización; 2. La indemnización debe ser previa al traspaso del dominio del bien del particular al Estado; 3. La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa; 4. La función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatoria. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva. 5. La indemnización no tiene que ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la indemnización con instrumentos distintos al dinero, éstos han de reunir por lo menos las siguientes características: i) No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado; (ii) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; (iv) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; (v) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; (vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite. Las anteriores condiciones garantizan, además, que quien sea afectado por la expropiación no tenga que soportar una carga pública desigual y desproporcionada, que afecte el acceso a la propiedad. El pago de la indemnización que recibe el expropiado, ya sea totalmente en efectivo o parcialmente con bonos o títulos valores, equilibra el daño sufrido por la expropiación y le permite adquirir otro bien si lo desea.” 3.2 Las características señaladas en la Ley para la expropiación por vía administrativa y el contenido y alcance de las expresiones acusadas 3.2.1. La Corte ha recordado que como desarrollo de las previsiones constitucionales en materia de expropiación contenidas en el cuarto inciso del artículo 58 superior que fija una regla general y una excepción[21], el legislador ha señalado que la regla general en materia de expropiación es que se acuda a la vía judicial, y sólo en los casos especiales, que determina el mismo legislador, se pueda acudir a la expropiación por vía administrativa. En ese orden de ideas según la Ley 388 de 1997 la posibilidad de recurrir a la vía administrativa depende de que se cumplan una serie de requisitos tanto de carácter sustancial como procedimental. En cuanto a los primeros, es necesario que: a) existan condiciones de urgencia, mencionadas taxativamente en la misma ley en el artículo 65[22] y b) que se presenten los motivos de utilidad pública o interés social específicos que autorizan este tipo de expropiación. Concretamente de acuerdo con el artículo 63 de la ley 388 de 1997, se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la misma ley[23] y, además, “el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública subasta,” de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento de enajenación forzosa para proyectos de desarrollo y construcción prioritaria,[24] previsto en el capítulo VI de la Ley 388 de 1997[25]. Los principales requisitos procedimentales son de acuerdo con el artículo 64 de la misma Ley: a) que el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, mediante acuerdo, hayan determinado cuál será la autoridad competente para declarar la urgencia; y b) que dicha autoridad efectivamente declare la urgencia.[26] 3.2.2. Ahora bien, cabe precisar que tanto en el proceso de expropiación judicial como en el de expropiación por via administrativa se establecieron por el Legislador una serie de etapas -detalladas por la Corte ampliamente en la sentencia C-1074 de 2002[27]- , a saber i) la oferta de compra, ii) la negociación y iii) el proceso expropiatorio propiamente dicho. La etapa de oferta El trámite expropiatorio se inicia, entonces, como lo recordó la Corte en la sentencia C-1074 de 2002[28], tanto en el proceso por vía judicial como en el proceso por vía administrativa, con un acto administrativo que contiene la oferta de compra que se hace al propietario del bien cuya expropiación se requiere. En el caso de la expropiación por vía administrativa concretamente, el mismo inicia con el acto que determina el carácter administrativo de la expropiación, en el cual se le informa al particular la posibilidad de una negociación directa de compra del bien por el precio consignado en el mismo acto administrativo,[29] así como las condiciones de pago del precio de adquisición.[30] Este acto administrativo debe ser notificado al titular del derecho de propiedad del bien e inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.[31] La determinación del precio de oferta en la expropiación por vía administrativa se hace de la misma forma que para la expropiación por vía judicial, esto es, por certificación del avalúo comercial del bien que haga el Instituto Colombiano Agustín Codazzi o peritos privados. Aun cuando las normas se refieren al precio de oferta con referencia únicamente al avalúo comercial del bien, la Ley 388 de 1997 tiene en cuenta la destinación económica del bien y su reglamentación urbanística en la determinación del precio de adquisición del bien.[32] En la determinación del precio de adquisición se tiene en cuenta el mayor valor o plusvalía generada por el anuncio del proyecto, el cual será descontado del precio de oferta, según lo que establece el parágrafo 1 del artículo 61 de la Ley 388 de 1997[33] La etapa de negociación La etapa de negociación, como en la misma sentencia C-1074 de 2002 se explicó, se denomina “enajenación voluntaria”, en el proceso de expropiación judicial, y “negociación directa” en la expropiación por vía administrativa[34]. Esta etapa tiene una duración máxima de 30 días hábiles, contados a partir de la notificación de la oferta de compra[35] en el caso de expropiación judicial, y, a partir de la ejecutoria del acto que determina que la expropiación se hará por vía administrativa en dicho evento. La Corte ha precisado que de la Ley 9 de 1989 y de la Ley 388 de 1997, se infiere que durante la etapa de negociación tanto en el proceso de expropiación por vía judicial como en el de por vía administrativa, la negociación comprende la posibilidad de modificar el precio base señalado en la oferta.[36] Si durante el proceso de negociación se logra un acuerdo entre el particular y la entidad, la enajenación del bien se perfecciona con la celebración de un contrato, que puede ser de compraventa o de promesa de compraventa.[37] En caso contrario se da paso al proceso expropiatorio propiamente dicho. La etapa de expropiación propiamente dicha En el caso de la expropiación por vía administrativa, vencido el plazo para la negociación directa sin que se haya producido acuerdo sobre la venta del bien, la entidad expropiante expedirá un segundo acto administrativo mediante el cual “decide” la expropiación.[38] El acto que decide la expropiación contendrá, entre otras cosas, la identificación del bien inmueble objeto de expropiación; el valor del precio indemnizatorio y la forma de pago; la destinación que se dará al inmueble expropiado; y la orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, así como la indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa.[39] El acto aludido será notificado a los interesados de conformidad con el Código Contencioso Administrativo, esto es, con los artículos 44 y 45 que regulan la notificación personal y por edicto de las decisiones de la administración. Contra este acto procede el recurso de reposición en vía gubernativa, según lo que establece el artículo 69 de la Ley 388 de 1997[40], y la acción para obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho, o para controvertir el precio indemnizatorio, de conformidad con el artículo 71 de la misma ley. Una vez se encuentre ejecutoriado este acto ‑ya sea porque no se interpuso ningún recurso, o porque el recurso interpuesto fue decidido de manera negativa‑, se procederá a la entrega del bien y del precio de la indemnización al afectado.[41] El principal efecto de este acto administrativo consiste en que el derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual basta el registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. La entidad expropiante pondrá a disposición inmediata del afectado el valor total correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los “documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo”[42]. Si el particular “no retira esos valores y documentos de deber dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria,” la entidad expropiante pondrá a disposición del particular el precio indemnizatorio en la entidad financiera autorizada para el efecto y entregará copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble, a fin de acreditar el pago formal de la indemnización. Efectuado el registro de la decisión, la entidad podrá exigir la entrega material del bien, según lo establece el numeral 3 del artículo 70 de la Ley 388 de 1997.[43] Si la entidad no realiza el pago de la indemnización o no acredita su depósito dentro de los términos establecidos en el artículo 70 citado, la expropiación queda sin efecto y la administración debe reiniciar el procedimiento expropiatorio.[44] La acción ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo para obtener la nulidad del acto que decide la expropiación y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio puede interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a su ejecutoria ante el Tribunal Administrativo de la jurisdicción donde se encuentre localizado el inmueble[45]. La demanda debe cumplir con los requisitos ordinarios señalados en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo[46] y, además, incluir prueba de que el afectado por la expropiación ha recibido el precio de la indemnización “puesto a disposición por la administración o consignada por ella ante el mismo Tribunal Administrativo,” así como las pruebas que se quieran hacer valer en el proceso.[47] También podrá solicitarse la suspensión provisional del acto administrativo que decidió la expropiación.[48] Podrán controvertirse tanto los motivos de utilidad pública o de interés social, como el precio fijado y las condiciones de pago de la indemnización[49]. La demanda se notificará a la entidad expropiante, y esta deberá contestarla dentro de los 5 días siguientes, indicando las pruebas que solicitará.[50] El magistrado sustanciador ordenará un período probatorio no superior a 2 meses, concluido el cual se dará traslado común para alegar a las partes por 3 días y luego se dictará sentencia. La sentencia será apelable ante el Consejo de Estado. El Consejo de Estado decidirá de plano,[51] a menos que considere que es necesario practicar nuevas pruebas. Si la demanda sólo cuestiona el valor del precio indemnizatorio reconocido al afectado y el juez en lo Contencioso encuentra en la sentencia que éste debe ser mayor o que debe pagarse de una forma distinta, así lo dispondrá en el auto de liquidación de la misma.[52]. 3.2.3 A partir de los anteriores elementos, cabe precisar entonces cuál es el alcance de las expresiones acusadas en el presente proceso que se contienen en un artículo donde se regulan aspectos atinentes a la fase de oferta de compra, en el marco de la expropiación por la vía administrativa. En efecto, como se ha visto según el artículo 66 de la Ley 388 de 1997 la decisión acerca de que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. Ahora bien de acuerdo con el artículo 67 de la misma ley -donde se contienen las expresiones acusadas- en el mismo acto que determina el carácter administrativo de la expropiación -es decir el señalado en el artículo 66 ya citado-, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la misma ley. Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. Cabe precisar que los efectos a que alude el artículo 61 de la ley 388 de 1997 a que remite la primera parte del artículo 67 sub examine, son los de la enajenación voluntaria, pues tal es el objeto del referido artículo[53] Como se ha visto solo si fracasa la fase de oferta y de negociación directa en la que se toma como base el valor comercial del bien, se pasará a la siguiente etapa que comporta la expedición de un nuevo acto administrativo. Al respecto el artículo 68 de la ley 388 de 1997 señala que “cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente” El mismo artículo precisa que dicho acto motivado contendrá lo siguiente: “1. La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación. 2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago. 3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado. 4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación. 5. La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa.” Cabe resaltar que en el numeral 2° del artículo 68 de la Ley 388 de 1997 al enunciar los elementos que debe contener el acto administrativo motivado mediante el cual se decide la expropiaciónm, el Legislador aludió exclusivamente al “valor del precio indemnizatorio y la forma de pago” sin hacer mención al avalúo comercial del inmueble como si lo hizo en el artículo 67 de la misma Ley, lo que muestra que el legislador estableció para esa etapa unos presupuestos claramente diferentes a los de la etapa de oferta y negociación en los que se toma como base dicho avalúo. Fracasada la negociación corresponde a la administración al momento de decidir la expropiación mediante un nuevo acto administrativo efectuar la fijació...